Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/199612K00078@1997-05-15/da

Indhold

1. Indledning

§ 1

I lov nr. 150 af 13. april 1983 om udenrigstjenesten foretages følgende ændring:

1. I § 2 indsættes efter »fælles tjeneste«: »og er en myndighed«.

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Oprindeligt fremsat forslag

§ 1

I lov nr. 150 af 13. april 1983 om udenrigstjenesten foretages følgende ændring:

1. I § 2 indsættes efter »fælles tjeneste«: »og er en myndighed«.

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

Formålet med lovforslaget er at præcisere, at de tre grene af den danske udenrigstjeneste, dvs. Udenrigsministeriet og de diplomatiske og konsulære repræsentationer, er at anse som en myndighed, og at brevveksling og anden kommunikation mellem disse er interne arbejdsdokumenter i offentlighedslovens og forvaltningslovens forstand. Dette følger efter Udenrigsministeriets opfattelse allerede af offentlighedslovens § 7 nr. 2 og forvaltningslovens § 12, stk. 1 nr. 2, sammenholdt med § 2 i den nugældende lov om udenrigstjenesten. En præcisering er imidlertid hensigtsmæssig, efter at Folketingets ombudsmand i en udtalelse af 31. maj 1996 har tilkendegivet, at spørgsmålet er juridisk tvivlsomt, men at man ikke inden for rammerne af den gældende lovgivning ad fortolkningens vej kan nå til det af Udenrigsministeriet ønskede resultat. Ombudsmandens synspunkt er, at repræsentationerne i udenrigstjenesten må betragtes som selvstændige forvaltningsmyndigheder, og at kommunikationen mellem disse og Udenrigsministeriet derfor ikke kan anses som interne arbejdsdokumenter. På denne baggrund finder regeringen det rigtigst at søge en præcisering i lov om udenrigstjenesten, der vil fjerne den tvivl, som ombudsmandens udtalelse kan have skabt.

Med den foreslåede ændring vil § 2 i lov om udenrigstjenesten få følgende ordlyd:

»§ 2. Udenrigstjenestens 3 grene, Udenrigsministeriet, de diplomatiske og de konsulære repræsentationer, udgør en fælles tjeneste og er en myndighed.«

2. Historisk baggrund for Udenrigsministeriets praksis og retsopfattelse

Udenrigsministeriet har i sin praksis vedrørende offentlighedslovens § 7 nr. 2 og tilsvarende tidligere lovbestemmelser gennem mange år konsekvent indtaget det standpunkt, at korrespondance mellem Udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i udlandet er interne arbejdsdokumenter og dermed som udgangspunkt er undtaget fra retten til aktindsigt.

Af en skrivelse fra Udenrigsministeriet til Offentlighedskommissionen (der udarbejdede udkast til den nu ophævede partsoffentlighedslov) dateret 3. maj 1961 fremgår således:

»I medfør af udkastets § 4, stk. 1, omfatter adgangen til at få oplysninger efter § 1 ikke brevveksling mellem forskellige afdelinger eller kontorer inden for samme forvaltningsmyndighed. Af ordlyden såvel som af bemærkningerne til den pågældende bestemmelse mener udenrigsministeriet at kunne udlede, at brevveksling mellem udenrigsministeriet og de danske diplomatiske og konsulære repræsentationer i udlandet er omfattet af § 4. Kommunikationerne mellem udenrigsministeriet og repræsentationerne har i realiteten samme interne karakter som kommunikationerne mellem ministeriets enkelte afdelinger og kontorer, og repræsentationerne har en betydeligt mindre selvstændig stilling i forhold til udenrigsministeriet end adskillige af de i bemærkningerne til lovforslaget nævnte direktorater, hvis korrespondance med de dem overordnede ministerier er undtaget fra offentlighedsprincippet. Der kan i denne forbindelse også henvises til bestemmelserne i lov om udenrigstjenesten (jfr. særlig dennes §§ 1 og 16) samt normerings- og klassificeringslovens § 7, stk. 1, hvoraf det fremgår, at udenrigstjenestens forskellige grene er at opfatte som en fælles tjeneste.

Udenrigsministeriet lægger afgørende vægt på, at dets korrespondance med repræsentationerne unddrages princippet om offentlighed, og såfremt der i denne henseende uanset det anførte skønnes at kunne komme til at bestå tvivl, skal man henstille en passende omformulering af § 4.«

Skrivelsen er optrykt som bilag til Offentlighedskommissionens betænkning (Bet. nr. 325/1963) s. 199-200.

