Ikke selve loven: Lovforslag

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/bill/ft/200312L00096@2003-11-26/da

Indhold

1. Indledning
2. Bilag 1

Fremsat den 26. november 2003 af justitsministeren (Lene Espersen)

Forslag

til

§ 1. Lovens kapitel 2 og 3 finder anvendelse ved tvangsindgreb, som foretages af den offentlige forvaltning uden for strafferetsplejen, og som består i

1) husundersøgelse eller

2) undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer.

Stk. 2. Lovens kapitel 3 finder også anvendelse ved tvangsindgreb, som foretages af den offentlige forvaltning uden for strafferetsplejen, og som består i

1) undersøgelse af andre lokaliteter,

2) undersøgelse eller beslaglæggelse af andre genstande,

3) brud på meddelelseshemmeligheden eller

4) eftersyn eller anden undersøgelse af personer.

Stk. 3. Lovens kapitel 4 finder anvendelse i tilfælde, hvor der i lovgivningen mv. er fastsat pligt til at meddele oplysninger til den offentlige forvaltning.

Stk. 4. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at loven helt eller delvis skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, i det omfang de pågældende ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelser til at anvende tvangsindgreb eller oplysningspligter som nævnt i stk. 1-3.

Stk. 5. Stk. 1 og 2 omfatter ikke tvangsindgreb, som foretages efter indhentet retskendelse.

Proportionalitetsprincippet

§ 2. Tvangsindgreb må kun anvendes, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet.

Fremgangsmåden

§ 3. Ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb finder forvaltningslovens §§ 3-10, §§ 12-18 og §§ 22-26 anvendelse.

§ 4. I sager om iværksættelse af tvangsindgreb skal en myndighed, som mundtligt modtager oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder af betydning for beslutningen om iværksættelse af tvangsindgreb, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

§ 5. Forud for gennemførelsen af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb skal parten underrettes om beslutningen.

Stk. 2. Underretningen skal ske skriftligt senest 14 dage, inden tvangsindgrebet gennemføres, og skal indeholde oplysninger om

1) tid og sted for indgrebet,

2) retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvaltningslovens § 8,

3) hovedformålet med indgrebet og

4) det faktiske og retlige grundlag for indgrebet, jf. forvaltningslovens § 24.

Stk. 3. Parten kan inden for en af myndigheden fastsat frist fremsætte indsigelse mod den trufne beslutning. Fastholdes beslutningen, skal dette begrundes skriftligt over for parten, jf. forvaltningslovens § 24. Meddelelsen om fastholdelse af beslutningen skal gives inden eller senest samtidig med gennemførelsen af tvangsindgrebet.

Stk. 4. Reglerne i stk. 1-3 kan fraviges helt eller delvist, hvis

1) øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives,

2) hensynet til parten selv taler for det, eller partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser,

3) det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til EU,

4) øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet, eller

5) forudgående underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig.

Stk. 5. Hvis en beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb gennemføres uden forudgående underretning, jf. stk. 4, skal beslutningen samtidig med gennemførelsen af indgrebet meddeles parten skriftligt og indeholde de i stk. 2, nr. 1-4, nævnte oplysninger. Beslutningen skal endvidere indeholde en begrundelse for fravigelsen af stk. 1-3, jf. forvaltningslovens § 24.

Stk. 6. Beslutningen i stk. 5 kan meddeles mundtligt, hvis hensynet til parten selv eller afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser taler for, at et tvangsindgreb gennemføres, inden myndigheden har haft lejlighed til at udarbejde en skriftlig begrundelse. Den, der har fået beslutningen meddelt mundtligt, kan forlange efterfølgende at få beslutningen meddelt skriftligt. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at tvangsindgrebet er gennemført. Myndigheden skal besvare begæringen snarest muligt. Er begæringen ikke besvaret inden 14 dage efter, at myndigheden har modtaget begæringen, skal myndigheden underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.

§ 6. Tvangsindgreb, der foretages uden for myndighedernes embedssteder, må kun foretages mod forevisning af legitimation.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 kan undtagelsesvis helt eller delvist fraviges, hvis afgørende hensyn taler for det.

§ 7. Tvangsindgrebet skal foretages så skånsomt, som omstændighederne tillader, herunder så vidt muligt uden at forårsage ødelæggelse eller beskadigelse, og uden at indgrebet på grund af tidspunktet for foretagelsen eller den måde, hvorunder det foretages, giver anledning til unødig opsigt.

§ 8. Hvis myndigheden under gennemførelsen af et tvangsindgreb finder, at den, som indgrebet er rettet imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv., skal myndigheden udfærdige rapport om udførelsen af indgrebet. Rapporten skal snarest muligt udleveres til vedkommende.

Stk. 2. I andre tilfælde end de i stk. 1 nævnte skal myndigheden udfærdige og udlevere en rapport om udførelsen af indgrebet, hvis en part fremsætter begæring om det. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at tvangsindgrebet er gennemført. Myndigheden skal besvare begæringen snarest muligt. Er begæringen ikke besvaret inden 14 dage efter, at myndigheden har modtaget begæringen, skal myndigheden underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.

§ 9. Hvis en enkeltperson eller juridisk person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, kan tvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, alene gennemføres efter reglerne i retsplejeloven om strafferetsplejen.

Stk. 2. Reglen i stk. 1 gælder ikke, hvis tvangsindgrebet alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Stk. 3. Reglerne i stk. 1-2 finder tilsvarende anvendelse, hvis der i sagen rettes et tvangsindgreb mod andre end den mistænkte.

Stk. 4. Den mistænkte kan meddele samtykke til fravigelse af stk. 1 og 3. Samtykket skal være skriftligt og skal meddeles på et frivilligt, specifikt og informeret grundlag. Et samtykke kan til enhver tid tilbagekaldes. Meddeler den mistænkte samtykke til fravigelse af stk. 1 og 3, finder reglerne i §§ 2-8 tilsvarende anvendelse ved de i § 1, stk. 1, nævnte tvangsindgreb.

§ 10. Hvis der er konkret mistanke om, at en enkeltperson eller juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder bestemmelser i lovgivningen mv. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheden ikke i forhold til den mistænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Stk. 2. I forhold til andre end den mistænkte gælder bestemmelser i lovgivningen mv. om pligt til at meddele oplysninger, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Stk. 3. En myndighed skal vejlede den mistænkte om, at vedkommende ikke har pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Hvis den mistænkte meddeler samtykke til at afgive oplysninger, finder reglerne i § 9, stk. 4, 2. og 3. pkt., tilsvarende anvendelse.

Stk. 4. Den mistænkte kan meddele samtykke til anvendelse af en oplysningspligt over for andre med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag mod den mistænkte. Reglerne i § 9, stk. 4, 2. og 3. pkt., finder tilsvarende anvendelse.

§ 11. § 28 i lov nr. 319 af 14. maj 1997 om inkassovirksomhed, som ændret senest ved lov nr. 467 af 7. juni 2001, ophæves.

§ 12. I lov om anvendelse af Danmarks undergrund, jf. lovbekendtgørelse nr. 526 af 11. juni 2002, foretages følgende ændring:

1. § 27, stk. 1, affattes således:

»Tilsynsmyndighedens medarbejdere har, hvor der skønnes at være en nærliggende risiko for en uhensigtsmæssig anvendelse eller udnyttelse af undergrunden, uden retskendelse mod behørig legitimation adgang til alle dele af virksomheden.«

§ 13. I lov nr. 364 af 18. maj 1994 om produktsikkerhed, som ændret ved lov nr. 458 af 10. juni 2003, foretages følgende ændring:

1. § 22, stk. 1, 2. pkt., affattes således:

»Kontrolmyndigheden har, hvor der er formodet risiko for, at et produkt kan indebære fare for forbrugernes sundhed og sikkerhed, uden retskendelse mod behørig legitimation adgang til fabrikations-, salgs- og lagerlokaler mv. og transportmidler, som tilhører nogen, der omfattes af lovens §§ 4 og 5.«

§ 14. I lov nr. 314 af 5. maj 2000, som ændret ved lov nr. 458 af 10. juni 2003 om autorisation af elinstallatører, foretages følgende ændring:

1. § 14, stk. 1, affattes således:

»Sikkerhedsstyrelsen har efter forudgående underretning uden retskendelse og mod forevisning af behørig legitimation adgang til offentlig eller privat ejendom med henblik på at undersøge eller lade undersøge elinstallationsarbejder udført af en elinstallatør, hvis der er formodet risiko for, at elinstallationen indebærer livs- eller brandfare, eller med henblik på at undersøge eller lade undersøge, hvorvidt en virksomhed har etableret og opretholder et sikkerhedskvalitetsstyringssystem i overensstemmelse med kravene hertil.«

§ 15. I lov nr. 251 af 6. maj 1993 om elektriske stærkstrømsanlæg og elektrisk materiel, som ændret senest ved lov nr. 458 af 10. juni 2003, foretages følgende ændring:

1. § 24, stk. 5, ophæves.

§ 16. I lov om jagt og vildtforvaltning, jf. lovbekendtgørelse nr. 114 af 28. januar 1997, foretages følgende ændring:

1. I § 50 indsættes som stk. 2:

»Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

§ 17. I lov om vandløb, jf. lovbekendtgørelse nr. 632 af 23. juni 2001, som ændret senest ved lov nr. 391 af 28. maj 2003, foretages følgende ændringer:

1. I § 61 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 2-4 bliver herefter stk. 3-5.

§ 18. I lov nr. 180 af 8. maj 1985 om okker, som ændret ved lov nr. 466 af 7. juni 2001, foretages følgende ændringer:

1. I § 10 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

§ 19. I lov om råstoffer, jf. lovbekendtgørelse nr. 569 af 30. juni 1997, som ændret senest ved lov nr. 1055 af 17. december 2002, foretages følgende ændringer:

1. I § 32 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse. Stk. 1 finder tilsvarende ikke anvendelse for rum på skibe, som udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 2-3 bliver herefter stk. 3-4.

§ 20. I lov nr. 111 af 12. marts 1988 om beskyttelse af de ydre koge i Tøndermarsken, som ændret senest ved lov nr. 392 af 28. maj 2003, foretages følgende ændringer:

1. I § 49 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

§ 21. I lov om godtgørelse i forbindelse med indsamling af hermetisk forseglede nikkel-cadmium-akkumulatorer (lukkede nikkel-cadmium-batterier), jf. lovbekendtgørelse nr. 547 af 30. maj 2000, foretages følgende ændringer:

1. I § 4 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 2-3 bliver herefter stk. 3-4.

§ 22. I lov om arbejdsmiljø, jf. lovbekendtgørelse nr. 784 af 11. oktober 1999 som senest ændret ved lov nr. 437 af 10. juni 2002, foretages følgende ændringer:

1. I § 76 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Hvis der er konkret mistanke om, at en juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder pligten for fysiske personer med tilknytning til den juridiske person til at meddele oplysninger efter stk. 1, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. § 10, stk. 2, i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter.«

Stk. 2-4 bliver herefter stk. 3-5.

§ 23. I lov om sikkerhed til søs, jf. lovbekendtgørelse nr. 627 af 26. juli 2002, foretages følgende ændringer:

1. I § 19 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke:

»Stk. 3. Hvis der er konkret mistanke om, at en juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder pligten for såvel skibets fører og maskinchef som enhver, der handler på disses vegne, til at meddele oplysninger om ansattes sikkerhed og sundhed om bord, jf. stk. 1, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. § 10, stk. 2, i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter.«

Stk. 3 bliver herefter stk. 4.

§ 24. Loven træder i kraft den 1. januar 2005.

§ 25. Loven gælder ikke for sager om færøske og grønlandske anliggender, men kan ved kongelig anordning sættes i kraft for sådanne sager med de afvigelser, som de særlige færøske og grønlandske forhold tilsiger. Dette gælder dog kun for sager, der er eller har været under behandling af rigsmyndigheder.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Lovforslagets baggrund mv. 8

2. Oversigt over lovforslaget 8

2.1. Forvaltningens gennemførelse af tvangsindgreb 8

2.2. Tvangsindgreb ved mistanke om strafbar lovovertrædelse mv. 9

2.3. Ikrafttræden mv. 9

3. Tvangsindgreb 9

3.1. Anvendelsesområde 9

3.1.1. Kommissionens forslag 9

3.1.2. Justitsministeriets overvejelser 10

3.1.2.1. Tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72 10

3.1.2.2. Tvangsindgreb ikke omfattet af grundlovens § 72 10

3.1.2.3. Tvangsindgreb efter forudgående retskendelse 11

3.2. Adgangen til at foretage tvangsindgreb 12

3.2.1. Gældende ret 12

3.2.2. Kommissionens forslag 13

3.2.3. Justitsministeriets overvejelser 13

3.3. Fremgangsmåden ved forvaltningens gennemførelse af tvangsindgreb 14

3.3.1. Gældende ret 14

3.3.2. Forudgående retskendelse 14

3.3.2.1. Kommissionens forslag 14

3.3.2.2. Justitsministeriets overvejelser 15

3.3.3. Valg af lovmodel 15

3.3.3.1. Kommissionens forslag 15

3.3.3.2. Justitsministeriets overvejelser 16

3.3.4. Tidspunktet for en afgørelse 16

3.3.4.1. Kommissionens forslag 16

3.3.4.2. Justitsministeriets overvejelser 16

3.3.5. Partsbegrebet 17

3.3.5.1. Kommissionens forslag 17

3.3.5.2. Justitsministeriets overvejelser 17

3.3.6. Inhabilitet 17

3.3.6.1. Kommissionens forslag 17

3.3.6.2. Justitsministeriets overvejelser 17

3.3.7. Vejledning og repræsentation 17

3.3.7.1. Kommissionens forslag 17

3.3.7.2. Justitsministeriets overvejelser 18

3.3.8. Partsaktindsigt 18

3.3.8.1. Kommissionens forslag 18

3.3.8.2. Justitsministeriets overvejelser 18

3.3.9. Partshøring (varsling) 18

3.3.9.1. Kommissionens forslag 18

3.3.9.2. Justitsministeriets overvejelser 19

3.3.10. Begrundelse og klagevejledning 21

3.3.10.1. Kommissionens forslag 21

3.3.10.2. Justitsministeriets overvejelser 21

3.3.11. Notatpligt og udarbejdelse af rapporter 22

3.3.11.1. Kommissionens forslag 22

3.3.11.2. Justitsministeriets overvejelser 23

3.3.12. Klageadgang 23

3.3.12.1. Kommissionens forslag 23

3.3.12.2. Justitsministeriets overvejelser 23

3.3.13. Legitimation 24

3.3.13.1. Kommissionens forslag 24

3.3.13.2. Justitsministeriets overvejelser 24

3.3.14. Skånsomhed 25

3.3.14.1. Kommissionens forslag 25

3.3.14.2. Justitsministeriets overvejelser 25

3.4. Fælles kontrolbesøg mv. 25

3.4.1. Gældende ret 25

3.4.2. Kommissionens forslag 25

3.4.3. Justitsministeriets overvejelser 26

3.5. Offentliggørelse af oplysninger om resultat af kontrolbesøg mv. 26

3.5.1. Gældende ret 26

3.5.2. Kommissionens forslag 26

3.5.3. Justitsministeriets overvejelser 26

3.6. Forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen af tvangsindgreb 26

3.6.1. Gældende ret 26

3.6.2. Kommissionens forslag 27

3.6.3. Justitsministeriets overvejelser 28

4. Oplysningspligter og retten til ikke at inkriminere sig selv 30

4.1. Gældende ret 30

4.2. Kommissionens forslag 32

4.2.1. Anvendelsesområde 32

4.2.2. Anvendelse af oplysningspligter over for en mistænkt 32

4.2.3. Anvendelse af oplysningspligter over for andre end den mistænkte 33

4.2.4. Juridiske personer 33

4.2.5. Enkeltmandsvirksomheder 34

4.2.6. Mindretalsudtalelse 34

4.3. Justitsministeriets overvejelser 35

4.3.1. Indledning 35

4.3.2. Anvendelse af oplysningspligter over for en mistænkt 35

4.3.3. Anvendelse af oplysningspligter over andre end den mistænkte 36

4.3.4. Juridiske personer 36

4.3.5. Enkeltmandsvirksomheder 38

4.3.6. Mindretalsudtalelse 38

5. Privates adgang til at anvende tvangsindgreb eller oplysningspligter 38

6. Anvendelse af oplysninger som bevis i en straffesag 38

6.1. Gældende ret 38

6.2. Kommissionens forslag 39

6.3. Justitsministeriets overvejelser 40

7. Særligt om forholdet til EU-retten mv. 41

8. Årlig retssikkerhedsredegørelse 41

9. Økonomiske og administrative konsekvenser mv. 41

9.1. Staten og kommunerne 41

9.2. Erhvervslivet og borgerne 42

9.3. Miljømæssige konsekvenser og forholdet til EU-retten. 42

9.4. Sammenfattende skema 42

10. Hørte myndigheder og organisationer mv. 42

1. Lovforslagets baggrund mv.

Af regeringsgrundlaget fra 2001 fremgår det, at regeringen ville nedsætte en retssikkerhedskommission med henblik på at forbedre borgernes og virksomhedernes retssikkerhed i tilfælde, hvor offentlige myndigheder kan opnå adgang til private boliger og virksomheder samt i tilfælde, hvor borgere og virksomheder er forpligtet til at meddele visse oplysninger til det offentlige.

På den baggrund nedsatte justitsministeren i februar 2002 Retssikkerhedskommissionen, der fik til opgave at komme med forslag til en række lovændringer, der fremmer borgernes retssikkerhed.

I kommissoriet er det bl.a. anført, at kommissionen skulle gennemgå de regler i lovgivningen, der indeholder hjemmel til, at offentlige myndigheder, som handler uden for strafferetsplejen, uden forudgående retskendelse kan opnå adgang til private boliger og virksomheder eller foretage andre tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72. I den forbindelse skulle kommissionen overveje, hvilke hensyn der kan begrunde regler af den nævnte karakter, og identificere eksisterende bestemmelser, som efter kommissionens opfattelse går videre, end de angivne hensyn kan begrunde, med henblik på tilpasning af disse.

Retssikkerhedskommissionen skulle endvidere udarbejde udkast til et samlet regelsæt, der fastlægger retningslinjer for myndighedernes adfærd i forbindelse med gennemførelse af tvangsindgreb af den omhandlede karakter, og udarbejde udkast til regler, der kan afklare, hvilken nærmere retsstilling borgeren mv. har, og hvilke retsgarantier som skal gælde, hvis der i tilknytning til myndighedernes virksomhed (f.eks. under gennemførelsen af et kontrolbesøg) opstår spørgsmål om, hvorvidt den pågældende borger mv. har begået en lovovertrædelse, som kan medføre bøde eller anden straf.

I juni 2003 afgav Retssikkerhedskommissionen sin betænkning nr. 1428/2003. Ved afgivelsen af betænkningen bestod kommissionen af en formand (retschef Jens Møller, Folketingets Ombudsmand) og 18 andre medlemmer som repræsentanter for Advokatrådet, Amtsrådsforeningen, Dansk Industri, Dansk Arbejdsgiverforening, Danmarks Fiskeriforening, Finansrådet, Forsikring og Pension, Institut for Menneskerettigheder, Kommunernes Landsforening, Landbrugsraadet, Landsorganisationen i Danmark, Realkreditrådet, Beskæftigelsesministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Skatteministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Den Danske Dommerforening, Politimesterforeningen samt Rigsadvokaten.

Kommissionens forslag er afgivet i enighed bortset fra ét medlem, som ikke støtter forslaget i sin helhed, samt 4 medlemmer som ikke støtter et enkelt af kommissionens forslag. Endvidere har ét medlem afgivet en supplerende særudtalelse.

Lovforslaget bygger på betænkningen og de høringssvar over betænkningen, som Justitsministeriet har modtaget, jf. nedenfor pkt. 10.

Spørgsmålet om forbedring af borgernes retssikkerhed bl.a. i forbindelse med forvaltningsmyndigheders anvendelse af tvangsindgreb, herunder spørgsmålet om nedsættelse af en retssikkerhedskommission, har tidligere været behandlet i Folketinget. I de seneste folketingssamlinger har spørgsmålet således været drøftet i 1998 i forbindelse med beslutningsforslag nr. B 8 (jf. Folketingstidende 1998-1999, tillæg A, sp. 1329 og 1334 samt Folketingets forhandlinger, sp. 801). Spørgsmålet har endvidere været drøftet i 1999 i forbindelse med beslutningsforslag nr. B 118 (jf. Folketingstidende 1998-1999, tillæg A, sp. 5288 og 5290 samt Folketingets forhandlinger, sp. 6295).

2. Oversigt over lovforslaget

2.1. Forvaltningens gennemførelse af tvangsindgreb

Det foreslås at lovfæste det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip, hvilket indebærer, at en forvaltningsmyndighed kun kan beslutte at iværksætte et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet.

I lovforslaget foreslås endvidere generelle regler om den fremgangsmåde, som forvaltningsmyndighederne skal følge ved gennemførelsen af et tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Lovforslaget indebærer således, at en række af forvaltningslovens regler om partsrettigheder overføres til dette område. Det drejer sig bl.a. om forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, begrundelse og klagevejledning.

