Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/19851BA00146@1988-05-21/da

Indhold

1. Indledning

Folketinget pålægger regeringen at fremsætte forslag om ændring af

den gældende retstilstand for bevarende lokalplanlægning i lov om

kommuneplanlægning, jfr. lovbekendtgørelse nr. 391 af 22. juli

1985, i overensstemmelse med nedenstående retningslinier:

Kommuneplanlovens adgang til i kommuneplaner og lokalplaner at sikre

bevaring af ældre bymiljøer præciseres og indrettes således:

1. Tekstafsnit i hovedstruktur og rammedel formuleres således, at det

utvetydigt fremgår, at bevaringsformålet er ufravigeligt uden

udarbejdelse af nyt kommuneplantillæg, der ændrer såvel

hovedstruktur som rammedel.

2. Afkald på statslige myndigheders indsigelser i henhold til

kommuneplanlovens § 26 besluttes af ministeren.

3. Kommuneplanlovens § 25 ændres således, at amtsrådets/

hovedstadsrådets vurdering efter § 25, stk. 1, 1. pkt., altid kan

påklages i henhold til kommuneplanlovens § 48, uanset at

formuleringer i kommuneplanen muliggør udøvelse af et kommunalt

skøn.

4. Indtil de i punkt 1-3 nævnte ændringer er gennemført, suspenderes

retsvirkningen af lokalplaner, der trods underliggende

bevaringsbestemmelser i en kommuneplan åbner adgang til sanering

gennem nedrivninger.

BEMÆRKNINGER TIL FORSLAGET

Almindelige bemærkninger

Forslaget er begrundet i den konkrete sag om den frederiksbergske

søfront. Nedenfor er sagen gennemgået i detaljer.

Den 4. juni 1984 vedtog Frederiksberg kommunalbestyrelse

kommuneplanen for 1980-92. I planens afsnit om hovedstruktur

anføres, at områder udlagt til byforbedring skal særskilt

planlægges. Det bemærkes, at sanering af de enkelte karreer i

princippet skal ske som en bevarende sanering, medmindre

boligudgiften efter forbedringen bliver urimelig høj (jfr.

kommuneplanens side 5, 2. spalte). Derudover angives i

kommuneplanens rammedel i det generelle afsnit om byforbedring

(kommuneplanen s. 19), at lokalplaner, som ikke udarbejdes med

henblik på umiddelbart forestående gennemførelse af byforbedring,

kun skal indeholde sådanne bestemmelser, som er nødvendige for at

bevare området som boligområde i overensstemmelse med

kommuneplanen.

Sammenfattende må dette betyde:

- at kommuneplanen for Frederiksberg udlægger bestemte områder til

bevarende sanering, hvor en byfornyelse skal igangsættes i løbet

af planperioden (1980-92), og at Søfronten indgår i området, der

tidsmæssigt indplaceres som nr. 2,

- at nedrivninger af beboelsesejendomme i byforbedringsområderne kun

er aktuelle i tilfælde af, at en bevarende sanering vil medføre en

urimelig høj husleje (boligudgift),

- at Frederiksberg kommune af hensyn til beboernes indflydelse på

byforbedringer ikke har fastlagt nogen bindende retningslinjer for

byforbedringernes kvalitetsniveau, samt

- at lokalplaner, der foregriber byfornyelsen, kun må indeholde

bestemmelser, som er nødvendige for at bevare området som

boligområde i overensstemmelse med kommuneplanens retningslinier.

Dette må fortolkes således, at lokalplaner ikke skal hindre/

umuliggøre eller foregribe en senere byforbedring (f.eks. ved

nedrivning).

Forslag til lokalplan.

I marts 1985 udsendte Frederiksberg kommune et forslag til lokalplan

for et område begrænset af Vodroffsvej, Danasvej og kommunegrænsen

(Skt. Jørgens Sø) - i daglig tale kaldet Søfronten. På trods af,

at kommuneplanen som omtalt har udlagt Søfronten som

byforbedringsområde, indeholder forslaget ingen overvejelser om

bevarende sanering, men lægger derimod op til en fjernelse af

samtlige bygninger mellem Emiliegade og Vodroffsvej 2 A og B

(»Lagkagehuset«). Lokalplanforslaget indeholder ingen

argumentation eller dokumentation for, at en bevarende sanering

vil medføre urimelig høje byfornyelsesudgifter eller en urimelig

høj leje for beboerne.

Saneringsselskabets vurdering.

På opfordring fra Lejerforeningen Søfronten Syd lod Frederiksberg

kommune Sanerings- og Byfornyelsesselskabet af 1970 (SBS) foretage

en teknisk registrering af områdets bebyggelse resulterende i et

katalog over mulige istandsættelses- og moderniseringsarbejder.