Tilsvarende synspunkter fremgår af Udenrigsministeriets skrivelse af 26. august 1975, optrykt som bilag i Betænkning om offentlighedslovens revision (Bet. nr. 857/1978) s. 499-500.

Denne retsopfattelse har været fulgt i Udenrigsministeriets praksis i forbindelse med anmodninger om aktindsigt.

Det skal understreges, at det forhold, at Udenrigsministeriet gennem hele perioden har anset korrespondance mellem repræsentationerne og Udenrigsministeriet som værende interne arbejdsdokumenter, ikke har ført til, at aktindsigt i alle tilfælde er blevet afslået.

En række forhold vil oftest føre til hel eller delvis imødekommelse af begæringer om aktindsigt i de her omhandlede dokumenter. Her kan særligt anføres følgende:

- Aktindsigt gives i praksis ofte ud fra hensynet om meroffentlighed, jf. princippet i offentlighedslovens § 4 og den konkrete sag, som gav anledning til ombudsmandens nedenfor refererede udtalelse af 31. maj 1996.

- Offentlighedslovens § 11 om ekstrahering af faktiske oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet medfører ofte aktindsigt i relevante dele af interne arbejdsdokumenter.

- Såfremt det interne arbejdsdokument er blevet videresendt til andre myndigheder eller andre uden for ministeriet - hvilket sker i mangfoldige tilfælde som led i en høring eller til underretning - har det mistet sin karakter af internt arbejdsdokument, og er derfor ikke længere undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 7.

3. Folketingets ombudsmands udtalelse af 31. maj 1996 og den videre udvikling

Udenrigsministeriets ovenfor beskrevne retsopfattelse gav ikke anledning til tvivl før i 1995, hvor en journalist den 13. juli 1995 klagede til Folketingets ombudsmand over et afslag på aktindsigt.

Klageren begærede i juni 1995 aktindsigt »i indberetninger i januar 1993 fra ambassaden i Beograd, der indeholder ambassadens vurdering af den da anvendte serbiske advokatforbindelse«. Ved skrivelse af 5. juli 1995 afslog Udenrigsministeriet anmodningen med henvisning til, at der med hensyn til den indberetning, der var relevant, var tale om et internt arbejdsdokument, der i medfør af offentlighedslovens § 7 nr. 2, var undtaget fra aktindsigt. Ministeriet gengav dog, ud fra hensynet til meroffentlighed, indholdet af telexen i sin helhed. Ved skrivelse af 13. juli 1995 klagede journalisten over dette afslag til Folketingets ombudsmand, idet han særligt gjorde gældende, at korrespondance mellem Udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i udlandet ikke kunne anses som intern.

Efter en omfattende brevveksling mellem Udenrigsministeriet og ombudsmanden fremkom ombudsmanden den 31. maj 1996 med sin endelige udtalelse i sagen. Ombudsmanden udtaler som sin opfattelse, at repræsentationerne i udenrigstjenesten må betragtes som selvstændige forvaltningsmyndigheder. Det anføres, at den nugældende offentlighedslov og forarbejderne til denne lov ikke giver egentlige holdepunkter for en stillingtagen til spørgsmålet. Ombudsmandens konklusion stemmer efter ombudsmandens opfattelse bedst med det generelle princip om åbenhed, som offentlighedsloven er baseret på, samt praksis i forbindelse med offentlighedsloven. Ombudsmanden tillægger det særlig betydning, at repræsentationerne på visse afgrænsede områder er tillagt selvstændig kompetence ved eller i henhold til lov. Ombudsmanden konkluderer, at det er hans opfattelse, at man ikke inden for rammerne af den gældende lovgivning ad fortolkningens vej kan nå til det af Udenrigsministeriet ønskede resultat. Ombudsmanden tilkendegiver, at da spørgsmålet må anses som juridisk tvivlsomt, har han ikke fundet anledning til at kritisere Udenrigsministeriet.

Ombudsmanden orienterede i medfør af § 11 i ombudsmandsloven Folketingets Retsudvalg om sin redegørelse og konklusion.

I en pressemeddelse af 1. juni 1996 tilkendegav Udenrigsministeriet, at man var uenig i ombudsmandens konklusion. Ministeriet begrundede dette med de ovenfor refererede hovedsynspunkter.