Herudover indebærer lovforslaget, at forvaltningen som hovedregel skal give underretning til vedkommende borger eller virksomhed forud for et tvangsindgrebs gennemførelse.

Dette udgangspunkt kan dog fraviges bl.a. i tilfælde, hvor øjemedet med et kontrolbesøg mv. ville forspildes, såfremt der gives forudgående underretning. Det kan bl.a. være tilfældet ved kontrolbesøg, der har til formål at undersøge et »øjebliksbillede« f.eks. af arbejdsmiljømæssige forhold hos en virksomhed eller af hygiejnetilstanden hos en fødevareproducent.

Lovforslagets udgangspunkt om underretning forud for et tvangsindgrebs gennemførelse kan bl.a. også fraviges, hvor afgørende hensyn til private eller offentlige interesser taler for det. Det kan f.eks. være tilfældet ved fare for menneskers sikkerhed og sundhed.

Desuden indeholder lovforslaget regler om pligt for myndigheden til at forevise legitimation i forbindelse med gennemførelse af tvangsindgreb, pligt til at udvise størst mulig skånsomhed under et tvangsindgrebs gennemførelse samt pligt til i en række tilfælde at udfærdige en rapport om udførelsen af et tvangsindgreb.

De nævnte regler om forvaltningens gennemførelse af tvangsindgreb vil efter lovforslaget omfatte de tilfælde, hvor en myndighed uden for strafferetsplejen uden forudgående retskendelse foretager et tvangsindgreb, som består i husundersøgelse, herunder f.eks. undersøgelse af privat beboelse, kontorer mv., eller i undersøgelse af breve og andre papirer, herunder f.eks. regnskabsbilag, forretningsdokumenter mv.

2.2. Tvangsindgreb ved mistanke om strafbar lovovertrædelse mv.

Lovforslaget indeholder også regler om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen i tilfælde, hvor der opstår mistanke om, at en borger eller virksomhed har begået et strafbart forhold.

Efter lovforslaget vil der i disse situationer gælde særlige begrænsninger i adgangen til at anvende tvangsindgreb efter reglerne uden for strafferetsplejen samt i adgangen til at anvende bestemmelser i lovgivningen mv. om pligt til at give oplysninger til forvaltningen.

Myndighederne kan således ikke gennemføre tvangsindgreb, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger til brug for fastsættelse af straf. Et tvangsindgreb må i så fald gennemføres efter reglerne i retsplejeloven om politiets adgang til at foretage indgreb inden for strafferetsplejen.

Lovforslaget vil derimod ikke være til hinder for, at en myndighed – også hvor der foreligger mistanke om en strafsanktioneret lovovertrædelse – kan foretage kontrolbesøg eller andre tvangsindgreb, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger til brug for varetagelsen af tilsyns- og kontrolopgaver mv., der ikke vedrører fastsættelse af straf.

Endvidere indebærer lovforslaget, at forvaltningen som udgangspunkt ikke over for borgere og virksomheder kan anvende oplysningspligter, der er fastsat i den øvrige lovgivning, hvis vedkommende er mistænkt for en strafbar lovovertrædelse. Denne del af forslaget bygger bl.a. på det princip om retten til ikke at inkriminere sig selv, der følger af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

2.3. Ikrafttræden mv.

Det foreslås, at loven skal træde i kraft den 1. januar 2005. Sigtet er at give de berørte myndigheder tilstrækkelig tid til at indrette sig på lovforslagets regler, herunder at udarbejde nødvendigt vejledningsmateriale om lovens anvendelse.

Justitsministeriet vil efter lovforslagets gennemførelse og ikrafttræden årligt udarbejde en redegørelse om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen.

3. Tvangsindgreb

3.1. Anvendelsesområde

3.1.1. Kommissionens forslag

I overensstemmelse med kommissoriet har kommissionen udarbejdet et samlet regelsæt, der regulerer dels myndighedernes fremgangsmåde ved gennemførelse af tvangsindgreb, dels borgernes og virksomhedernes retstilling, hvis der i tilknytning til tvangsindgreb opstår spørgsmål om, hvorvidt den pågældende har begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf. Der henvises til pkt. 3.3 og 3.6 nedenfor.

Regelsættet omfatter de tvangsindgreb, som kan foretages tvangsmæssigt af den offentlige forvaltning uden for strafferetsplejen og uden forudgående retskendelse, og som er omfattet af grundlovens § 72 - det vil sige består i »husundersøgelse«, »beslaglæggelse og undersøgelse af breve og andre papirer« eller »brud på meddelelseshemmeligheden«.

Ved »husundersøgelse« forstås undersøgelse af private boliger og andre rum, der ikke er offentligt tilgængelige. Som eksempel kan nævnes fabriks- og lagerlokaler, kontorer, baglokaler til butikker, stalde mv. Det antages, at undersøgelse af transportmidler som udgangspunkt ikke er omfattet af begrebet. Endvidere antages det, at udtrykket heller ikke omfatter besigtigelse af udendørs lokaliteter, som f.eks. marker og byggepladser.

Ved »beslaglæggelse og undersøgelse af breve og andre papirer« forstås enhver rådighedsberøvelse og undersøgelse af breve, forretningspapirer, regnskaber, notater, protokoller mv.

»Brud på meddelelseshemmeligheden« - der i grundlovens § 72 betegnes »brud på post-, telegraf- og telefonhemmeligheden« - antages at foreligge, når der er truffet foranstaltninger med henblik på at opnå kendskab til indholdet af en meddelelse eller foranstaltninger med henblik på at få oplyst, om en sådan meddelelse overhovedet er afsendt. Der kan f.eks. være tale om undersøgelse af breve og pakker eller aflytning af telefon og anden telekommunikation.

I overensstemmelse med kommissoriet har kommissionen ikke overvejet, om de regler, som kommissionens flertal foreslår, alene bør finde anvendelse på visse af de tvangsindgreb, som er omfattet af grundlovens § 72.

Kommissionen har heller ikke overvejet, om de regler, som flertallet i kommissionen foreslår, bør finde anvendelse på tvangsindgreb, som ikke er omfattet af grundlovens § 72, f.eks. besigtigelse af udendørs lokaliteter.

Endelig har kommissionen ikke overvejet, om reglerne i forslaget også bør finde anvendelse i tilfælde, hvor tvangsindgreb alene kan ske på baggrund af en forudgående retskendelse.

Der henvises til side 114 i betænkningen.

Kommissionen behandler grundlovens § 72 i betænkningens kapitel 3.

3.1.2. Justitsministeriets overvejelser

3.1.2.1. Tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72

Justitsministeriet har overvejet, om lovforslagets regler om tvangsindgreb bør finde anvendelse på alle de former for tvangsindgreb, der er omfattet af grundlovens § 72.

I forbindelse med disse overvejelser må der efter Justitsministeriets opfattelse skelnes mellem på den ene side lovforslagets regler om gennemførelsen af tvangsindgreb, herunder reglerne om fremgangsmåden (lovforslagets kapitel 2), og på den anden side lovforslagets regler om borgernes og virksomhedernes retsstilling, hvis der i tilknytning til forvaltningsmyndigheders tvangsindgreb opstår mistanke om en lovovertrædelse, der kan medføre straf (lovforslagets kapitel 3).

Hvad angår lovforslagets regler om gennemførelse af tvangsindgreb, herunder reglerne om fremgangsmåden, finder Justitsministeriet, at husundersøgelse samt beslaglæggelse og undersøgelse af breve og andre papirer bør være omfattet af reglerne. Disse tvangsindgrebsformer må i almindelighed anses for at have en sådan karakter, at der vil kunne være behov for en særlig retsbeskyttelse og udtrykkelige regler herom. Der henvises til lovforslagets § 1, stk. 1.

Derimod finder Justitsministeriet ikke, at indgreb i meddelelseshemmeligheden bør være omfattet af lovforslagets regler om fremgangsmåden ved tvangsindgreb. Justitsministeriet har i den forbindelse lagt vægt på, at indgreb i meddelelseshemmeligheden uden for strafferetsplejen ofte har en intensitet og karakter, der ikke medfører et behov for særlige regler om myndighedernes fremgangsmåde, herunder om varsling eller efterfølgende underretning om indgrebet efter reglerne i lovforslaget. Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor toldmyndighederne i medfør af toldlovgivningen kontrollerer pakker og andre forsendelser fra udlandet med henblik på bl.a. at konstatere, om forsendelserne indeholder ikke-afgiftsberigtigede varer. Hertil kommer, at de foreslåede regler om myndighedernes fremgangsmåde ville medføre betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, der ikke i almindelighed ville stå i rimeligt forhold til den retssikkerhedsmæssige gevinst, såfremt reglerne også skulle omfatte sådanne indgreb i meddelelseshemmeligheden.

For så vidt angår lovforslagets regler om borgernes og virksomhedernes retsstilling ved mistanke om et strafbart forhold, er det Justitsministeriets opfattelse, at anvendelsesområdet ikke bør begrænses i forhold til anvendelsesområdet for grundlovens § 72. Lovforslagets regler om borgernes og virksomhedernes retsstilling tilsigter således at modvirke omgåelse af retsplejelovens regler om tvangsindgreb i forbindelse med efterforskningen af straffesager, og Justitsministeriet finder, at dette hensyn er lige tungvejende ved alle tvangsindgreb, der omfattes af grundlovens § 72. Der henvises til lovforslaget § 1, stk. 2.

3.1.2.2. Tvangsindgreb ikke omfattet af grundlovens § 72

Justitsministeriet har overvejet, om anvendelsesområdet for kommissionens forslag til regler om tvangsindgreb i nogle tilfælde bør udvides til også at gælde andre typer af tvangsindgreb end de indgreb, der er omfattet af grundlovens § 72. Som eksempel på sådanne andre indgreb kan nævnes besigtigelse af udendørs lokaliteter som f.eks. marker og byggepladser samt eftersyn på personer.

I forbindelse med disse overvejelser må der efter Justitsministeriets opfattelse ligeledes skelnes mellem på den ene side lovforslagets regler om gennemførelsen af tvangsindgreb, herunder reglerne om fremgangsmåden (lovforslagets kapitel 2), og på den anden side lovforslagets regler om borgernes og virksomhedernes retsstilling, hvis der i tilknytning til forvaltningsmyndigheders tvangsindgreb opstår mistanke om et strafbart forhold (lovforslagets kapitel 3).

Hvad angår lovforslagets regler om gennemførelse af tvangsindgreb, herunder reglerne om fremgangsmåden, finder Justitsministeriet ikke, at der er grundlag for at udvide anvendelsesområdet i forhold til kommissionens forslag. Justitsministeriet har i den forbindelse lagt vægt på, at indgreb, der falder uden for grundlovens § 72, i almindelighed er mindre intensive, og der er derfor ikke samme behov for den særlige beskyttelse efter lovforslagets regler. Hertil kommer, at lovforslagets regler om fremgangsmåden ved gennemførelse af tvangsindgreb i vidt omfang er udformet netop med henblik på i praksis at være egnede til at finde anvendelse, når der er tale om tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72.

Det er den overvejende opfattelse i den statsretlige litteratur, at offentligt tilgængelige lokaler ikke er omfattet af grundlovens § 72, men kommissionen har i sit lovudkast forudsat, at sådanne lokaler er omfattet af udkastets regler om forvaltningens gennemførelse af tvangsindgreb (lovudkastets kapitel 2), hvis den, som har rådighed over lokalerne, protesterer mod den pågældende myndigheds tilstedeværelse (betænkningen, side 24 f og 174).

Det er Justitsministeriets opfattelse, at hensynet til at beskytte den enkeltes privatliv mv. ikke gør sig gældende i forhold til offentligt tilgængelige lokaler som f.eks. butikslokaler.

Lovforslaget indebærer derfor, at tvangsindgreb, der består i undersøgelse af sådanne lokaler, i det hele falder uden for anvendelsesområdet for de foreslåede regler om forvaltningens gennemførelse af tvangsindgreb (lovforslagets kapitel 2), herunder reglerne om varsling.

Med hensyn til lovforslagets regler om borgernes og virksomhedernes retsstilling i tilfælde, hvor der i tilknytning til forvaltningsmyndigheders tvangsindgreb opstår spørgsmål om et strafbart forhold, er det derimod Justitsministeriets opfattelse, at anvendelsesområdet ikke bør begrænses til de typer af indgreb, der er omfattet af grundlovens § 72. De pågældende regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelse af tvangsindgreb bør efter Justitsministeriets opfattelse også gælde for tvangsindgreb, som består i undersøgelse (ransagning) af andre lokaliteter og genstande end dem, der er omfattet af grundlovens § 72, ligesom reglerne efter Justitsministeriets opfattelse bør gælde ved beslaglæggelse af andre genstande end dem, der er omfattet af grundlovens § 72, samt ved eftersyn og anden undersøgelse af personer (legemsindgreb).

I den forbindelse har Justitsministeriet lagt vægt på, at lovforslagets regler om de tilfælde, hvor der opstår mistanke om et strafbart forhold, tilsigter at modvirke omgåelse af retsplejelovens regler om politiets anvendelse af tvangsindgreb i forbindelse med efterforskningen af en straffesag. Retsplejelovens regler om ransagning (kapitel 73) omfatter også andre lokaliteter mv. end dem, der er omfattet af grundlovens § 72, herunder f.eks. ransagning af en bil. Tilsvarende omfatter reglerne om beslaglæggelse i retsplejeloven (kapitel 74) andre genstande end dem, der er omfattet af grundlovens § 72, og retsplejeloven indeholder desuden særlige regler om eftersyn og anden undersøgelse af personer (legemsindgreb). Justitsministeriet finder derfor, at hensynet til at undgå omgåelse af retsplejelovens regler om politiets anvendelse af tvangsindgreb i forbindelse med efterforskningen af en straffesag har samme vægt, hvad enten der er tale om tvangsindgreb, som er omfattet af grundlovens § 72 – og dermed af kommissionens lovudkast – eller der er tale om en række tvangsindgreb, der falder uden for grundlovens § 72.

På den anførte baggrund foreslår Justitsministeriet, at lovforslagets regler om borgernes og virksomhedernes retsstilling, hvis der i tilknytning til forvaltningsmyndighedernes tvangsindgreb opstår mistanke om et strafbart forhold, udover tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72 (husundersøgelse, undersøgelse og beslaglæggelse af breve og andre papirer samt brud på meddelelseshemmeligheden) også skal finde anvendelse ved tvangsindgreb, som består i undersøgelse af andre lokaliteter og genstande, beslaglæggelse af andre genstande eller eftersyn og anden undersøgelse af personer.

Som eksempel på en bestemmelse, hvor en forvaltningsmyndighed har adgang til at undersøge andre lokaliteter eller genstande mv. end dem, der er omfattet af grundlovens § 72, kan nævnes toldlovens § 16, hvorefter de statslige told- og skattemyndigheder har ret til at foretage undersøgelser af visse befordringsmidler.

Som eksempel på tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har adgang til at beslaglægge genstande mv., der ikke er omfattet af grundlovens § 72, kan nævnes fødevarelovens § 64, hvorefter ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri bl.a. kan bestemme, at varer, der ikke opfylder de krav, som er fastsat i loven mv., skal beslaglægges.

Som eksempel på tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har adgang til at foretage eftersyn på personer, kan nævnes toldlovens § 25, hvorefter de statslige told- og skattemyndigheder er berettiget til at foretage eftersyn på personer, som med henblik på kontrol standses i henhold til bestemmelserne i toldlovens §§ 23 og 24.

3.1.2.3. Tvangsindgreb efter forudgående retskendelse

Kommissionens forslag til regler om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen gælder som nævnt i pkt. 3.1.1, hvor et tvangsindgreb foretages uden forudgående retskendelse.

I relativt få tilfælde findes der i lovgivningen krav om, at et tvangsindgreb uden for strafferetsplejen kun kan ske efter forudgående retskendelse. Som eksempel kan nævnes konkurrencelovens § 18, stk. 3, hvorefter Konkurrencestyrelsens kontrolundersøgelser kun kan finde sted efter indhentet retskendelse. Et andet eksempel er bygningsfredningslovens § 32, hvorefter miljøministeren eller den, der bemyndiges hertil, har adgang til offentlige og private bygninger for at tilvejebringe oplysninger til brug for afgørelser i henhold til loven. Det fremgår af det høringssvar, som Kulturministeriet har afgivet til Retssikkerhedskommissionen, at bestemmelsen fortolkes således, at der kræves retskendelse, jf. side 123 i bilagsdelen til betænkningen.

Der kan rejses det spørgsmål, om kommissionens forslag til regler om tvangsindgreb bør udvides til også at gælde i sådanne tilfælde, hvor forvaltningsmyndighedernes tvangsindgreb uden for strafferetsplejen sker på baggrund af forudgående retskendelse. Som anført i pkt. 3.1.1 har kommissionen – i overensstemmelse med regeringsgrundlaget fra 2001 og kommissoriet for dens arbejde – ikke skullet overveje dette spørgsmål.

De retssikkerhedshensyn, der ligger bag kommissionens forslag, kan efter Justitsministeriets opfattelse tale for, at der også bør indføres regler om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb inden for de – som nævnt relativt få – områder, hvor der stilles krav om forudgående retskendelse.

Da Retssikkerhedskommissionen ikke har skullet behandle dette spørgsmål, har der imidlertid ikke været lejlighed til på nuværende tidspunkt nærmere at gennemgå og overveje, om indførelsen af regler om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb kan rejse særlige problemstillinger på de forvaltningsområder, hvor der kræves forudgående retskendelse.

På den baggrund foreslås det – på linie med kommissionens lovudkast – at reglerne om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb ikke skal omfatte tvangsindgreb, som foretages efter indhentet retskendelse. Samtidig vil Justitsministeriet i samarbejde med de berørte myndigheder tage initiativ til at overveje, om det på et senere tidspunkt bør foreslås at udvide lovens anvendelsesområde, således at de foreslåede regler om tvangsindgreb helt eller delvist også vil gælde i tilfælde, hvor der er krav om forudgående retskendelse. Resultatet af disse overvejelser vil foreligge i forbindelse med den evaluering, som iværksættes i begyndelsen af 2006 (det vil sige 1 år efter lovens ikrafttræden l. januar 2005), og som er omtalt nedenfor i pkt. 9.1 om de økonomiske og administrative konsekvenser.

Et andet spørgsmål er, i hvilket omfang der i lovgivningen bør gælde krav om forudgående retskendelse i forbindelse med tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Herom henvises til pkt. 3.3.2 nedenfor.

3.2. Adgangen til at foretage tvangsindgreb

3.2.1. Gældende ret

Der findes ikke i dansk ret generelle regler om forvaltningsmyndigheders adgang til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. I en lang række love er der imidlertid hjemmel til, at forvaltningsmyndigheder – typisk uden forudgående retskendelse – kan foretage en række forskellige tvangsindgreb uden for strafferetsplejen.

Som eksempel kan nævnes byggelovens § 19, hvorefter kommunalbestyrelsen uden retskendelse bl.a. kan forlange adgang til privat ejendom for at undersøge, om der er sket overtrædelse af loven mv. Et andet eksempel er arbejdsmiljølovens § 76, stk. 2, hvorefter Arbejdstilsynet har adgang til offentlige og private arbejdssteder i det omfang, det er påkrævet for, at tilsynet kan varetage dets opgaver, og efter skattekontrollovens § 6, stk. 4, har skattemyndighederne adgang til hos erhvervsdrivende, der fører regnskab, og enhver juridisk person at gennemgå deres regnskabsmateriale med bilag mv., der kan have betydning for skatteligningen.

Størstedelen af de eksisterende bestemmelser om forvaltningsmyndigheders adgang til at iværksætte tvangsindgreb er begrundet i kontrolhensyn. Det vil sige, at formålet med bestemmelserne er at sikre, at myndighederne kan udøve en effektiv kontrol med overholdelsen af de gældende regler på de enkelte forvaltningsområder.

I visse tilfælde er bestemmelser om myndighedernes adgang til at foretage tvangsindgreb begrundet i andre hensyn end kontrolhensyn. F.eks. har forvaltningsmyndigheder undertiden adgang til at iværksætte tvangsindgreb med henblik på fuldbyrdelse af en afgørelse eller at iværksætte sådanne indgreb i visse særlige nødretslignende situationer, hvor det må anses for påkrævet at gribe ind.

I dag findes ca. 185 love og bekendtgørelser mv., der indeholder bestemmelser, som giver hjemmel til uden forudgående retskendelse at foretage tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72.

Der henvises i det hele til betænkningens kapitel 4, der behandler de gældende regler om myndighedernes adgang til at foretage kontrolbesøg mv. Der henvises i øvrigt til betænkningens bilagsdel, der bl.a. indeholder de høringssvar, som kommissionen har indhentet fra de enkelte ministerier.

3.2.2. Kommissionens forslag

Retssikkerhedskommissionen har i forbindelse med sit arbejde anmodet samtlige ministerier om at oplyse, hvilke eksisterende bestemmelser på de enkelte ministeriers område der giver forvaltningsmyndigheder adgang til uden for strafferetsplejen og uden forudgående retskendelse at foretage tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72. Kommissionen har endvidere anmodet om at få oplyst, om bestemmelserne stadig må anses for påkrævede.

