Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/19861BA00140@1988-05-21/da

Indhold

1. Indledning

Folketinget pålægger miljøministeren at fremsætte lovforslag om

ændring af lovgivningen vedrørende Miljøankenævnet efter

nedenstående retningslinjer:

1. Klager i sager, der efter lovgivningen kan påklages til

Miljøankenævnet, indgives til dette. Ankenævnet træffer den

endelige administrative afgørelse. Miljøministeriets styrelser

udfører de sekretariatsmæssige opgaver for nævnet, vedrørende

sager inden for disses ressort. Klageadgangen til

Miljøministeriets styrelser ophæves i det omfang, der er

klageadgang til nævnet.

2. Miljøankenævnets sammensætning skal repræsentere de interesser,

der er knyttet til en klagesags behandling, således at

erhvervsinteresser og miljøinteresser m.v. indstiller et lige

stort antal medlemmer af ankenævnet. Ministeren beskikker

medlemmerne af nævnet. Medlemmerne skal være uafhængige af

erhvervsinteresser og må ikke i kraft af erhvervsmæssige

kontraktforhold have tilknytning til de dele af den offentlige

administration, der behandler sager i henhold til den lovgivning,

der hjemler klage til ankenævnet.

Ved behandlingen af sager efter lov om by- og landzoner og

sommerhusloven udpeges medlemmer til ankenævnet som hidtil, idet

dog Danmarks Naturfredningsforening tillægges indstillingsret i

sager om by- og landzoneloven. 3. Medlemmerne udtages til

behandlingen af den enkelte sag efter en turnusordning, således at

alle medlemmerne på skift fungerer i nævnet ud fra ovennævnte

under pkt. 2 angivne princip om jævnbyrdighed.

4. Reglen i miljøbeskyttelseslovens § 65 a om angivelse af

hovedhensyn bag afgørelsen indføres tillige i anden lovgivning,

der hjemler klageadgang til Miljøankenævnet.

5. Kredsen af klageberettigede udvides til at omfatte enhver, der har

fremsat ønske om underretning om afgørelsen i første instans.

Lovgivningens regler om offentliggørelse af afgørelser m.v. ændres

således, at meddelelser om indkomne ansøgninger offentliggøres.

BEMÆRKNINGER TIL FORSLAGET

ALMINDELIGE BEMÆRKNINGER

I folketingsåret 1985-86 vedtog Folketinget en vidtrækkende ændring

af lov om miljøbeskyttelse, jf. Folketingstidende 1985-86,

forhandlingerne sp. 6806, sp. 8011, sp. 11593, sp. 12246, tillæg A

sp. 4413, tillæg B sp. 1775, sp. 2237 og tillæg C sp. 965. Loven

fremstår i dag som et forlig mellem samtlige partier med

undtagelse af Fremskridtspartiet, idet SF, VS og S selvstændigt

havde fremsat forslag til ændringer af loven, ligesom

miljøministeren ved lovforslag L 143 var fremkommet med sine

forslag, jf. Folketingstidende 1985-86 sp. 5958 og tillæg A sp.

3771. Som led i forliget udgik et forslag fra Socialdemokratiet om

ophævelse af Miljøankenævnets virksomhed inden for

miljøbeskyttelseslovens område, og spørgsmålet blev henskudt til

senere behandling uden nærmere angivelse af, hvornår en sådan

behandling kunne forventes. Dette spørgsmål er siden taget op af

Miljøministeriets arealudvalg, idet udvalget på sit møde den 26.

maj 1986 nedsatte en arbejdsgruppe med følgende kommissorium:

- at beskrive ankesystemets nuværende opbygning og funktionsmåde med

henblik på at vurdere det faktiske ændringsbehov i ankesystemerne,

(en belysning af typiske ankesagsproblemer, problemer med særlige

sagstyper, gennemsnitlig sagsbehandlingstid ved ankesager m.v.)

- at belyse målsætninger og principper bag ankesystemerne.

