Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/19861BA00006@1988-05-21/da

Indhold

1. Indledning

Idet Folketinget erkender, at den danske andel af det globale

flygtningeproblem til stadighed svarer til 6.000-8.000 flygtninge

årligt, pålægger Folketinget regeringen

1) at etablere en permanent kapacitet af forsvarlig standard til

modtagelse af 10.000 asylansøgere årligt, idet der tages højde for

de erfaringsmæssige udsving i flygtningestrømmen, og idet der

påregnes en gennemsnitlig opholdsvarighed på 2 måneder for

asylansøgere i modtagelsescentrene,

2) at udbygge kapaciteten vedrørende behandlingen af asylansøgere

således, at Direktoratet for Udlændinge almindeligvis kan afslutte

sin behandling af ansøgningen senest en måned efter dens

fremsættelse og en eventuel behandling i Flygtningenævnet

almindeligvis kan være afsluttet senest 3 måneder efter

ansøgningens fremsættelse,

3) at udbygge kapaciteten vedrørende integrationsprogrammerne

således, at det bliver muligt på forsvarlig vis at integrere det

antal flygtninge, som fremgår af ovenstående.

For at gøre det muligt inden for overskuelig tid at nå frem til

behandlingstider for asylansøgninger svarende til det ovenfor i

nummer 1) og 2) beskrevne, pålægger Folketinget regeringen

4) at afvikle den nuværende ansøgningspukkel derved, at Direktoratet

for Udlændinge meddeler opholdstilladelse efter udlændingelovens §

7 til alle, hvis ansøgning er mere end 3 måneder gammel, medmindre

ansøgningen kan anses for åbenbart grundløs, i hvilket tilfælde

den snarest behandles af Flygtningenævnet efter de regler, der

allerede gælder herfor.

På basis af erfaringerne med den hidtidige ansøgningsprocedure

henstiller Folketinget til regeringen,

5) at vejledningen i forbindelse med asylansøgning koncentreres om at

oplyse ansøgere om de generelle betingelser for at opnå

flygtningestatus i Danmark,

6) at ansøgningsskemaet, som asylansøgeren skal udfylde straks ved

ankomsten, begrænses til de to spørgsmål, som er afgørende for

vurderingen af ansøgningen, nemlig a) den konkrete, personlige

forfølgelse eller risiko, ansøgeren har været eller er udsat for

og b) spørgsmålet, om ansøgeren har søgt asyl i andre lande, mens

de øvrige spørgsmål i det nuværende skema udsættes, til ansøgeren

har haft lejlighed til at hvile ud,

7) at den nærmere udspørgen af ansøgeren foretages af dertil særligt

uddannet personale under Direktoratet for Udlændinge til afløsning

af de politifolk, som hidtil har forestået disse afhøringer.

BEMÆRKNINGER TIL LOVFORSLAGET

Generelt

De sidste to års flygtningsindtag har givet anledning til en lang

række praktiske problemer og til en uhyggelig polarisering i

befolkningen. Igen og igen er der opstået akutte paniksituationer,

når indtaget en enkelt weekend eller gennem flere uger har været

særlig stort.

Regeringens svar herpå har været utrolig kortsynede. En aftale med

DDR fik det forudsigelige resultat, at den del af problemet blev

eksporteret til Vesttyskland. Vesttysklands forståelige og

beskedne modtræk blev af den danske regering mødt med irritation

og forargelse og gav anledning til, at der blev oprettet

modtagecentre ved grænsen med henblik på tilbagesendelse af

personer, der allerede havde søgt asyl i Vesttyskland. Resultatet

har være mikroskopisk af den simple grund, at de danske

beskyldninger mod Vesttyskland var vildt overdrevne.

Trods alle forsøg på at give »sorteper« videre, finder

flygtningestrømmen stadig i en vis udstrækning vej til Danmark. En

grundlæggende vanskelighed for løsningen af dette problem er, at

det stadig betragtes som akut, som noget midlertidigt. Derfor

gøres der ikke egentlige forsøg på at nå frem til varige

løsninger. Der oprettes mere og mere interimistiske modtagecentre,

og det kniber at få kommunerne til at medvirke.

