Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/198612K00150@1988-05-21/da

Indhold

1. Indledning

§ 1

I lov om arbejdsmiljø, jf. lovbekendtgørelse nr. 646 af 18. december

1985, affattes således:

»§ 86. Er en overtrædelse begået af et aktieselskab, anpartsselskab,

andelsselskab eller lignende, kan der pålægges selskabet som

sådant bødeansvar. Er overtrædelsen begået af staten, en kommune

eller et kommunalt fællesskab, der er omfattet af § 60 i lov om

kommunernes styrelse, kan der pålægges staten, kommunen eller det

kommunale fællesskab bødeansvar.«

§ 2

Loven træder i kraft den 1. maj 1987.

Oprindeligt fremsat lovforslag

Blad nr 424

§ 1

I lov om arbejdsmiljø, jfr. lovbekendtgørelse nr. 646 af 18. december

1985, affattes § 86 således:

»§ 86. Er en overtrædelse begået af et aktieselskab, anpartsselskab,

andelsselskab eller lignende, kan der pålægges selskabet som

sådant bødeansvar. Er overtrædelsen begået af staten, en kommune

eller et kommunalt fællesskab, der er omfattet af § 60 i lov om

kommunernes styrelse, kan der pålægges staten, kommunen eller det

kommunale fællesskab bødeansvar.« § 2

Loven træder i kraft den 1. april 1987.

BEMÆRKNINGER TIL LOVFORSLAGET ALMINDELIGE BEMÆRKNINGER

1. Indledning

Lovforslaget har til formål at gennemføre fuld ligestilling af

offentlige arbejdsgivere med de private på arbejdsmiljøområdet.

Denne ligestilling opnås gennem indførelse af regler om

strafansvar for staten og for kommuner ved overtrædelse af lovens

bestemmelser.

Lov om arbejdsmiljø, jfr. lovbekendtgørelse nr. 646 af 18. december

1985, omfatter arbejde for en arbejdsgiver, hvad enten denne er

offentlig eller privat. Staten og kommunerne har således samme

pligt til at efterleve arbejdsmiljølovgivningen som private

virksomheder. De gældende regler i arbejdsmiljøloven gennemfører

imidlertid ikke denne ligestilling, når det drejer sig om

strafansvaret for overtrædelse af lovens bestemmelser. Her er der

i dag kun hjemmel til at pålægge (private) selskaber m.v.

bødeansvar, men derimod ikke mulighed for at pålægge kommuner

eller staten bødeansvar. Lovforslaget vil - for at skabe

fuldstændig ligestilling mellem private og offentlige myndigheder

- åbne mulighed for, at der kan pålægges staten og kommunerne

strafansvar, når de overtræder arbejdsmiljølovgivningen.

Hele spørgsmålet om rækkevidden af den nuværende udformning af

lovbestemmelser om kollektivt strafansvar har givet anledning til

tvivl, bl.a. med hensyn til de subjektive betingelser for

ansvaret. Dette har ført til, at straffelovrådet er blevet bedt om

mere generelt at overveje spørgsmålet om kollektive enheders

strafferetlige ansvar, herunder spørgsmålet om lovreglernes

udformning og placering. Rådet forventes at behandle spørgsmålet i

løbet af foråret 1987.

Lovforslaget og dets bemærkninger er udformet i samarbejde med

justitsministeriet.

2. Nugældende retstilstand

Efter arbejdsmiljølovens § 86 kan der for overtrædelser, der begås af

aktieselskaber, andelsselskaber eller lignende, pålægges selskabet

som sådant bødeansvar. Lignende bestemmelser findes i en lang

række andre love.

Det har i teori og praksis givet anledning til en vis tvivl, hvilke

enheder der er omfattet af udtrykket »eller lignende«, herunder om

offentlige myndigheder er omfattet. I tidligere landsretspraksis

antoges det, at kommuner var omfattet, mens enkelte byretsdomme

endog har anset statslige myndigheder for omfattet.