- at stille forslag til ændringer m.v. ud fra en stillingtagen til

omfanget af klagemulighederne, ankesystemets organisatoriske

opbygning og mulighederne for en harmonisering af de

ankeprocessuelle regler.

Arbejdsgruppen har pr. 1. december 1986 udarbejdet et debatoplæg om

ankesystemernes organisation. Det forventes, at arbejdsgruppen

afgiver endelig rapport til arealudvalget marts 1987, hvorefter

der kan afgives delbetænkning inden 1. juli 1987.

Dermed er det udelukket, at Folketinget i folketingsåret 1986-87 kan

tage stilling til arealudvalgets forslag om ændringer af

miljøbeskyttelseslovgivningen m.v. for så vidt angår

ankesystemernes fremtidige udseende. Det synes derfor vigtigt, at

Folketinget får lejlighed til en drøftelse af principperne for

udformningen af såvel ankesystemets organisation og funktion samt

af de væsentlige spørgsmål, der er knyttet til, hvem der gøres

ankeberettiget. Beslutningsforslaget omhandler disse spørgsmål.

1. MILJØANKENÆVNETS TILBLIVELSE

Det første forslag til lov om miljøbeskyttelse blev fremsat i 1972

uden bestemmelser om et miljøankenævn. Dette blev indført i loven

ved genfremsættelsen af forslaget i folketingsåret 1972-73 efter

et betydeligt pres fra industriens organisationer, hvilket

resulterede i et nyt kapitel 12 til loven. Herom skrev

Industrirådets formand til rådets hovedbestyrelse,

brancheorganisationer og medlemsvirksomheder den 14. februar 1973:

»Indføjelsen af kapitel 12 er en betydelig imødekommelse af

erhvervenes ønsker. Under forhandlingerne stødte forslaget om et

ankenævn på modstand ikke mindst fra kommunernes side.

Bestemmelserne giver adgang til en uvildig efterprøvelse af

myndighedernes afgørelser, hvorved retsbeskyttelse sikres.

Etableringen af et ankenævn, reglerne om dets sammensætning og

kompetenceområde kan derfor betragtes med tilfredshed.«

Ved samme lejlighed blev den netop i 1986 ophævede bestemmelse i

lovens § 1, stk. 3, indføjet. Dermed var

interesseafvejningsprincippet stadfæstet, ikke blot i lovens mere

generelt formulerede formålsbestemmelser, men også fastlagt som en

norm ved ankenævnets sammensætning, og hermed synes sikkerheden

for erhvervssynspunkternes gennemslagskraft opnået. Netop på grund

af interesseafvejningen og den markante sikring af

erhvervssynspunkterne i denne uden tilsvarende sikring af

modstående synspunkter stemte SF ikke for den endelige udgave af

loven, der blev vedtaget som et forlig mellem Socialdemokratiet og

Det Konservative Folkeparti.

Miljølovsområdet udgør det klageområde, der har den største

offentlige bevågenhed. Nedenstående bemærkninger tager derfor

sigte på dette område, der er fremdraget som eksempel. Principielt

gælder betragtningerne imidlertid også andre lovområder, hvor

udpegning/indstilling finder sted efter samme principper.

Ankenævnet må i befolkningens øjne fremtræde som et slags sagkyndigt

organ med en indbygget skævhed. Denne skævhed fremkommer derved,

at erhvervsorganisationerne udpeger/indstiller en række medlemmer,

der ligesom de medlemmer, Miljøstyrelsen udpeger/indstiller,

hyppigt har tilknytning til eller besidder lederposter i den

kommunale forvaltning. Lederposterne i den kommunale forvaltning

udøves i betydeligt omfang under indtryk af de meget

erhvervsvenlige prioriteringer, der ligger til grund for

kommunalbestyrelsernes beslutninger i miljøsager, og således har

disse gennem miljøbeskyttelseslovens levetid gentagne gange vist

mangel på evne og vilje til en effektiv administration af loven.