I lyset heraf var udenrigsministeren den 27. juni 1996 indkaldt til samråd i Folketingets Retsudvalg. På mødet redegjorde udenrigsministeren for ministeriets synspunkter og for de hensyn, som efter ministeriets opfattelse nødvendiggør, at korrespondance mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne betragtes som intern.

Efter at have genovervejet sin retsopfattelse i lyset af ombudsmandens udtalelse tog Udenrigsministeriet klagerens sag og tre andre afslag på tilsvarende begæringer om aktindsigt op til fornyet vurdering. Ministeriet fandt imidlertid ikke, at der var fremkommet afgørende nye forhold og fastholdt derfor sine afslag på anmodningerne om aktindsigt.

På baggrund af et skriftligt spørgsmål (nr. 345 af 18. juli 1996) fra Folketingets Retsudvalg afgav ombudsmanden den 6. september 1996 et svar vedrørende sin redegørelse i sagen. Ombudsmanden gentog og præciserede i dette svar begrundelsen for sin konklusion i den endelige udtalelse af 31. maj 1996, at repræsentationerne er at anse som selvstændige forvaltningsmyndigheder, og at korrespondance mellem dem og Udenrigsministeriet derfor ikke er interne arbejdsdokumenter.

4. Den foreslåede præcisering af lov om udenrigstjenesten

Som det fremgår af ovenstående, er det Udenrigsministeriets opfattelse, at det allerede følger af offentlighedslovens § 7 nr. 2 og forvaltningslovens § 12, stk. 1 nr. 2, sammenholdt med § 2 i den nugældende lov om udenrigstjenesten, at udenrigstjenesten udgør en myndighed, og at korrespondance mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne dermed er interne arbejdsdokumenter. Da ombudsmanden i sin endelige udtalelse af 31. maj 1996 imidlertid finder, at spørgsmålet er juridisk tvivlsomt, foreslås lov om udenrigstjenestens § 2 ændret således, at det klart fremgår, at udenrigstjenesten udgør en og samme myndighed.

Dette er efter regeringens vurdering hensigtsmæssigt for, at der ikke skal opstå tvivl om, at der er tale om en sammenhængende beslutningsproces, hvori både hjemmetjenesten og repræsentationerne indgår i et integreret samvirke.

Ændringen af lov om udenrigstjenesten vil sikre, at den foreliggende juridiske uklarhed forsvinder, og at der ikke er usikkerhed om, at udenrigstjenestens beslutningsproces kan opretholdes uændret.

5. Ændringen af lov om udenrigstjenesten vil ikke føre til en lukket udenrigstjeneste

Det fremsatte lovforslag vil efter regeringens opfattelse ikke medføre en fravigelse af offentlighedslovens almindelige hovedprincip om offentlighed i forvaltningen.

Udenrigstjenesten vil også efter vedtagelse af lovforslaget i så vid udstrækning som muligt give aktindsigt ud fra hensynet til meroffentlighed. Udenrigsministeriet har til stadighed praktiseret meroffentlighed, i det omfang dette har været foreneligt med offentlige eller private interesser.

Udenrigsministeriet har i den forbindelse taget en række konkrete skridt for at sikre offentligheden den videst mulige adgang til indsigt i tjenestens arbejde:

- Af meddelelse af 28. juni 1995 fra Udenrigsministeriets direktør til de ansatte i Udenrigsministeriet fremgår bl.a. at:

»Der bør som udgangspunkt i overensstemmelse med offentlighedslovens intentioner anlægges en positiv forhåndsindstilling til anmodningen (om aktindsigt). Sagen skal behandles hurtigt, idet det påhviler den pågældende enhed at prioritere en sag vedrørende aktindsigt højt.«

- En intern arbejdsgruppe i Udenrigsministeriet fremsatte den 20. december 1995 en række anbefalinger, der har til formål at sikre størst mulig åbenhed i udenrigstjenestens sager, herunder bl.a.:

»at det rutinemæssigt overvejes at give aktindsigt i større omfang, end der er pligt til, den såkaldte meroffentlighed.«

- På tilsvarende måde fremkom en anden intern arbejdsgruppe i Udenrigsministeriet den 28. marts 1996 med en række anbefalinger vedrørende udenrigstjenestens administration af arkivloven. I lyset heraf er det besluttet, at ministeriets praksis i forbindelse med anmodninger om arkivadgang justeres på en sådan måde, at hensynet til offentligheden, herunder forskere og presse, kommer til at veje væsentligt tungere end hidtil i forhold til beskyttelseshensynene. Som en konsekvens heraf har ministeriet iværksat en intensiveret gennemgang - »screening« - af de akter, der er afleveret til Rigsarkivet, med henblik på at så mange akter som muligt gøres tilgængelige.