Under forudsætning af, at samtlige foreslåede istandsættelses- og

moderniseringsarbejder gennemføres, vil de samlede

byfornyelsesmidler udgøre 3.400-4.800 kr./ m2 (hvor det højeste

beløb hidrører fra en tænkt ombygning af ungdomsboligerne på

Emiliegade 3 til etværelseslejligheder).

Beboerne har i deres kommentarer til SBS-rapporten erklæret sig enige

i langt hovedparten af de foreslåede arbejder: istandsættelse af

klimaskærm, moderne faciliteter såsom fjernvarme, bad,

varmtvandsforsyning m.v., hvor sådanne ikke forefindes. Derimod

har lejerforeningen sat spørgsmålstegn ved nogle af de foreslåede

indvendige arbejder. Beboernes forslag ender på denne baggrund på

samlede byfornyelsesomkostninger af størrelsen 3.000 kr./ m2.

For at give et billede af den maksimale husleje har lejerforeningen

beregnet lejestigningen under forudsætning af, at alle de i

SBS-rapporten omtalte arbejder gennemføres. Resultatet heraf er en

stigning i den årlige leje, efter at den særlige

saneringsboligsikring er aftrappet over 5 år, på 90-125 kr./ m2

(ombygningen af ungdomsboliger til etværelseslejligheder dog 156

kr./ m2).

Ovenstående skulle betyde, at huslejen med alle de forestående

forbedringer og efter 5 års aftrapning af den særlige

saneringsstøtte vil komme op på et niveau svarende til ca. 250-275

kr./ m2.

Da beboerne som nævnt har peget på en noget billigere udformning af

den bevarende sanering, vil lejeniveauet blive tilsvarende lavere.

Økonomi i forbindelse med byfornyelse.

Boligministeren har på baggrund af et spørgsmål vedrørende lejeniveau

i forbindelse med byfornyelse oplyst:

- at forbedringsudgiften ved byfornyelse som hovedregel ikke bør

overstige 5.500 kr./ m2, svarende til 3/4 af varmebeløbet for

almennyttigt nybyggeri i hovedstadsområdet,

- at bevarende sanering generelt bør medføre en husleje, der ikke

overstiger 300-325 kr./ m2, og

- at byfornyelsesomkostningerne og lejeniveauet i beboelsesejendomme

med særlige kvaliteter, f.eks. særlig god beliggenhed eller

særlige bygningsmæssige kvaliteter, kan være højere.

Klagen til miljøministeren.

Sagen rejstes herefter over for miljøministeren som klagesag i

henhold til kommuneplanlovens § 48, men den afvistes af ministeren

med den begrundelse, at spørgsmålet om foreneligheden mellem en

kommuneplan og en lokalplan ikke er miljøministerens anliggende.

Spørgsmålet skal i henhold til kommuneplanlovens § 25 påses af

hovedstadsrådet, der ikke havde haft indvendinger. Miljøministeren

henviste desuden til, at det konkrete stridspunkt, huslejeniveauet

efter byforbedringsarbejdernes gennemførelse og niveauets

indflydelse på vurderingen af det ovenfor fremhævede generelle

forbehold i kommuneplanens hovedstrukturdel udelukkende beroede på

Frederiksberg kommunalbestyrelses skønsmæssige afgørelse.

Denne forståelse af kommuneplanloven synes at give grønt lys for

indarbejdelse af forbehold, der suverænt overlader det til

kommunalbestyrelsen selv at vurdere, hvorvidt en lokalplan er i

overensstemmelse med en kommuneplan, således som det er tilfældet

i den aktuelle sag. Derved forrykkes grundlaget for borgernes

indflydelse på kommune- og lokalplanlægningen i helt væsentlig

grad med den virkning, at kommuneplanlovens

offentlighedsbestemmelser og disses baggrund gøres illusoriske.

Kommuneplanloven fastsætter ingen særlige krav til kommuneplaners

præcision i disses teksafsnit, og såfremt den myndighed, der skal

påse lokalplaners forenelighed med kommuneplanen, ikke er

opmærksom på forholdet, vil der være risiko for, at

kommuneplanernes tekstafsnit efterhånden udvikler sig til rene

hensigtserklæringer i strid med kommuneplanlovens forudsætninger.

Fredningsstyrelsens rolle.

I medfør af kommuneplanlovens § 26 fremsatte fredningsstyrelsen

indsigelse mod lokalplanen. Denne indsigelse ændrede styrelsen dog

senere til en henstilling, idet styrelsen fandt, at gennemførelsen

af en bevarende sanering forudsætter kommunens aktive medvirken.