Nævnet repræsenterer således tydeligvis en partssagkundskab på

forurenersiden og en uafhængig sagkundskab, hvis uafhængighed ikke

garanterer mod stærke bindinger til forvaltningsinteresser i

første instans. Forslagsstillerne har overvejet at udelukke

medlemskab af nævnet for personer ansat i den offentlige

miljøadministration m.v., men har afstået herfra, idet problemet

formentlig vil blive mindre, når indstillingsretten udformes som

angivet i beslutningsforslagets tekst.

Selv om f.eks. Miljøstyrelsen ved udpegningen af sagkyndige hører

miljøorganisationerne, er der dermed ikke skabt sikkerhed for, at

disse organisationers synspunkter repræsenteres i nævnet. Ved den

seneste udpegning af repræsentanter har styrelsen bl.a. udpeget

direktøren for Vandkvalitetsinstituttet, der repræsenterer en

virksomhed, der har interesser i udfaldet af klagesagen, da

instituttet optræder som rådgiver for alle niveauer og interesser

i miljøsager.

2. KOMPETENCE OG UDPEGNING AF MEDLEMMER

Miljøankenævnet har kompetence inden for følgende områder:

Miljøbeskyttelsesloven og de love, der henviser til bestemmelserne om

Miljøankenævnet i miljøbeskyttelsesloven, f.eks.

vandforsyningsloven samt råstofloven, havmiljøloven, by- og

landzoneloven, sommerhusloven, kemikalieloven og lov om miljø og

genteknologi.

Nævnet er i princippet syv forskellige nævn med hver sin

sammensætning alt efter område. Der findes ingen organiseret

koordinering af sagsbehandlingen.

Som eksempler på sammensætningen kan nævnes følgende:

På miljølovens område er der tale om sagkyndige medlemmer, der

udpeges fra lister udarbejdet af henholdsvis

erhvervsorganisationerne og Miljøstyrelsen. Som hovedregel

deltager to sagkyndige i nævnsbehandlingen, dog i et vist antal

sager fire sagkyndige med lige mange fra hver liste. De sagkyndige

medlemmer udpeges i hver enkelt sag af formanden (ankechefen).

Ankenævnet er således på dette område præget af, at de sagkyndige

repræsentanter udpeges fra lister udarbejdet af

erhvervsorganisationer og Miljøstyrelsen og dermed med en udpræget

baggrund hos den ene »part« i sagen, nemlig den part, der gør

indgreb i miljøet, mens de modstående interesser skal varetages af

Miljøstyrelsen.

Miljøstyrelsen skal dog forud for udarbejdelsen af sin liste RÅDFØRE

sig med bl.a. Forbrugerrådet, Danmarks Naturfredningsforening og

Danmarks Sportsfiskerforbund og dermed med repræsentanter for den

anden »part« i miljøsagen.

På zonelovens område deltager altid fire medlemmer udpeget efter

indstilling fra Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen,

Planstyrelsen og Fredningsstyrelsen i forening samt fra andre

særligt interesserede statslige myndigheder.

3. KREDSEN AF KLAGEBERETTIGEDE

Hvem der er klageberettiget til henholdsvis anden instans (f.eks. til

Miljøstyrelsen) og ankenævnet er anført i den lovgivning, der

henlægger den endelige administrative afgørelse af en sag til

Miljøankenævnet. Bilag 1 angiver kredsen af de klageberettigede

efter den nugældende lovgivning.

Lovgivning, der kun tillægger adressaten klageret, er ikke medtaget.

Ud over de i skemaet anførte organisationer har enkeltpersoner og

andre klageadgang i det omfang, de må antages at have en

individuel, væsentlig interesse i sagens udfald. Navnlig i sager i

henhold til miljøbeskyttelsesloven har denne bestemmelse givet

anledning til vanskeligheder, idet mange enkeltpersoner har haft

vanskeligt ved at dokumentere, at de opfylder det angivne

kriterium, der administreres særdeles stramt af nævnet.