De hørte ministerier har – med ganske få undtagelser – vurderet, at de omhandlede bestemmelser er nødvendige i deres eksisterende form. Kommissionen har ikke fundet grundlag for at tilsidesætte denne vurdering af behovet for de nævnte regler. Kommissionen henviser i den forbindelse til, at effektivitets- og systemhensyn er tungtvejende, og at retssikkerhedshensynet bør varetages igennem processuelle regler.

Flertallet i kommissionen foreslår samtidig at lovfæste en egentlig proportionalitetsgrundsætning, hvorefter tvangsindgreb kun må anvendes, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet.

Der henvises til betænkningens side 111f.

3.2.3. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte de hørte myndigheders vurdering af behovet for bestemmelser, der hjemler adgang til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen og uden retskendelse. Justitsministeriet har ligesom kommissionens flertal lagt vægt på, at bestemmelser, der indeholder hjemmel til at gennemføre tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, er begrundet i hensynet til at kunne føre en effektiv kontrol mv. med henblik på at sikre overholdelsen af lovgivningen på de enkelte forvaltningsområder. Hensynet til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed bør derfor i første række varetages gennem processuelle regler – det vil sige regler om bl.a. fremgangsmåden ved gennemførelse af et tvangsindgreb.

Det skal i øvrigt bemærkes, at Justitsministeriet i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministeriers lovforslag tilstræber, at der ikke unødigt medtages bestemmelser, der gør det muligt for offentlige myndigheder at skaffe sig adgang til privat ejendom. I den forbindelse kan der henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, hvor det bl.a. er anført, at det i hvert enkelt tilfælde nøje må overvejes, om det overhovedet er nødvendigt – med eller uden retskendelse - at tillægge offentlige myndigheder adgang til privat ejendom, herunder om andre og mindre indgribende kontrolforanstaltninger kan anses for tilstrækkelige. Endvidere er det anført, at hvis der er behov for en sådan adgang, bør omfanget heraf begrænses mest muligt, f.eks. ved at der alene gives adgang til forretningslokaler, mens private boliger holdes udenfor. Endelig fremgår det af vejledningen, at der i bemærkningerne til en kontrolbestemmelse bør gives en begrundelse for, hvorfor bestemmelsen er nødvendig, ligesom der bør gives en udførlig angivelse af bestemmelsens anvendelsesområde. Disse retningslinjer i Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet vil også fremover blive fulgt i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivning.

Justitsministeriet er endvidere enig med kommissionens flertal i, at der bør lovfæstes en proportionalitetsgrundsætning. Efter Justitsministeriets opfattelse bør en forvaltningsmyndighed således kun kunne anvende tvangsindgreb, der er omfattet af lovforslaget, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet. Der henvises til lovforslagets § 2 om proportionalitetsprincippet.

I forbindelse med den i pkt. 3.2.2 nævnte høring af samtlige ministerier er der i den gældende lovgivning mv. blevet identificeret enkelte bestemmelser, der kan ophæves eller præciseres.

Det er således Justitsministeriets opfattelse, at inkassolovens § 28 kan ophæves. Politiet har efter denne bestemmelse uden forudgående retskendelse adgang til lokaler, hvorfra en autorisationsindehaver driver inkassovirksomhed, og til de derværende forretningsoplysninger for at føre det nødvendige tilsyn med autorisationsindehaverens virksomhed. Bestemmelsen synes ikke at have været anvendt i praksis, og dens formål må antages at kunne opnås med mindre indgribende midler.

Kontrollen med behandlingen af inddrevne pengebeløb må således efter Justitsministeriets opfattelse antages at kunne varetages i tilstrækkeligt omfang ved forpligtelsen for autorisationsindehavere til at aflægge årsregnskab og ved til enhver tid på begæring at kunne oplyse fordringshaveren om størrelsen af de pengebeløb, som er inddrevet for denne, jf. inkassolovens § 16, der er strafsanktioneret efter lovens § 29.

Der henvises til lovforslagets § 11 om ophævelse af § 28 i inkassoloven.

Inden for Økonomi- og Erhvervsministeriets ressort foreslås det på en række områder, at myndighedernes adgang til ejendom uden retskendelse indskrænkes til kun at omfatte særlige tilfælde. Det drejer sig om undergrundslovens § 27, stk. 1, produktsikkerhedslovens § 22, stk. 1, og § 14, stk. 1, i lov om autorisation af elinstallatører. Desuden foreslås det, at stærkstrømslovens § 24, stk. 5, hvorefter der kan meddeles administrative bødeforelæg, ophæves.

Der henvises til lovforslagets §§ 12-15.

Inden for Miljøministeriets ressort foreslås det endvidere på en række områder at præcisere, at myndighedernes adgang til ejendom uden retskendelse ikke omfatter bygninger, rum mv., der udelukkende anvendes til privat beboelse.

Der henvises til lovforslagets §§ 16-21.

3.3. Fremgangsmåden ved forvaltningens gennemførelse af tvangsindgreb

3.3.1. Gældende ret

Der findes ikke i dansk ret et samlet regelsæt, der tager sigte særligt på myndighedernes adfærd i forbindelse med gennemførelsen af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen.

Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at der ikke findes regler om spørgsmålet.

Der er således i en række af de love, som hjemler adgang for forvaltningsmyndigheder til at foretage tvangsindgreb af den omhandlede karakter, fastsat særlige bestemmelser om den fremgangsmåde, som myndighederne skal følge i de nævnte sager. Som eksempel kan nævnes bestemmelser om, at indgreb kun kan gennemføres »mod behørig legitimation«. Der er også i visse tilfælde fastsat særlige bestemmelser om varsling (forudgående meddelelse) og bestemmelser om skånsomhed ved foretagelse af indgrebet.

Ved forvaltningsmyndigheders foretagelse af tvangsindgreb gælder endvidere de krav til forvaltningens optræden og adfærd, som følger af principperne om god forvaltningsskik. Disse principper om god forvaltningsskik – der navnlig er udviklet i Folketingets Ombudsmands praksis – stiller bl.a. krav til myndighederne om en rimelig sagsbehandlingstid og om hensynsfuld og høflig optræden.

Herudover indeholder lov om behandling af personoplysninger generelle bestemmelser om personoplysninger, som behandles på edb, eller som er eller vil blive indeholdt i et register. Disse lovbestemmelser om bl.a. den dataansvarlige myndigheds pligt til at give den registrerede visse oplysninger og den registreredes ret til indsigt gælder også i sager om forvaltningsmyndigheders gennemførelse af tvangsindgreb.

Forvaltningsloven og dens processuelle garantier om bl.a. partshøring og begrundelse samt bestemmelsen om forvaltningens pligt til at gøre notat om faktiske oplysninger i en sag (offentlighedslovens § 6) gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet »afgørelse« af en forvaltningsmyndighed, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1. I den forbindelse har der i den forvaltningsretlige litteratur været rejst spørgsmål om, hvorvidt tvangsindgreb uden for strafferetsplejen i sig selv er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb og dermed af lovens processuelle garantier. Spørgsmålet er i praksis ikke afklaret.

I betænkningens kapitel 5 er de gældende regler om myndighedernes fremgangsmåde i forbindelse med gennemførelsen af kontrolbesøg mv. nærmere beskrevet.

3.3.2. Forudgående retskendelse

3.3.2.1. Kommissionens forslag

Kommissionen har ikke fundet anledning til at foreslå, at der i højere grad indføres krav om forudgående retskendelse ved forvaltningens iværksættelse af tvangsindgreb.

I betænkningen er det i den forbindelse anført, at kommissionens opfattelse på dette punkt er den samme, som fandt udtryk i betænkning nr. 1039/1985 om tvangsindgreb uden for strafferetsplejen.

Udvalget, der afgav den nævnte betænkning, henviste til, at værdien af et krav om retskendelse hænger sammen med beskrivelsen af de retsstiftende kendsgerninger (det retsfaktum), der skal være opfyldt for, at indgrebet kan foretages. Med hensyn til de beføjelser, som er tillagt forvaltningsmyndighederne i kontroløjemed, eller som er hjemlet med henblik på oplysning af konkrete sager, er der i almindelighed ikke nogen retsfaktumbeskrivelse eller alene en beskrivelse, der er så ubestemt, at den næppe har nogen selvstændig betydning. Udvalget fandt under henvisning hertil, at man i sådanne tilfælde bør undlade at stille krav om retskendelse. Et krav om retskendelse ville således efter udvalgets opfattelse ofte være et unødigt omsvøb, der vil belaste domstolene med unødige sager og svække forvaltningsmyndighedernes kontrolmuligheder, uden at der reelt er vundet noget i retssikkerhedsmæssig henseende.

I overensstemmelse hermed er det kommissionens opfattelse, at indførelse af et almindeligt krav om forudgående retskendelse ikke vil være nogen reel retssikkerhedsmæssig gevinst og desuden vil kunne have betydelige ressourcemæssige konsekvenser og konsekvenser for myndighedernes mulighed for at gennemføre en effektiv kontrol.

Det nævnes i den forbindelse i betænkningen, at de enkelte ministerier har vurderet, at der i almindelighed ikke er grundlag for at anbefale, at der indføres krav om forudgående retskendelse som grundlag for de tvangsindgreb, som de enkelte ministerier har hjemmel til at foretage.

Der henvises til betænkningens side 113f.

3.3.2.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet kan tilslutte sig kommissionens synspunkter om spørgsmålet om indførelse af krav om forudgående retskendelse.

Det er således også Justitsministeriets opfattelse, at indførelse af et almindeligt krav om forudgående retskendelse ikke vil medføre en reel retssikkerhedsmæssig gevinst, idet der normalt ikke vil være nogen nærmere beskrivelse i lovgivningen af, hvilke betingelser (hvilket retsfaktum) der skal være opfyldt for at kunne foretage et tvangsindgreb i form af f.eks. stikprøvekontrol, og dermed normalt heller ikke noget grundlag for en nærmere domstolsprøvelse. Hertil kommer, at et almindeligt krav om forudgående retskendelse kunne have betydelige ressourcemæssige konsekvenser samt konsekvenser for myndighedernes muligheder for at gennemføre en effektiv kontrol.

3.3.3. Valg af lovmodel

3.3.3.1. Kommissionens forslag

Kommissionen har overvejet, hvilken lovmodel der bør anvendes ved fastsættelsen af et samlet regelsæt om myndighedernes adfærd i forbindelse med gennemførelsen af tvangsindgreb af den omhandlede karakter.

Kommissionen finder, at én mulighed ville være at udarbejde helt nye og selvstændige regler på området. En anden mulighed ville være helt eller delvist at »overføre« allerede kendte regelsæt, således at de også gælder på dette område. De nævnte muligheder er efter kommissionens opfattelse ikke modsætninger og vil eventuelt kunne kombineres.

Kommissionens flertal foreslår i den forbindelse, at en række af forvaltningslovens bestemmelser overføres til sager om gennemførelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen.

Flertallet henviser til, at der som nævnt ovenfor under pkt. 3.3.1 i den forvaltningsretlige litteratur har været rejst spørgsmål om, hvorvidt forvaltningsloven allerede i dag gælder for beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb. Kommissionens flertal lægger også vægt på, at de sagsområder, som forvaltningsloven med sikkerhed gælder for, under alle omstændigheder har væsentlig lighed med det her foreliggende retsområde.

Endvidere henviser flertallet til, at forvaltningsloven indeholder meget gennemarbejdede bestemmelser, som der allerede foreligger en omfattende praksis om, og som i vidt omfang er indarbejdet i borgernes og myndighedernes retsbevidsthed.

Kommissionens flertal lægger desuden vægt på, at forvaltningslovens partsbeføjelser har karakter af helt grundlæggende rettigheder, som – i forskellige udformninger – har fundet udtryk i andre regelsæt, og som tillige er anerkendt og anvendt i international sammenhæng.

Endelig henviser kommissionens flertal til, at de omhandlede tvangsindgreb ofte vil blive foretaget i nær tilknytning til behandlingen af underliggende sager, som utvivlsomt er omfattet af forvaltningslovens regler.

På den baggrund har kommissionen foretaget en vurdering af, om forvaltningslovens enkelte bestemmelser med mening kan anvendes i de omhandlede situationer, og om de i givet fald kan anses for tilstrækkelige. Kommissionens vurdering af disse spørgsmål er beskrevet nærmere nedenfor under pkt. 3.3.4 – 3.3.10.

Kommissionen understreger, at det på forhånd ligger fast, at en overførelse af forvaltningslovens regler ikke vil kunne løse alle de spørgsmål, som det efter kommissoriet skal overvejes at fastsætte regler om. Det gælder bl.a. med hensyn til en udtrykkelig bestemmelse om skånsomhed ved tvangsindgrebets gennemførelse, idet forvaltningsloven ikke indeholder bestemmelser herom.

Ét medlem af kommissionen har tilkendegivet, at det er uhensigtsmæssigt, at betænkningens udkast til lovforslag om retssikkerhed mv. ikke i sig selv indeholder de relevante bestemmelser, men i væsentligt omfang henviser til forvaltningsloven, jf. nærmere betænkningens side 159f.

Et andet medlem af kommissionen kan som anført i pkt. 1 ikke støtte flertallets forslag i sin helhed. Særligt om flertallets forslag til lovmodel anfører medlemmet, at om end forslaget indeholder en række undtagelsesbestemmelser, findes det ikke at være hensigtsmæssigt eller betryggende at gennemføre et regelsæt, der ikke er baseret på de særlige hensyn bag arbejdsmiljøbestemmelserne. Som eksempel fremhæves det, at en række af forslagets bestemmelser om varsling, begrundelse mv. afviger fra gældende ret på arbejdsmiljøområdet. Efter medlemmets opfattelse skabes der med kommissionens lovudkast uklarhed om reglerne og en unødig bureaukratisering og konfliktskabelse mellem virksomheden, de ansatte og arbejdsmiljømyndighederne, jf. betænkningens side 160f.

Der henvises endvidere til side 114ff i betænkningen.

3.3.3.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at fastsættelsen af særlige regler om forvaltningsmyndigheders fremgangsmåde ved gennemførelsen af tvangsindgreb som udgangspunkt bør ske ved at overføre en række af forvaltningslovens bestemmelser til det omhandlede område.

Justitsministeriet har i den forbindelse lagt vægt på de samme forhold som flertallet. Der henvises i den forbindelse til pkt. 3.3.3.1 ovenfor samt til pkt. 3.3.4 – 3.3.10 nedenfor.

Som nævnt i pkt. 3.3.3.1 har ét medlem af kommissionen tilkendegivet, at det er uhensigtsmæssigt, at betænkningens udkast til lovforslag om retssikkerhed mv. ikke i sig selv indeholder de relevante bestemmelser, men i væsentligt omfang henviser til forvaltningsloven. Hertil bemærkes, at der er tale om en henvisning til nogle grundlæggende og almindelige forvaltningsretlige regler, der i forvejen i en lang række sammenhænge er indarbejdet i myndighedernes virksomhed i forhold til borgerne. Der vil desuden i fornødent omfang blive udarbejdet vejledningsmateriale, der forklarer lovforslagets betydning inden for de enkelte myndighedsområder. Bl.a. på den baggrund finder Justitsministeriet det ikke nødvendigt i selve lovforslaget at gentage indholdet af de pågældende regler i forvaltningsloven.

Som nævnt under pkt. 1 og 3.3.3.1 ovenfor kan ét medlem af kommissionen ikke tilslutte sig flertallets forslag i sin helhed. I den forbindelse fremhæver medlemmet særligt arbejdsmiljøområdet. Efter Justitsministeriets opfattelse tager lovforslaget i fornødent omfang hensyn til de forhold, der bl.a. gælder på arbejdsmiljøområdet, også for så vidt angår varsling og begrundelse. Arbejdstilsynet skal således efter lovforslaget ikke varsle kontrolbesøg, hvis forudgående underretning indebærer, at øjemedet med besøget forspildes, eller hvis retten til forudgående varsling findes at burde vige for afgørende hensyn til private eller offentlige interesser (som f.eks. de ansattes sikkerhed), jf. lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1 og 2, der er nærmere omtalt i pkt. 3.3.9 nedenfor. Endvidere indebærer lovforslaget, at Arbejdstilsynet heller ikke fremover i sin begrundelse for et tilsynsbesøg må oplyse over for arbejdsgiveren, at et besøg sker på baggrund af en klage, herunder en klage fra ansatte i virksomheden.

Der henvises i øvrigt til pkt. 3.3.9 om partshøring (varsling) og 3.3.10 om begrundelse.

3.3.4. Tidspunktet for en afgørelse

3.3.4.1. Kommissionens forslag

For en række af forvaltningslovens regler – f.eks. forvaltningslovens § 22 om begrundelse for en afgørelse – har det betydning, på hvilket tidspunkt en afgørelse skal anses for truffet. Kommissionens flertal anfører, at det naturlige udgangspunkt i denne sammenhæng må være, at en afgørelse anses for truffet på det tidspunkt, hvor den pågældende myndighed beslutter, at der med hjemmel i den relevante lovbestemmelse skal iværksættes et tvangsindgreb f.eks. i form af et kontrolbesøg.

Kommissionen har overvejet, om en afgørelse burde anses for truffet på et tidligere tidspunkt end det anførte. Det hænger sammen med, at myndighederne i tilfælde, hvor der er behov for at modtage oplysninger, som kan fremskaffes ved tvangsindgreb, formentlig i vidt omfang nøjes med i første omgang mere formløst at anmode den pågældende borger eller virksomhed om frivilligt at indsende oplysningerne til myndigheden, således at det ikke er nødvendigt f.eks. at gennemføre kontrolbesøg.

Skulle en afgørelse anses for at foreligge allerede på tidspunktet for en sådan formløs henvendelse, ville der foreligge en principielt meget betydelig udvidelse af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Hertil kommer, at en sådan ordning ville indebære et meget betydeligt administrativt merarbejde for myndighederne, som næppe ville modsvares af tilsvarende retssikkerhedsmæssige fordele for de berørte borgere og virksomheder. Bl.a. ud fra disse hensyn finder kommissionen ikke grundlag for at fastslå en udvidelse i forhold til, hvad der følger af en almindelig anvendelse af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Der henvises til side 116ff i betænkningen.

3.3.4.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at afgørelsen om foretagelse af et tvangsindgreb bør anses for truffet på det tidspunkt, hvor den pågældende myndighed beslutter, at der med hjemmel i den relevante lovbestemmelse skal iværksættes et tvangsindgreb f.eks. i form af et kontrolbesøg.

Justitsministeriet kan i den forbindelse tiltræde det af flertallet anførte om, at det ville rejse et generelt spørgsmål om en udvidelse af forvaltningslovens afgørelsesbegreb, hvis man på det omhandlede område valgte en ordning, hvorefter man skulle anse afgørelsen for truffet allerede på det tidspunkt, hvor en myndighed mere formløst anmoder en borger eller virksomhed om frivilligt at indsende de ønskede oplysninger, således at det ikke er nødvendigt at gennemføre f.eks. et kontrolbesøg.

Da en sådan ordning også efter Justitsministeriets opfattelse ville indebære et betydeligt administrativt merarbejde for myndighederne, som næppe ville modsvares af tilsvarende retssikkerhedsmæssige fordele for de berørte borgere og virksomheder, er Justitsministeriet enig med kommissionens flertal i, at der ikke er grundlag for at foreslå en sådan udvidelse i forhold til, hvad der følger af en almindelig anvendelse af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

3.3.5. Partsbegrebet

3.3.5.1. Kommissionens forslag

En række beføjelser i forvaltningsloven, herunder reglerne om aktindsigt i kapitel 4 og begrundelse i kapitel 6, kan kun udøves af en part. Efter forvaltningslovens ordning beror en afgrænsning af sagens parter på en konkret vurdering af, hvilken interesse den pågældende person mv. har i sagens udfald. Efter flertallets opfattelse bør dette også være ordningen på det her foreliggende område.

Kommissionens flertal bemærker i den forbindelse, at selve den omstændighed, at der bliver iværksat et tvangsindgreb over for en person, i sig selv er så indgribende, at vedkommende må anses for part i sagen herom, og at dette også må gælde i tilfælde, hvor indgrebet alene iværksættes for at indhente oplysninger om en anden persons forhold.

Der henvises til side 118 i betænkningen.

3.3.5.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet kan tiltræde det af flertallet anførte om, hvem der må anses for part i en sag om iværksættelse af tvangsindgreb. Justitsministeriet er således enig med flertallet i, at et tvangsindgreb over for en person i sig selv er så indgribende, at vedkommende må anses for part i sagen herom, og at dette også må gælde i tilfælde, hvor indgrebet alene iværksættes for at indhente oplysninger om en anden persons forhold.

3.3.6. Inhabilitet

3.3.6.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal foreslår, at forvaltningslovens kapitel 2 (§§ 3-6) om inhabilitet skal finde anvendelse på det omhandlede område.

I forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1-5, er det nærmere opregnet, i hvilke tilfælde en person må anses for inhabil. Hvis en person er inhabil, må vedkommende efter lovens § 3, stk. 3, ikke medvirke ved behandlingen af den pågældende sag.

Kommissionens flertal henviser til, at det er almindeligt antaget, at forvaltningslovens bestemmelser på dette område har karakter af en lovfæstelse af almindelige forvaltningsretlige retsprincipper, der således også gælder uden for lovens anvendelsesområde. En overførelse af lovens bestemmelser kan derfor ikke antages at indebære reelle ændringer i forhold til gældende ret.