Den panikagtige måde at behandle problemet på har givet næring til en

meget negativ holdning i en del af befolkningen. Regeringens

optræden og udtalelser har dannet grobund for den opfattelse, at

Danmark er mere åbent for flygtninge end alle andre lande, at vi

allerede nu har så rigelig »vores part« af verdens flygtninge, og

til argumenter af typen: »Vi kan jo alligevel ikke løse hele

verdens flygtningeproblem«.

Danmarks andel af problemet

Selvfølgelig kan Danmark ikke løse hele verdens flygtningeproblem.

Men i stedet for at geråde i panik over 400 asylansøgere på en

weekend eller 2.000 på en måned kunne vi i det mindste tage

udgangpunkt i spørgsmålet: hvad er vores andel af det globale

flygtningeproblem, og derefter gøre op med os selv: er vi parat

til at tage vores andel?

Det er netop udgangspunktet for nærværende beslutningsforslag. I hele

efterkrigsperioden har den gennemsnitlige globale flygtningestrøm

med et rundt tal været 1 mill. flygtninge årligt. En stor del af

dem er aldrig kommet længere end til flygtningelejre, fortrinsvis

under FNs flygtningehøjkommissariat, hvor der nu befinder sig

omkring 15 mill. flygtninge, og hvor millioner af unge aldrig har

kendt andet liv end flygtningelejrens.

Det skyldes bl.a., at Danmark aldrig har været villig til at påtage

sig sin del af problemet.

Hvis det globale flygtningeproblem skal fordeles og løses, så er det

selvsagt ikke realistisk at fordele det ligeligt mellem det rige

mindretal og det fattige, hungerramte flertal af verdens

befolkning. Problemet må fordeles på og løses af den bedst

stillede tredjedel eller fjerdedel af os.

Herved bliver Danmarks andel 5.000-6.000 flygtninge årligt, hvis vi

blot skal følge med. Hvis vi også vil tage fat på de millioner,

som er opsamlet i flygtningelejre gennem mange år som følge af

bl.a. Danmarks manglende vilje til at vedkende sig sin del af

problemet, bliver tallet noget større.

Igennem mange år var den danske kvote på 250 flygtninge årlig. Først

i de seneste år blev den gradvis presset op i nærheden af 500, og

der lå den, indtil den nuværende flygtningestrøm begyndte i

1984-85. Denne strøm, som giver anledning til så megen panik, er

vel at mærke i god talmæssig overensstemmelse med den danske andel

af det globale flygtningeproblem, hverken mere eller mindre. Det

grundlæggende i beslutningsforslaget er at vedkende sig og

indrette sig på denne andel, så den ikke ustandselig giver

anledning til panik, til interimistiske løsninger eller til myter

om, at »vi forsøger at løse hele verdens flygtningeproblem«.

Til nr. 1

Ud fra den hidtidige afvisningsprocent vil de nævnte 10.000

asylansøgere svare til de 6.000-8.000 flygtninge, der omtales i

indledningen til forslaget.

Med en gennemsnitlig opholdsvarighed på 2 måneder i

modtagelsescentrene (om forudsætningerne herfor, se bemærkningerne

til nummer 2) vil det kun kræve en kapacitet på under 2.000

pladser, altså mindre end det hidtidige behov i

spidsbelastningssituationer. Dette burde kunne gennemføres med

forsvarlig standard.

Til nr. 2

Den forudsatte udbygning er i virkeligheden yderst beskeden, hvis

først vi kommer af med den pukkel af sager, som har hobet sig op,

jfr. nummer 4. I det sidste års tid har sagsbehandlingen i

direktoratet såvel som i Flygtningenævnet nogenlunde holdt trit

med tilgangen af sager, men ikke været i stand til at æde sig ind

på puklen. Dette antyder, at der ikke vil være behov for

kapacitetsudvidelse af betydning, bortset fra den midlertidige

udvidelse, der skal til for at afvikle puklen, og som er

forholdsvis begrænset, hvis puklen afvikles som foreslået i nummer

4.

Dog skal der nok tages højde for, at man også ved sagsbehandligen i

direktoratet og i Flygtningenævnet hidtil har forudsat, at

arbejdet i det nuværende omfang er et midlertidigt problem, mens

beslutningsforslagets grundide er, at man indretter sig på

permanent at kunne klare et arbejde af det nuværende omfang.

