Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/19971BA00032@1997-10-31/da

Indhold

1. Indledning

Folketinget pålægger regeringen snarest muligt og inden årsskiftet at nedsætte en retssikkerhedskommission, der inden afslutningen af folketingsåret 1998-99 skal komme med forslag til de fornødne ændringer i retsplejeloven, forvaltningsloven m.v. til fremme af borgernes retssikkerhed. Forslagene skal omfatte følgende elementer:

1. Kvalitetskrav til lovforslag, herunder krav om retssikkerhedsdiskussion i alle lovforslag, hvor det offentlige udøver myndighed over for borgerne.

2. Begrænsning af tvangsindgreb over for borgerne.

3. Nøje opregnede betingelser for tvangsindgreb.

4. Adfærdsregler for myndighedsudøvere.

5. Magtadskillelse i forvaltningen.

6. Lettere adgang for borgerne til at anlægge sager mod det offentlige.

7. Forvaltningsmyndighedernes pligt til at efterleve domspraksis og af egen drift efter domstolsafgørelser at genoptage lignende sager, hvor borgeren har krav på tilbagebetaling.

8. Udvidet adgang til retshjælp.

9. Undersøgelse af teknologiens betydning for borgernes retssikkerhed.

10. Årlig retssikkerhedsredegørelse.

Bemærkninger til forslaget

Almindelige bemærkninger

Beslutningsforslaget er en uændret genfremsættelse af beslutningsforslag nr. B 106, folketingsåret 1996-97 (se Folketingstidende 1996-97, forhandlingerne side 6509 og Tillæg A, side 4394 og 4399).

Princippet om magtfordelingen mellem den udøvende, den lovgivende og den dømmende magt er grundlovsfæstet. Dette princip er fastsat for at beskytte Danmarks borgere mod vilkårlige indgreb.

Den stadig stigende hærskare af forskrifter for borgerne har forrykket forholdet mellem stat og individ i en uheldig retning.

Lovgivningen er i stigende grad ufuldstændig. Nærmere fastsættelse af reglerne for borgernes færden er overladt til ministrene i form af bemyndigelsesbestemmelser. Dette har betydet, at det i højere og højere grad er forvaltningen, der i stedet for Folketinget fastsætter regler for borgerne.

Samtidig har der været en tendens til i stigende grad at fastsætte straf som sanktion for overtrædelserne og overlade det til forvaltningsmyndighederne at udstede bødeforelæg frem for at forelægge sagen for domstolene. Dertil kommer, at borgerne ifalder straf, uden at elementære retsgarantier er iagttaget. Bødestørrelsen fastsættes administrativt af embedsmænd, der ikke er uddannet til bevisindsamling og bevisafvejning. Ikke sjældent får man det indtryk, at det nærmest er borgeren selv, der skal bevise sin uskyld.

Den udøvende magts område er derved vokset ganske væsentligt på bekostning af den lovgivende og den dømmende magt. Dette har betydet en svækkelse af den enkelte borgers retssikkerhed.

De mange love og bekendtgørelser, de stadig mere indviklede regler og hyppige lovændringer, der regulerer borgernes adfærd, er i sig selv et problem, idet et retssystem som det danske nødvendigvis må forudsætte borgernes pligt til at kende loven. Det er derfor et grundlæggende retssikkerhedsproblem, at borgerne ikke kan finde ud af, hvad der er lov og ret i Danmark.

De mange bemyndigelsesbestemmelser og administrative bødeforelæg svækker yderligere den enkelte borgers retsbeskyttelse. Denne svækkede retsbeskyttelse bliver yderligere markant på grund af det totale fravær af bestemmelser i retsplejeloven, der fastsætter spilleregler for forvaltningsmyndigheder. Vedtagelsen af forvaltningsloven og løbende ajourføring af f.eks. registerlovgivning og lov om offentlighed i forvaltningen kan ikke kompensere for den omstændighed, at retsplejeloven stort set alene gælder for domstole, politi og anklagemyndighed.

Retsstillingen er i dag bedre sikret for den, der forsætligt overtræder straffeloven og f.eks. begår drab eller voldtægt, end for den borger, der uagtsomt overtræder en af de tusindvis af bestemmelser i andre love.