Det hedder videre i styrelsens skrivelse af 23. oktober 1985 til

Lejerforeningen Søfronten Syd:

»Da det under de stedfundne forhandlinger ikke var lykkedes

fredningsstyrelsen at overbevise Frederiksberg kommune om det

rigtige i at bevare de pågældende bygninger i Emiliegade, har

styrelsen i skrivelsen af 23. september taget konsekvensen af

denne situation. Det har i den forbindelse spillet en rolle, at

den bygning, der måtte anses for at have de største

fredningsmæssige kvaliteter, Emiliegade 7 (De berejstes hus), ikke

var fundet fredningsværdig af det særlige bygningssyn.«

Styrelsens argumentation synes at ligge væsentligt ud over

kommuneplanens forudsætninger og formuleringer om byforbedring og

bevarende sanering, hvorved styrelsens holdning i spørgsmålet om

anvendelse af kommuneplanlovens § 26 kommer til at indgå som

argument imod bevaring og forbedring, hvilket er stik imod

kommuneplanens ordlyd. Fredningsstyrelsens opgivelse af

indsigelserne efter § 26 afskærer videre en sagsbehandling i

miljøministeriet, dette uagtet fredningsstyrelsen stadig er af den

opfattelse, at en istandsættelse er økonomisk realistisk. Endelig

bemærkes, at styrelsens argumentation om det særlige bygningssyns

holdning forekommer uforståelig.

Bygningssynets vurdering angives som efterfølgende begrundelse for at

frafalde indsigelsen, men bygningssynets vurdering forelå i

virkeligheden forud for styrelsens indsigelse over for

Frederiksberg kommune.

At de af beslutningsforslaget omfattede ejendomme arkitektonisk og

bygningskulturelt er bevaringsværdige, er ikke bestridt. Ligeledes

har 5.000 beboere på Frederiksberg gennem protester mod den

vedtagne lokalplan tilkendegivet et ønske om bevaring af området i

dets nuværende stikkelse.

Bemærkninger til forslagets enkelte punkter

ad punkt 1.

Bestemmelsen tilsigter at udelukke brede og skønsprægede

formuleringer i kommuneplanernes hovedstruktur og rammedelens

afsnit. Dermed afskæres kommunalbestyrelser fra på et senere

tidspunkt efter den endelige kommuneplanvedtagelse at udarbejde

lokalplaner, som reelt efter deres indhold strider mod

hovedstrukturafsnittets mere principielle

arealanvendelsestilkendegivelser.

ad punkt 2.

På bybevaringsområdet uden for bygningsfredningslovens anvendelse er

det nødvendigt, at indsigelser fra statslige myndigheder, herunder

især fredningsstyrelsen, udnyttes til at sikre den størst mulige

grad af beskyttelse over for bygningskomplekser og

enkeltbygninger, hvis arkitektoniske og bygningskulturelle værdi

gør disse bevaringsværdige. Statslige myndigheders indsigelser

sikres gennem forslaget en højere grad af fasthed i og med, at

afkald herpå besluttes af ministeren.

ad punkt 3.

Kommuneplanlovens § 48 omfatter kun retsspørgsmål. Spørgsmålet om

overensstemmelse mellem kommuneplan og lokalplan er et

kompetencespørgsmål og derfor et retligt spørgsmål, der som

udgangspunkt følgelig må kunne påklages.

Imidlertid foreskriver § 8 og § 25 i kommuneplanloven, at

regionplanmyndigheden påser overensstemmelse mellem de forskellige

plantyper, og at denne problemstilling i givet fald kan indbringes

som vetosager efter § 26. § 48-klager kunne derfor umiddelbart

synes overflødige.

På baggrund af den konkrete brug af kommuneplanlovens § 26 i

»Søfrontsagen« og den forståelse, der hos de relevante myndigheder

lægges til grund ved bestemmelsens anvendelse, fungerer denne

fortolkning, der ikke har udtrykkelig hjemmel i lovens

forarbejder, som en afskæring af en almindelig ankeadgang og

dermed reelt som en næppe tilsigtet begrænsning i § 48's

anvendelsesområde.

Hertil kommer, at sammenhængen med beslutningsforslagets punkt 1

(jfr. bemærkningerne herom) skaber sikkerhed for, at indsættelse

af skønsprægede og elastiske formuleringer i kommuneplanlovens

tekstafsnit ikke, hverken forudsætningsvis eller direkte, kan

udelukke klage efter § 48 med den begrundelse, at klagemyndigheden

ikke efter § 48's ordlyd kan tage stilling til skønsspørgsmål.

ad punkt 4.

Bestemmelsen indebærer, at de på Frederiksberg givne tilladelser til

nedrivning af ejendommene Vodroffsvej 2 C, 4 C, 6 A og 12 samt

Emiliegade 3, 5, 7 og 9 stilles i bero. De igangværende

nedrivningsarbejder af visse sidebygninger m.v. gennemføres i det

omfang, de ikke hindrer en gennemførelse af bevaringen af de

nævnte ejendommes arkitektoniske og bygningskulturelle særpræg.

Derudover kan det næppe udelukkes, at andre kommuner for tiden

befinder sig i en lignende situation. For så vidt dette

konstateres, har forslaget naturligvis tilsvarende gyldighed for

disse kommuner.

Versioner

1. 1988-05-21