Til nr. 3

Det er af afgørende betydning på lidt længere sigt, at

integrationsprogrammerne fungerer. På dette punkt vil der blive

stillet særligt store krav i en overgangsperiode, hvis puklen skal

afvikles på relativt kort tid som foreslået i nummer 4. Den

ekstra kapacitet, som det vil kræve, skal ikke nødvendigvis

betragtes som midlertidig. Der er tværtimod god grund til at

betragte integrationsprogrammerne som lige så ønskelige i

forbindelse med senere familiesammenføringer, det være sig til

flygtninge eller til tidligere invandrere, som i forbindelse med

egentlige flygtninge. Men det er et selvstændigt spørgsmål, som

ligger uden for dette forslags rammer.

Til nr. 4

Den nuværende kapacitet ved sagsbehandlingen i direktoratet og i

Flygtningenævnet svarer som sagt nogenlunde til det antal

asylansøgninger, der har kunnet registreres i det seneste års tid.

De tidsfrister for sagsbehandlingen, der er opstillet i nummer 2,

vil derfor isoleret betragtet uden videre kunne overholdes. Men så

længe der eksisterer en pukkel af ubehandlede ansøgninger, som for

nuværende andrager 3.000-4.000 sager for direktoratet og ca. 1.300

sager for nævnet, vil sagsbehandlingen i al fremtid tage

gennemsnitlig omkring et år, hvis ikke puklen afvikles.

Den lange sagsbehandlingstid er belastende og uønsket både for

asylansøgerne, for de involverede instanser og for samfundet som

helhed. Udover den menneskelige belastning medfører den også et

unødigt højt krav til kapaciteten i modtagelsescentrene, som med

samme gennemstrømningshastighed kunne bringes ned på omkring en

sjettedel, hvis puklen var afviklet og behandlingstiderne derved

bragt ned svarende til forslagets nummer 2.

En afvikling af puklen er og bliver således nøglen til en fremtidig

hurtig sagsbehandling uden flaskehalsproblemer og

paniksituationer.

Der har været ideer fremme om afvikling af puklen ved en midlertidig

kraftig begrænsning af tilgangen af asylansøgere, f.eks. ved krav

om visum eller lignende. Helt bortset fra vanskelighederne ved at

praktisere et sådant flygtningestop, uden at det i nogle tilfælde

fører til hjemsendelse til forfølgelse eller henrettelse, og uden

at det administrative arbejde bliver nogenlunde lige så omfattende

som nu, så lider en sådan løsning under, at den uundgåeligt vil

blive en hovedpude, som forhindrer, at vi indretter os på at kunne

modtage vores andel af den globale flygtningestrøm. Er det f.eks.

realistisk at tro, at modtagecentrene vil blive udbygget til en

kapacitet svarende til vores andel i en periode, hvor de gradvis

tømmes i takt med, at puklen bevæger sig gennem direktoratet og

Flygtningenævnet?

Den i nærværende forslag opstillede løsning indebærer, at de omkring

3.000 asylansøgere, som har indgivet deres ansøgning for mere end

3 måneder siden, meddeles opholdstilladelse uden videre

sagsbehandling efter udlændingelovens § 7 (konventions- eller de

facto-status), medmindre deres ansøgning anses for åbenbart

grundløs, i hvilket tilfælde deres sag kan behandles af

Flygtningenævnet på den særligt ressourcebesparende måde, som

allerede er iværksat for den slags sager.

Efter de hidtidige erfaringer vil det indebære, at et sted mellem 400

og 800, som ellers ville blive afvist om 1/2-1 år, vil opnå asyl.

Denne omkostning forekommer overkommelig sammenlignet med de

fordele, der vil være ved at komme puklen hurtigt til livs. For

det første skal det nok vise sig, at en betydelig del af de

asylmodtagere, som ikke udsættes for alvorlig risiko ved

hjemvenden, vil vende hjem efter forholdsvis kort tid. For det

andet vil afvikling af puklen medføre, at kapacitetskravene til

modtagecentrene og de dermed forbundne udgifter varigt reduceres

meget væsentligt. For det tredje vil den fremtidige kortere

behandlingstid, som afviklingen af puklen vil muliggøre, fjerne de

ikke så helt få opholdstilladelser, der hidtil er givet, og hvor

varigheden af opholdet uden for hjemlandet og den deraf følgende

mistanke fra hjemlandets myndigheder har været medvirkende årsag

til asyl. Disse pladser kan derefter (hvis man opererer med

kvoter) reserveres til flygtninge, som umiddelbart er mere

udsatte.