Endvidere henvises til, at bestemmelserne efter flertallets opfattelse også i øvrigt må anses for velegnede og tilstrækkelige til at finde anvendelse på det foreliggende område.

Der henvises nærmere til betænkningens side 119.

3.3.6.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet kan tilslutte sig forslaget fra kommissionens flertal om at overføre forvaltningslovens §§ 3-6 om inhabilitet.

Der henvises til lovforslagets § 3.

3.3.7. Vejledning og repræsentation

3.3.7.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal foreslår, at forvaltningslovens kapitel 3 (§§ 7 og 8) om vejledning og repræsentation mv. skal finde anvendelse ved de omhandlede tvangsindgreb.

Forvaltningslovens § 7 indeholder en almindelig bestemmelse om forvaltningsmyndigheders vejledningspligt over for borgerne. Forvaltningslovens § 8 indeholder en bestemmelse om en parts ret til at lade sig repræsentere og bistå af andre.

Kommissionens flertal bemærker, at det er almindeligt antaget, at disse bestemmelser i forvaltningsloven er udslag af generelle forvaltningsretlige principper, der også gælder uden for forvaltningslovens anvendelsesområde. En overførelse af lovens bestemmelser vil derfor efter flertallets opfattelse – på samme måde som med hensyn til bestemmelserne om inhabilitet, jf. ovenfor under pkt. 3.3.6.1 – ikke indebære reelle ændringer i forhold til gældende ret.

Det bemærkes endvidere, at bestemmelserne efter flertallets opfattelse også i øvrigt må anses for velegnede til at finde anvendelse på det foreliggende område. Kommissionens flertal foreslår dog en særskilt regel om, at myndighederne af egen drift skal vejlede den pågældende borger eller virksomhed om retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre ved gennemførelsen af tvangsindgreb. Det antages, at vejledningspligten efter forvaltningsloven alene gælder, hvis den pågældende selv retter henvendelse til myndigheden.

Der henvises til betænkningens side 120.

3.3.7.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet kan tilslutte sig flertallets forslag om at overføre forvaltningslovens §§ 7-8 om vejledning og repræsentation mv. til det omhandlede område. Der henvises til lovforslagets § 3.

Justitsministeriet er endvidere enig med flertallet i, at det vil være rigtigst, at myndighederne af egen drift vejleder den pågældende borger eller virksomhed om retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre ved gennemførelsen af et tvangsindgreb. I den forbindelse henvises til lovforslagets § 5, stk. 2, nr. 2.

3.3.8. Partsaktindsigt

3.3.8.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal foreslår, at forvaltningslovens §§ 9-10 og §§ 12-18 om partsaktindsigt skal finde anvendelse i sager om de omhandlede tvangsindgreb. Bestemmelserne adskiller sig fra de almindelige regler om aktindsigt i offentlighedsloven ved, at de giver parten en udvidet adgang til aktindsigt.

Kommissionen anfører, at den, der er part i sagen, allerede i dag vil have udvidet adgang til aktindsigt efter forvaltningslovens regler, i det omfang det pågældende tvangsindgreb sker som led i behandlingen af en afgørelsessag – og sagen dermed i sin helhed er omfattet af forvaltningslovens anvendelsesområde.

På den baggrund finder kommissionens flertal, at forvaltningslovens regler om partsaktindsigt som udgangspunkt er egnet til at gælde i denne sammenhæng.

Flertallet finder dog ikke, at bestemmelsen i forvaltningslovens § 11 skal finde anvendelse ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb. Forvaltningslovens § 11, stk. 1, indebærer, at sagens afgørelse – det vil i nærværende sammenhæng sige beslutningen om at iværksætte tvangsindgrebet – skal udsættes, hvis parten fremsætter begæring om aktindsigt. Beslutningen kan herefter først træffes, når der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne. Efter bestemmelsens stk. 2 gælder denne ret til udsættelse af sagen dog bl.a. ikke, hvis partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse. Forvaltningslovens § 11 om udsættelse af en sags afgørelse finder også anvendelse, hvis parten klager til en overordnet forvaltningsmyndighed over afslag på aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 4, 2. pkt.

Kommissionens flertal peger på, at der over for partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, står en række modstående hensyn, herunder hensynet til at myndighedernes planlægning af kontrolbesøg kan foregå inden for hensigtsmæssige rammer og ikke i unødigt omfang vanskeliggøres af begæringer om aktindsigt og deraf følgende udsættelser af sagens afgørelse. Flertallet finder, at disse modstående hensyn er af en sådan vægt, at bestemmelsen i forvaltningslovens § 11 ikke bør overføres til det omhandlede område. Som en konsekvens af ikke at lade § 11 gælde vil den nævnte bestemmelse i forvaltningslovens § 16, stk. 4, 2. pkt., der henviser til § 11, blive uden betydning.

Der henvises til side 121ff i betænkningen.

3.3.8.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 9-10 og §§ 12-18 bør finde anvendelse ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb.

Af de grunde, som anføres af kommissionens flertal, er Justitsministeriet endvidere enig i, at forvaltningslovens § 11 om udsættelse af sagens afgørelse ikke skal finde anvendelse på det her omhandlede område.

Der henvises til lovforslagets § 3.

3.3.9. Partshøring (varsling)

3.3.9.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal har overvejet, om reglerne i forvaltningslovens kapitel 5 (§§ 19-21) om partshøring bør finde anvendelse ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb.

Det følger af forvaltningslovens § 19, stk. 1, at der skal ske partshøring om væsentlige oplysninger, som vedrører en sags faktiske omstændigheder, og som er til ugunst for en part. Det er en forudsætning, at parten ikke allerede er bekendt med, at myndighederne er i besiddelse af oplysningerne, og at de indgår i den pågældende sag.

Efter flertallets opfattelse bør forvaltningslovens partshøringsregler ikke finde anvendelse i nærværende sammenhæng. I den forbindelse henviser kommissionens flertal til, at en overførsel af bestemmelsen i forvaltningslovens § 19 ville medføre, at myndighederne pålægges ikke ubetydelige administrative byrder ved først at skulle foretage partshøring – hvilket efter flertallets opfattelse ville skulle ske skriftligt – og herefter meddele parten beslutningen om iværksættelse af tvangsindgreb, hvilket flertallet også finder burde ske i skriftlig form.

Kommissionens flertal foreslår i stedet en bestemmelse om, at myndigheden senest 14 dage forud for gennemførelsen af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb skriftligt skal underrette parten herom, og at parten inden for en nærmere fastsat frist kan fremsætte indsigelse mod den trufne beslutning. Fremkommer der ikke sådanne indsigelser, er beslutningen endelig, uden at myndigheden i den forbindelse skal give parten nogen ny meddelelse. Fremkommer der indsigelser, og ønsker myndigheden herefter at fastholde beslutningen, skal dette inden eller senest samtidig med gennemførelsen af tvangsindgrebet begrundes skriftligt over for parten.

Flertallet henviser i den forbindelse til, at de berørte borgeres og virksomheders behov for at blive orienteret om et påtænkt tvangsindgreb og om muligheden for at komme med indsigelser herimod vil kunne tilgodeses på tilstrækkelig vis ved forud for gennemførelsen af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb at underrette parten herom. Det anføres endvidere, at en sådan model - i sammenligning med en partshøringspligt svarende til, hvad der følger af forvaltningsloven - vil være ressourcebesparende for myndighederne, uden at de berørte borgeres og virksomheders retssikkerhed forringes.

Kommissionens flertal foreslår, at den forudgående underretning skal indeholde oplysninger om tid og sted for indgrebet, retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvaltningslovens § 8, hovedformålet med indgrebet og det faktiske og retlige grundlag for indgrebet, jf. forvaltningslovens § 24. Flertallet anfører, at sådanne oplysninger i væsentligt omfang vil kunne imødegå de betænkeligheder om manglende retssikkerhed mv. på området, som der har været givet udtryk for i den offentlige debat, og der vil samtidig være tale om en ordning, der ikke pålægger myndighederne urimelige administrative byrder.

Med hensyn til den foreslåede pligt til at angive det faktiske grundlag for tvangsindgrebet peger kommissionens flertal på, at der i arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2, og i stærkstrømslovens § 22, stk. 2, findes regler om, at der i forbindelse med et tilsynsbesøg ikke må gives oplysning om, at tilsynsbesøget foretages som følge af en klage. Kommissionens flertal foreslår, at disse bestemmelser skal gå forud for den foreslåede bestemmelse om angivelse af det faktiske grundlag for et tvangsindgreb. Flertallet henviser i den forbindelse bl.a. til, at der på de pågældende områder gør sig særlige forhold gældende, hvorefter en arbejdstager mv. har behov for den beskyttelse, som bestemmelserne i arbejdsmiljøloven og stærkstrømsloven er udtryk for.

Der henvises nærmere til side 123ff i betænkningen.

Kommissionens flertal foreslår endvidere, at de foreslåede regler om forudgående underretning skal kunne fraviges helt eller delvist, hvis (1) øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives, (2) hensynet til parten selv taler for det, eller partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser, (3) det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til EU, (4) øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet, eller (5) forudgående underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig.

Flertallet forudsætter i den forbindelse, at fravigelse alene kan ske i det omfang, som kan begrundes i de nævnte hensyn.

Der henvises til betænkningens side 126ff.

Forvaltningsloven indeholder i § 21 en særlig bestemmelse om partens ret til at kræve afgørelsen af en sag udsat med henblik på at fremkomme med en udtalelse. Kommissionens flertal finder ikke, at denne bestemmelse bør finde anvendelse i denne sammenhæng, og fremhæver hensynet til, at myndighedernes planlægning af kontrolbesøg mv. kan foregå inden for rimelige og hensigtsmæssige rammer og ikke i unødigt omfang vanskeliggøres af begæringer om udsættelse. Endvidere henviser flertallet til, at de berørte borgere og virksomheder i kraft af den foreslåede regel om forudgående underretning, som er beskrevet ovenfor, er sikret adgang til at afgive udtalelse til sagen, inden beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb gennemføres.

Der henvises til side 129 i betænkningen.

3.3.9.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er af de grunde, der er anført af kommissionens flertal, enig med flertallet i, at forvaltningslovens bestemmelser om partshøring ikke bør overføres til det omhandlede område.

Justitsministeriet kan tilslutte sig flertallets forslag om, at der i stedet indføres en bestemmelse om, at myndigheden senest 14 dage forud for gennemførelsen af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb skriftligt skal underrette parten herom, og at parten inden for en nærmere fastsat frist kan fremsætte indsigelse mod den trufne beslutning.

Efter Justitsministeriets opfattelse vil den foreslåede model tilgodese de berørte borgeres og virksomheders retssikkerhed uden at pålægge de pågældende myndigheder sådanne væsentlige administrative byrder, som en overførsel af forvaltningslovens regler om partshøring i givet fald ville medføre.

Justitsministeriet kan endvidere tilslutte sig flertallets forslag om, hvilke oplysninger den forudgående underretning skal indeholde.

Justitsministeriet er således enig med flertallet i, at oplysninger om tid og sted for indgrebet, retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvaltningslovens § 8, hovedformålet med indgrebet samt det faktiske og retlige grundlag for indgrebet vil kunne imødegå en række af de betænkeligheder om manglende retssikkerhed på området, som der har været givet udtryk for i den offentlige debat.

Justitsministeriet kan endvidere tilslutte sig flertallets forslag om, at bestemmelserne i arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2, og i stærkstrømslovens § 22, stk. 2, skal gå forud for den foreslåede bestemmelse om angivelse af det faktiske grundlag for et tvangsindgreb. Justitsministeriet er således enig med flertallet i, at der på de pågældende områder gør sig særlige forhold gældende, idet en arbejdstager mv. kan have behov for den beskyttelse, der ligger i, at myndigheden ikke må give oplysning om, at et tilsynsbesøg foretages som følge af en klage.

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at de foreslåede regler om forudgående underretning i visse tilfælde bør kunne fraviges helt eller delvist.

I den forbindelse finder Justitsministeriet ligesom kommissionens flertal, at de foreslåede regler om forudgående underretning skal kunne fraviges helt eller delvist, hvis øjemedet med indgrebets gennemførelse ville forspildes ved forudgående underretning. Det gælder ikke alene tilfælde, hvor det efter en nærmere vurdering af den enkelte sags omstændigheder må antages, at øjemedet med indgrebet ville blive forspildt, såfremt der skete forudgående varsling. Det gælder således også tilfælde, hvor det generelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville blive forspildt, såfremt den pågældende borger eller virksomhed var »advaret« forinden. Som eksempel herpå kan nævnes tilfælde, hvor kontrollen har karakter af en kontrol af et »øjebliksbillede« – f.eks. når fødevaremyndighederne skal kontrollere hygiejnetilstanden på en restaurant, eller når Told og Skat – eventuelt i samarbejde med Arbejdsdirektoratet – skal kontrollere, om der i en virksomhed er personer, som udfører »sort« arbejde.

Efter Justitsministeriets opfattelse bør de foreslåede regler om forudgående underretning ligeledes – som anbefalet af kommissionens flertal - helt eller delvist kunne fraviges, hvis hensynet til parten selv taler for det. Justitsministeriet finder således ikke grundlag for et krav om forudgående underretning om kontrolbesøg mv. i tilfælde, hvor borgeren eller virksomheden ingen interesse har i et varsel. Som eksempel herpå kan nævnes tilfælde, hvor parten selv anmoder om, at der straks gennemføres et kontrolbesøg mv.

Justitsministeriet er endvidere enig i, at en myndighed bør kunne gennemføre et tvangsindgreb uanset, at forudgående underretning herom ikke er sket, i tilfælde, hvor afgørende hensyn til private eller offentlige interesser taler for det. Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor hensyn til de ansattes sikkerhed og sundhed taler for, at Arbejdstilsynet gennemfører et kontrolbesøg uden at afvente en forudgående varsling.

Justitsministeriet finder også ligesom flertallet, at de foreslåede regler om forudgående underretning bør kunne fraviges i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til EU. I den forbindelse skal det navnlig bemærkes, at Danmark efter visse EU-retlige regler er forpligtet til at lade kontrolbesøg ske uanmeldt.

Justitsministeriet er desuden enig med kommissionens flertal i, at de foreslåede regler om forudgående underretning bør kunne fraviges, hvis øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Som eksempel kan nævnes redningsberedskabets indtrængen i private ejendomme i forbindelse med brande eller udslip.

Endelig finder Justitsministeriet ligesom flertallet, at kravet om forudgående underretning bør kunne fraviges, hvis underretning viser sig umulig, eller hvis vanskelighederne ved at gennemføre en underretning ikke vil stå mål med den retssikkerhedsmæssige gevinst herved. Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor fiskerimyndighederne foretager kontrol af de fartøjer, der kommer i havn på et bestemt tidspunkt, uden at det på forhånd er muligt at fastlægge, hvilke fartøjer det vil dreje sig om.

Alle de ovennævnte hensyn er efter Justitsministeriets opfattelse af en sådan vægt, at kravet om forudgående underretning bør kunne fraviges i de pågældende tilfælde. Det bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet ligesom kommissionens flertal forudsætter, at fravigelse alene kan ske i det omfang, det kan begrundes i de nævnte hensyn.

I nogle tilfælde vil der kunne være tale om, at en myndighed ønsker at gennemføre et kontrolbesøg mv. f.eks. på en virksomhed uden, at de nævnte undtagelser til kravet om forudgående underretning er opfyldt for alle de forhold, der kan blive undersøgt under kontrolbesøget. Om sådanne »blandede« kontrolbesøg mv. lægger kommissionens flertal op til, at undladelse af forudgående varsel kun kan ske med hensyn til en del af kontrolbesøget – nemlig de dele af et kontrolbesøg, hvor f.eks. øjemedet ville forspildes.

Justitsministeriet finder som udgangspunkt ikke, at det vil være hensigtsmæssigt, at spørgsmålet om forudgående varsel skal vurderes særskilt for forskellige dele af et kontrolbesøg mv. Hertil kommer, at en ordning, hvorefter f.eks. Arbejdstilsynet skulle varsle en del af et kontrolbesøg, reelt også ville kunne være et forhåndsvarsel til virksomheden om, at det pågældende kontrolbesøg desuden ville omfatte undersøgelse af forhold, hvor øjemedet med kontrollen netop ville være forspildt, hvis der skulle ske forudgående underretning.

På den baggrund forudsætter Justitsministeriet med lovforslaget, at udgangspunktet vil være, at en myndighed kan fravige den nævnte hovedregel om forudgående underretning, såfremt én eller flere af de nævnte undtagelser til kravet om forudgående underretning er opfyldt med hensyn til ikke uvæsentlige dele af et samlet kontrolbesøg mv.

Det netop anførte indebærer naturligvis ikke, at en myndighed vil være berettiget til at søge at omgå kravet om forudgående underretning ved at lade et kontrolbesøg mv. omfatte visse forhold, der kan henføres til en af de nævnte undtagelser, såfremt der ikke er nogen rimelig og naturlig anledning til det.

Med hensyn til bestemmelsen i forvaltningslovens § 21 om retten til at afgive udtalelse er Justitsministeriet enig med kommissionens flertal i, at denne bestemmelse ikke bør finde anvendelse på det omhandlede område. I den forbindelse lægger Justitsministeriet vægt på, at myndighedernes planlægning af kontrolbesøg mv. bør foregå inden for rimelige og hensigtsmæssige rammer og ikke i unødigt omfang vanskeliggøres af begæringer om udsættelse. Justitsministeriet er endvidere enig med flertallet i, at de berørte borgere og virksomheder i kraft af den foreslåede regel om forudgående underretning, som er beskrevet ovenfor, er sikret tilstrækkelig adgang til at afgive udtalelse til sagen, inden et tvangsindgreb gennemføres.

3.3.10. Begrundelse og klagevejledning

3.3.10.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal foreslår, at forvaltningslovens §§ 22-26 om begrundelse og klagevejledning skal finde anvende ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb.

Det fremgår af forvaltningslovens § 24, stk. 1, at en begrundelse som hovedregel skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

Kommissionens flertal foreslår, at beslutninger om at iværksætte de omhandlede tvangsindgreb som udgangspunkt skal meddeles skriftligt, idet retssikkerhedsmæssige hensyn efter kommissionens opfattelse taler for en sådan ordning.

Som beskrevet ovenfor under pkt. 3.3.9 finder kommissionen, at parten forud for gennemførelsen af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb skal underrettes skriftligt, og at denne underretning bl.a. skal indeholde oplysninger om det faktiske og retlige grundlag for indgrebet, jf. forvaltningslovens § 24. I tilfælde, hvor et tvangsindgreb gennemføres uden forudgående underretning, forudsætter flertallet, at en skriftlig meddelelse normalt skal gives samtidig med gennemførelsen af indgrebet. Der kan dog efter flertallets opfattelse forekomme særlige tilfælde, hvor der er behov for øjeblikkelig indgriben fra myndighedens side f.eks. over for en ulovlig eller farlig tilstand, og hvor der derfor ikke er tid til at udfærdige en skriftlig meddelelse om indgrebet. Kommissionens flertal finder, at beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb i sådanne tilfælde i første omgang bør kunne meddeles mundtligt, men at parten efterfølgende kan fremsætte begæring om at få skriftlig meddelelse om beslutningen.

Efter forvaltningslovens § 25 skal afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, og som meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang og angivelse af klageinstans samt oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder en eventuel klagefrist. Kommissionens flertal finder, at reglen i forvaltningslovens § 25 er egnet til at finde anvendelse på det her omhandlede område.

Der henvises til side 130f i betænkningen.

3.3.10.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at forvaltningslovens §§ 22-26 om begrundelse og klagevejledning bør finde anvendelse ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb. Der henvises til lovforslagets § 3.

Justitsministeriet deler endvidere flertallets opfattelse af, at retssikkerhedsmæssige hensyn taler for, at beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb som udgangspunkt skal meddeles skriftligt. Der henvises til lovforslagets § 5.

Justitsministeriet forudsætter i den forbindelse ligesom kommissionens flertal, at den skriftlige meddelelse i tilfælde, hvor et tvangsindgreb gennemføres uden forudgående underretning, normalt skal gives samtidig med gennemførelsen af indgrebet. Som påpeget af flertallet kan der dog forekomme særlige tilfælde, hvor der er behov for øjeblikkelig indgriben fra myndighedernes side, f.eks. over for en ulovlig eller farlig tilstand, og hvor beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb derfor i første omgang bør kunne meddeles mundtligt.

Justitsministeriet har herudover overvejet, om myndighederne også i andre tilfælde, hvor et tvangsindgreb gennemføres uden forudgående underretning, bør kunne meddele en beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb mundtligt. I den forbindelse har Justitsministeriet navnlig lagt vægt på, at kravet om skriftlig underretning ikke skal opleves som unødvendigt eller forsinkende.

