Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/19851BA00125@1988-05-21/da

Indhold

1. Indledning

Folketinget opfordrer regeringen til i folketingsåret 1986-87 at

fremsætte forslag til revision af lov om offentlige myndigheders

registre. Revisionen skal ske under iagttagelse af nedenstående

retningslinjer:

1) Forskrifter om det enkelte registers opbygning og drift skal

godkendes af registertilsynet.

2) Forskrifterne bør udformes, så det sikres, at de registrerede

gennem forskrifterne kan få en klar og utvetydig information om

deres retsstilling.

Det bør specificeres, hvilke oplysningstyper der må registreres, og

hvilke formål registret kan benyttes til.

Kassationsfristen bør være entydig, og det bør fremgå af forskriften,

om der er mulighed for videregivelse til rigsarkivet.

3) Det bør tydeliggøres, at ændring af forskrifterne skal godkendes

på samme måde som ved oprettelse af registeret.

4) Det bør tydeliggøres, at ændringer af forskrifterne, der åbner

for nye anvendelser af registeret, ikke kan have tilbagevirkende

kraft.

5) Kredsen af oplysningstyper, der karakteriseres som særligt

følsomme (jfr. den gældende lovs § 9, stk. 2), må udvides, så

bestemmelserne bliver i overensstemmelse med forvaltningslovens

opregning af oplysninger om rent private forhold.

6) Videregivelse af oplysninger.

a. Videregivelse til private.

Lovens regel om videregivelse til private uden samtykke (§ 19) bør

ændres. Der bør indføres et forbud mod videregivelse fra

offentlige myndigheder til private af oplysninger om

enkeltpersoners private forhold.

Reglen om videregivelse til private virksomheder m.v., der i henhold

til lov eller aftale medvirker ved løsning af en myndigheds

opgaver (§ 17), bør ændres, så der stilles krav om godkendelse og

kontrol af registertilsynet.

Reglen om videregivelse med samtykke (§ 16) bør ændres, således at

kravet om samtykke suppleres med krav om, at videregivelse tjener

rimelige samfundsmæssige hensyn og er et naturligt led i den

offentlige myndigheds arbejde.

b. Videregivelse til andre offentlige myndigheder.

Loven bør ændres, så den i det mindste giver samme beskyttelse for

oplysninger om rent private forhold, som gælder efter den vedtagne

forvaltningslov. EDB-registrerede oplysninger om rent private

forhold bør beskyttes, så de kun kan videregives med samtykke fra

den registrerede, eller hvis videregivelse sker til varetagelse af

private eller offentlige interesse, der klart overstiger de

interesser, der begrunder tavshedspligt.

7) Samkøring bør kun kunne ske efter godkendelse af

registertilsynet. Godkendelse og samkøring bør kun kunne tillades,

hvor væsentlige samfundsmæssige interesser gør det påkrævet, og

hvor væsentlige hensyn til de registrerede ikke taler imod.

Samkøring med henblik på kontrol med enkeltpersoner eller mindre

grupper bør kun kunne finde sted, hvis de registrerede i

forbindelse med registreringen er blevet advaret herom. Der må

fastsættes forbud mod sådanne samkøringer af registre, der

indeholder oplysninger om rent private forhold.

8) De registrerede bør have meddelelse både om registrering og om

videregivelse til private eller til andre offentlige myndigheder.

Meddelelse om registrering bør ske ved førstegangsregistrering og

derefter en gang årligt, såfremt der sker ændring i de

registrerede oplysninger.

9) Der bør fastsættes regler om berigtigelse af ukorrekte

oplysninger, herunder frister for berigtigelse.

10) De personregistre, der føres af politiets og forsvarets

efterretningstjenester, bør inddrages under loven.