Forslagsstillerne finder det meget betænkeligt, at Folketingets flertal som en yderligere indskrænkning i borgernes retssikkerhed i de senere år har foretaget indgreb i den enkelte borgers grundlovssikrede frihedsrettigheder, herunder navnlig husfreden og ejendomsretten.

I kølvandet på den stigende regulering af borgernes adfærd er nemlig fulgt en stadig stigende kontrolvirksomhed, der med hjemmel i lovgivningen giver myndighederne mulighed for indgreb af f.eks. ransagningslignende karakter. De mange love, der uden nærmere betingelser f.eks. giver kontrollerende myndigheder adgang til private hjem, er en udhuling af grundlovens bestemmelse om husfredens ukrænkelighed.

Forslagsstillerne mener derfor, at tiden er inde til at udforme en omfattende retssikkerhedsreform.

Al lovgivning, der muliggør vilkårlig krænkelse af den grundlovssikrede husfred og ejendomsret, skal tages op til revision.

Ingen indgreb i husfreden eller ejendomsretten skal fremtidig kunne finde sted, uden at enten betingelserne i grundlovens § 72 om retskendelse eller bestemmelserne i grundlovens § 73 om ekspropriation er opfyldt eller det nøje i loven er opregnet, hvilke betingelser der i øvrigt skal være opfyldt.

I den forbindelse mener forslagsstillerne, at reglerne for udarbejdelse af lovforslag bør ændres grundlæggende.

Ethvert lovforslag, der giver mulighed for myndighedsudøvelse over for den enkelte borger eller grupper af borgere, bør indeholde en grundig diskussion af, hvilke retssikkerhedsmæssige konsekvenser lovforslaget vil have for borgerne.

Med hensyn til bemyndigelsesbestemmelser, der overlader til ministeren at fastsætte ikketekniske regler af betydning for den enkelte borger, bør der ligeledes i lovforslaget optages en nærmere beskrivelse af, hvad bemyndigelsen skal anvendes til, og de retssikkerhedsmæssige konsekvenser.

Med forbillede i retsplejelovens regler for politi og anklagemyndighed skal der fastsættes nærmere regler for enhver myndigheds adfærd.

Bemærkninger til forslagets enkelte punkter

Ad 1

Udformningen af lovforslag er i dag aldeles utilstrækkelig. Lovforslagets bemærkninger er for ofte ufuldstændige og forhastede, ligesom der lovgives for meget i bemærkningerne. Love skal være klare og lettilgængelige.

En meget stor del af lovene vedrører erhvervsgruppers og almindelige borgeres dagligdag. Det er derfor helt afgørende, at lovene også kan læses og forstås af borgerne og medierne, der ofte vil være det led, der formidler lovgivningen og forberedelsen af lovene til borgerne.

Det må tillige være et uomgængeligt krav til en moderne retsstat, at de lovforslag, som den til enhver tid siddende regering fremsætter, giver lovgiver et fuldstændigt beslutningsgrundlag. Kravet om klarhed vil tvinge både aktørerne i det lovforberedende arbejde og Folketinget til en gennemtænkning af lovenes konsekvenser og de med lovgivningen forbundne politiske og retlige spørgsmål.

De hyppigt fremsatte forslag til ændringslove øger uoverskueligheden. Det foreslås derfor, at der i ethvert lovforslag af den slags som bilag indsættes et udkast til lovbekendtgørelse.

Forslagsstillerne finder i det hele taget, at der bør stilles langt strengere kvalitetskrav til lovforslagene. Lovgiver skal have mulighed for at kende ikke mindst de retssikkerhedsmæssige konsekvenser af lovforslaget. Lovforslagets bemærkninger udgør ud over lovteksten den væsentligste del af lovgivers beslutningsgrundlag.

Det foreslås derfor, at der stilles krav om, at alle lovforslag, hvor det offentlige har myndighedsopgaver, skal indeholde en retssikkerhedsdiskussion og de konsekvenser, lovforslaget indebærer for borgernes retssikkerhed. Dette krav vil ikke blot medføre et grundigere lovforberedende arbejde i ministerierne, men vil gøre lovforslagets konsekvenser mere gennemskuelige for Folketinget.