For organisationernes vedkommende gælder det samme princip, medmindre

de ifølge lovgivningen er tillagt klageadgang. Således afgjorde

ankenævnet den 9. april 1986, at Grindsted Miljøgruppe ikke var

klageberettiget i en sag om Ribe Amtsråds godkendelse af

Grindstedværkets produktionsudvidelse. Tilsvarende er kendt i

sager fra Grenå, hvor Grenå Miljøforening ikke blev tillagt

klageadgang.

En sådan praksis forekommer uforståelig for mange enkeltpersoner og

organisationer, der meget aktivt har arbejdet med de pågældende

sager.

Forslagsstillerne har overvejet at indføre en allemandsret på

ankeområdet, men har afstået herfra, fordi en sådan ordning

administrativt forekommer uoverskuelig og dermed ikke giver nogen

effektiv garanti for, at klagerne kan afgøres inden for rimelig

tidsfrist.

Den foreslåede udvidelse af ankeadgangen bygger på den model, der

kendes fra naturfredningslovens § 26, jf. bilag 2. Klagerne skal

her udvise en vis aktivitet ved at følge med i sagen og udbede sig

underretning om afgørelsen. For at etablere en sådan ordning

forudsættes konsekvensændringer af offentlighedsreglerne, således

at offentlighedskriteriet først og fremmest knyttes til

tidspunktet for indgivelse af ansøgning. I denne forbindelse

bemærkes, at myndigheder, enkeltpersoner og organisationer, der i

forvejen er klageberettigede, ikke skal følge denne regel, men

fortsat har klageadgang i henhold til de eksisterende regler.

BEMÆRKNINGER TIL FORSLAGETS ENKELTE BESTEMMELSER

ad 1

Med denne bestemmelse afskaffes Miljøministeriets styrelser som 1.

klageinstans i det omfang, disses afgørelser kan påklages til

ankenævnet. Styrelsernes virksomhed bliver med hensyn til

behandling af klager begrænset til sekretariatsbistand for

ankenævnet. I betydeligt omfang har styrelsernes sagsbehandling

som ankeinstans i praksis virket som sagsbehandling i forhold til

ankenævnet. Der henvises i denne forbindelse til

ankenævnsflertallets udtalelser om hjemvisning af sagerne om »de

gule midler«, hvoraf det forudsætningsvis fremgår, at

Miljøstyrelsens sagsbehandling er afgørende for nævnets

stillingtagen til sagens realitet, om end nævnet selvstændigt

efterprøver forudgående instansers fastlæggelse af sagens faktum.

Det forhold, at styrelsernes funktion som klageorgan delvis ophører,

indebærer, at styrelserne i deres rådgivende funktioner i forhold

til de lokale og regionale miljømyndigheder kan optræde mindre

tilbageholdende, end hvad der tilsiges af en formel position som

ankeorgan, et forhold, som f.eks. Miljøstyrelsen ved flere

lejligheder har påberåbt sig. Dertil kommer, at styrelserne som en

del af Miljøministeriet ligeledes frigøres fra enhver mistanke om

udtrykt eller stiltiende tilbøjelighed til at følge bestemte

opfattelser af, hvad der bør lægges vægt på ved afgørelsen af en

klagesag. Dette gælder, hvad enten der er tale om forhold, der

grunder sig på ressourcehensyn eller andre generelle forhold, der

er egnede til at skabe tvivl om sagsbehandlingens korrekte udfald,

ligesom der utvivlsomt vil kunne opnås gevinster ved hurtigere

sagsbehandling. For så vidt angår klager, der endeligt afgøres af

styrelserne, eller som kan indbringes for ministeren, sker ingen

ændringer. Tilsvarende gælder sager, hvor 1. instansafgørelsen

træffes af en styrelse.

ad 2

Nævnets sammensætning er udtryk for en erkendelse af de modstridende

interesser, der gør sig gældende i en lang række af de sager, der

falder inden for nævnets kompetenceområde. Denne konflikt kan

organisatorisk løses meget forskelligt, men den valgte model

tilsigter at løse konflikten ved opbyggelsen af et

voldgiftslignende organ, idet dog parterne (de modstridende

interesser) ikke repræsenteres direkte, men gennem indstilling af

uafhængige sagkyndige. Det betyder, at indstillingsberettigede ved

behandling af sager efter lov om kemiske stoffer og produkter

eksempelvis bl.a. er Dansk Agrokemisk Forening og

Specialarbejderforbundet i Danmark.