Justitsministeriet finder i den forbindelse, at en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb, som ikke er blevet varslet, også bør kunne meddeles mundtligt i visse andre tilfælde end, hvor der er behov for »øjeblikkelig indgriben« fra myndighedens side. Også i situationer, hvor der foreligger andre afgørende hensyn til private eller offentlige interesser, bør en myndighed således efter Justitsministeriets opfattelse kunne gennemføre et tvangsindgreb, inden myndigheden har haft lejlighed til at udarbejde en skriftlig begrundelse. Som eksempel herpå kan nævnes tilfælde, hvor Arbejdstilsynet bliver opmærksom på sikkerheds- eller sundhedsfarlige forhold. Hvis afgørende hensyn til de ansattes sikkerhed mv. taler for det, bør Arbejdstilsynet i så fald kunne gennemføre et kontrolbesøg, inden der har været lejlighed til at udfærdige en skriftlig begrundelse.

Det er ligeledes Justitsministeriets opfattelse, at praktiske hensyn indebærer, at myndigheden i almindelighed bør kunne meddele en beslutning om et uvarslet tvangsindgreb mundtligt, såfremt hensynet til parten selv taler for, at tvangsindgrebet gennemføres, inden myndigheden har haft lejlighed til at udarbejde en skriftlig begrundelse. Som eksempel herpå kan nævnes tilfælde, hvor en borger eller virksomhed selv anmoder om, at en myndighed straks skal gennemføre et kontrolbesøg.

Justitsministeriet kan tilslutte sig flertallets forslag om, at en part, der efter lovforslagets regler har modtaget en mundtlig meddelelse om iværksættelsen af tvangsindgrebet, efterfølgende kan fremsætte begæring om at få en skriftlig meddelelse.

Der henvises til lovforslagets § 5, stk. 5 og 6.

Som nævnt under pkt. 3.3.9 er der i arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2, og i stærkstrømslovens § 22, stk. 2, fastsat regler om, at tilsynsmyndigheden ikke over for henholdsvis arbejdsgiveren eller dennes repræsentant og ejeren eller brugeren af en elinstallation må oplyse, at et tilsynsbesøg foretages som følge af en klage. Justitsministeriet finder af de grunde, som er nævnt under pkt. 3.3.9, at arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2, og stærkstrømslovens § 22, stk. 2, bør gå forud for lovforslagets regel om angivelse af det faktiske grundlag for et tvangsindgreb.

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at forvaltningslovens regler om klagevejledning (§§ 25-26) bør finde anvendelse ved beslutningen om iværksættelse af tvangsindgreb.

3.3.11. Notatpligt og udarbejdelse af rapporter

3.3.11.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal foreslår, at en bestemmelse med et indhold, der svarer til offentlighedslovens § 6, stk. 1, om notatpligt bør gælde i sager om tvangsindgreb. Offentlighedslovens § 6 pålægger myndighederne at gøre notat om oplysninger, der modtages mundtligt eller på anden måde i sager, hvor der vil blive truffet en afgørelse. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Herudover finder kommissionens flertal, at retssikkerhedsmæssige hensyn tilsiger, at der i tilfælde, hvor forvaltningsmyndigheder under gennemførelsen af et tvangsindgreb finder, at den, som indgrebet er rettet imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv., bør udarbejdes egentlige rapporter, der efterfølgende udleveres til den pågældende borger eller virksomhed.

Finder myndigheden derimod ikke, at den, som indgrebet rettes imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv., bør myndigheden efter flertallets opfattelse alene have pligt til at udfærdige og udlevere en rapport om udførelsen af indgrebet, hvis parten fremsætter begæring om det.

Der henvises nærmere til betænkningens side 131f.

3.3.11.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at en bestemmelse med et indhold svarende til offentlighedslovens § 6, stk. 1, bør finde anvendelse i sager om tvangsindgreb. Der henvises til lovforslagets § 4.

Som nævnt ovenfor under pkt. 3.3.11.1 pålægger offentlighedslovens § 6 alene myndighederne en pligt til at gøre notat om visse oplysninger. Justitsministeriet er af de grunde, der af anført af kommissionens flertal, enig i, at der herudover bør indføres en bestemmelse om, at der i tilfælde, hvor myndigheden under gennemførelsen af et tvangsindgreb finder, at den, som indgrebet er rettet imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv., skal udarbejdes en rapport om udførelsen af indgrebet, som efterfølgende udleveres til den pågældende borger eller virksomhed.

Justitsministeriet er endvidere enig med kommissionens flertal i, at der i tilfælde, hvor myndigheden ikke finder, at den, som indgrebet rettes imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv., bør være pligt for myndigheden til at udfærdige og udlevere en rapport om udførelsen af indgrebet, hvis parten fremsætter begæring herom.

Der henvises til lovforslagets § 8.

3.3.12. Klageadgang

3.3.12.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal finder ikke, at myndighedens beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb skal kunne påklages umiddelbart i forbindelse med den underretning, som myndigheden efter kommissionens forslag skal give forud for gennemførelsen af beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb. I stedet indebærer kommissionens forslag, at parten på dette tidspunkt gives adgang til at fremsætte indsigelser mod den trufne beslutning, hvorefter myndigheden er forpligtet til at overveje, om beslutningen bør fastholdes (se pkt. 3.3.9 ovenfor).

Kommissionen har herudover overvejet, hvorvidt der bør foreslås generelle regler, der regulerer spørgsmålet om klageadgang i forbindelse med andre beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb, herunder navnlig i de tilfælde, hvor myndigheden – efter parten har fremsat indsigelser – fastholder en tidligere beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb, og i de tilfælde, hvor myndigheden iværksætter et tvangsindgreb uden varsel.

Kommissionen finder, at det på den ene side kan anføres, at adgangen til at få en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb prøvet i en klageinstans indebærer en yderligere retssikkerhedsgaranti for parten. På den anden side kan det efter flertallets opfattelse anføres, at indførelsen af en generel klageadgang alene ville have begrænset retssikkerhedsmæssig betydning, idet klageinstansen i en række tilfælde reelt ikke ville have noget at efterprøve (f.eks. hvis der er tale om en stikprøvekontrol).

Endvidere anfører kommissionen, at indførelsen af en generel adgang til at klage over beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb ville være yderligere ressourcekrævende for myndighederne.

På baggrund af en samlet afvejning af de nævnte hensyn finder kommissionens flertal ikke, at der bør fastsættes generelle regler om adgang til at klage over beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb.

Regler om klageadgang må således efter kommissionens opfattelse i givet fald fastsættes ud fra en afvejning af de hensyn, der gør sig gældende på det enkelte forvaltningsområde.

Kommissionen har endvidere overvejet, hvorvidt der bør fastsættes særlige regler om opsættende virkning.

Kommissionen anfører, at spørgsmålet om, hvorvidt en klage har opsættende virkning, i nogle tilfælde er direkte reguleret i loven. I tilfælde, hvor der ikke i loven er taget stilling til spørgsmål om opsættende virkning, har klagen ikke uden videre suspensiv virkning. Spørgsmålet om opsættende virkning må i så fald afgøres ud fra en – i nogle tilfælde ganske kompliceret – afvejning af forskellige almindelige hensyn. Det må i den forbindelse tillægges vægt, om underinstansens afgørelse i væsentlig grad vil miste sin betydning, eller om øjemedet hermed vil forspildes, hvis klagen har opsættende virkning. Samtidig må det i den samlede afvejning indgå, om klageadgangen vil blive gjort mere eller mindre illusorisk, hvis klagen i det konkrete tilfælde ikke tillægges opsættende virkning.

Kommissionen finder, at de eksisterende regler og principper vedrørende spørgsmålet om opsættende virkning må anses for tilstrækkelige. Der er således efter kommissionens opfattelse ikke behov for at fastsætte særlige regler herom på det omhandlede område.

Der henvises til betænkningens side 133ff.

3.3.12.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig i, at myndighedens beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb ikke skal kunne påklages i forbindelse med den underretning, som myndigheden skal give forud for gennemførelsen af beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb. I stedet foreslås – i overensstemmelse med flertallets forslag - en bestemmelse om, at parten gives adgang til at fremsætte indsigelser mod den trufne beslutning, hvorefter myndigheden er forpligtet til at overveje, om beslutningen bør fastholdes. Der henvises til lovforslagets § 5, stk. 3.

Justitsministeriet er endvidere af de grunde, der er anført af kommissionens flertal, enig i, at der ikke bør fastsættes generelle regler om adgang til at klage over beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb. Regler om klageadgang må således efter Justitsministeriets opfattelse i givet fald fastsættes på de enkelte forvaltningsområder ud fra en afvejning af de hensyn, der her gør sig gældende.

Endelig er Justitsministeriet enig i, at der med hensyn til beslutninger om tvangsindgreb uden for strafferetsplejen ikke er behov for at fastsætte særlige regler om opsættende virkning i tilfælde, hvor der kan indgives klage over en sådan beslutning.

3.3.13. Legitimation

3.3.13.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal foreslår, at der fastsættes en udtrykkelig bestemmelse om, at tvangsindgreb, der foretages uden for myndighedernes embedssteder, som hovedregel kun må foretages mod forevisning af legitimation.

Flertallet finder, at den nævnte legitimation bør vise, hvilken myndighed vedkommende person repræsenterer, samt indeholde identificerbare oplysninger om den pågældendes identitet (f.eks. tjenestenummer). Endvidere finder flertallet, at legitimationen skal forevises uopfordret, når der træffes nogen på stedet.

Kommissionens flertal foreslår herudover en bestemmelse, hvorefter en myndighed undtagelsesvis helt eller delvist kan undlade at følge den foreslåede bestemmelse om fremvisning af legitimation, hvis afgørende hensyn taler for det. Flertallet henviser i den forbindelse til, at der kan forekomme tilfælde, hvor det efter en konkret vurdering undtagelsesvist vil være velbegrundet ikke at oplyse navn mv. Det kan således efter omstændighederne være tilfældet, hvis den eller de personer, som et tvangsindgreb rettes mod, udviser en truende adfærd mv.

Kommissionen bemærker, at der på politiets område i Rigspolitichefens kundgørelse II nr. 32 af 17. november 1993 er fastsat særlige regler om forevisning af legitimationskort. Det fremgår heraf bl.a., at en polititjenestemand på opfordring af nogen, som vedkommende kommer i forbindelse med i tjenstlig anledning, skal opgive charge, navn og tjenestested, ligesom legitimationskort normalt skal forevises. Fremsættes opfordringen under anholdelse eller uroligheder, eller fremsættes den af en person, der er spirituspåvirket, provokerende eller stærkt uligevægtig, kan en polititjenestemand dog undlade at give de nævnte oplysninger og undlade at fremvise legitimationskort. Den, der fremsætter opfordringen, skal i sådanne tilfælde henvises til polititjenestemandens tjenestested, som derfor snarest skal underrettes om forholdet.

Kommissionens flertal påpeger, at Rigspolitichefens kundgørelse giver en videregående mulighed for at undlade (uopfordret) at forevise legitimation end den bestemmelse, som kommissionens flertal foreslår. Flertallet har i den forbindelse ikke nærmere overvejet og taget stilling til, om der for politiet kan gøre sig særlige hensyn gældende, således at der i bekræftende fald vil være behov for de særlige regler i kundgørelsen i tilfælde, hvor politiet gennemfører eller bistår ved gennemførelsen af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen.

Der henvises til side 135f.

3.3.13.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet kan tilslutte sig flertallets forslag om, at tvangsindgreb, der foretages uden for myndighedernes embedssteder, som hovedregel kun må foretages mod forevisning af legitimation.

Justitsministeriet finder ligesom flertallet, at den nævnte legitimation bør vise, hvilken myndighed vedkommende person repræsenterer, samt indeholde identificerbare oplysninger om den pågældendes identitet (f.eks. tjenestenummer). Justitsministeriet deler endvidere flertallets opfattelse af, at legitimationen skal forevises uopfordret, når der træffes nogen på stedet.

Justitsministeriet er desuden enig i, at der kan forekomme tilfælde, hvor det efter en konkret vurdering undtagelsesvist vil være velbegrundet ikke at oplyse navn mv. Justitsministeriet kan derfor tilslutte sig flertallets forslag om, at en myndighed undtagelsesvist helt eller delvist kan undlade at følge den foreslåede bestemmelse om fremvisning af legitimation, hvis afgørende hensyn taler for det.

Hvad angår politiets område, er det Justitsministeriets opfattelse, at der i tilfælde, hvor politiet gennemfører tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, ikke gør sig sådanne særlige hensyn gældende, som kan begrunde, at politiet skulle have en mindre vidtgående pligt til uopfordret at fremvise legitimation, end hvad der efter den foreslåede bestemmelse vil gælde for andre forvaltningsmyndigheder.

Justitsministeriet har derfor ikke fundet anledning til at foreslå, at reglen om fremvisning af legitimation ikke skal gælde i samme udstrækning for politiet som for andre myndigheder, der gennemfører tvangsindgreb uden for strafferetsplejen.

Det bemærkes i den forbindelse, at de særlige situationer, hvor en polititjenestemand efter Rigspolitichefens kundgørelse kan undlade at opgive navn mv. – f.eks. hvor den, som indgrebet rettes imod er stærkt uligevægtig – vil være omfattet af bestemmelsen i lovforslagets § 6, stk. 2, når indgrebet foretages uden for strafferetsplejen.

Der henvises til lovforslagets § 6.

3.3.14. Skånsomhed

3.3.14.1. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal foreslår, at der fastsættes en udtrykkelig bestemmelse om, at tvangsindgreb skal foretages så skånsomt, som omstændighederne tillader, herunder så vidt muligt uden at forårsage ødelæggelse eller beskadigelse, og uden at indgrebet på grund af tidspunktet for foretagelsen eller den måde, hvorunder det foretages, giver anledning til unødig opsigt.

Flertallet henviser i den forbindelse til, at det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip bl.a. indebærer, at forvaltningsmyndigheder ikke må foretage indgreb på en måde, der er unødigt generende for den pågældende borger mv.

Der henvises til side 136 i betænkningen.

3.3.14.2. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at der bør fastsættes en udtrykkelig bestemmelse om, at tvangsindgreb skal foretages så skånsomt, som omstændighederne tillader, herunder så vidt muligt uden at forårsage ødelæggelse eller beskadigelse, og uden at indgrebet på grund af tidspunktet for foretagelsen eller den måde, hvorunder det foretages, giver anledning til unødig opsigt.

Der henvises til lovforslagets § 7.

3.4. Fælles kontrolbesøg mv.

3.4.1. Gældende ret

På en række områder indgår flere myndigheder i dag i et samarbejde om fælles kontrolbesøg mv. Som eksempel kan nævnes, at Told og Skat og Arbejdsdirektoratet gennemfører fælles kontrolbesøg i virksomheder for at kontrollere, om der udføres »sort« arbejde.

En myndighed, der deltager i en samordnet kontrol med andre myndigheder, opnår ikke af denne grund øgede kontrolbeføjelser. I forbindelse med et fælles kontrolbesøg kan en forvaltningsmyndighed således alene anvende de kontrolbeføjelser, som efter lovgivningen tilkommer denne myndighed, og kan ikke benytte sig af andre myndigheders beføjelser.

3.4.2. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal bemærker, at det vil være hver enkelt myndigheds opgave at påse, at de regler, som kommissionen foreslår med hensyn til fremgangsmåden mv. ved gennemførelse af kontrolbesøg, bliver fulgt i forbindelse med et fælles kontrolbesøg. Eksempelvis vil det være den enkelte myndigheds opgave på forhånd at vurdere, om gennemførelsen af et kontrolbesøg vil ligge inden for rammerne af det proportionalitetsprincip, som kommissionen foreslår lovfæstet.

Når det gælder den foreslåede bestemmelse om forudgående varsling af et kontrolbesøg, vil det efter flertallets opfattelse ligeledes være den enkelte myndighed, der skal sørge for, at bestemmelsen overholdes for det tvangsindgreb, som denne myndighed påtænker at gennemføre som led i et fælles kontrolbesøg. I overensstemmelse hermed må vurderingen af, om der eventuelt er grundlag for at undlade forudgående varsling efter den foreslåede bestemmelse, ske separat for hver enkelt myndighed. Det forhold, at én myndighed i det pågældende tilfælde, vil være berettiget til at undlade forudgående varsling, indebærer således ikke, at andre myndigheder, som skal deltage i et fælles kontrolbesøg, kan undlade at varsle deres kontrolbesøg.

Kommissionens flertal understreger, at det anførte ikke er til hinder for, at myndighederne som led i fælles kontrol har et praktisk samarbejde, herunder f.eks. i forbindelse med fremsendelse af varslingsskrivelse og udfærdigelse af rapport om kontrolbesøgets gennemførelse. Myndighederne vil også i forbindelse med det fælles kontrolbesøg kunne yde hinanden praktisk bistand, f.eks. således at medarbejdere fra én myndighed kan yde bistand, hvis der i tilknytning til den del af kontrolbesøget, som angår en anden myndighed, skal ske borttransport af dokumenter eller andre effekter mv.

Kommissionen har – i overensstemmelse med kommissoriet – overvejet, om der bør opstilles særlige regler for de tilfælde, hvor myndigheder foretager fælles kontrolbesøg. Efter kommissionens opfattelse er der imidlertid ikke behov for at opstille sådanne særlige regler ved siden af de regler, som kommissionen i øvrigt foreslår, og som også vil gælde i forbindelse med gennemførelsen af fælles kontrolbesøg.

I øvrigt opfordrer kommissionens flertal til, at myndighederne også fremover er opmærksomme på mulighederne for at gennemføre fælles kontrolbesøg. Både hensynet til en effektiv kontrol og hensynet til at udsætte berørte borgere og virksomheder for mindst mulig gene i forbindelse med kontrolbesøg taler således for, at de relevante myndigheder har et indbyrdes samarbejde, der giver mulighed for efter omstændighederne at gennemføre fælles kontrolbesøg.

3.4.3. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at det vil være hver enkelt myndigheds opgave at påse, at lovforslagets regler om fremgangsmåden mv. ved gennemførelse af kontrolbesøg bliver fulgt i forbindelse med et fælles kontrolbesøg.

Justitsministeriet er således enig i, at det vil være den enkelte myndighed, der skal sørge for, at lovforslagets regler om varsling overholdes for det tvangsindgreb, som denne myndighed påtænker at gennemføre som led i et fælles kontrolbesøg. I overensstemmelse hermed må vurderingen af, om der eventuelt er grundlag for at undlade forudgående varsling efter den foreslåede bestemmelse, ske separat for hver enkelt myndighed.

Justitsministeriet finder ligesom kommissionens flertal, at der ikke ved siden af lovforslagets regler om myndighedernes fremgangsmåde mv. er behov for at opstille særlige regler om fælles kontrolbesøg.

Justitsministeriet skal i den forbindelse bemærke, at lovforslaget – som anført af kommissionen - ikke er til hinder for, at myndighederne som led i fælles kontrol har et praktisk samarbejde, herunder f.eks. i forbindelse med fremsendelse af varslingsskrivelse og udfærdigelse af rapport om kontrolbesøgets gennemførelse. Myndighederne vil også i forbindelse med det fælles kontrolbesøg kunne yde hinanden praktisk bistand.

Både hensynet til en effektiv kontrol og hensynet til at udsætte berørte borgere og virksomheder for mindst mulig gene taler i den forbindelse som anført af kommissionen for, at de relevante myndigheder i videst muligt omfang har et indbyrdes samarbejde, der giver mulighed for at gennemføre fælles kontrolbesøg.

3.5. Offentliggørelse af oplysninger om resultat af kontrolbesøg mv.

3.5.1. Gældende ret

Spørgsmålet om en offentlig myndigheds adgang til af egen drift at offentliggøre resultatet af kontrolbesøg mv. skal som udgangspunkt afgøres efter de almindelige regler om tavshedspligt i forvaltningsloven og straffeloven samt efter reglerne i persondataloven.

Anmoder offentligheden om adgang til sådanne oplysninger, vil det normalt være de almindelige regler i offentlighedsloven, der afgør om en sådan anmodning kan imødekommes.

Inden for det enkelte forvaltningsområde kan der være fastsat særlige regler om offentliggørelse af kontrol- og analyseresultater. På Fødevareministeriets område er der således i flere love fastsat regler om offentliggørelse af kontrol- og analyseresultater, herunder offentliggørelse med navns nævnelse af resultater samt art og omfang af sanktioner på baggrund af den kontrol, som gennemføres i henhold til loven eller regler udstedt i medfør af loven, jf. bl.a. fødevareloven, lov om foderstoffer samt lov om frø, kartofler og planter.

3.5.2. Kommissionens forslag

Efter kommissoriet har kommissionen i relevant omfang kunne inddrage spørgsmål om myndighedernes adgang til at meddele offentligheden oplysninger om resultatet af kontrolbesøg hos virksomheden.

Kommissionen har ikke fundet anledning til at komme ind på dette spørgsmål.

3.5.3. Justitsministeriets overvejelser

Det er Justitsministeriets opfattelse, at spørgsmål om offentliggørelse af resultater af kontrolbesøg mv. fortsat som udgangspunkt bør afgøres efter de almindelige regler om tavshedspligt, reglerne i persondataloven og de almindelige regler om aktindsigt i offentlighedsloven.

I det omfang der findes behov for at fastsætte yderligere regler om adgang til at offentliggøre sådanne oplysninger, må det således efter Justitsministeriets opfattelse som hidtil ske i lovgivningen inden for det enkelte forvaltningsområde.

3.6. Forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen af tvangsindgreb

3.6.1. Gældende ret

Der findes ikke i dag et generelt regelsæt, der regulerer adgangen til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen i tilfælde, hvor der er mistanke om, at en person har begået et strafbart forhold.