Et krav om, at lovforslaget skal indeholde en nøjere beskrivelse og begrundelse for, at der i forslaget optages bemyndigelsesbestemmelser, vil have samme effekt.

Et særligt problem udgør de hundredvis af straffebestemmelser. Strafsanktionen er i de senere år bragt i anvendelse for mere formelle overtrædelser. Det bør være en selvfølge, at straffebestemmelser - og ikke mindst den, der er fastsat i medfør af bekendtgørelser - alene indsættes efter en nøje overvejelse af, hvorvidt andre sanktioner kan overflødiggøre straf. Der tænkes navnlig på erstatning, ugyldighed og mulighed for tilbagekaldelse af tilladelser som sanktionsmulighed. Disse overvejelser skal fremgå af lovforslagets bemærkninger.

Forslagsstillerne foreslår endelig, at den nedsatte retssikkerhedskommission overordnet skal overveje nye retningslinjer for balancen mellem lovtekst og bemærkninger med det sigte at undgå lovgivning i bemærkningerne.

Ad 2

Den bestående lovgivning skal gennemgås med henblik på at fjerne unødvendige muligheder for tvangsindsgreb over for borgerne. Det gælder navnlig de mange bestemmelser om myndigheders adgang til privat ejendom, herunder bestemmelser om politiets bistand til at gennemtvinge adgang.

Tvangsindgreb bør ikke i fremtiden hjemles, medmindre det enten kræver retskendelse og/eller betingelserne for at foretage indgreb i øvrigt er nøje beskrevet dels i den enkelte lov, dels i en ny bog' i retsplejeloven.

Ad 3-5

Forslagsstillerne vil ikke stille krav om, at enhver bestemmelse, der giver en myndighed adgang til privat ejendom, skal være betinget af retskendelse. Det er derimod helt afgørende, at der fastsættes generelle betingelser for tvangsindgreb og regler, der beskriver, hvorledes den kontrollerende myndighed skal forholde sig, såfremt der konstateres lovovertrædelser.

I forbindelse med de mange myndighedsbeføjelser i form af uanmeldt kontrol er det helt afgørende af hensyn til borgernes retssikkerhed, at der i lighed med retsplejelovens bestemmelser for politi, anklagemyndighed og domstole fastsættes generelle og specielle regler for de myndigheder, der ikke i dag er reguleret af retsplejeloven. Retsplejeloven foreskriver f.eks. nøje, hvornår politiet må ransage, og hvornår der skal rejses sigtelse, og at den sigtede skal oplyses om, at han ikke har pligt til at udtale sig. Oplysninger om adgang til forsvarer skal tillige oplyses af politiet. Sådanne regler gælder slet ikke for andre myndigheder.

Retsusikkerheden forstærkes af, at det er de samme myndigheder, der sidder i de kommissioner, der er fremkommet med lovudkast, og som senere udformer lovforslagene og forslagenes bemærkninger, og som derefter administrerer de samme love og udsender forskrifter til underordnede myndigheder.

Myndigheder kan f.eks., uden at ransagningsbetingelserne er opfyldt, trænge ind i borgernes boliger og kontrollere' uden at rejse sigtelse. Myndighederne foretager afhøringer uden at gøre opmærksom på, at udtalelserne kan blive anvendt ved en senere straffesag. Finder myndighederne beviser for strafbart forhold, gælder hverken regler om tilkaldelse af politi eller advokat, ligesom myndighederne hverken er uddannet til eller har forskrifter for indsamling af beviser og afvejning af disse.

Disse myndigheder har tillige ikke sjældent aldeles manglende forståelse for, at det er myndighederne, der skal bevise strafbart forhold, og ikke borgerne, der skal bevise uskyld.

I den senere tid har bevisbyrderegler i strafferetsplejen i forbindelse med fund af store økonomiske midler hos rockere været diskuteret. Der er meget strenge regler for politiets muligheder for at anvende de såkaldte tilfældighedsfund.

