Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/198512K00052@1988-05-21/da

Indhold

1. Indledning

§ 1

I lov om miljøbeskyttelse, jfr. lovbekendtgørelse nr. 85 af 8. marts

1985, foretages følgende ændring:

I § 65 indsættes som nyt stk. 2:

»Stk. 2. I forbindelse med afgørelser efter § 11 samt kapitel 4 og 5

påhviler det den myndighed, der træffer afgørelsen, i hvert enkelt

tilfælde skriftligt over for adressaten at redegøre for den

afvejning, der har fundet sted, jfr. § 1, stk. 3. Redegørelsen

medfølger ved underretning efter stk. 3.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

§ 2

I lov om genanvendelse og begrænsning af affald, jfr.

lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984, foretages følgende

ændring:

I § 2 indsættes som nyt stk. 3:

»Stk. 3. I forbindelse med afgørelser efter kapitel 2-4 påhviler det

den myndighed, der træffer afgørelsen, i hvert enkelt tilfælde

skriftligt over for adressaten at redegøre for den afvejning, der

har fundet sted, jfr. stk. 2. Redegørelsen er ikke omfattet af de

begrænsninger vedrørende adgangen til at få oplysninger, der er

indeholdt i § 2, stk. 1, nr. 2, i lov om offentlighed i

forvaltningen.«

§ 3

I lov nr. 212 af 23. maj 1979 om kemiske stoffer og produkter, som

ændret ved lov nr. 68 af 20. februar 1980, foretages følgende

ændring:

I § 2 indsættes som nyt stk. 3:

»Stk. 3. I forbindelse med afgørelser efter kapitel 4-8 påhviler det

den myndighed, der træffer afgørelsen, i hvert enkelt tilfælde

skriftligt over for adressaten at redegøre for den afvejning, der

har fundet sted, jfr. stk. 2. Redegørelsen er ikke omfattet af de

begrænsninger vedrørende adgangen til at få oplysninger, der er

indeholdt i § 2, stk. 1, nr. 2, i lov om offentlighed i

forvaltningen.«

§ 4

Loven træder i kraft den 1. juni 1986.

BEMÆRKNINGER TIL LOVFORSLAGET

Den 18. maj 1972 fremsatte ministeren for forureningsbekæmpelse

forslag til lov om miljøbeskyttelse, se Folketingstidende 1971-72,

forhandlingerne, sp. 5989 og 6453 samt tillæg A, sp. 7707. I den

skriftlige fremsættelse inddrog ministeren forudsætningsvis en

afvejning af hensyn til miljøet over for virksomhedernes

økonomiske nytte, men princippet fandt ikke plads i selve

lovforslaget, der var fremsat med henblik på en bred diskussion og

derfor forudsattes genfremsat i den følgende folketingssamling.

Genfremsættelsen skete den 25. januar 1973, se Folketingstidende,

forhandlingerne, sp. 2849, 3902, 6826 og 7028, samt tillæg A, sp.

3841, tillæg B, sp. 2195 og 2299, samt tillæg C, sp. 1515.

Lovforslaget fremtrådte ved genfremsættelsen i en ny og i visse

henseender væsentlig ændret udgave. Såldes havde

afvejningsprincippet nu fundet udtryk ved en tilføjelse til lovens

formålsbestemmelse som et nyt stk. 3, hvori det hed:

»Stk. 3. Ved bedømmelse af omfanget og arten og foranstaltningerne

til forebyggelse og imødegåelse af forurening skal der på den ene

side lægges vægt på de ydre omgivelsers beskaffenhed og

forureningens virkninger på disse og på den anden side den

samfundsmæssige nytte af den virksomhed, der er nævnt i § 2, og

omkostningerne ved beskyttelsesforanstaltninger.«

Videre var lovens ankesystem ændret, således at den endelige

administrative afgørelseskompetence henlagdes til et uafhængigt

miljøankenævn med repræsentation fra erhvervsinteresserne. Derved

sikredes princippet om afbalanceringen af miljøbeskyttelseshensyn

med hensynet til virksomhedernes driftsøkonomiske interesser, der

naturligt måtte indgå som en grundfaktor i

erhvervsrepræsentanternes holdninger ved behandlingen af

ankesager. Ved ankenævnets sammensætning undlod man derimod at

inddrage repræsentation fra natur- og miljøorganisationerne, idet

det forudsattes, at den af miljøstyrelsen udpegede del af

ankenævnet selv kunne varetage hensynet til natur og miljø.