Spørgsmålet blev behandlet af det udvalg nedsat af Justitsministeriet, der i 1985 afgav betænkning nr. 1039/1985 om tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. I betænkningen anførte udvalget bl.a., at udgangspunktet i kommende lovgivning bør være, at ikke-straffeprocessuelle tvangsindgreb ikke anvendes, i det omfang en tilsynsmyndighed mv. har begrundet mistanke om et strafbart forhold, og forholdet er anmeldt til politiet.

Det bagvedliggende synspunkt er, at anvendelsen af et tvangsindgreb i tilfælde, hvor der foreligger en sådan mistanke, i stedet bør ske efter reglerne i retsplejeloven, som netop tilsigter at varetage de særlige retssikkerhedsmæssige hensyn, der gør sig gældende, når en person mistænkes for at have begået et strafbart forhold.

I overensstemmelse hermed er det i en række nyere lovforarbejder lagt til grund, at administrative kontrolmyndigheder mv. ikke kan anvende tvangsindgreb, hvis en person er konkret mistænkt for et strafbart forhold. Det er i den forbindelse lagt til grund, at muligheden for at anvende tvangsindgreb uden for strafferetsplejen begrænses fra det tidspunkt, hvor der foreligger konkret mistanke om et strafbart forhold og ikke – som anbefalet i 1985-betænkningen – fra det tidspunkt, hvor den pågældende myndighed eventuelt indgiver anmeldelse om forholdet til politiet.

Som eksempel på lovforarbejder, hvor dette synspunkt er afspejlet, kan bl.a. nævnes L 73/1998 om forslag til lov om ændring af skattekontrolloven, kildeskatteloven, arbejdsmarkedsfondsloven, toldloven og en række afgiftslove. Her fremgår det af Skatteministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 6 af 8. november 1998 fra Folketingets Skatteudvalg (L 73 – bilag 2) bl.a., at skattemyndighederne er udelukket fra at anvende de administrative kontrolbeføjelser, hvis skattemyndighederne inden et kontrolbesøgs foretagelse har formodning om et strafbart forhold og vurderer, at der er grundlag for at rejse sigtelse. Skattemyndighedernes anvendelse af kontrolbeføjelser er ifølge besvarelsen begrænset til de tilfælde, hvor kontrollen ikke foretages med henblik på at straffe den pågældende.

De nugældende regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelse af tvangsindgreb er i øvrigt beskrevet på side 89ff i betænkningen.

3.6.2. Kommissionens forslag

Kommissionens flertal finder, at den praksis, der som nævnt i pkt. 3.6.1 umiddelbart ovenfor følger af de senere års lovgivning på en række forvaltningsområder, bør overføres til en generel regel. Der bør således efter flertallets opfattelse indsættes en generel bestemmelse i lovgivningen om begrænsninger i administrative myndigheders adgang til at udøve kontrolbeføjelser i tilfælde, hvor der foreligger konkret mistanke om et strafbart forhold. Det gælder, hvad enten der er tale om tvangsindgreb rettet mod den, som er mistænkt, eller mod andre.

Flertallet anfører som overordnet argument, at hensynet til ikke at omgå de straffeprocessuelle regler i retsplejeloven – som indeholder regler for adgang til ransagning, beslaglæggelse mv. i forbindelse med efterforskning af strafbare forhold – indebærer, at der bør være begrænsninger i mulighederne for, at offentlige myndigheder kan foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, hvis der er konkret mistanke om, at en person har begået et strafbart forhold.

Kommissionens flertal finder, at forvaltningsmyndighedernes kontrolbeføjelser bør begrænses fra det tidspunkt, hvor en person »med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold«. Kommissionens flertal har i den forbindelse lagt vægt på, at dette »skæringstidspunkt« i højere grad end f.eks. tidspunktet for en myndigheds indgivelse af politianmeldelse tilgodeser borgernes retssikkerhed. En ordning, hvorefter en forvaltningsmyndighed frem til tidspunktet for indgivelse af politianmeldelse uden særlige begrænsninger skulle kunne foretage tvangsindgreb med hjemmel i de administrative kontrolbestemmelser, ville således efter flertallets opfattelse bl.a. være forbundet med en omgåelsesrisiko, idet en myndighed bevidst ville kunne udskyde tidspunktet for indgivelse af anmeldelse.

At der skal være tale om, at »en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold«, indebærer ifølge flertallet, at mistanken skal være baseret på fornødne konkrete, objektive oplysninger i den konkrete sag. En myndighed, som har mistanke om, at »der er noget galt«, vil i den forbindelse uden særlige begrænsninger kunne være berettiget til at gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg mv., indtil der i givet fald er tilvejebragt visse nærmere konkretiserede oplysninger om karakteren og omfanget af det eller de forhold, som mistanken angår.

Kommissionens flertal har overvejet, om de særlige begrænsninger i adgangen til at gennemføre kontrolbesøg mv. i tilfælde, hvor en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, burde udformes således, at et tvangsindgreb i disse tilfælde ikke kan gennemføres, medmindre det vil kunne udelukkes, at der vil blive tilvejebragt oplysninger af betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Flertallet finder imidlertid, at en sådan bestemmelse ville føre til en retstilstand, der ikke forekommer acceptabel, idet f.eks. arbejdsmiljø-, miljø- og fødevaremyndighederne i tilfælde, hvor en borger eller en virksomhed mistænkes for et strafbart forhold, i givet fald ville være afskåret fra at gennemføre kontrolbesøg med henblik på i anledning af det samme forhold at nedlægge påbud mv. for f.eks. at standse et farligt arbejde eller en igangværende forurening eller for f.eks. at undgå salg af sundhedsfarlige fødevarer.

På den baggrund foreslår kommissionens flertal i stedet en bestemmelse, hvorefter en forvaltningsmyndighed i tilfælde, hvor en person i overensstemmelse med det anførte med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, vil være berettiget til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, i det omfang det sker med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Denne begrænsning indebærer, at myndighederne i de nævnte tilfælde ikke vil kunne foretage et kontrolbesøg mv., hvis formålet hermed ville være at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag. Derimod kan myndighederne også i tilfælde, hvor en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, gennemføre eller fortsætte et tvangsindgreb og dermed tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, hvis formålet er at tilvejebringe oplysningerne til brug for andet end fastsættelse af straf. Den foreslåede bestemmelse skal gælde, hvad enten der er tale om tvangsindgreb rettet mod den mistænkte eller mod andre.

Herudover foreslår kommissionens flertal en bestemmelse om, at den mistænkte kan give samtykke til fravigelse af de foreslåede begrænsninger. Flertallet bemærker i den forbindelse, at de foreslåede begrænsninger bygger på hensynet til den mistænktes retssikkerhed, således at den mistænkte med sit samtykke bør kunne ophæve de nævnte begrænsninger.

Der henvises til side 145ff i betænkningen.

Som nævnt under pkt. 1 kan ét medlem af kommissionen ikke støtte flertallets forslag i sin helhed. Om flertallets forslag til regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelse af tvangsindgreb anfører medlemmet, at de foreslåede regler er for vidtgående og i forhold til i dag vil begrænse og besværliggøre myndighedernes mulighed for at varetage deres tilsyns- og kontrolopgaver. Efter medlemmets opfattelse kan konsekvenserne blive, at Arbejdstilsynet i vidt omfang vil være nødsaget til at inddrage politi- og anklagemyndighed på et meget tidligere stadie af sagsforløbet også i småsager, der i dag ofte kan klares administrativt. Medlemmet anfører i den forbindelse, at det i værste fald kan medføre, at sager ikke oplyses tilstrækkeligt eller opgives af ressourcemæssige årsager.

3.6.3. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at hensynet til ikke at omgå de straffeprocessuelle regler indebærer, at der bør gælde særlige begrænsninger i myndighedernes muligheder for at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, hvis der er konkret mistanke om, at en person har begået et strafbart forhold. Foreligger der en sådan mistanke, bør et tvangsindgreb som udgangspunkt ske efter retsplejelovens regler om adgang til ransagning, beslaglæggelse mv. i forbindelse med efterforskning af strafbare forhold.

Justitsministeriet kan i den forbindelse også tilslutte sig flertallets valg af »skæringstidspunkt«. Af de grunde, som er anført af kommissionens flertal, er det således også Justitsministeriets opfattelse, at forvaltningsmyndighedernes beføjelser til at gennemføre tvangsindgreb skal begrænses fra det tidspunkt, hvor en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold. Der henvises til lovforslagets § 9, stk. 1.

I overensstemmelse med opfattelsen hos kommissionens flertal må den nævnte mistanke være baseret på fornødne konkrete, objektive oplysninger i den pågældende sag. Justitsministeriet er således enig i, at det vil kunne være berettiget at gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg mv., indtil der i givet fald er tilvejebragt visse nærmere konkretiserede oplysninger om karakteren og omfanget af det eller de forhold, som mistanken angår. Der henvises nærmere til bemærkningerne til lovforslagets § 9.

Det forudsættes i den forbindelse, at det i almindelighed er den pågældende tilsynsmyndighed mv., der skal vurdere, om der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold. Spørgsmål herom skal således normalt ikke overgives til politiets stillingtagen.

Justitsministeriet er endvidere enig med kommissionens flertal i, at det ville medføre en uacceptabel retstilstand, hvis en forvaltningsmyndighed i tilfælde, hvor der foreligger den nævnte mistanke om et strafbart forhold, skulle være afskåret fra at udføre en række opgaver af væsentlig eller afgørende betydning for administrationen og kontrollen af lovgivningen mv. på det pågældende område.

Justitsministeriet kan derfor tilslutte sig flertallets forslag om, at en forvaltningsmyndighed i sager, hvor en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, vil være berettiget til at foretage et tvangsindgreb, i det omfang det sker med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Tilsynsmyndigheder mv. vil således – uanset at en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold – kunne gennemføre et tvangsindgreb, hvis det alene sker med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Der henvises til lovforslagets § 9, stk. 2.

Det anførte indebærer, at en myndighed - selv om der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold – kan gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb og dermed tilvejebringe oplysninger, der vedrører det mulige strafbare forhold, hvis formålet alene er at tilvejebringe oplysningerne til brug for f.eks. spørgsmål om udstedelse af et påbud eller forbud i medfør af lovgivningen på det enkelte område, spørgsmål om tilbagekaldelse af en tilladelse mv., eller andre spørgsmål, der ikke vedrører fastsættelse af straf.

Hvis formålet ikke er at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag, kan administrative myndigheder således i forbindelse med varetagelse af deres tilsyns- og kontrolopgaver mv. foretage kontrolbesøg og andre tvangsindgreb, uanset at der hermed tilvejebringes oplysninger, som også vil have betydning for behandling af eventuelle spørgsmål om fastsættelse af straf, herunder for myndighedens vurdering af, om der f.eks. ved at indgive politianmeldelse er grundlag for en videre strafferetlig forfølgning af sagen.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at lovforslaget vil medføre, at tilsynsmyndigheder mv. fortsat i meget vidt omfang kan gennemføre kontrolbesøg og andre tvangsindgreb, selv om der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold. De forskellige myndigheder vil således efter lovgivningen på det enkelte område i almindelighed have til opgave at varetage en række opgaver, der netop ikke vedrører fastsættelse af straf, og lovforslaget vil som anført ikke være til hinder for at gennemføre tvangsindgreb, hvor formålet alene er at løse sådanne kontrol- og tilsynsopgaver mv.

Lovforslaget vedrører desuden kun begrænsninger i adgangen til at gennemføre tvangsindgreb. Der er med lovforslaget ikke noget til hinder for, at den pågældende tilsynsmyndighed mv. foretager andre sagsbehandlingsskridt med det formål at behandle spørgsmål om fastsættelse af straf. I overensstemmelse hermed lægges der ikke med lovforslaget op til nogen ændring af den praksis, der eksisterer på de enkelte områder med hensyn til arbejdsfordelingen mellem tilsynsmyndigheder mv. og politiet. Også i de tilfælde, hvor lovforslaget vil afskære en tilsynsmyndighed fra selv at foretage et tvangsindgreb – og hvor et tvangsindgreb derfor i givet fald skal forestås af politiet (ofte med rettens godkendelse) efter reglerne i retsplejeloven – forudsættes det således, at der ikke sker nogen forskydning af den øvrige arbejdsfordeling mellem tilsynsmyndighederne mv. og politiet.

Det forhold, at spørgsmål om foretagelse af tvangsindgreb i visse tilfælde skal overlades til politiet, bør derfor ikke i almindelighed medføre ændringer med hensyn til, i hvilket omfang de forskellige tilsynsmyndigheder mv. – efter den praksis, der gælder på det enkelte område - f.eks. undersøger og forbereder en sag, inden sagen eventuelt overgives til politiet med henblik på stillingtagen til, om der skal rejses tiltale. Det bemærkes herved, at det ofte vil være tilsynsmyndighederne, der besidder den særlige faglige ekspertise, som der er behov for ved behandling af straffesager om overtrædelse af lovgivningen på det enkelte forvaltningsområde. Af den grund forudsættes det også, at politiet i tilfælde, hvor et tvangsindgreb efter lovforslaget kun kan gennemføres efter reglerne i retsplejeloven, normalt vil skulle være ledsaget af repræsentanter for vedkommende tilsynsmyndighed mv. Endvidere vil sagen i disse tilfælde, når tvangsindgrebet er gennemført – i det omfang der er praksis for det på det enkelte forvaltningsområde – kunne sendes tilbage til vedkommende kontrolmyndighed mv. med henblik på yderligere sagsbehandling også af spørgsmål, der vedrører eventuel efterfølgende pålæggelse af straf.

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at de foreslåede begrænsninger i adgangen til at gennemføre tvangsindgreb bør gælde, hvad enten der er tale om tvangsindgreb rettet mod den mistænkte eller mod andre. Justitsministeriet har i den forbindelse ligesom kommissionens flertal lagt vægt på, at hensynet til ikke at omgå retsplejelovens regler om strafferetsplejen - der indeholder bestemmelser om ransagning mv. både over for mistænkte og over for ikke-mistænkte personer - taler for at begrænse forvaltningsmyndighedernes muligheder for at kunne foretage tvangsindgreb ikke blot i forhold til en mistænkt person, men også i forhold til ikke-mistænkte personer, der indgår i sagen. Der henvises til lovforslagets § 9, stk. 3.

Endvidere kan Justitsministeriet tilslutte sig flertallets forslag om, at den mistænkte skal kunne give samtykke til at ophæve de foreslåede begrænsninger. Der henvises til lovforslagets § 9, stk. 4.

Som anført ovenfor under pkt. 3.1.2.2 finder Justitsministeriet, at de foreslåede regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen af tvangsindgreb ikke alene bør omfatte de typer af tvangsindgreb, som er omfattet af grundlovens § 72. Justitsministeriet finder således, at de nævnte regler også bør gælde for tvangsindgreb, som består i undersøgelse af andre lokaliteter og genstande, beslaglæggelse af andre genstande eller eftersyn og anden undersøgelse af personer.

De foreslåede bestemmelser vil i visse tilfælde kunne indebære, at en myndighed, som i forbindelse med et kontrolbesøg mv. får mistanke om et strafbart forhold, vil være afskåret fra at benytte en eventuel hjemmel i lovgivningen til umiddelbart at beslaglægge relevante bevismidler (f.eks. regnskabsbilag, andre dokumenter mv.). Myndigheden må i så fald søge at indhente vedkommendes samtykke til – uanset den opståede mistanke om strafbart forhold – at beslaglægge de pågældende effekter, jf. bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 3. Hvis et sådant samtykke ikke kan opnås, forudsættes det, at myndigheden – såfremt den finder tilstrækkelig anledning til straks at tilkalde politiet med henblik på gennemførelse af en beslaglæggelse efter de straffeprocessuelle regler i retsplejeloven – vil have ret til at forblive på stedet for at sikre eventuelle beviser, indtil politiet møder frem. Bl.a. fordi den mistænkte kan give samtykke til, at den pågældende myndighed i givet fald beslaglægger bevismidler mv., må det forventes, at der alene i relativt få tilfælde – hvor mistanken vedrører mere grove lovovertrædelser – vil kunne være anledning til at tilkalde politiet.

Særligt om søfartsmyndighedernes kontrol efter søfartslovgivningen bemærkes, at det i praksis ofte ikke vil være muligt for politiet at foretage tvangsindgreb efter reglerne i retsplejeloven på skibe, der f.eks. befinder sig til søs, eller på danske skibe, der befinder sig i udenlandsk havn. Hertil kommer, at det efter omstændighederne kan være særligt indgribende over for skibet, hvis dets videre sejlads skal afvente, at politiet kommer frem til skibet og undersøger det. Økonomi- og erhvervsministeren vil derfor efter drøftelse med justitsministeren overveje, om der kan være anledning til at foreslå ændringer i søfartslovgivningen, som giver søfartsmyndighederne mulighed for i visse tilfælde at foretage tvangsindgreb på skibe, selv om betingelserne i lovforslagets § 9 ikke er opfyldt.

I tilknytning hertil bemærkes, at havmiljøloven giver hjemmel til, at forsvarsministeren og miljøministeren eller den, de bemyndiger dertil, i tilfælde af olieudslip kan foretage tvangsindgreb efter retsplejelovens regler på skibe og platforme. Miljøministeren vil efter drøftelse med justitsministeren overveje, om der kan være anledning til at foreslå ændringer i havmiljøloven, som giver myndighederne mulighed for også i visse andre tilfælde at foretage tvangsindgreb på skibe mv., selv om betingelserne i lovforslagets § 9 ikke er opfyldt.

Tilsvarende kan der gøre sig særlige forhold gældende for fiskerimyndighederne. Fødevareministeren vil derfor efter drøftelse med justitsministeren overveje, om der kan være anledning til at foreslå ændringer i fiskerilovgivningen, som giver fiskerikontrollen mulighed for i visse tilfælde at foretage tvangsindgreb på skibe, selv om betingelserne i lovforslagets § 9 ikke er opfyldt.

Som nævnt under pkt. 1 og 3.6.2 ovenfor kan ét medlem af kommissionen ikke tilslutte sig flertallets forslag i sin helhed. I den forbindelse fremhæver medlemmet særligt, at de foreslåede regler er for vidtgående og i forhold til i dag vil begrænse og besværliggøre myndighedernes mulighed for at varetage deres tilsyns- og kontrolopgaver.

Justitsministeriet skal i den forbindelse henvise til det, der er anført ovenfor. Her fremgår det bl.a. at Justitsministeriet i overensstemmelse med opfattelsen hos flertallet af kommissionen finder, at der bør gælde særlige begrænsninger i adgangen til at gennemføre kontrolbesøg mv. uden for strafferetsplejen, hvis der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold. Lovforslagets regler herom indebærer ikke, at tilsynsmyndigheder mv. afskæres fra at gennemføre kontrolbesøg, hvis formålet alene er at varetage tilsyns- og kontrolopgaver på det pågældende område. Desuden forudsættes det som nævnt, at de foreslåede regler – der ligger på linie med gældende regler på en række områder – ikke vil medføre nogen forskydning af den øvrige sagsbehandling fra de enkelte tilsynsmyndigheder over til politiet.

4. Oplysningspligter og retten til ikke at inkriminere sig selv

4.1. Gældende ret

Selvinkrimineringsgrundsætningen indebærer, at en person, der er anklaget for et strafbart forhold, har ret til ikke at udtale sig om den påståede forbrydelse og til ikke at blive tvunget til at medvirke til at opklare det påståede strafbare forhold.

Grundsætningen er beskyttet i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, der bl.a. er til hinder for, at administrative myndigheder anvender strafsanktionerede oplysningspligter over for en person, der er »anklaget« i konventionens forstand, med henblik på at få borgeren selv til at oplyse den påståede »forbrydelse«. Det gælder, hvad enten der er tale om afgivelse af forklaring eller om vedkommendes fremskaffelse af dokumenter mv.

Begrebet »anklage« i artikel 6 er et selvstændigt konventionsbegreb. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i sin praksis defineret »anklage« som en officiel tilkendegivelse fra den kompetente myndighed over for en person, der indeholder en beskyldning om, at den pågældende har begået et strafbart forhold.

I tilknytning hertil har Domstolen ved sin fortolkning af udtrykket »forbrydelse« navnlig lagt vægt på, hvorvidt de bestemmelser, der udgør grundlaget for forfølgningen, i det pågældende retssystem henregnes til strafferetten eller anses for at være af disciplinærretlig, forvaltningsretlig eller anden ikke-strafferetlig karakter. Der lægges endvidere vægt på karakteren af den pågældende forseelse, navnlig om der er tale om overtrædelser af forskrifter, der påhviler bestemte persongrupper, eller overtrædelser af almene normer, der gælder for enhver. Endelig lægges der vægt på karakteren og intensiteten af den sanktion, der kan blive tale om at ikende. Den faktisk ikendte sanktion er således ikke i sig selv afgørende. Domstolen har ofte tilkendegivet, at der lægges mest vægt på de to sidstnævnte kriterier.