Ved højesterets dom af 29. januar 1986 (»Farum-sagen«) blev det

fastslået, at kildeskattelovens § 77, som indeholder en

bestemmelse svarende til arbejdsmiljølovens § 86, ikke indeholder

hjemmel for at pålægge en KOMMUNE bødeansvar. På baggrund af denne

dom har rigsadvokaten meddelt anklagemyndigheden, at der fremtidig

ikke vil kunne gøres ansvar gældende over for kommuner efter

bestemmelser som den omhandlede (rigsadvokatens meddelelse nr. 3/

86 af 18. februar 1986).

Justitsministeriet har i skrivelse af 27. februar 1986 til samtlige

ministerier og i besvarelsen af nogle folketingsspørgsmål (FT

1985-86, sp. 8486 og 13137) tilsluttet sig rigsadvokatens

forståelse af dommen vedrørende kommunernes strafansvar.

Justitsministeriet har endvidere givet udtryk for, at bestemmelser

svarende til kildeskattelovens § 77 og arbejdsmiljølovens § 86

ikke indeholder hjemmel til at pålægge STATSLIGE myndigheder

bødeansvar.

Retsstillingen på arbejdsmiljøområdet er således den, at lovens

forbuds- og påbudsnormer på den ene side retter sig ikke blot til

private, men også til offentlige arbejdsgivere, mens offentlige

arbejdsgivere på den anden side i modsætning til de private ikke

kan pålægges bødeansvar efter § 86 i den nugældende

arbejdsmiljølov.

Noget andet er, at de enkelte offentligt ansatte, herunder navnlig

ledende medarbejdere, naturligvis kan pådrage sig et individuelt

strafansvar for tilsidesættelse af deres pligter efter

arbejdsmiljøloven, når dette er hjemlet i arbejdsmiljøloven, og

straffelovgivningens almindelige betingelser herfor er til stede.

Tilsidesættelsen af arbejdsmiljøregler vil endvidere efter

omstændighederne kunne have karakter af tilsidesættelse af

tjenstlige pligter, der kan medføre disciplinært ansvar. Denne

adgang til at gøre individuelt strafansvar og eventuelt

disciplinæransvar gældende berøres ikke af det foreliggende

lovforslag.

3. Kollektivt ansvar for offentlige myndigheder

Til fordel for at kunne pålægge kollektive enheder bødeansvar taler

navnlig hensynet til det ønskelige i, at man også kan placere et

strafansvar i tilfælde, hvor der klart er begået en overtrædelse,

men hvor det af bevismæssige eller andre grunde er vanskeligt

eller urimeligt at udpege enkeltpersoner som ansvarlige for

overtrædelsen. Et kollektivt bødeansvar vil kunne virke særlig

præventivt over for virksomheder m.v., idet muligheden for at

blive pålagt et sådant ansvar vil skabe et incitament til at

gennemføre en arbejdstilrettelæggelse samt kontrol- og

afværgeforanstaltninger, der er egnede til at sikre, at reglerne

overholdes.

Disse hensyn har ført til, at den gældende arbejdsmiljølov i § 86

indeholder en bestemmelse, der giver mulighed for at pålægge

selskaber m.v. bødeansvar. Denne regel opretholdes med

redaktionelle ændringer ved den foreslåede nye bestemmelse i § 86,

1. pkt. Omfattet af denne bestemmelse er ud over de enhedsformer,

der udtrykkeligt er opregnet i bestemmelsen, bl.a. selvejende

institutioner, fonde, foreninger og lignende sammenslutninger. Det

gælder, selv om selskaberne m.v. driver virksomhed i henhold til

en offentlig koncession eller iøvrigt helt eller delvis er ejet af

staten eller en eller flere kommuner.