Af ministerens skriftlige fremsættelse fremgik, at

erhvervsorganisationerne, der havde været inddraget i

forhandlingerne om lovforslaget, havde »påpeget, at det ikke af

lovteksten i den oprindelige skikkelse tilstrækkelig tydeligt

fremgik, at grundlaget for alle afgørelser af miljømæssige

spørgsmål ud fra et realistisk synspunkt må være en samfundsmæssig

helhedsvurdering. I overensstemmelse hermed er

formålsbestemmelserne ændret på visse punkter, bl.a. er dette

synspunkt nu kommet til udtryk gennem den nye regel i § 1, stk.

3.«

Til forståelse af bestemmelsens nærmere indhold anførtes i

lovforslagets bemærkninger:

»Man har ( . . . ) ikke anset det for muligt i en lovtekst udtømmende

at gøre rede for alle de hensyn, som bør indgå i overvejelserne

forud for iværksættelse af de enkelte foranstaltninger. Der peges

nu i den nye bestemmelse i stk. 3 på, at der skal tages hensyn til

de ydre omgivelsers beskaffenhed og til forureningens virkninger

på omgivelserne. Ved bedømmelsen af de enkelte udledningers

betydning bør man således tage hensyn til omgivelsernes sårbarhed

og den beskyttelsesinteresse, samfundet må knytte til disse

omgivelser. Det skal i denne forbindelse understreges, at der ved

de ydre omgivelsers beskaffenhed også tænkes på boligbebyggelse og

lignende, hvor også den menneskelige sundhed umiddelbart kan blive

berørt af forureningen. Samtidig med, at foranstaltningerne

således må nuanceres efter de ydre omgivelsers beskaffenhed, må

det imidlertid præciseres, at forureningens virkninger undertiden

kan have en sådan indgribende karakter, at spørgsmålet om

omgivelsernes modtagelighed for forureningen ikke bør være

afgørende. Der tænkes i denne forbindelse særligt på udledninger

af svært nedbrydelige stoffer eller stoffer, som kan få

indflydelse f.eks. på de menneskelige arveegenskaber.

Selv om der i forbindelse med lovforslaget lægges op til en kraftig

intensivering af forureningsbekæmpelsen, har man været opmærksom

på, at forureningsbekæmpelsen, må tage udgangspunkt i det

eksisterende samfund. Man har derfor fundet det nødvendigt at pege

på, at de foranstaltninger, som i det enkelte tilfælde bør træffes

til forebyggelse eller begrænsning af forureningen, må ses på

baggrund af den samfundsmæssige nytte, som er knyttet til den

virksomhed, hvis forhold man vil søge reguleret. Denne anvisning

på afvejning ud fra samfundsmæssige hensyn er som ovenfor nævnt

blevet indføjet i bestemmelsen på initiativ af

erhvervsorganisationerne, som også har ment, at det af selve

lovteksten burde fremgå, at omkostningerne ved

beskyttelsesforanstaltningerne bør indgå i afvejningen. Ved

vurderingen af en virksomheds samfundsmæssige nytte må der kunne

tages hensyn til virksomhedens beskæftigelsesmæssige betydning,

den samfundsmæssige nytte af de producerede goder og lignende.

Sådanne afvejninger optages sjældent udtrykkeligt i lovgivningen,

men det må anses for betydningsfuldt at få fremhævet disse

afvejningshensyn i forbindelse med et lovforslag, der giver

hjemmel for meget vidtgående beslutninger også over for

eksisterende forhold. Der peges endelig i bestemmelsen på hensynet

til omkostningerne ved beskyttelsesforanstaltningerne. Ved

vurderingen af omkostningerne bør der tages hensyn til såvel de

umiddelbare økonomiske følger for virksomheden som til de følger,

en omkostningsforøgelse kan medføre i form af stigende priser på

forbrugsvarer m.v.

