Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/19911BA00087@1992-04-22/da

Indhold

1. Indledning

Folketinget opfordrer regeringen til inden udgangen af 1992 at

fremsætte et lovforslag til revision af den gældende myndighedslov.

Formålet er at skabe lovmæssig sikkerhed for, at der ved skilsmisse eller andre familiebrud findes den løsning, der er bedst for barnet, herunder:

1) Sikre barnet den tætte kontakt til begge forældre, som det var hensigten med indførelsen af aftale om fælles forældremyndighed.

2) Fjerne de indbyggede mekanismer i dansk lovgivning eller praksis, som afholder forældre fra at påtage sig det fulde forældreansvar.

3) Sikre en udjævning i tildelingen af forældremyndigheden mellem kønnene.

4) Begrænse og effektivisere sagsmængden gennem ændring af lovgivning og praksis i danske forældremyndigheds- og samværssager.

5) Omlægge samværsreglerne for at sikre barnets tarv.

Regeringen opfordres til at nedsætte et udvalg til belysning af udviklingen i myndighedssager og til løbende at komme med indstilling om ændring af praksis på området til justitsministeren.

Bemærkninger til forslaget

Almindelige bemærkninger

Udformningen af myndighedsloven og dermed reglerne om forældremyndighed og samværsret bygger i udstrakt grad på betænkning nr. 985/1983 »Forældremyndighed og samværsret«, som fortrinsvis er en juridisk revision af den dengang gældende lov. Udgangspunktet for ændringerne var overvejelser og forslag fra henholdsvis ægteskabsudvalget og børnekommissionen nedsat i 1969 og 1975.

Med de familiemæssige ændringer, der har fundet sted de senere år, er det spørgsmålet, om man stadig kan sige, at de to udvalgs undersøgelser er tidssvarende, idet konklusionerne i undersøgelserne og dermed den nuværende myndighedslov bygger på 15 til 20 år gamle resultater.

I mellemtiden er der fremkommet nye og væsentlige undersøgelser, som understreger familiens ændrede struktur i samfundet. Derved får børnene også en anden placering i forhold til deres forældre. Men børnene er i modsætning til forældrene ude af stand til at handle selv og er derfor underlagt forældremyndighedsindehaverens ønsker. Denne afhængighed af forældremyndighedsindehaverens beslutninger fordrer, at lovgivningen sikrer, hvad der er bedst for barnet.

Der er sket en hastig ændring i forholdet mellem børn født i og uden for ægteskab. Hvor der for 20 år siden næsten ingen børn blev født uden for ægteskabet, drejede det sig for 10 år siden om knap 30 pct. af alle børn. I 1989 fandt man, at næsten halvdelen af alle børn blev født uden for ægteskab (iflg. EF Eurostat: 45 pct.).

Andre undersøgelser fastslår, at myndighedslovens intentioner om, at barnet skal bevare en tæt kontakt til begge sine forældre også efter et parforholdsbrud (§ 23), ikke på det nuværende grundlag er opfyldt. Af Socialforskningsinstituttets undersøgelse offentliggjort i publikation 155 fra 1987 fremgår det, at kun i ca. 20 pct. af tilfældene finder denne hyppige kontakt mellem barn og den ikke samlevende forælder sted 4 år efter bruddet. En anden vigtig konklusion, der drages i undersøgelsen, er, at den kontakt, som skabes umiddelbart efter et brud, ofte bliver gældende fremover. Det betyder, at hvis der bestemmes en mindre samværsret, forbliver kontakten mellem barn og samværsforælder lille. Omvendt betyder et udvidet samvær, at en hyppig og tæt kontakt bevares mellem barn og samværsforælder.

Det fremgår derfor af de nyere undersøgelser, at den hyppige kontakt til begge forældre mangler for 80 pct. af alle børn fra brudte parforhold. Samtidig fremgår det, at op mod halvdelen af alle skolebørn ikke lever sammen med begge forældre. Dette sammenholdt betyder, at ca. 1/3 af børnene i en tilfældig 5. klasse ikke bor sammen med begge deres forældre og derudover ikke har tæt kontakt til den ene forælder.

Danmark har ratificeret FN's børnekonvention, der indeholder det erklærede mål, at et barn under sin opvækst skal have tæt kontakt til begge forældre, men i over en tredjedel af tilfældene gives denne tryghed tilsyneladende ikke.

Bemærkninger til de enkelte punkter

Ad 1

Der har nu i mere end 6 år været mulighed for at aftale fælles forældremyndighed mellem forældre, der ikke lever sammen, og for ugifte forældre. Denne mulighed blev skabt i erkendelse af, at barnets behov for to ligeværdige forældre er uafhængigt af forældrenes ægteskabelige status.