Hvad andre myndigheder, der under kontrol finder beviser for strafbart forhold, skal foretage sig, er ikke reguleret. Borgeren befinder sig i en gråzone, hvor myndigheden kommer med det formål at kontrollere, men hvor sagen kan føre til tiltalerejsning, uden at borgeren har de retssikkerhedsgarantier, der gælder inden for strafferetsplejen. Dette område er kun i ringe omfang diskuteret i teorien og udgør for forslagsstillerne et af samfundets største retssikkerhedsproblemer.

De mange retsplejebestemmelser for politiet tilsigter på en gang at begrænse politiets magtudfoldelse, samtidig med at borgeren advares om at tage sig i agt, evt. med bistand af en advokat.

Retsplejeloven bygger i det hele taget på det grundlæggende princip om, at ingen er skyldig, før han er dømt.

Det foreslås derfor, at der dels ved en ændring af retsplejeloven, dels ved at der i hver enkelt lov, hvor der gives hjemmel til myndighedsudøvelse, fastsættes klare regler for fremgangsmåden ved tvangsindgreb, forsvarlig bevisindsamling og bevisafvejning, og at der fastsættes beløbsgrænser for, hvilke bødeforelæg der kan forelægges administrativt.

Ad 6

I civile retssager er sagsøger og sagsøgte ligestillede. I hvert fald på papiret. Denne ligestilling gælder imidlertid stort set ikke i sager, hvor den enkelte borger anlægger sag mod det offentlige. For selv om magtforholdet mellem den enkelte og det offentlige er meget anderledes, end da retsplejeloven så dagens lys, er retsplejeloven ikke ændret tilsvarende.

Det offentlige har en knusende fortrinsret. Den enkeltes retssikkerhed derimod er slet ikke udviklet i takt med samfundets udvikling. Der er ganske enkelt ikke lige adgang til retsvæsenet, endsige lige adgang til at få sin ret. Vil man som borger i dagens Danmark gøre sig håb om at få medhold i en sag anlagt mod det offentlige, skal man - med eller uden advokat - kunne beherske vanskelige retsspørgsmål, helst bedre end modparten, der som offentlig myndighed typisk vil være i besiddelse af væsentlige ressourcer og ekspertise. Borgeren skal tillige kunne overvinde den ulighed, der ligger i, at den sagsøgte myndighed - der typisk har konciperet de af Folketinget vedtagne lovforslag og udformet bemærkningerne hertil - kan have en meget skråsikker opfattelse af den korrekte juridiske forståelse af de spørgsmål, som har udviklet sig gennem den administrative praksis. En praksis, der altså er en udmøntning af det af samme myndighed udførte lovforberedende arbejde.

Sådanne sager omfatter ofte tillige tekniske forhold af betydning for bedømmelse af sagerne. Endelig vil der for den enkelte borger typisk være bevismæssige vanskeligheder og vanskeligheder med overhovedet at fremskaffe oplysninger, hvis eksistens den enkelte borger ikke kender, og som beror hos det offentlige.

Disse vanskeligheder, som omfatter både forberedelsen af sagen og fremlæggelsen i retten, afhjælpes ikke gennem reglerne om fri proces.

Forslagsstillerne foreslår derfor, at retsplejeloven ændres, så der indsættes et særligt afsnit for civilretlige sager, hvor den enkelte borger rejser sag mod det offentlige eller omvendt. En sådan ny bog' i retsplejeloven skal indeholde særlige processuelle lettelser og fordele for den enkelte borger, bl.a. ud fra det synspunkt, at de to parter ikke er lige egnede til at foretage indsamling af bevismateriale. Reglerne skal tillige indeholde en særlig pligt for det offentlige til at indsamle og fremlægge det fornødne bevismateriale.

I en tid, hvor det er helt umuligt for den enkelte borger at få et overblik over, endsige gennemskue de mange forskrifter, må man gøre sig klart, at alene lovenes mængde og indviklethed er en svækkelse af den enkeltes retssikkerhed. Dette forstærkes af, at forskrifterne er blevet mere og mere indgribende for den enkelt borger, og at mere og mere magtudøvelse af meget indgribende art er overladt til alle mulige offentlige instanser, uden at der er indført nogen form for processuel fordel for den enkelte borger, der måtte ønske at rejse sag ved domstolene.