De nævnte afvejningshensyn må tillægges særlig betydning i

forbindelse med meddelelse af påbud eller nedlæggelse af forbud

over for virksomheder i medfør af forslagets §§ 25 og 44.«

Af denne præcisering af afvejningsbegrebets nærmere indhold synes det

at fremgå, at begrebet ikke er tiltænkt nogen rolle i forbindelse

med den administrative håndhævelse af miljøbeskyttelseslovens

bestemmelser, ligesom bemærkningerne heller ikke inddrages i de

overvejelser, der kan lægges til grund ved pådømmelse af

overtrædelser af lovens bestemmelser.

Der er imidlertid næppe nogen tvivl om, at de erhvervsøkonomiske

hensyn omsat til lokale beskæftigelsesmæssige og

skattegrundlagsmæssige hensyn har spillet en rolle for

intensiteten i den kommunale og amtskommunale forvaltning af

tilsyn og håndhævelse i øvrigt. Herom henvises til betænkning nr.

981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen samt til

betænkning nr. 1 1985 fra miljøstyrelsen om miljøtilsyn. Af

sidstnævnte betænkning fremgår, at besøgshyppigheden for

tilsynsbesøg på virksomheder betegnet som kap. 5 a-virksomheder i

gennemsnit udgør 0,6-0,7 besøg pr. år, hvoraf kun ca. 15 pct. har

fundet sted uanmeldt. For landbrugsvirksomheders vedkommende

svarer besøgsfrekvensen til et besøg hvert 7. år. Lovens

sanktionsmidler (påbud og forbud) har over for kap. 5 -

virksomhederne fundet anvendelse i forbindelse med ca. 3 pct. af

besøgene (betænkningen s. 32 f.). Af disse oplysninger kan

formentlig udledes, at hensynet til erhvervene også i tilsynsfasen

spiller en rolle enten direkte i form af tilbageholdenhed i

tilsynsaktiviteterne eller indirekte i form af manglende

tilsynsressourcer.

For så vidt angår sidste led i tilsynsvirksomheden, afgørelsen af,

hvad der skal ske med en konstateret lovovertrædelse, er det

bemærkelsesværdigt, at miljøbeskyttelsesloven kun i meget spinkelt

omfang har været genstand for domstolenes virksomhed. Således

foreligger endnu ingen højesteretsafgørelse på området. Dette har

sammenhæng dels med den manglende tilskyndelse til at inddrage

domstolene i billedet af myndighedernes miljøretlige opfattelse,

dels med manglende tilskyndelse i efterforsknings- og påtaleleddet

til indsats på området. Miljølovsovertrædelser har af

myndighederne upåtalt kunnet reguleres via henstillinger,

fortolkninger, aftaler og efterfølgende lovliggørelse med heraf

følgende uklarhed om den præcise retstilstand på området. Dette

er ikke mindst understreget af den store forskellighed i den

regionale og lokale lovforståelse og praksis. Der kan ikke herske

nogen tvivl om, at afvejningsprincippet markant har understøttet

denne udvikling og legitimeret en udhuling af de miljøbestemte

intentioner, der udgør miljøbeskyttelseslovgivningens grundlag.

Den afsmittende virkning har gjort sig gældende ved formuleringen

af lov om genanvendelse og begrænsning af affald (§ 2, stk. 2) og

lov om kemiske stoffer og produkter (§ 2, stk. 2), hvor det samme

afvejningskrav af miljøhensyn og virksomhedsøkonomiske hensyn er

institueret.

Som ovenfor angivet spiller retspraksis kun en ringe rolle set over

hele miljøbeskyttelseslovens levetid. Uanset hvordan man i øvrigt

forstår det pågældende afvejningsprincip, kan lovmotiverne og den

gældende tekst i miljøbeskyttelseslovens § 1, stk. 3, der er

uændret fra lovens vedtagelse i 1973, ikke finde anvendelse som

grundlag for domstolenes stillingtagen til konkrete

miljølovsovertrædelser.