På baggrund af en voldsomt stigende tendens til, at børn fødes uden for ægteskab, må det antages, at loven fremover vil få større betydning, uanset om den virker efter hensigten eller ej. Det er derfor vigtigt tidligt at være opmærksom på, på hvilke områder loven eventuelt skal ændres.

Et af de områder, der bør overvejes, er, i lyset af at 45 pct. af alle børn fødes uden for ægteskabet, om det er rimeligt, at disse børn ved fødslen i realiteten kun har en forælder med forældreansvar. Det synes således at være »naturligt«, at barnet fra fødslen automatisk har to forældre med forældreansvar. Først når mindst en af forældrene aktivt gør krav på en indskrænkning af forældremyndigheden, bør det overvejes at fratage den ene forælder forældremyndigheden. Ved at ændre dette udgangspunkt oplever forældrene sig i langt højere grad som ligeværdige forældre, og på denne måde sikrer man sig sandsynligvis også en højere grad af ansvarlighed fra begge forældres side.

Det bør også overvejes, om det er hensigtsmæssigt, at fælles forældremyndighed skal ophæves, når blot den ene af forældrene ønsker det. Ofte vil en ophævelse af fælles forældremyndighed ikke være et udtryk for, hvad der er bedst for barnet, men i højere grad afspejle hensynet til den ene af forældrene. Derfor bør et sådant krav heller ikke automatisk efterkommes, men kun når det reelt er i overensstemmelse med, hvad der er bedst for barnet. Spørgsmålet om, at fælles forældremyndighed ved uenighed skal ophæves, vil derimod ofte betyde, at man tvinger forældrene ud i en alt eller intet-situation, hvor alt sættes på et bræt, og taberen vil være barnet og den forælder, der mister del i forældremyndigheden. Men selv vinderen i et sådant opgør kan ofte også blive en taber på længere sigt. Havde der været en myndighed, som kunne skære igennem og afgøre, hvor barnet skulle bo, ud fra hvad der er bedst for barnet, ville man undgå at tilspidse situationen og ofte kunne fastholde begge forældres samarbejde omkring barnet.

En typisk anledning til at kræve ophævelse af fælles forældremyndighed er, at en forælder ønsker at flytte og ønsker, at barnet skal flytte med. Dette kan kun lade sig gøre, hvis forældrene er enige derom. Er de ikke det, skal den fælles forældremyndighed ophæves, når den ene forælder forlanger det. Sagen bliver naturligvis kun rejst, hvis forælderen, der ønsker at flytte, forventer at vinde sagen, og årsagen, nemlig flytningen, bliver ofte ikke bekendtgjort før efter en afgørelse ved domstolen. På denne måde bliver den ene forælder og hensynet til barnet tilsidesat, alene fordi en ophævelse af fælles forældremyndighed ikke skal begrundes.

Ad 2

Det viser sig i praksis, at det er svært at fastholde det mål, at et barn har ret til en tæt kontakt til begge sine forældre. Spørgsmålet er da, hvorfor denne tætte kontakt går tabt, og hvad der kan gøres for at bevare den. Hvilke forhindringer er det, som ikke bliver overvundet i 80 pct. af samværssagerne? Det er vigtigt at kende årsagen. Skyldes det økonomien, forældrenes fortsatte konflikt, en for restriktiv praksis, for dårlig rådgivning, sabotage af samvær, forældrenes ligegyldighed med deres børn, start af ny kernefamilie - eller er der andre begrundelser for ikke at påtage sig det fulde forældreansvar?

Det vil være oplagt at stille krav til barnets forældre om at deltage i omsorgen for barnet og i højere grad handle ud fra, hvad der er bedst for barnet. Det kan således være et krav om, at begge forældre har pligt til at deltage i et rådgivningsmøde til afklaring af indbyrdes uenighed om barnets forhold. Den nuværende ordning med § 27 a-rådgivning er kun et tilbud og gennemføres hovedsagelig kun med accept fra begge forældre. Undersøgelser viser desuden, at rådgivningen ofte afslås af den forælder, som har fået forældremyndigheden alene. Ifølge ombudmandens rapport fra 1988 »70 sager fra familiedirektoratet« afslår 60 pct. rådgivningstilbudet, når de har vundet forældremyndigheden. Det tilsvarende tal for samværsforældre er 20 pct.

En rådgivningsmyndighed med sanktionsmuligheder kan i højere grad end den nuværende frivillige § 27 a-rådgivning medvirke til indirekte at motivere forældre til primært at varetage barnets interesser. Sanktionen kunne f.eks. være af økonomisk art, men også af mere vidtgående karakter. Det burde kunne »betale sig« at samarbejde om, hvad der er bedst for barnet. Som forholdene er i dag, findes der en række eksempler på, at forældrene handler mod, hvad der er bedst for barnet, for at opnå egoistiske mål.