BEMÆRKNINGER TIL FORSLAGET

1. januar 1979 trådte loven om offentlige myndigheders registre i

kraft. Loven har således virket i over 7 år, og det må være

rimeligt at gøre status over registeropbygningen og

registeranvendelsen inden for offentlige myndigheder. I

forbindelse med en statusopgørelse er det væsentligt at se på

udformningen af forskrifter, der ifølge loven skal fastsættes i

forbindelse med hvert enkelt register. Socialistisk folkeparti

stemte i sin tid imod loven om offentlige myndigheders registre

under henvisning til, at lovens bestemmelser er meget vagt

formulerede og derfor ikke giver nogen sikkerhed mod en meget

vidtgående anvendelse af EDB-registre, herunder samkøring. Denne

kritik blev af lovens tilhængere imødegået bl.a. under henvisning

til, at forskrifterne for de enkelte registre, der har karakter af

bekendtgørelser, skulle indeholde mere præcise regler for

registeranvendelsen. Der blev således ved vedtagelsen af

registerloven lagt op til, at forskrifterne skulle være et

centralt led i retssikkerheden. Lovens tilhængere henviste

endvidere til, at det nye organ registertilsynet skulle have et

særligt ansvar for at værne om retssikkerheden.

I takt med indførelsen af EDB er der sket en stærk centralisering af

pesonregistreringen. Den typiske personregistrering på et

forvaltningsområde starter naturligt nok hos de lokale

myndigheder, der har den direkte kontakt til brugerne. Derfra går

oplysningerne i mange tilfælde videre til centrale kommunale

registre (Kommunadatas fælleskommunale registre). Næste trin er

centrale statslige registre (f.eks. hos sundhedsstyrelsen og

arbejdsdirektoratet). En særlig koncentreret registeropbygning

findes hos Danmarks Statistik. Endestationen i denne

centraliserede datastrøm er rigsarkivet, hvor personregistre -

helt eller delvis - risikerer at havne. Alle disse registre inden

for den offentlige sektor, ca. 1.000 i alt, har

personidentificerbare oplysninger, og der benyttes endda

CPR-nummer som identifikation.

Registeropbygningen er særlig intens på det sociale og

sundhedsmæssige område, hvor der er talrige registre med meget

følsomme oplysninger, (f.eks. det centrale psykiatriske register

og sundhedsstyrelsens abortregister).

Det er efterhånden blevet vanskeligt at få øje på det kommunale

selvstyre i forbindelse med registeropbygningen og

registeranvendelsen. Som et forholdsvis nyt fænomen har statslige

myndigheder fået adgang til at trække oplysninger direkte fra

kommunale registre til statistiske formål. I forbindelse med det

centrale statslige register over personer med vidtgående psykiske

handicap har man pålagt personale i kommunale institutioner at

indberette direkte til det statslige register. Denne udvikling

betyder, at kommunalbestyrelserne og amtsrådene delvis er frataget

ansvaret for de oplysninger, som borgerne afgiver til kommunale

myndigheder.

Registertilsynet har tilsyneladende forholdt sig ukritisk til den

fortsatte centralisering af personregistreringen også vedrørende

følsomme oplysninger.

Den typiske registrering sker, uden at de registrerede informeres.

Den samme mangel på orientering gør sig gældende ved videregivelse

af oplysninger.

SF finder, at der er behov for en revision af loven om offentlige

myndigheders registre for at sikre større retssikkerhed på

området. I forbindelse med en revision af loven lægges der vægt

på:

1) at de registrerede informeres, så de får mulighed for at følge med

i, hvad der sker,

2) at der stilles krav om entydighed og præcision ved udformningen af

de forskrifter, der gælder for de enkelte registre,

3) at der skabes lovmæssige garantier mod, at EDB-udviklingen fører

til en tæt og nærgående kontrol af rent private forhold.

Forbrugerrådet har ved flere lejligheder, bl.a. i forbindelse med

justitsministerens redegørelse af 12. december 1984 (se

Folketingstidende 1984-85, forhandlingerne sp. 3853 og 4576) og

justitsministeriets beretning vedrørende eventuelle ændringer i

registerlovene, udtalt sig kritisk om registerlovgivningen og den

praksis, der har udviklet sig. Dette er senest sket ved skrivelsen

af 21. januar 1985 (omdelt til retsudvalget under almindelig del -

bilag 181, folketingsåret 1984-85). Beslutningsforslagets

principper er i vid udstrækning baseret på den ovennævnte

skrivelse.