- Endelig har udenrigsministeren og udviklingsministeren for at sikre en løbende orientering af pressen om ministeriets arbejde siden august 1995 afholdt regelmæssige pressebriefinger.

Ministeriets praksis om åbenhed vil blive fortsat og styrket med de nævnte foranstaltninger.

Det bærende princip for ministeriets behandling af begæringer om aktindsigt vil således også i fremtiden være offentlighed i videst muligt omfang.

6. Lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser m.v.

Forslaget forventes ikke at have nogen statsfinansielle konsekvenser, ligesom det ikke forventes at ville blive nødvendigt at udvide det administrative personale i denne anledning. Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Den foreslåede ændring af lov om udenrigstjenesten tilsigter at klargøre, at Udenrigsministeriet og repræsentationerne udgør en og samme myndighed, og at korrespondance mellem udenrigstjenestens tre grene er interne arbejdsdokumenter, jf. offentlighedslovens § 7 nr. 2 og forvaltningslovens § 12, stk. 1 nr. 2. Dette gælder også med hensyn til områder, hvor repræsentationerne har en selvstændig lovbestemt kompetence. Videregivelse inden for tjenesten vil således også i disse tilfælde være intern både i forhold til offentlighedsloven og forvaltningsloven. Formålet er at tilvejebringe klar hjemmel for den gældende praksis. Lovændringen vil ikke føre til nogen fravigelse af offentlighedslovens almindelige principper, herunder anvendelsesområdet for offentlighedslovens § 4 og § 11.

Således vil der som hidtil blive givet meroffentlighed i det omfang, det er foreneligt med udenrigstjenestens virksomhed, herunder navnlig hensynet til andre lande og privates interesser. Ligeledes vil reglen i offentlighedslovens § 11 om ekstrahering af faktiske oplysninger, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, fortsat finde anvendelse på kommunikation mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne. Endelig vil dokumenter, der er sendt eller blevet videreekspederet til andre myndigheder eller andre uden for udenrigstjenesten eller modtaget fra sådanne, som udgangspunkt være undergivet aktindsigt.

Til § 2

Det foreslås, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende. Ved behandlingen af en begæring om aktindsigt vil brevveksling m.v. mellem udenrigstjenestens tre grene, uanset tidspunktet for brevvekslingens oprettelse, skulle anses for interne arbejdsdokumenter, jf. offentlighedslovens § 7 og forvaltningslovens § 12.

Skriftlig fremsættelse

Udenrigsministeren (Niels Helveg Petersen):

Herved tillader jeg mig for det høje Ting at fremsætte:

Forslag til lov om ændring af lov om udenrigstjenesten. (Udenrigstjenestens interne korrespondance).

(Lovforslag nr. L 78).

Lovforslaget tilsigter at præcisere, at udenrigstjenestens tre grene, dvs. Udenrigsministeriet, de diplomatiske og de konsulære repræsentationer, udgør en myndighed, og at brevveksling og anden kommunikation mellem disse er interne arbejdsdokumenter i offentlighedslovens og forvaltningslovens forstand.

Dette følger efter Udenrigsministeriets opfattelse allerede af den nugældende lovgivning. En præcisering er imidlertid hensigtsmæssig, efter at Folketingets ombudsmand i en udtalelse af 31. maj 1996 har tilkendegivet, at spørgsmålet er juridisk tvivlsomt, men at man ikke inden for rammerne af den gældende lovgivning ad fortolkningens vej kan nå til det af Udenrigsministeriet ønskede resultat.

På denne baggrund finder regeringen det rigtigst at søge en præcisering i lov om udenrigstjenesten, der vil fjerne den tvivl, som ombudsmandens udtalelse kan have skabt. Lovforslaget har således til formål at tilvejebringe klar hjemmel for den gældende praksis og vil ikke føre til nogen fravigelse af offentlighedslovens og forvaltningslovens almindelige principper.

Lovforslaget vil ikke medføre nogen ændring i udenrigstjenestens organisation og vil ikke have statsfinansielle konsekvenser.

Idet jeg i øvrigt henviser til de bemærkninger, der ledsager forslaget, skal jeg tillade mig at anbefale det til det høje Tings velvillige behandling.

Versioner

1. 1997-05-15