Sluttelig ser det ud til, at det er nødvendigt at tilføje den særlige passus, at vedholdende sabotage mod et rimeligt samvær kan medføre overførsel af forældremyndigheden. Denne sætning om modarbejdelse af samværsret var oprindelig med i lovudkastet til 1985-loven, men blev slettet på grund af, at man ikke mente, det var nødvendigt at nævne enkelte årsager, der kunne medføre overførsel af forældremyndigheden. Det ser dog ud til at være nødvendigt at præcisere det direkte i loven, idet der endnu ikke er noget eksempel på, at muligheden er blevet taget i brug. Det er til trods for, at der har været afprøvet sager ved Højesteret, hvor det efter 6 års vedvarende modarbejdelse af en samværsret ikke medførte en overførsel af forældremyndigheden.

Ad 3

Ved afgørelse af placering af forældremyndigheden ved dansk domstol afgøres sagerne næsten altid til mødrenes fordel. Ifølge den eneste dyberegående undersøgelse af emnet tildeles kvinderne forældremyndigheden i ca. 85 pct. og mændene i ca. 15 pct. af sagerne (S. Danielsen, Juristen 1982, forældremyndighedsdomme). Spørgsmålet er, om denne fordeling er et reelt udtryk for, hvad der er bedst for barnet, og i givet fald hvorfor fædrene står så svagt.

Det må være vigtigt for et samfund, som ønsker ligeværd som et af sine grundprincipper, at børn vokser op med denne indstilling i deres omgivelser. Kan samfundet acceptere en så skæv fordeling af forældremyndigheden, når forskellen i dag på at have forældremyndigheden og at være samværsforælder er så stor? Hvad der ligger til grund for de konkrete afgørelser om forældremyndighed, er noget forskelligt, men en typisk konklusion vil være, at forældrene findes lige egnede, og at moderen tildeles forældremyndigheden. I disse tilfælde bør det overvejes at give retten mulighed for at tildele fælles forældremyndighed, hvis det skønnes at være bedst for barnet.

Ad 4

Danmark adskiller sig på myndighedsområdet i dag meget fra de øvrige nordiske lande. Vi har i Danmark ti gange så mange samværsretssager som i Sverige og Norge. I Danmark behandles der årligt omkring 3.000 sager ved statsamterne, mens vores to nabolande ligger på 300-400 sager.

Forklaringen på dette skal ifølge landsdommer Svend Danielsen findes i den forskel, der eksisterer i den lovbestemte procedure, der er etableret mellem Danmark og de øvrige nordiske lande i 1980'erne. I Norge og Sverige fastlægger domstolene samværsbetingelserne samtidig med fastlæggelse af forældremyndigheden. I Danmark tager domstolen sig kun af forældremyndighedsplaceringen. Statsamterne tager sig af samværsaftalerne.

Det bør overvejes, om de erfaringer, de øvrige nordiske lande har opnået, kan anvendes ved en myndighedslovsrevision i Danmark med det sigte at begrænse og effektivisere sagsmængden.

Ad 5

Samværsretten skal sikre en tæt kontakt til den forælder, som barnet ikke bor sammen med til daglig. Den nugældende praksis medfører et samværsomfang på mellem 50 og 60 overnatninger pr. år. Dette samvær gives i ca. halvdelen af sagerne. I de resterende sager gives som hovedregel mindre samvær. Specielt bemærkelsesværdigt for Danmark er det høje antal afslag på samvær. Der gives i Danmark afslag på mere end hver 10. ansøgning om samværsret. Det betyder, at man efter nugældende praksis kun sjældent fastsætter et samværsomfang, som i tid giver mulighed for den ønskede tætte kontakt mellem barn og samværsforælder. Ifølge børnekommissionens vurderinger kræver en tæt kontakt samvær mindst 1 gang om ugen, hvilket i praksis betyder et samværsomfang på 80-90 overnatninger pr. år.

En anden konsekvens af den danske lovgivning er, at praksis ved fastsættelse af samværsomfanget reelt er en fastsættelse af den maksimale samværsret. Andre lande f.eks. Norge har valgt at fastsætte en minimal samværsret direkte i loven. Det betyder, at udgangspunktet for samvær er fastlagt, og at eventuelle ændringer kræver, at den forælder, der ønsker en ændring, også skal sandsynliggøre, at ændringen er bedst for barnet.

Disse minimumssamværsrettigheder bør overvejes indført i den danske myndighedslov.

Versioner

1. 1992-04-22