De hensyn, der generelt taler for strafansvar for kollektive enheder,

må også antages at gøre sig gældende for så vidt angår offentlige

arbejdsgivere. Muligheden for at idømme det offentlige et

bødeansvar vil endvidere markere den ligestilling mellem

offentlige og private virksomheder, som følger af

arbejdsmiljølovens anvendelsesområde. Denne ligestilling med

hensyn til overholdelsen af arbejdsmiljølovens regler bør også

gælde i forhold til lovens straffebestemmelser og uden hensyn til,

om den offentlige myndighed, som f.eks. ved DSB's biltransporter,

udøver en virksomhed, der kan sidestilles med privat virksomhed,

eller der er tale om administrativ forvaltningsvirksomhed m.v.,

f.eks. skatteforvaltning.

Det afgørende for strafansvaret bør være, om der foreligger en

virksomhed, der er omfattet af arbejdsmiljøloven.

Sanktionsreglerne i arbejdsmiljøloven er et middel til at håndhæve

regler, der skal sikre de ansatte et sikkert og sundt

arbejdsmiljø. En sådan styrket håndhævelsesmulighed over for

offentlige arbejdsgivere har i praksis vist sig at være påkrævet,

og hensynet til de ansatte tilsiger derfor, at denne mulighed også

gives i relation til offentlige arbejdsgivere.

4. Særligt om bødeansvar for kommuner.

Indtil højesterets dom af 29. januar 1986 (»Farum-sagen«) antoges det

i landsretspraksis, at kommuner var omfattet af udtrykket »eller

lignende« i den almindeligt formulerede regel om kollektivt

bødeansvar for »aktieselskaber, andelsselskaber eller lignende«,

jfr. ovenfor under pkt. 2. Efter højesterets afgørelse er

retsstillingen imidlertid nu den, at kommuner som sådanne kun kan

pålægges bødeansvar, når der er udtrykkelig hjemmel hertil.

Spørgsmålet om strafansvar for kommuner er behandlet i betænkning nr.

996/ 1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i

kommunestyret. Betænkningen indeholder bl.a. anvisninger på,

hvordan sådanne straffebestemmelsr bør udformes. På grundlag heraf

er der gennemført regler om spørgsmålet i enkelte nyere love. Som

eksempel kan nævnes miljøbeskyttelsesloven, som ændret ved lov nr.

329 af 4. juni 1986.

Med henblik på at bringe retsstillingen indenfor arbejdsmiljøområdet

i overensstemmelse med, hvad der tidligere antoges at være

gældende, foreslås en bestemmelse om bødeansvar for kommuner som

angivet i forslagets § 86, 2. pkt. Bestemmelsen er udformet i

overensstemmelse med anbefalingen i betænkning nr. 996/ 83 om

ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret.

5. Særligt om bødeansvar for staten.

Der findes intetsteds i lovgivningen i dag regler om strafansvar for

statslige myndigheder. Det er derfor noget helt nyt at indføre

strafansvar for en statslig myndighed, f.eks. et ministerium som

sådant.

Denne retstilstand bygger bl.a. på, at straf traditionelt opfattes

som et af statens midler til styring af borgernes adfærd, men ikke

af statens egen adfærd, ligesom en økonomisk sanktion over for

staten kan siges at være uden præventiv værdi, idet bøderne jo

tilfalder statskassen. Et statsligt strafansvar kan også siges at

stride mod et formelt magtfordelingsprincip. Staten vil i sager af

denne art skulle optræde både som anklager og som tiltalt.

Det kan endvidere anføres, at offentlige myndigheder i modsætning til

den private sektor ved grundloven og lovgivningen er pålagt at

udføre bestemte opgaver, og en myndighed kan derfor ikke uden

videre blot standse sin virksomhed, for derved straks at bringe en

eventuel ulovlig tilstand til ophør.

Hertil kommer, at der inden for den offentlige sektor gælder særlige

regler om fordeling af ansvar, ligesom det er en tjenestepligt at

overholde retsregler, herunder også regler der er strafferetligt

sanktioneret.