Bemærkninger til forslagets enkelte punkter

Ad nr. 1

Det er ikke tilstrækkeligt, at forskrifterne, som det sker nu, sendes

til høring i registertilsynet. Som Forbrugerrådet har gjort

opmærksom på, adskiller fastsættelsen af forskrifter sig

fundamentalt fra beslutningen om oprettelse, der kan træffes af

den enkelte myndighed. I forbindelse med fastsættelse af

forskrifter er det ikke de administrative behov og økonomiske

forhold, der er afgørende. Der skal derimod tages stilling til, om

forskrifterne opfylder kravene til beskyttelse af den personlige

integritet. Der må derfor stilles krav om, at forskrifterne skal

godkendes af registertilsynet.

Ad nr. 2

De forskrifter, der fastsættes for det enkelte register, har

afgørende betydning for borgernes retssikkerhed. Det må sikres, at

forskrifterne indeholder præcise retningslinjer for opbygningen og

anvendelsen af registeret. Det er bl.a. nøvendigt for, at

forskrifterne kan give de registrerede et klart billede af

retsstillingen.

Det er afgørende for retssikkerheden, at forskrifterne for det

enkelte register specificerer, hvilke oplysningstyper der må

registreres. Det er utilfredsstillende, at der i nogle forskrifter

anvendes vage betegnelser eller endog »frie felter« (f.eks. det

fælleskommunale hospitalsinformationssystem (det røde system) og

det fælleskommunale boligydelsessystem).

Vedrørende videregivelse af oplysninger til andre offentlige

myndigheder, herunder videregivelse i samkøringsøjemed, indeholder

mange forskrifter en bestemmelse om, at oplysninger kan

videregives til andre myndigheder, der »i henhold til lov har

adgang til at få oplysningerne«. En sådan formulering er ikke

egnet til at informere de registrerede om, hvad oplysningerne kan

bruges til. Hertil fordres en præcis angivelse af, til hvilke

formål og myndigheder der må videregives. Formuleringerne er ikke

blot upræcise, men forekommer også at være meget vidtrækkende.

Utallige love indeholder en bestemmelse om, at der kan indhentes

oplysninger fra andre myndigheder. Hvis sådanne bestemmelser er

tilstrækkelige, giver registerforskrifterne næsten uanede

muligheder for udlevering bl.a. i samkøringsøjemed.

Forskrifterne indeholder bestemmelser om kassation, men det

forekommer misvisende at tale om kassation, hvis kassationsfristen

blot betyder, at registrene ikke længere føres og opbevares af den

pågældende myndighed, men overføres til rigsarkivet.

Der må stilles krav om, at en eventuel overførelse til arkivering kun

kan ske, hvis der er hjemmel i de forskrifter, der gælder for det

enkelte register.

Ad nr. 3

Forskrifterne for de enkelte registre er ændret i takt med, at der er

opstået nye administrative interesser i registeranvendelsen.

Ændringerne er typisk sket uden nogen offentlig opmærksomhed. Som

tidligere nævnt er forskrifterne for en række fælleskommunale

registre ændret således, at statslige myndigheder kan trække

oplysninger til planlægningsformål og lignende.

Ifølge lov om offentlige registre § 7 må en kommunal myndighed kun

tilslutte sig et register, når det er besluttet på et møde i

kommunalbestyrelsen eller amtsrådet. Den nævnte ændring i

anvendelsesreglen, der delvis fjerner registeransvaret fra

kommunalbestyrelsen eller amtsrådet, er i mange tilfælde sket,

uden at det er blevet behandlet på et møde i kommunalbestyrelsen

eller amtsrådet. Det fremgår af en skrivelse fra

administrationsdepartementet til samtlige amtskommuner (dateret

den 13. august 1982), at registertilsynet har udtalt, at

indsættelsen af »anvendelsesreglen« ikke er så betydelig en

ændring, at der vil være noget lovkrav om, at der gennemføres en

fornyet tilslutningsprocedure, dvs. at kommunalbestyrelsen i et

møde bekræfter tilslutningen til registeret. Ændringen betyder, at

registeransvaret delvis fjernes fra det folkevalgte organ. Hvis

ikke det er en væsentlig ændring, hvad er så? Registertilsynet har

på dette punkt lagt sig på en linje, der er imødekommende over for

de teknokratiske interesser, der ønsker, at registeranvendelsen

skal være så nem som mulig og uden offentlig indblanding.