Til nr. 5-7 i almindelighed

Efter den nuværende procedure bliver der, straks når den pågældende

fremsætter anmodning om asyl, af politiet udarbejdet en ultrakort,

skematisk registreringsrapport.

Umiddelbart efter ankomsten til modtagecentret, sædvanligvis samme

dag, skal ansøgeren udfylde et omfattende ansøgningsskema (10

sider med 50-60 spørgsmål).

Dette ansøgningsskema danner grundlag for direktoratets rekvisition

af politiafhøring, hvor der (skematisk) udpeges punkter, ansøgeren

især skal afhøres om. Denne politiafhøring finder sædvanligvis

sted 8-14 dage efter ankomsten.

Afhøringsrapporten danner sammen med ansøgningsskemaet og

registreringsrapporten grundlaget for direktoratets behandling af

ansøgningen.

Først hvis et afslag fra direktoratet indankes for Flygtningenævnet,

har ansøger krav på at få beskikket en advokat. Det er

almindeligvis også først i denne fase, at ansøger har kontakt til

flygtningehjælpen.

En meget stor del af de sager, der efter afslag i direktoratet går

videre til Flygtningenævnet, står og falder med nævnets vurdering

af ansøgerens troværdighed, oftest endda med den komplikation, at

ansøgeren oprindelig ikke har anført noget, som kunne berettige

til asyl, men senere fremkommer med oplysninger om konkret

forfølgelse, som ifølge sagens natur sjældent kan bevises, men

som, hvis de tages for pålydende, klart berettiger til asyl.

Sådanne nye oplysninger bliver uundgåeligt modtaget med skepsis.

Hvorfor blev de ikke fremlagt straks? Er de ikke opdigtet efter

anvisninger, ansøgeren har fået fra andre ansøgere i

modtagecentret? Det kan naturligvis ikke afvises, at noget sådant

kan forekomme. Det sker da også ganske ofte, at nævnet stadfæster

direktoratets afslag fordi man ikke fæster lid til de nye

oplysninger.

Omvendt er det en tilbagevendende forklaring fra asylansøgere, at de

oprindelig tilbageholdt oplysninger om konkret, personlig

forfølgelse, fordi a) de troede, det kunne skade deres sag, at de

havde været politisk aktive eller på anden måde aktive, b) de

havde fået det indtryk, at man i Danmark kunne opnå »humanitært

asyl«, dvs. asyl alene på grundlag af generelt forfærdelige

forhold i hjemlandet (f.eks. borgerkrigen i Libanon), og at det

således var overflødigt at fortælle om personlig forfølgelse, c)

de var trætte efter flere døgns rejse og frygt eller d) de var

vant til, at man ikke kunne stole på politiet, og følte sig ikke

trygge ved at fortælle danske politifolk om deres politiske

aktiviteter, som kunne betyde døden for dem, hvis disse

oplysninger gik tilbage til hjemlandets myndigheder og de selv

blev sendt tilbage.

Det er umuligt at afvise disse forklaringer. Der findes adskillige

eksempler på, at de asylrelevante oplysninger blev holdt tilbage

både fra registreringsrapporten, fra ansøgningsskemaet og fra

politiafhøringen, men at de senere kom frem og viste sig

dokumenterbare.

Til nr. 5

Mange asylansøgere synes at være bibragt den opfattelse, at de i

Danmark kan opnå »humanitært asyl«, hvis forholdene i deres

hjemland i almindelighed frembyder en risiko, uden at den specielt

er rettet mod dem personligt (f.eks. borgerkrig, tørke,

naturkatastrofe). Det kan føre til, at de ikke giver oplysning om

deres peronlige, asylrelevante forhold.

Oprindelig har man formentlig i den bedste mening foretrukket, at

ansøgerne var uvidende om, hvad der i Danmark anses for

asylrelevant, for ikke derigennem at lægge dem oplysninger i

munden, tilpasset til danske asylbetingelser.