Det er ikke afklaret i konventionspraksis, om forbudet mod selvinkriminering i artikel 6 er til hinder for, at administrative myndigheder fortsætter behandlingen af en civil sag, f.eks. med henblik på at meddele et forbud eller et påbud, og i forbindelse hermed anvender oplysningspligter under trussel om straf mv., selv om der er blevet indledt strafforfølgning i anledning af samme forhold, f.eks. for udøvelse af virksomhed uden overholdelse af relevant lovgivning. I det omfang oplysningerne vedrører det eller de forhold, der har givet anledning til strafforfølgning, er det imidlertid nærliggende at antage, at den »anklagede« kan påberåbe sig forbudet mod selvinkriminering i artikel 6.

Forbudet mod selvinkriminering i artikel 6 kan derimod ikke antages at være til hinder for, at administrative myndigheder pålægger en person at tilvejebringe oplysninger, der kan inkriminere andre personer.

Det er ikke afklaret i konventionspraksis, om og i hvilket omfang juridiske personer kan påberåbe sig retten til ikke at udtale sig og forbudet mod selvinkriminering. Det skal dog bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at juridiske personer i hvert fald i et vist omfang i andre sammenhænge kan påberåbe sig artikel 6, herunder den såkaldte uskyldsformodning, retten til en rettergang inden en rimelig frist og retten til en adgang til en domstol.

På den baggrund kan det ikke udelukkes, at Domstolen vil lægge til grund, at også juridiske personer kan påberåbe sig retten til ikke at udtale og forbudet mod selvinkriminering. Det kan i den forbindelse tilføjes, at EF-domstolen ved dom af 15. oktober 2002 (C-238/99P m.fl., Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl.) i den pågældende sag lader et selvinkrimineringsforbud gælde i forhold til juridiske personer, jf. dommens præmis 279 ff.

Selvinkrimineringsgrundsætningen har i en række tilfælde været behandlet af de danske domstole og er i et vist omfang lovfæstet i dansk ret. I retsplejelovens regler om strafferetsplejen er der således fastsat regler om, at en sigtet eller tiltalt ikke har pligt til at udtale sig om det eller de forhold, som sigtelsen eller tiltalen omfatter.

Hvad angår politiets afhøringer i forbindelse med efterforskning af strafbare forhold, fremgår det af retsplejelovens § 752, stk. 1, at en sigtet, inden vedkommende afhøres af politiet, udtrykkeligt skal gøres bekendt med sigtelsen og med, at vedkommende ikke har pligt til at udtale sig. Ved afhøringer i retten finder retsplejelovens § 752 tilsvarende anvendelse, jf. § 754. Under rettens behandling af en straffesag skal tiltalte spørges, om vedkommende er villig til at forklare nærmere om de forhold, som tiltalen angår, jf. retsplejelovens § 868 og § 928.

Endvidere fremgår det af retsplejelovens § 171 om vidnepligt, at pligt til at afgive forklaring som vidne i retten bl.a. ikke foreligger, hvis forklaringen antages at ville udsætte vidnet selv for straf eller tab af velfærd.

Uden for strafferetsplejen er der derimod ikke fastsat generelle lovbestemmelser om forbudet mod selvinkriminering, men det kan i lovgivningen på de enkelte forvaltningsområder være lagt til grund, at administrative myndigheder må afstå fra at benytte oplysningspligter, hvis der på tidspunktet for benyttelsen er mistanke om strafbare forhold.

Som eksempel på lovforarbejder, hvor dette synspunkt er afspejlet, kan bl.a. nævnes § 1, nr. 2 i L 62 af 27. oktober 1999 om ændring af lov om luftfart (vedtaget som lov nr. 346 af 17. maj 2000), der giver Statens Luftfartsvæsen adgang til at få oplyst, hvem der på et hvilket som helst tidspunkt har været ansvarlig for operationen af et luftfartøj. I Trafikministeriets bemærkninger til bestemmelsen anføres det, at bestemmelsen ikke kan anvendes, hvis der på det tidspunkt, hvor anmodningen fremsættes, er mistanke om, at ejer eller bruger selv har gjort sig skyldig i strafbart forhold i forbindelse med den pågældende flyvning.

Der henvises i det hele til betænkningens side 65ff.

4.2. Kommissionens forslag

4.2.1. Anvendelsesområde

I overensstemmelse med kommissoriet for kommissionens arbejde foreslås i betænkningen en række regler, der afklarer, hvilken nærmere retsstilling borgere og virksomheder har, hvis der i tilknytning til forvaltningsmyndigheders virksomhed uden for strafferetsplejen (f.eks. under gennemførelsen af et kontrolbesøg) opstår spørgsmål om, hvorvidt den pågældende borger eller virksomhed har begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf.

I den forbindelse foreslår kommissionens flertal bl.a. regler, der skal sikre den mistænktes ret til ikke at inkriminere sig selv i situationer, hvor lovgivningen foreskriver en pligt til at meddele visse oplysninger til en forvaltningsmyndighed.

Kommissionens udkast til de omhandlede regler omfatter de tilfælde, hvor der i lovgivningen mv. er fastsat pligt til at meddele oplysninger til en offentlig myndighed, og hvor denne pligt er strafsanktioneret eller kan gennemtvinges med tvangsbøder eller lignende. Reglerne omfatter endvidere såvel afgivelse af forklaring som vedkommendes fremskaffelse af dokumenter mv.

Der henvises til betænkningens side 139ff.

4.2.2. Anvendelse af oplysningspligter over for en mistænkt

Kommissionens flertal foreslår, at der indføres en bestemmelse i lovgivningen, som – i lyset af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og den retspraksis, der knytter sig til denne bestemmelse – fastslår, at en person, som mistænkes for at have begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf eller anden sanktion, som må sidestilles med straf, ikke har pligt til at meddele oplysninger til en offentlig forvaltningsmyndighed, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, der søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Som begrundelse for en sådan bestemmelse henviser flertallet som anført til den retspraksis om det almindelige forbud mod selvinkriminering, der bl.a. kan støttes på Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Herudover finder flertallet, at også hensynet til ikke at omgå strafferetsplejens regler taler for, at der bør gælde begrænsninger for myndighedernes anvendelse af bestemmelser i lovgivningen om oplysningspligt over for personer mv., som mistænkes for at have begået en strafbar handling. Inden for strafferetsplejen har en mistænkt eller tiltalt person således ikke pligt til at afgive forklaring, jf. retsplejelovens §§ 171 og 752.

Flertallet finder, at den omtalte bestemmelse ikke alene skal finde anvendelse i tilfælde, hvor manglende opfyldelse af oplysningspligten kan medføre straf, men også i tilfælde, hvor lovovertrædelsen kan medføre en anden sanktion, som må sidestilles med straf. I den forbindelse henviser flertallet til artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som også omfatter sanktioner, der ikke efter national ret henregnes til strafferetsplejen, men som ikke desto mindre må sidestilles med straf.

Uden for flertallets forslag falder tilfælde, hvor myndigheden ikke har adgang til at søge oplysningspligten gennemtvunget. Flertallets forslag omfatter derfor ikke tilfælde, hvor en part f.eks. i forbindelse med en ansøgning må give visse oplysninger som forudsætning for, at ansøgningen kan imødekommes, og hvor manglende afgivelse af oplysninger alene kan tillægges såkaldt processuel skadevirkning, således at ansøgningen eventuelt ikke kan imødekommes.

Kommissionens flertal anfører, at der skal foreligge en konkret mistanke, før den foreslåede bestemmelse finder anvendelse, og at det som udgangspunkt må være afgørende, om myndighedens mistanke er så stærk, at der inden for strafferetsplejen ville være grundlag for at rejse en sigtelse. Der skal således foreligge omstændigheder, spor mv., som på objektivt grundlag og med rimelighed kan tale for vedkommendes mulige skyld. I den forbindelse bemærkes, at en person normalt skal anses for sigtet, når mistanken samler sig om vedkommende, og efterforskningen direkte retter sig mod den pågældende og ikke mod en bredere kreds.

Efter flertallets opfattelse er det af afgørende betydning, at en mistænkt person er bekendt med retten til ikke at afgive oplysninger. Der foreslås derfor også en bestemmelse, der udtrykkeligt fastsætter, at den pågældende myndighed i de nævnte tilfælde skal vejlede vedkommende om, at der ikke er pligt til at meddele oplysninger til myndigheden. Kommissionens flertal foreslår endvidere en bestemmelse, der fastslår, at den mistænkte kan give samtykke til, at myndigheden indhenter oplysninger hos vedkommende om den formodede lovovertrædelse. Flertallet finder, at et sådant samtykke skal være skriftligt og skal gives på et frivilligt, specifikt og informeret grundlag.

Kommissionen anfører, at den foreslåede bestemmelse om begrænsninger i adgangen til at anvende oplysningspligter må antages at svare til, hvad der i dag er den gældende retstilstand på en lang række forvaltningsområder.

Flertallet bemærker dog samtidig, at den foreslåede bestemmelse på visse områder går længere end, hvad der følger af gældende ret. Som eksempel henvises til bestemmelsen i færdselslovens § 65, stk. 1, hvorefter ejeren (brugeren) af et køretøj efter anmodning fra politiet skal oplyse, hvilke personer der som førere har benyttet køretøjet. I sager om hastighedskontrol fortolkes bestemmelsen således, at en ejer af et køretøj, som umiddelbart mistænkes for at have ført køretøjet på gerningstidspunktet, har pligt til at afgive oplysninger til politiet i tilfælde, hvor føreren og dermed gerningsmanden har været en anden end ejeren selv. Den bestemmelse, som flertallet forslår, vil begrænse en sådan pligt, idet en mistænkt person efter den foreslåede bestemmelse heller ikke vil have pligt til at afgive oplysninger i tilfælde, hvor det (efterfølgende) viser sig, at der ikke er grundlag for at anse vedkommende for skyldig i det eller de forhold, som mistanken omfattede.

Flertallet anfører i den forbindelse, at baggrunden for den nævnte forskel er, at den foreslåede bestemmelse ikke alene støttes på retten til ikke at inkriminere sig selv, men også er begrundet i hensynet til ikke at omgå strafferetsplejens regler, og det bemærkes i den forbindelse, at der ved en eventuel gennemførelse af de regler, som flertallet foreslår, må tages stilling til, om der på visse områder som f.eks. med hensyn til sager om automatisk hastighedskontrol foreligger særlige hensyn, som gør, at der på disse områder alene bør gælde den begrænsning i pligten til at afgive oplysninger, som antages at følge af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Der henvises til side 139ff i betænkningen.

4.2.3. Anvendelse af oplysningspligter over for andre end den mistænkte

Kommissionens flertal foreslår endvidere en bestemmelse, der regulerer spørgsmålet om anvendelse af oplysningspligter over for andre end den mistænkte.

Flertallet henviser i den forbindelse til, at administrative myndigheder – uden at komme i konflikt med artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – kan pålægge andre end den mistænkte at tilvejebringe oplysninger, som kan belaste en mistænkt person. Hensynet til at imødegå omgåelse af strafferetsplejens regler indebærer imidlertid efter flertallets opfattelse, at offentlige forvaltningsmyndigheder bør være afskåret fra at anvende regler uden for strafferetsplejen om oplysningspligt mv. over for andre end den mistænkte, hvis oplysningerne søges tilvejebragt med henblik på behandlingen af spørgsmål om straf.

Kommissionens flertal foreslår derfor en bestemmelse, hvorefter andre end den mistænkte alene har pligt til i sager, hvor der indgår en mistænkt person, at meddele oplysninger, i det omfang myndigheden indhenter oplysningerne med henblik på behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. En sådan bestemmelse vil således ikke være til hinder for, at den pågældende myndighed kan påberåbe sig regler i lovgivningen om oplysningspligt, hvis oplysningerne søges tilvejebragt med henblik på varetagelse af opgaver uden for strafferetsplejen.

Flertallet foreslår endvidere, at den mistænkte – som kan give afkald på sin egen ret til ikke at afgive oplysninger – skal kunne give samtykke til, at myndigheden over for tredjemand kan anvende regler om oplysningspligt uden den begrænsning, der følger af den foreslåede bestemmelse.

Flertallet bemærker i den forbindelse, at der med udtrykket »andre end den mistænkte« sigtes til tredjemænd, som er private. Flertallets forslag regulerer således ikke spørgsmålet om indhentelse af oplysninger hos andre offentlige myndigheder.

Der henvises til betænkningens side 144f.

4.2.4. Juridiske personer

Kommissionens flertal foreslår, at de nævnte begrænsninger i adgangen til at håndhæve oplysningspligter skal gælde, hvad enten den mistænkte er en enkeltperson eller en juridisk person. I den forbindelse har kommissionen lagt vægt på, at hensynet til ikke at omgå de straffeprocessuelle regler har samme vægt, hvad enten mistanken er rettet mod en fysisk eller juridisk person. Hertil kommer, at det ikke kan afvises, at Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6 skal fortolkes således, at bestemmelsen også beskytter juridiske personer mod selvinkriminering.

For så vidt angår de tilfælde, hvor den, som mistænkes for et strafbart forhold, er en juridisk person, har kommissionen overvejet, i hvilket omfang fysiske personer med tilknytning til den juridiske person skal identificeres med denne. Med udtrykket »fysiske personer med tilknytning til en juridisk person« sigter kommissionen til en juridisk persons bestyrelse, direktion og ansatte.

Kommissionen anfører, at spørgsmålet om identifikation mellem en juridisk person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person for det første har betydning i de tilfælde, hvor en oplysningspligt i lovgivningen påhviler en juridisk person som sådan, men hvor oplysningspligten for den juridiske person (virksomheden) forstås således, at pligten generelt – det vil sige uafhængigt af, om der foreligger en mistanke om et strafbart forhold – også kan rettes mod fysiske personer inden for virksomheden, f.eks. ansatte. Skal en oplysningspligt, der påhviler en virksomhed, derimod forstås således, at den ikke kan rettes mod ansatte eller andre fysiske personer med tilknytning til virksomheden, gælder dette naturligvis også i tilfælde, hvor virksomheden er mistænkt for at have begået et strafbart forhold.

Det er opfattelsen hos flertallet i kommissionen, at et krav til den juridiske person om at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse, hverken bør kunne rettes mod den juridiske person som sådan eller mod fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, hvis der er en konkret mistanke om, at en juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf eller anden sanktion, som må sidestilles med straf. I sådanne tilfælde har den juridiske person heller ikke pligt til at lade en fysisk person udtale sig på den juridiske persons vegne.

Kommissionen har for det andet overvejet, om der i den nævnte sammenhæng ligeledes bør ske identifikation mellem en juridisk person, som mistænkes for at have begået et strafbart forhold, og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person i de tilfælde, hvor oplysningspligter i lovgivningen mv. er formuleret således, at de udtrykkeligt (også) påhviler en række fysiske personer med tilknytning til den juridiske person og ikke alene den juridiske person som sådan.

Kommissionen har i den forbindelse nærmere overvejet to forskellige modeller:

Én mulighed ville være, at der også i tilfælde, hvor en oplysningspligt er formuleret således, at den påhviler medlemmer af en virksomheds ledelse, ansatte mv., skal ske identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person som sådan.

En anden mulighed ville være at bruge den samme ordning, som kendes inden for strafferetsplejen. Den straffeprocessuelle ordning indebærer, at der i forbindelse med en indenretlig behandling af en straffesag mod en juridisk person tillægges den juridiske persons processuelle repræsentant – som selskabet selv vælger blandt personerne i ledelsen – samme rettigheder som det tiltalte selskab, hvorimod andre fysiske personer med tilknytning til den tiltalte juridiske person, f.eks. ansatte, som hovedregel behandles efter reglerne om vidnepligt.

Kommissionen har – bl.a. af tidsmæssige årsager – valgt ikke at lægge sig fast på én af modellerne.

Kommissionens flertal forudsætter dog, at ansatte mv. i en virksomhed, uanset hvilken af de to modeller der vælges, ikke vil være afskåret fra frivilligt – det vil sige, uden at der er tale om håndhævelse af en oplysningspligt over for den pågældende – at meddele myndigheden oplysninger om det eller de forhold, som mistanken mod den juridiske person angår.

Kommissionens flertal bemærker også, at der, hvis man måtte vælge den første model med fuld identifikation, vil kunne være områder, hvor særlige hensyn gør sig gældende, og hvor der derfor vil kunne være behov for at fravige denne model, herunder muligvis på arbejdsmiljøområdet, hvor lovgivningen har til formål at beskytte de ansattes sundhed mv.

Endelig peger kommissionens flertal på, at der muligvis på enkelte områder vil kunne være behov for at overveje særlige regler om spørgsmålet om identifikation i forholdet mellem koncernforbundne selskaber.

Der henvises til side 148ff i betænkningen.

4.2.5. Enkeltmandsvirksomheder

Kommissionens flertal bemærker, at spørgsmålet om identifikation mellem en juridisk person (en virksomhed) og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person opstår som følge af den retlige konstruktion for sådanne virksomheder. Flertallet peger i den forbindelse på, at et tilsvarende spørgsmål ikke nødvendigvis opstår for enkeltmandsvirksomheder, hvor mistanken om et strafbart forhold i givet fald vil være rettet mod en fysisk person (ejeren).

Flertallet har ikke overvejet sidstnævnte spørgsmål nærmere, men henleder dog opmærksomheden på, at der kan rejses spørgsmål om, hvorvidt ansatte i enkeltmandsvirksomheder bør have pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse i tilfælde, hvor enkeltmandsvirksomheden (ejeren) mistænkes for at have begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf eller anden sanktion, som må sidestilles med straf. Flertallet henviser i den forbindelse til, at det formentlig bl.a. vil afhænge af forholdene på det enkelte område, om der kan være behov for en nærmere regulering af dette spørgsmål.

Der henvises til side 152 f i betænkningen.

4.2.6. Mindretalsudtalelse

Ét medlem af kommissionen kan som nævnt under pkt. 1 ikke støtte flertallets forslag i sin helhed. Særligt om flertallets forslag til regler om retten til ikke at inkriminere sig selv anfører medlemmet bl.a., at de foreslåede regler er for vidtgående og vil begrænse og besværliggøre myndighedernes mulighed for at varetage deres tilsyns- og kontrolopgaver i forhold til i dag. Efter medlemmets opfattelse kan konsekvenserne blive, at Arbejdstilsynet i vidt omfang vil være nødsaget til at inddrage politi- og anklagemyndighed på et meget tidligere stadie af sagsforløbet også i småsager, der i dag ofte kan klares administrativt. Medlemmet anfører i den forbindelse, at det i værste fald kan medføre, at sager ikke oplyses tilstrækkeligt eller opgives af ressourcemæssige årsager.

4.3. Justitsministeriets overvejelser

4.3.1. Indledning

Justitsministeriet kan tilslutte sig, at der indføres generelle bestemmelser om adgangen for forvaltningsmyndigheder til at anvende regler om oplysningspligt, hvis der foreligger konkret mistanke om, at der er begået et strafbart forhold.

Bestemmelserne bør efter Justitsministeriets opfattelse omfatte alle tilfælde, hvor der i lovgivningen eller i medfør af lovgivningen er fastsat pligt til at meddele oplysninger til en forvaltningsmyndighed. Det gælder således uanset, om en overtrædelse af oplysningspligten kan sanktioneres med straf eller gennemtvinges ved f.eks. tvangsbøder.

Derimod finder Justitsministeriet ikke, at de foreslåede bestemmelser skal omfatte tilfælde, hvor der efter lovgivningen mv. ikke er pligt for borgeren til at afgive oplysninger, og hvor borgerens manglede medvirken til at oplyse en sag alene kan få såkaldt processuel skadevirkning – det vil sige bevismæssig skadevirkning – for vedkommende ved sagens afgørelse. Om spørgsmål om også i disse tilfælde at vejlede den mistænkte om retten til ikke at udtale sig henvises til pkt. 4.3.2.

Der henvises til lovforslaget § 1, stk. 3, samt til pkt. 4.3.2 umiddelbart nedenfor.

4.3.2. Anvendelse af oplysningspligter over for en mistænkt

Af de grunde, der er anført af kommissionens flertal, er Justitsministeriet enig i, at der bør indføres en bestemmelse i lovgivningen, som fastslår, at en person, som mistænkes for at have begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, ikke har pligt til at meddele oplysninger til en offentlig forvaltningsmyndighed, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, der søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Der henvises til lovforslagets § 10, stk. 1.

Justitsministeriet kan – i lyset af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – også tilslutte sig, at bestemmelsen om anvendelsen af oplysningspligter over for en mistænkt tillige omfatter sanktioner, som efter konventionen må sidestilles med straf. Der henvises til bemærkningerne til lovforslagets § 10, stk. 1.

For så vidt angår mistankekravet i bestemmelsen, er Justitsministeriet enig i, at det bør være afgørende, om myndighedens mistanke er så stærk, at der ville være grundlag for inden for strafferetsplejen at rejse en sigtelse eller at tillægge vedkommende en sigtets rettigheder. Der skal således foreligge omstændigheder, spor mv., som på objektivt grundlag og med rimelighed kan tale for vedkommendes mulige skyld. Det forudsættes herved, at det i almindelighed er den pågældende myndighed selv, der foretager vurderingen af dette spørgsmål uden f.eks. at inddrage politiet.

I overensstemmelse med flertallets opfattelse finder Justitsministeriet det endvidere vigtigt, at en mistænkt person er bekendt med retten til ikke at afgive oplysninger. Der foreslås derfor i lovforslagets § 10, stk. 3, 1. pkt., en bestemmelse, der udtrykkeligt fastsætter, at den pågældende myndighed skal vejlede vedkommende om, at der ikke er pligt til at meddele oplysninger til myndigheden.