I praksis vil dette formentlig indebære, at sagkundskaben rekrutteres

fra sagkyndige kredse inden for de højere læreanstalter.

Bestemmelsen indsnævrer grundlaget for udpegning af medlemmer,

idet personer med tilknytning til miljøopgaver m.v. hos private

rådgivningsfirmaer udelukkes. Hensigten hermed er at sikre den

størst mulige uafhængighed, idet de relevante interesser samtidig

tages i betragtning. Kontraktlig forbindelse med den offentlige

administration skal forstås som udførelse af egentlige målrettede

opgaver i enkeltsager, således at forskningsopgaver af mere

generel art i forhold til miljøet m.v. ikke udelukker funktion som

medlem af nævnet. Udpegning i sager vedrørende lov om by- og

landzoner og sommerhusloven fastholdes, idet dog Danmarks

Naturfredningsforening gøres indstillingsberettiget i by- og

landzoneloven.

ad 4

Den ved miljølovsændringen i maj 1986 indførte særlige

begrundelsesregel har sit udgangspunkt i forvaltningslovens

begrundelseskrav. En fuldstændig gennemførelse af denne regel i

klagesager vil give en vigtig og afgørende vejledning for klagere.

ad 5

Der henvises til forslagets almindelige bemærkninger.

Bilag 1

Bilag 2

FREDNINGSNÆVNETS BEKENDTGØRELSE AF SAGENS AFGØRELSE

§ 20. Fredningsnævnet foretager bekendtgørelse om sagens afgørelse i

Statstidende og de dagblade, der udkommer på egnen.

Stk. 2. Fredningsbestemmelserne sendes til enhver, der under sagen

har givet møde for nævnet eller fremsat ønske om underretning om

sagens afgørelse. Fredningsbestemmelserne skal dog i det mindste

sendes til dem, der efter § 15, stk. 1, har fået særskilt

underretning om sagens rejsning.

Stk. 3. Går fredningsnævnets afgørelse ud på, at der ikke skal

gennemføres fredning, sendes underretning herom til de i stk. 2

nævnte.

Stk. 4. Afgørelse af erstatningsspørgsmålene sendes i det mindste til

enhver, hvis erstatningskrav er påkendt.

Stk. 5. Nærmere regler om nævnets bekendtgørelse og underretning om

afgørelser i fredningssager kan fastsættes i forretningsordenen

for fredningsnævn.

§ 21. Fredningsnævnet lader fredningsbestemmelser tinglyse på de

pågældende ejendomme.

KLAGE OVER FREDNINGSNÆVNETS AFGØRELSE

af fredningssagen

§ 26. Fredningsnævnets afgørelser i fredningssager kan påklages til

overfredningsnævnet af enhver, som efter § 20 skal underrettes

særskilt om afgørelsen. Fredningsnævnets afgørelse af et spørgsmål

om erstatning og godtgørelse kan dog kun påklages af den, hvis

erstatningskrav er godkendt af miljøministeren og vedkommende

amtsråd, i hovedstadsområdet dog hovedstadsrådet, samt af en

kommunalbestyrelse, der efter § 24, stk. 3, er pålagt at betale en

del af fredningserstatningen.

Stk. 2. Klagefristen er 4 uger fra den dag, afgørelsen er meddelt den

pågældende.

Stk. 3. Underretningerne om sagens afgørelse skal indeholde oplysning

om reglerne i stk. 1 og 2.

Versioner

1. 1988-05-21