Som tingene har udviklet sig og med den erfaring, der nu er

indhentet, forekommer det mere regulært fra starten at vejlede

ansøgerne om, at kun personlig forfølgelse og personlig risiko har

betydning for opnåelse af asyl, mens generelle forhold, de være

sig nok så forfærdelige, ikke tæller i asylsammenhæng.

Det kan naturligvis ikke udelukkes, at en sådan præcisering fra

starten vil få enkelte ansøgere til at tilpasse deres oplysninger

til asylbetingelserne. Til gengæld opnås mindre usikkerhed

vedrørende troværdigheden af asylrelevante oplysninger, der først

fremkommer på et langt senere tidspunkt.

Forslaget skal ses i sammenhæng med nr. 6 og 7.

Til nr. 6

I det nuværende ansøgningsskema når ansøgeren først frem til det helt

afgørende spørgsmål nederst på side 8 efter mere end 40 andre

spørgsmål af tvivlsom relevans. På dette tidspunkt er ansøgeren

meget forståeligt træt og ukoncentreret (har oftest rejst længe

uden hvil).

Desuden ses det ikke sjældent, at ansøgere opfatter det pågældende

spørgsmål på en måde, som får dem til at skrive rosende om det

danske samfund frem for at skrive om den personlige forfølgelse,

de er udsat for eller risikerer i hjemlandet, også selv om det

senere viser sig, at de havde klart asylrelevante ting at anføre.

En forsømmelse på dette punkt vil svække ansøgerens troværdighed,

men kan meget vel skyldes, dels at det pågældende spørgsmål

optræder meget sent i et meget vidtløftigt spørgeskema, dels at

ansøgeren ikke har nogen klar fornemmelse af, hvilke oplysninger

der er af betydning ved behandlingen af asylansøgningen, jf.

bemærkningerne til nummer 5.

For at skabe større sikkerhed for, at de asylrelevante oplysninger

kommer frem fra starten, foreslås således (udover den ændrede

vejledning, se nummer 5), at ansøgningsskemaet på dette tidlige

tidspunkt, hvor flygtningen netop er nået frem efter en lang,

trættende og ofte nervepirrende rejse, koncentreres meget stærkt

om det asylrelevante hovedspørgsmål: hvilken konkret og personlig

forfølgelse har ansøgeren været ude for, som kan begrunde asyl?

Spørgsmålet besvares med angivelse af tid, sted, art, omfang, og

hvem der stod for forfølgelsen. Sammenholdt med den ændrede

vejledning, jfr. nummer 5, vil en sådan udformning af

ansøgningsskemaet i væsentlig grad fjerne begrundelsen for, at de

asylrelevante oplysninger først fremkommer på et senere tidspunkt.

Udover dette hovedspørgsmål ses der ikke på dette tidlige stadium af

sagen at være tvingende behov for andre spørgsmål, bortset fra

spørgsmålet om, hvorvidt ansøger har søgt asyl i andre lande (af

hensyn til sådanne andre landes tilbagetagelsesfrist).

Alle øvrige spørgsmål: forældres navne, fødselsdatoer og bopæl,

søskendes navne og fødselsdatoer, ansøgers skolegang, erhverv,

indtjening, værnepligtsforhold, tidligere udlandsrejser osv., osv,

må kunne vente, til ansøgeren har hvilet ud, blot de er besvaret

inden den uddybende afhøring, der sædvanligvis finder sted 8-14

dage efter ankomsten.

Til nr. 7

Det foreslås endelig, at denne uddybende afhøring foretages af

personer ansat i Direktoratet for Udlændinge og særlig uddannet

til denne opgave. Det vil f.eks. sige personer med kendskab til

konflikterne i de lande, asylansøgerne fortrinsvis kommer fra

(herunder kendskab til det baggrundsmateriale, der løbende

udarbejdes af Udenrigsministeriet, Amnesty International, Dansk

Flygtningehjælp m.v. til brug for behandlingen af

asylansøgninger).

Afhøringen af asylansøgere lægger beslag på et betydeligt antal

politifolk, som rigspolitichefen har måttet indforskrive fra de

enkelte politikredse. Det har givet anledning til klager over

mandskabsmangel i kredsene. Allerede dette burde være grund nok

til at flytte opgaven fra politiet til selve direktoratet.