Dette har dog ikke afholdt domstolene fra i de forholdsvis få sager,

der har været til pådømmelse, at forholde sig overordentlig

lempeligt i såvel spørgsmål om domfældelse/frifindelse som i

spørgsmål om strafudmåling. Ifølge betænkningen om håndhævelse af

bygge- og miljølovgivningen er der i perioden 1979-83 kun fældet

domme i 13 større sager, hvor bødestørrelsen har varieret mellem

2.000 og 100.000 kr. Konfiskatoriske synspunkter har kun fremtrådt

som selvstændig retsfølge i 3 sager. I en enkelt sag

(Superfos-Vejle fra 1982) inddrager retten endda direkte

afvejningshensynet i miljøbeskyttelseslovens § 1, stk. 3, som

grundlag for afgørelsen.

I de tilfælde, hvor forvaltningen af miljøbeskyttelseslovgivningen er

henlagt til lokale folkevalgte organer, vil det ikke kunne

udelukkes, at forvaltningsafgørelser bliver til ud fra

interesseafvejningshensyn, hvor også betydelige elementer af

politisk skøn spiller ind. Det synes imidlertid, som om, det netop

på miljøbeskyttelsesområdet har været markant, at denne

interesseafvejning har givet sig helt uønskede udslag og samtidig

kun i meget behersket omfang er fremtrådt som en åbenbar præmis

over for befolkningen.

De senere års miljøbeskyttelsesdebat har derfor hovedsagelig været

præget af synspunkter, hvor enkeltsager er placeret som

udgangspunkt for debatten, og hvor de tilgrundliggende principper

kun undtagelsesvis er kommet frem som ledende momenter i

diskussionen. I så henseende har statsministerens åbningstale, se

Folketingstidende 1985-86, forhandlingerne, sp. 12, udgjort en

undtagelse i og med, at miljøproblemerne blev fremdraget netop i

skikkelse af afvejningshensynet. Således sagde statsministeren:

»Miljøproblemerne er noget, vi alle sammen er i berøring med i

dagligdagen. Vi har brug for godt vand, vi skal kunne spise vores

mad uden frygt for, at det skader vores helbred. Vi ønsker at

værne om naturen, så balancen i den ikke bliver ødelagt. Og derfor

skal vi selvfølgelig fortsætte med en aktiv og effektiv

miljøpolitik.

Jeg tror, vi alle lægger stor vægt på, at det i videst muligt omfang

sker i snævert samarbejde og i forståelse med erhvervslivet.

Forureningsbekæmpelsen skal sandelig være effektiv, men vi skal

også søge at undgå, at den lægger for snærende bånd på vore

virksomheder eller belaster dem med, hvad jeg vil kalde unødigt

høje omkostninger. Opgaven er hele tiden at søge en brugbar og

rimelig balance mellem det, vi opnår, og omkostningerne ved at

opnå det.«

Der er for forslagsstillerne ingen tvivl om, at dette bør være et

tydeligt signal til offentligheden om at indlede en debat om

interesseafvejningen i miljøbeskyttelseslovgivningen.

Som grundlag for denne debat bør det være åbenbart, at enhver

tilladelse og godkendelse, der er tilvejebragt på grundlag af

bestemmelserne i miljøbeskyttelseslovens § 1, stk. 3,

genanvendelseslovens § 2, stk. 2, og kemikalielovens § 2, stk. 2,

også skal synliggøre, at denne interesseafvejning finder sted.

Derfor bør denne afvejning i overensstemmelse med

grundprincipperne i forslag til forvaltningslov (L 4), kapitel 6,

også fremgå direkte af afgørelsen, såldes som den fremtræder over

for adressaten og for så vidt offentliggørelse finder sted over

for offentligheden i form af offentliggørelse af afgørelsen i

henhold til miljøbeskyttelseslovens § 65.

Versioner

1. 1988-05-21