Det er væsentligt at få fastslået, at ændringer i forskrifterne ikke

må have tilbagevirkende kraft. Borgerne skal gennem forskrifterne

kunne få besked om, hvad de registrerede oplysninger må bruges

til. Forskrifterne er uden retssikkerhedsmæssig værdi, hvis

ændringer har tilbagevirkende kraft. En ændring af forskrifterne,

der giver mulighed for samkøring, må derfor ikke anvendes på de

oplysninger, der er afgivet eller indhentet før

ikrafttrædelsestidspunktet for den reviderede forskrift.

Ad nr. 4

I den vedtagne forvaltningslov findes en opregning af

oplysningstyper, som karakteriseres som rent private og dermed

særlig følsomme. I forvaltningsloven er anført flere

oplysningstyper end i registerlovens opregning (§ 9, stk. 2).

Bl.a. er væsentlige sociale problemer medtaget. Loven om

offentlige myndigheders registre må ændres i overensstemmelse

hermed. Det samme gælder for loven om private registre m.v.

Ad nr. 5

Der bør ske en skærpelse af reglerne om videregivelse til private.

Det kan ikke være rimeligt, at offentlige myndigheder uden

samtykke fra de registrerede udleverer oplysninger om

enkeltpersoners private forhold til private virksomheder og

lignende. Et forbud i loven om offentlige myndigheders registre

hindrer ikke, at der i medfør af loven om folkeregistrering kan

ske udlevering af identitetsoplysninger efter nærmere

retningslinjer.

Når private virksomheder medvirker ved løsningen af offentlige

myndigheders opgaver og i den egenskab modtager personoplysninger,

er det nødvendigt, at registertilsynet inddrages som kontrolorgan.

Som foreslået af Forbrugerrådet bør aftaler godkendes af

registertilsynet, og der bør sikres registertilsynet adgang til at

føre tilsyn med behandlingen af oplysningerne.

Der må fortsat være en mulighed for at udlevere oplysninger til

private, når der er indhentet samtykke fra den registrerede. Men

kravet om samtykke bør suppleres med krav om, at videregivelsen

tjener væsentlige samfundsmæssige hensyn og er et naturligt led i

den offentlige myndigheds arbejde. Som anført af Forbrugerrådet

vil forbrugeren i mange relationer til erhvervslivet ikke have

praktisk mulighed for at nægte et samtykke, ligesom det er alt for

let at indbygge en samtykkeerklæring i en standardkontrakt. Det

kan f.eks. ikke være rimeligt, at et forsikringsselskab i

forbindelse med oprettelsen af en ulykkesforsikring indhenter

oplysninger fra et psykiatrisk sygehus. Sygehus- og

helbredsoplysninger i øvrigt kan fra forsikringsselskaberne

indhentes som led i forberedelsen af forsikringskontrakter, for så

vidt sådanne oplysninger udgør en nødvendig forudsætning for

forsikringsaftalen.

Med vedtagelsen af forvaltningsloven er det blevet tydeliggjort, at

tavshedspligten beskytter mod udlevering af oplysninger om rent

private forhold til andre offentlige myndigheder. Denne

beskyttelse findes ikke i registerloven. Det er uholdbart, at

EDB-registrerede oplysninger har en ringere beskyttelse end

manuelt registrerede oplysninger. Der må stilles krav om, at

udlevering af de følsomme oplysninger som altovervejende

hovedregel forudsætter samtykke fra den registrerede. Der er

tværtimod behov for en større sikkerhed ved EDB-registre, og det

kan derfor ikke være acceptabelt at tillade udlevering efter det

ubestemte kriterium, at »det følger af lov eller bestemmelser

fastsat i henhold til lov«, jfr. nr. 2 og bemærkningerne til

forvaltningsloven.