Desuden er politifolk uddannet til noget ganske andet, mens de ikke

har særlige forudsætninger for at udspørge asylansøgere. De har

ikke på forhånd nogen baggrundsviden om asylansøgerens hjemland,

politiske eller religiøse konflikter, kultur, etniske mindretal

eller alt det andet, som kan hjælpe dem til at spørge kvalificeret

og relevant. Deres afhøringsteknik er udviklet specielt med

henblik på afhøring af mistænkte, hvilket ikke ligefrem egner sig

til at indgyde asylansøgeren tillid. Det er således spild af folk,

der er uddannet til noget andet, at anvende politifolk til denne

opgave.

Dertil kommer, at mange asylansøgere, hvad enten det er berettiget

eller ej, nærer mistillid til politiet og af den grund måske endda

undlader at fremkomme med de mest asylrelevante oplysninger,

nemlig oplysninger om deres egen illegale aktivitet. Det kan ikke

undre, at det forholder sig således, når man tænker på, at

asylansøgerne ofte med god grund forbinder politi med forfølgelse

og tortur, eventuelt også med stikkeri og korruption.

Da den nye udlændingelov blev gennemført, var det da også for det

flertal, som reelt stod bag loven, et vigtigt mål at fjerne

udlændingeadministrationen fra fremmedpolitiet til et civilt

organ. Den praksis, som har udviklet sig, hvorefter Direktoratet

for Udlændinge rekvirerer afhøringsrapporter over asylansøgere hos

en særlig politiafdeling, som er fast stationeret i

modtagecentrene, er i realiteten en genoprettelse af

fremmedpolitiet, hvad angår dette begrænsede, men vigtige område.

En stor del af afhøringsrapporterne bærer præg af, at de involverede

politifolk ikke har forudsætningerne for at foretage en

asylrelevant afhøring, at deres afhøringsteknik kan virke direkte

blokerende, og at ansøgerne har svært ved at forholde sig

tillidsfuldt til en politimyndighed. Sådanne rapporter er af så

ringe standard, at det er temmelig uforsvarligt at lægge dem til

grund for behandling af asylansøgningen.

Derudover forekommer det ikke sjældent, at rapporter ligefrem oser af

fjendtlighed over for asylansøgere i almindelighed, fordrejer

ansøgerens forklaring og ledsages af den pågældende politimands

højst subjektive opfattelse. Noget tilsvarende udgjorde en del af

begrundelsen for, at flertallet bag udlændingeloven ønskede

fremmedpolitiets opgaver overdraget til en civil instans.

Sammenfatning

Forslagets første del (nummer 1-3) tager sigte på at indrette

flygtningspolitikken, specielt asylbehandlingen og

integrationsprogrammerne, på, at Danmark uden tilbagevendende

pakniksituationer kan påtage sig sin forholdsmæssige andel af

løsningen af det globale flygtningeproblem.

Det betragtes som en selvfølge, at hvis der periodevis ikke melder

sig spontanflygtninge i et omfang svarende til denne andel,

benyttes kapaciteten til kvoteflygtninge efter anvisning fra FNs

højkommissariat for flygtninge.

Når der ikke samtidig er taget initiativ til ændring af

udlændingelovens asylbestemmelser, følger det heraf, at forslaget

ikke skal opfattes som fastsættelse af en maksimumskvote. Skulle

det på et tidspunkt ske, at der ankommer flere asylberettigede

spontanflygtninge end det, der svarer til Danmarks andel, må

problemet søges løst som hidtil.

Forslagets midterste del (nummer 4) anviser en vej til overvindelse

af den pukkel, der er opstået i asylbehandlingen, hvilket er en

forudsætning for, at ikke også de kommende års asylansøgere skal

vente urimeligt længe på at få deres sag behandlet, med deraf

følgende unødigt høje krav til kapaciteten i modtagecentrene.

Forslagets sidste del (nummer 5-7), som ikke nødvendigvis hænger

sammen med de øvrige dele, indeholder praktiske ændringer med

hensyn til fremgangsmåden omkring asylansøgning på områder, hvor

den hidtidige fremgangsmåde har vist sig at være problematisk.

Versioner

1. 1988-05-21