Det er imidlertid regeringens opfattelse, at de synspunkter, der

traditionelt har været anført imod strafansvar for statslige

myndigheder, ikke kan opretholdes på arbejdsmiljøområdet. En

ligestilling af private og offentlige arbejdsgivere på dette

område må tillægges afgørende betydning. Muligheden for at placere

strafansvaret på enkeltpersoner vil ikke altid være tilstrækkelig,

og der kan ligesom ved privat virksomhed drevet i selskabsform

være behov for at kunne placere strafansvaret på den kollektive

enhed som sådan, det vil i denne forbindelse sige på den statslige

myndighed.

Dette betyder ikke, at det individuelle ansvar for enkeltpersoner,

når betingelserne efter lovens § 82 for at gøre dette gældende i

øvrigt måtte være opfyldt, bortfalder. Anklagemyndigheden må ved

afgørelsen af tiltalespørgsmålet tage stilling til, om

strafansvaret skal placeres på den offentlige myndighed som sådan

eller på en enkeltperson, eller om der eventuelt skal gøres ansvar

gældende både over for myndigheden som sådan og over for

enkeltpersoner. Dette problem adskiller sig ikke fra de

overvejelser, anklagemyndigheden i dag må gøre sig vedrørende

spørgsmålet om ansvarsplacering, når en overtrædelse er begået af

et selskab, og der samtidig er mulighed for at drage

enkeltpersoner til ansvar.

Selv om en eventuel bøde tilfalder statskassen, må et kollektivt

bødeansvar pådraget af en statslig myndighed antages at have en

præventiv værdi. Den misbilligelse, et sådant ansvar er udtryk

for, må jo antages i videst muligt omfang at ville blive søgt

undgået.

Ved fastlæggelsen af det nærmere indhold af strafansvaret for staten

skal der bl.a. tages stilling til spørgsmålet om ansvarsplacering.

Arbejdsmiljøloven omfatter med få undtagelser alle former for

arbejde, der udføres inden for det statslige område. Loven

omfatter således hele den offentlige forvaltning, domstole og

folketing, hvor disse statsorganer som led i deres virksomhed

optræder som arbejdsgiver i arbejdsmiljølovens forstand.

Det kan i en række tilfælde være vanskeligt at afgøre, hvilken

myndighed der må anses for arbejdsgiver og dermed som subjekt for

det kollektive ansvar. Navnlig i tilfælde, hvor der findes både

underordnede og overordnede statsmyndigheder, kan spørgsmålet give

anledning til tvivl.

Som vejledende synspunkt bør ansvaret som udgangspunkt ud fra

præventive hensyn placeres hos den myndighed, hvor overtrædelsen

har fundet sted. I tilfælde, hvor denne myndighed ikke har haft

mulighed for inden for de givne rammer at tilrettelægge

arbejdsmiljøet på en forsvarlig måde f.eks. fordi opfyldelse

forudsætter ændringer, som man ikke har økonomisk mulighed for at

gennemføre, må ansvaret påhvile den (overordnede) myndighed, der

har denne mulighed. Undertiden vil det være vedkommende

ministerium, som ansvaret skal pålægges, men det vil på den anden

side ikke altid være tilfældet. Når det drejer sig om

statsvirksomheder, som f.eks. P&T og DSB, vil det normalt være

statsvirksomheden som sådan, der skal bære ansvaret.

Det forhold, at en styrelse eller et uafhængigt organ, som f.eks. et

råd eller nævn eller en særlig forvaltningsvirksomhed, som f.eks.

Danmarks Nationalbank, er tillagt selvstændig

forvaltningskompetence inden for et vist område, er ikke

ensbetydende med, at det er denne myndighed, der er strafferetligt

ansvarlig for tilsidesættelser af arbejdsmiljølovgivningen. Det må

afhænge af, om det er denne myndighed selv eller en anden

myndighed, f.eks. en overordnet myndighed, der efter de

bevillingsretlige regler har muligheden for at tilvejebringe de

rigtige arbejdsmiljømæssige forhold for de ansatte.