Ad nr. 6

Samkøring af følsomme personoplysninger fra forskellige registre

rummer specielle betænkeligheder. Det er et angreb på den enkeltes

personlige integritet, såfremt EDB-teknikken ved hjælp af den

fælles identifikation, CPR-nummeret, anvendes til at skabe et

nærgående totalbillede af den enkelte borger eller mindre grupper.

Samkøring af forskellige personregistre er også betænkelig, fordi

det kan blive et middel til virkeliggørelsen af det

gennemkontrollerede samfund, hvor alle afvigelser overvåges,

opspores og sanktioneres.

Loven om offentlige myndigheders registre hindrer ikke samkøring af

personregistre fra forskellige forvaltningsområder; der er

tværtimod meget vide rammer for en sådan udlevering. Loven

indeholder nogle procedureforskrifter for samkøring. Samkøring

skal godkendes af den politiske ledelse (minister/

kommunalbestyrelse/ amtsråd), og der skal fastsættes særlige

forskrifter for det nye register, som samkøringen resulterer i.

Desuden forudsætter samkøring, at der er hjemmel i forskrifterne

for de registre, der ønskes samkørt.

På linje med Forbrugerrådets anbefalinger må det sikres, at samkøring

kun kan tillades, hvor væsentlige samfundsmæssige interesser gør

den påkrævet, og hvor der ikke er væsentlige hensyn til de

registrerede, der taler imod.

Hvis samkøring anvendes til kontrolformål, må det sikres, at

kontrollen ikke kommer bag på folk. Kontrollen må ikke blive

anonym og skjult. Der må derfor stilles krav om, at samkøring til

kontrolformål kun kan finde sted, når de registrerede er advaret

herom senest i forbindelse med registreringen. Når det drejer sig

om oplysninger om rent personlige forhold, er det særlig vigtigt

at skabe lovmæssige barrierer mod en tæt og nærgående kontrol. Her

kræves et ubetinget forbud mod samkøring til kontrol af

enkeltpersoner eller mindre grupper.

Ad nr. 7

Det er afgørende for retssikkerheden, at de registrerede bliver

orienteret om registreringen. Når registreringen foregår i det

skjulte, har de registrerede reelt ikke nogen chance for at

udnytte den formelle mulighed for registerindsigt. EDB-teknikken

gør det såre enkelt at informere om registreringen, så det er

svært at se nogen undskyldning for at lade være. På tilsvarende

måde må det lovmæssigt garanteres, at de registrerede bliver

informeret, hvis der videregives oplysninger til private eller til

andre offentlige myndigheder. Med vedtagelsen af den nye

offentlighedslov gennemføres fra 1. januar 1987 ret til aktindsigt

i sygehusjournaler. Med denne ændring er der ikke længere nogen

fornuftig motivering for, at det i registerloven overlades til en

læges vurdering, om patienten skal have skriftlig eller nøjes med

mundtlig information. Ret til skriftlig registerindsigt

formindsker naturligvis ikke behovet for, at sundhedspersonale

giver en mundtlig orientering til patienten.

Der er gjort meget lidt for at orientere borgerne om retten til

registerindsigt. Behovet er naturligvis størst ved de registre,

der indeholder følsomme oplysninger eller oplysninger, der er

baseret på subjektive vurderinger. Regeringen opfordres til at

gennemføre en informationskampagne, hvor der eventuelt samtidig

kan orienteres om retten til registerindsigt og retten til

aktindsigt efter de ændrede regler i offentlighedsloven og

forvaltningsloven.

Ad nr. 8

Som anført af Forbrugerrådet er det forkert, at der ikke i lov om

offentlige myndigheders registre findes en bestemmelse om, inden

for hvilke frister myndigheden skal foretage sig noget med henblik

på at sikre, at de registrerede oplysninger er korrekte.

Ad nr. 9

Forslagsstillerne finder, at det retssikkerhedsmæssigt er

uacceptabelt, at de omfattende registreringer, der foretages af

politiets og forsvarets efterretningstjenester, er undtaget fra

registerloven.

Versioner

1. 1988-05-21