Retsplejeloven er forældet og ude af trit med udviklingen i forvaltningsretten. Det bør i denne sammenhæng erindres, at Folketingets Ombudsmand over for forvaltningen anvender et bedømmelsesgrundlag, der er mere vidtgående end det forvaltningsretlige bedømmelsesgrundlag, som domstolene anvender, jf. Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. Forvaltningsret p. 594.

Ad 7

Såfremt en dom f.eks. medfører pligt til tilbagebetaling, skal f.eks. skattemyndighederne være forpligtet til af egen drift at tilbagebetale til andre borgere i lignende situation, uden at disse behøver at anlægge sag.

Ad 8

Det bør være en selvfølgelighed i et retssamfund, at alle har lige adgang til retsvæsenet.

Ad 9

Informationsteknologien rejser en lang række retssikkerhedsproblemer for den enkelte borger.

Brug af informationsteknologi kan efterlade elektroniske spor, der muliggør lagring af data om enkeltpersoner, der gør registerlovgivningen helt indholdsløs. Brugen af Internet umuliggør anvendelse af de traditionelle ansvarsregler.

Informationernes grænseoverskridelser kan gøre dansk lovgivning uanvendelig. Der er et påtrængende behov for en klar stillingtagen til retten til eller forbud mod kryptering ved datatransmission og forholdet til grundlovens bestemmelser om brevhemmelighed m.v.

Disse og mange andre spørgsmål bør samlet drøftes set i relation til forholdet mellem det offentliges myndighedsudøvelse og den enkelte borgers retssikkerhed.

Ad 10

Da nedsættelsen af en kommission og senere ændring af retsplejeloven m.v. ikke må blive en sovepude, pålægges det regeringen at udarbejde en årlig retssikkerhedsredegørelse. Redegørelsen skal indeholde de retssikkerhedsmæssige forbedringer, der er foretaget i de enkelte ministerier, samt regeringens aktuelle overvejelser om at forbedre retssikkerheden.

Den første redegørelse gives ved starten af næste folketingssamling.

Skriftlig fremsættelse (28. oktober 1997)

Birthe Rønn Hornbech (V):

Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved at fremsætte:

Forslag til folketingsbeslutning om en retssikkerhedsreform.

(Beslutningsforslag nr. B 32).

Beslutningsforslagets formål er at styrke borgernes retsstilling over for det offentlige.

Det første element i forslaget er et krav om kvalitetsregler for udarbejdelse af lovforslag med det formål at gøre lovene mere klare og gennemskuelige for Folketinget, borgerne og pressen. Der fastsættes således krav om, at alle lovforslag, der vedrører det offentliges myndighedsudøvelse, skal indeholde en diskussion om borgerens retssikkerhed samt konsekvenserne for borgeren.

Forslaget indeholder endvidere et krav om begrænsning af tvangsindgreb over for borgeren, navnlig en begrænsning af forvaltningsmyndigheders adgang til privat ejendom.

Der foreslås en reform af retsplejeloven med spilleregler for alle myndigheder.

Der foreslås tillige indført særlige regler i retsplejeloven, der skal gøre det lettere for den enkelte borger at anlægge sag og gennemføre en sag mod det offentlige.

Der foreslås således ændrede regler for det offentliges pligt til at fremkomme med materiale under sagen, ligesom det offentlige foreslås pålagt en vidtgående bevisbyrde.

Reglerne om retshjælp foreslås udvidet.

Endelig indeholder forslaget krav om, at der opstilles regler for offentlige myndigheder, der taber retssager over for borgerne. Såfremt en dom f.eks. medfører pligt til tilbagebetaling, skal f.eks. skattemyndighederne være forpligtet til af egen drift at tilbagebetale til andre borgere i lignende situation, uden at disse behøver at anlægge sag.

Beslutningsforslaget er en uændret genfremsættelse af beslutningsforslag nr. B 106, folketingsåret 1996-97.

Versioner

1. 1997-10-31