At den underordnede myndighed ikke i fornødent omfang har underrettet

den overordnede myndighed om de omstændigheder, der udgør

lovovertrædelsen, kan ikke i sig selv fritage den overordnede

myndighed for ansvar, men vil efter omstændighederne kunne

indebære overtrædelse af arbejdsmiljøloven eller en

tjenesteforseelse for de pågældede ledende medarbejdere i den

underordnede myndighed.

I forhold til domstolenes personale har Justitsministeriet på en lang

række områder arbejdsgiverbeføjelser, ligesom det er

Justitsministeriet, der er ansvarlig for domstolenes

bygningsmæssige forhold. I overensstemmelse med de ovenfor nævnte

principper må Justitsministeriet i forhold til domstolene derfor i

de fleste tilfælde betragtes som ansvarlig arbejdsgiver efter

arbejdsmiljøloven.

For så vidt angår Folketinget og de dertil knyttede institutioner må

der for Folketinget gælde et almindeligt arbejdsgiveransvar over

for de ansatte.

For så vidt angår de nærmere betingelser for at pålægge den statslige

myndighed bødeansvar gælder samme regler som for private

selskabers vedkommende. Der kan derfor henvises til den praksis,

der har udviklet sig for selskabers vedkommende. Det er en

betingelse for strafansvar, at der objektivt foreligger en

overtrædelse. Enheden kan pålægges ansvar, selv om man ikke kan

finde frem til nogen enkeltperson, der er skyld i overtrædelsen

(såkaldte anonyme eller kumulative fejl). Det nærmere indhold af

strafansvaret er imidlertid ikke fuldt ud afklaret, og spørgsmålet

vil i løbet af kort tid blive behandlet nærmere i straffelovrådet.

Det vil i ekstraordinære tilfælde kunne forekomme, at den statslige

myndighed, der efter det ovenfor anførte må betragtes som

ansvarlig arbejdsgiver, vil være uden mulighed for at afværge

overtrædelsen og således ud fra en såkaldt vis major betragtning

ikke vil kunne drages strafferetligt til ansvar. Man kunne således

forestille sig tilfælde, hvor en statslig myndighed, der ifølge

lovgivningen er forpligtet til at udøve en vis virksomhed, ikke

kan opnå tilslutning fra Folketingets finansudvalg til

foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde påbud fra

Arbejdstilsynet.

Processuelt rejses tiltalen mod den ansvarlige myndighed ved dens

chef. Når ansvarssubjektet er et ministerium, indstævnes

ministeriet ved ministeren. Det bør fremhæves, at ministeren alene

optræder som enhedens processuelle repræsentant og ikke i egenskab

af tiltalt. Dette ville være udelukket efter reglerne om

ministeransvarlighed og rigsretsbehandling. Det bør i øvrigt

fremhæves, at muligheden for at pålægge et ministerium som sådant

ansvar ikke udelukker, at der - såfremt betingelserne herfor er

til stede - kan gøres et individuelt ansvar gældende over for den

pågældende minister efter reglerne i ministeransvarlighedsloven.

De udgifter, som er en følge af, at en statslig myndighed efter de

foreslåede nye regler pålægges bødeansvar, vil kunne afholdes

efter samme budgetretlige regler, som hvor der er tale om

erstatningsansvar.

Et særligt spørgsmål opstår, hvor der er tale om bødeforelæg, som

udfærdiges af politiet. Da sagen her allerede har været vurderet

af en anden offentlig myndighed, nemlig politiet som led i

anklagemyndigheden, vil den pågældende statslige myndighed i givet

fald være berettiget til uden videre at vedtage bøden, dog

således, at der bør ske forelæggelse for finansudvalget, hvis

beløbet er af betydelig størrelse, jf. princippet i

budgetvejledningen, pkt. 61.24..

6. Administrative og økonomiske konsekvenser.

Lovforslaget forventes ikke at medføre væsentlige administrative

eller økonomiske konsekvenser for det offentlige.

Versioner

1. 1988-05-21