Justitsministeriet finder i den forbindelse ligesom kommissionens flertal, at en mistænkt bør kunne give skriftligt samtykke til, at myndigheden indhenter oplysninger hos vedkommende om den formodede lovovertrædelse. Der henvises til lovforslagets § 10, stk. 3, 2. pkt.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at den foreslåede bestemmelse om begrænsninger i adgangen til at anvende oplysningspligter må antages at svare til, hvad der i almindelighed er gældende ret på en lang række forvaltningsområder. Imidlertid er der enkelte områder, hvor lovforslaget går videre end den nugældende retstilstand. I den forbindelse fremhæver kommissionens flertal færdselslovens § 65, stk. 1, hvorefter ejeren (brugeren) af et køretøj efter anmodning fra politiet skal oplyse, hvilke personer der som førere eventuelt har benyttet køretøjet. Af hensyn til en fortsat effektiv hastighedskontrol finder Justitsministeriet, at en mistænkt ejer (bruger) stadig bør have pligt til at oplyse, hvilke andre personer der som førere eventuelt har benyttet køretøjet. Det forudsættes således, at bestemmelsen i færdselslovens § 65, stk. 1, går forud for lovforslagets § 10, stk. 1.

Som anført omhandler lovforslaget kun tilfælde, hvor der i lovgivningen mv. er fastsat en oplysningspligt. Lovforslaget regulerer således ikke de situationer, hvor myndighederne anmoder en person om oplysninger, uden at der i lovgivningen mv. er pligt til at give oplysninger til myndigheden. Det indebærer imidlertid ikke, at en forvaltningsmyndighed i en sådan situation uden videre kan anmode en mistænkt om oplysninger, der vedrører et strafbart forhold.

Også i disse tilfælde, hvor der selv uden en mistanke om et strafbart forhold ikke ville have været pligt for vedkommende til at give oplysninger, må det antages, at en myndighed i fornødent omfang i forbindelse med en eventuel anmodning om at modtage oplysninger bør vejlede en mistænkt person om, at vedkommende ikke har pligt til at afgive oplysninger af betydning for det eller de forhold, som mistanken omfatter. For politiets vedkommende findes en udtrykkelig bestemmelse herom i retsplejelovens § 752, hvorefter politiet skal gøre en sigtet opmærksom på retten til ikke at udtale sig – hvilket gælder, selv om vedkommende heller ikke ville have pligt til at udtale sig til politiet, såfremt der ikke forelå grundlag for en sigtelse.

4.3.3. Anvendelse af oplysningspligter over andre end den mistænkte

Justitsministeriet er af de grunde, som kommissionens flertal har anført, enig i, at forvaltningsmyndigheder, der handler uden for strafferetsplejen, bør være afskåret fra at anvende regler om oplysningspligt over for andre end den mistænkte, hvis oplysningerne søges tilvejebragt med henblik på behandlingen af spørgsmål om straf. Der henvises til lovforslagets § 9, stk. 2.

I lighed med kommissionens flertal lægger Justitsministeriet vægt på, at forslaget ikke er til hinder for, at den pågældende myndighed stadig kan anvende regler om oplysningspligt, såfremt oplysningerne søges tilvejebragt med henblik på varetagelse af opgaver uden for strafferetsplejen. Det indebærer, at myndigheden vil kunne anvende en oplysningspligt over for andre end den mistænkte, hvis formålet med at tilvejebringe oplysninger ikke er at behandle spørgsmål om fastsættelse af straf.

Justitsministeriet er endvidere enig i, at den mistænkte skal kunne give samtykke til, at myndigheden over for tredjemand kan anvende regler om oplysningspligt uden den begrænsning, der følger af lovforslagets § 10, stk. 2. Der henvises til lovforslagets § 10, stk. 4.

Justitsministeriet kan også tilslutte sig, at de foreslåede bestemmelser ikke skal regulere spørgsmålet om indhentelse af oplysninger hos andre offentlige myndigheder. Spørgsmål herom må i stedet vurderes efter bl.a. forvaltningslovens regler om videregivelse af oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder.

Særligt om konkurrencemyndighederne bemærkes, at konkurrencelovens § 17 indeholder en bestemmelse, hvorefter Konkurrencestyrelsen kan kræve alle de oplysninger, der er nødvendige for styrelsens virksomhed eller for at afgøre, om et forhold er omfattet af konkurrenceloven. Endvidere indeholder konkurrencelovens § 18, stk. 1, en bestemmelse, hvorefter Konkurrencestyrelsen i forbindelse med kontrolundersøgelser kan kræve mundtlige forklaringer. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at disse bestemmelser, der bl.a. har sammenhæng med EU-retlige regler, fortolkes således, at der for en mistænkt kan være pligt til at afgive visse oplysninger i overensstemmelse med EF-domstolens domme på konkurrenceområdet. Endvidere kan der for andre end den mistænkte være pligt til at afgive oplysninger, selv om dette i det enkelte tilfælde måtte ske med henblik på behandling af spørgsmål om fastsættelse af straf. For at sikre samspillet mellem EU-reglerne – herunder de EU-regler, der vedrører Europa-kommissionens adgang til at kræve oplysninger i konkurrencesager – og de regler, der regulerer Konkurrencestyrelsens behandling af sådanne sager, forudsættes det, at bestemmelserne i konkurrencelovens § 17 og § 18, stk. 1, skal gå forud for lovforslagets § 10, stk. 2, om adgangen til at kræve oplysninger hos andre end den mistænkte. Om spørgsmål om bl.a. EU-konkurrenceretten kan i øvrigt henvises til betænkningen, side 48 ff og 80 f.

4.3.4. Juridiske personer

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at der med hensyn til oplysningspligter, der påhviler en juridisk person som sådan, og hvor der er en konkret mistanke om, at den juridiske person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, hverken bør kunne pålægges den juridiske person som sådan eller fysiske personer med tilknytning til den juridiske person at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Der henvises til lovforslagets § 10, stk. 1.

Som nævnt ovenfor under pkt. 4.2.4 har kommissionen i den forbindelse særligt overvejet, hvorvidt der også bør ske en sådan identifikation mellem en juridisk person, som mistænkes for at have begået et strafbart forhold, og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person i de tilfælde, hvor oplysningspligter i lovgivningen er formuleret således, at de (også) påhviler en række fysiske personer med tilknytning til den juridiske person. Som eksempel på en sådan bestemmelse kan nævnes skattekontrollovens § 8 D, hvorefter bestyrelser eller lignende øverste ledelser for private juridiske personer samt partrederier efter anmodning skal meddele skattemyndighederne oplysninger, der af myndighederne skønnes at være af væsentlig betydning for skatteligningen.

Kommissionen har - som det fremgår af pkt. 4.2.4 - ikke taget endelig stilling til dette spørgsmål, men har beskrevet to mulige modeller.

Den ene model indebærer, at der også i disse tilfælde skal ske identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger konkret mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person som sådan.

Den anden model indebærer, at der i disse tilfælde kun skal ske identifikation mellem den mistænkte juridiske person og en enkelt person fra virksomhedens ledelse (den processuelle repræsentant), hvorimod andre fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, herunder ansatte, behandles som tredjemænd (vidner).

Anvendes den førstnævnte model med fuld identifikation vil fysiske personer med tilknytning til en juridisk person, som mistænkes for en strafbar lovovertrædelse, således ikke kunne pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse, jf. lovforslagets § 10, stk. 1. Anvendes den anden model vil fysiske personer med tilknytning til den juridiske person derimod kunne pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, hvis det sker med henblik på andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. lovforslagets § 10, stk. 2.

Efter Justitsministeriets opfattelse bør der også i tilfælde, hvor en oplysningspligt er formuleret således, at den påhviler medlemmer af en virksomheds ledelse, ansatte mv., som udgangspunkt ske fuld identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger konkret mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person som sådan.

Justitsministeriet har herved lagt vægt på, at man ved valget af formulering af bestemmelser i lovgivningen om oplysningspligt næppe i almindelighed har haft den her omhandlede problemstilling for øje. Endvidere finder Justitsministeriet, at det ville være uhensigtsmæssigt, hvis man ved udfærdigelsen af bestemmelser om oplysningspligter i fremtiden skulle lade det principielle spørgsmål om identifikation mellem en juridisk person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person afhænge af, hvilken formulering af bestemmelsen man i givet fald måtte vælge.

Justitsministeriet finder desuden, at anvendelse af kommissionens anden model – hvorefter der alene skulle ske identifikation mellem den juridiske person og en enkelt person fra den juridiske persons ledelse (den processuelle repræsentant) - kunne indebære vanskelige afgrænsningsspørgsmål, idet en forvaltningsmyndighed i forbindelse med spørgsmålet om anvendelse af en oplysningspligt i så fald skulle vurdere, hvorvidt der var tale om en fysisk person, som under en eventuel senere straffesag mod den juridiske person ville blive tillagt beføjelser som processuel repræsentant.

Hertil kommer, at størstedelen af de eksisterende oplysningspligter ikke alene omhandler adgangen til at kræve oplysninger meddelt mundtligt, men også indebærer, at oplysninger enten af egen drift eller efter begæring fra myndigheden skal indsendes til den pågældende myndighed. I sådanne situationer ville det efter Justitsministeriets opfattelse være uhensigtsmæssigt at lade spørgsmål om anvendelse af oplysningspligten afhænge af, hvilken eller hvilke fysiske personer i virksomheden der står for at sende oplysningerne til myndigheden.

Justitsministeriet er opmærksom på, at der på arbejdsmiljøområdet, hvor lovgivningen har til formål at beskytte de ansattes sundhed mv., gør sig særlige hensyn gældende. Efter arbejdsmiljølovens § 76 skal enhver, der er pålagt pligter efter loven, herunder ansatte personer, efter anmodning give Arbejdstilsynet alle oplysninger, der er nødvendige for udøvelsen af tilsynets virksomhed. Justitsministeriet foreslår, at denne oplysningspligt fortsat i alle tilfælde skal finde anvendelse i forhold til fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Inden for arbejdsmiljøområdet vil der således fortsat være mulighed for – også i tilfælde, hvor virksomheden som sådan mistænkes for en strafbar overtrædelse af reglerne på området – at anvende en oplysningspligt i forhold til ansatte, hvis formålet hermed alene er at tilvejebringe oplysninger til brug for udførelsen af tilsyns – og kontrolopgaver. Der henvises til lovforslagets § 22.

Efter § 19, stk. 2, i lov om sikkerhed til søs, er skibets fører, maskinchef og enhver, der handler på disses vegne, bl.a. forpligtet til at give Søfartsstyrelsen enhver oplysning i forbindelse med styrelsens undersøgelser efter loven, herunder f.eks. undersøgelser vedrørende ansattes sikkerhed og sundhed om bord. Justitsministeriet foreslår ligeledes, at denne oplysningspligt fortsat skal finde anvendelse, i det omfang oplysninger om ansattes sikkerhed og sundhed om bord alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Der henvises til lovforslagets § 23.

Justitsministeriet finder ikke anledning til at foreslå særlige regler om identifikation i forholdet mellem koncernforbundne selskaber.

4.3.5. Enkeltmandsvirksomheder

Som anført i pkt. 4.2.5 opstår det nævnte spørgsmål om identifikation som følge af den retlige konstruktion for juridiske personer.

Kommissionens flertal henleder i den forbindelse opmærksomheden på, at der også kan rejses spørgsmål om, hvorvidt ansatte i enkeltmandsvirksomheder bør have pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse i tilfælde, hvor enkeltmandsvirksomheden (ejeren) mistænkes for at have begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf.

Justitsministeriet finder ikke tilstrækkelig anledning til at foreslå generelle regler, der regulerer det nævnte spørgsmål om identifikation i forhold til enkeltmandsvirksomheder i tilfælde, hvor ejeren mistænkes for en strafbar lovovertrædelse. Ansatte i enkeltmandsvirksomheder har dermed efter lovforslaget i sådanne tilfælde pligt til at meddele oplysninger, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. lovforslagets § 10, stk. 2.

4.3.6. Mindretalsudtalelse

Som nævnt under pkt. 1 og 4.2.6 ovenfor kan ét medlem af kommissionen ikke tilslutte sig flertallets forslag i sin helhed. Særligt om flertallets forslag til regler om retten til ikke at inkriminere sig selv anfører medlemmet bl.a., at de foreslåede regler er for vidtgående og vil begrænse og besværliggøre myndighedernes mulighed for at varetage deres tilsyns- og kontrolopgaver.

Hertil skal Justitsministeriet bemærke, at lovforslagets § 10 begrænser forvaltningsmyndighedernes muligheder for at håndhæve oplysningspligter ved mistanke om strafbare forhold, bl.a. fordi der i strafferetsretsplejen er fastsat særlige regler herom, og fordi Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i vidt omfang er til hinder for anvendelse af strafsanktionerede oplysningspligter i disse situationer. Det skal i den forbindelse understreges, at de enkelte forvaltningsmyndigheder – også ved mistanke om strafbare forhold – kan anvende oplysningspligter over for den mistænkte, såfremt det kan udelukkes, at de ønskede oplysninger kan have betydning for straffesagen. Endvidere kan de enkelte forvaltningsmyndigheder anvende oplysningspligter over for andre personer end den mistænkte (eller personer, som identificeres med denne), i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Der kan i øvrigt henvises til pkt. 3.6.3 ovenfor med bl.a. Justitsministeriets bemærkninger til den pågældende mindretalsudtalelse.

5. Privates adgang til at anvende tvangsindgreb eller oplysningspligter

Der er eksempler på, at adgangen til at anvende tvangsindgreb mv. over for borgere og virksomheder ved eller i henhold til lov er henlagt til selskaber, andre private institutioner mv., som ikke er omfattet af den offentlige forvaltning.

Eksempelvis kan private som f.eks. ansatte i et privat laboratorium, der foretager prøveudtagninger, under visse betingelser have adgang til offentlige og private ejendomme for at gennemføre tekniske undersøgelser af forurenede arealer, jf. jordforureningslovens § 57, stk. 1.

Justitsministeriet finder, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren bør have mulighed for at bestemme, at lovforslagets regler helt eller delvis skal gælde også i tilfælde af denne karakter. Der henvises til lovforslagets § 1, stk. 4. Det bemærkes i den forbindelse, at forvaltningsloven indeholder en lignende bestemmelse, hvorefter vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren kan fastsætte regler om, at forvaltningsloven helt eller delvis skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, jf. forvaltningslovens § 1, stk. 2.

6. Anvendelse af oplysninger som bevis i en straffesag

6.1. Gældende ret

Retssikkerhedskommissionen har også behandlet en række spørgsmål om anvendelsen af oplysninger, der er fremskaffet ved tvangsindgreb eller benyttelse af oplysningspligter, som bevis i en eventuel efterfølgende straffesag. I den forbindelse opstår således bl.a. spørgsmålet om adgangen til at anvende oplysninger som bevis i en straffesag, såfremt de pågældende oplysninger måtte være tilvejebragt i strid med reglerne på det pågældende område.

I straffesager er menneskerettighedskonventionens artikel 6, der bl.a. omhandler retten til en retfærdig rettergang, ikke generelt til hinder for som bevis at anvende oplysninger, der er tilvejebragt i strid med national ret eller konventionen. Det afgørende er, om straffesagen – uanset brugen af det ulovlige bevis – ud fra en helhedsbedømmelse har været retfærdig. Der skal således foretages en bedømmelse af den pågældende ulovlighed og – når der er tale om krænkelser af konventionen – karakteren af den pågældende krænkelse. Det tillægges betydning, om forsvarets rettigheder er blevet respekteret, herunder navnlig om vedkommende har haft mulighed for at anfægte bevisets ægthed og anvendelse. Det tillægges endvidere betydning, om det ulovlige bevis er det eneste eller afgørende bevis.

Også i dansk ret er det lagt til grund, at det må bero på en konkret vurdering, om et bevismiddel kan anvendes, hvis det er tilvejebragt ved brud på gældende regler. Der vil være tale om en konkret afvejning, hvori indgår: (1) retsbruddets karakter og grovhed, (2) den påsigtede kriminalitets grovhed, (3) bevisets betydning i sagen, og (4) hvilken interesse der er blevet krænket ved det ulovlige indgreb.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at myndighederne i visse særlige tilfælde heller ikke kan benytte lovligt tilvejebragte bevismidler under en straffesag. I sagen Saunders mod Storbritannien (dom af 17. december 1996) fastslog Domstolen således, at det udgjorde en krænkelse af forbudet mod selvinkriminering, at anklagemyndigheden benyttede forklaringer, som klager havde afgivet til administrative myndigheder under trussel om straf på et tidspunkt, hvor der endnu ikke var rejst tiltale mod klager.

Dommen vedrørte en direktør i et selskab, der var tiltalt for strafbare handlinger i forbindelse med virksomhedens overtagelse af et andet selskab. Forholdet omkring selskabsovertagelserne havde været genstand for en undersøgelse af nogle inspektører, der havde til opgave at undersøge det faktiske hændelsesforløb. Klager havde afgivet forklaring til inspektørerne, og der var tale om en strafsanktioneret vidnepligt. Der blev efterfølgende rejst tiltale mod klager, og under straffesagen anvendte anklagemyndigheden de forklaringer, som klager havde afgivet til inspektørerne, som bevis i straffesagen mod klager.

Domstolen udtalte, at forbudet mod selvinkriminering ikke kun omfatter udtalelser eller erkendelser, der er direkte selvinkriminerende. Det skyldes, at forklaringer, der er fremkommet under tvang, kan benyttes af anklagemyndigheden til at imødegå eller så tvivl omkring en tiltalts forklaring i retten. Domstolen lagde vægt på, at anklagemyndigheden rent faktisk havde benyttet forklaringerne på en måde, der skulle inkriminere klager, og at klagers forklaringer udgjorde en betydelig del af anklagemyndighedens sag. På den baggrund fastslog Domstolen, at anklagemyndighedens anvendelse af de forklaringer, som klager var blevet tvunget til at afgive, var i strid med artikel 6.

Der henvises til betænkningens side 83ff.

6.2. Kommissionens forslag

Har en myndighed handlet i strid med de af kommissionen foreslåede bestemmelser om gennemførelsen af tvangsindgreb og håndhævelse af oplysningspligter i tilfælde, hvor en person er mistænkt for at have begået et strafbart forhold, må det efter flertallets opfattelse i overensstemmelse med almindelige principper for anvendelse af ulovligt tilvejebragte beviser bero på en konkret vurdering, om de pågældende oplysninger kan tillades anvendt som bevis i en straffesag.

Som supplement til de nugældende almindelige principper for anvendelse af ulovligt tilvejebragte bevismidler foreslår kommissionens flertal en bestemmelse (§ 11 i betænkningens lovudkast), der regulerer visse tilfælde, hvor der er tale om lovligt tilvejebragte beviser. En myndighed kan således efter lovforslagets § 9, stk. 2, have adgang til at foretage et tvangsindgreb, hvis tvangsindgrebet alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. En myndighed kan desuden benytte oplysningspligter over for andre end den mistænkte efter lovforslagets § 10, stk. 2, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Selv om oplysningerne således tilvejebringes til brug for andre spørgsmål end fastsættelse af straf, vil der efter de nævnte bestemmelser i lovforslagets § 9, stk. 2, og § 10, stk. 2, ikke være noget til hinder for, at oplysningerne også efterfølgende anvendes ved en eventuel straffesag.

Flertallet i kommissionen finder i den forbindelse, at der kan være retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved anvendelsen af sådanne oplysninger som bevis i straffesager, selv om det oprindelige formål med at tilvejebringe oplysninger har været at anvende oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

For at imødegå sådanne retssikkerhedsmæssige betænkeligheder har kommissionen overvejet, om der for tilfælde af den nævnte karakter burde indføres særlige begrænsninger i forvaltningsmyndighedernes mulighed for at videregive oplysninger af den nævnte karakter til politi og anklagemyndighed.

Kommissionen finder imidlertid ikke at kunne anbefale en bestemmelse herom. En sådan bestemmelse, hvorefter et spørgsmål om beskyttelsen af mistænktes personers retssikkerhed inden for strafferetsplejen skulle søges varetaget gennem fravigelse af de almindelige betingelser efter forvaltningsloven og persondataloven for videregivelse af oplysninger fra andre myndigheder til politiet, forekommer efter kommissionens flertal ikke nærliggende.

På den baggrund foreslår kommissionens flertal i stedet en bestemmelse, der indebærer en begrænsning i adgangen til at anvende oplysninger som bevis i en straffesag, hvis oplysningerne på et tidspunkt efter, at der er opstået mistanke om et strafbart forhold, er tilvejebragt i forbindelse med gennemførelse af et tvangsindgreb uden for strafferetsplejen eller ved anvendelsen af regler om oplysningspligt. Sådanne oplysninger skal således ikke kunne anvendes som bevis, hvis retten efter en konkret vurdering finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis der ikke har foreligget hensyn, som kunne begrunde, at myndigheden uden at afvente den videre behandling af sagen i strafferetsplejens former har fremskaffet oplysningerne med henblik på ikke-strafferetlige foranstaltninger mv.

Efter flertallets opfattelse skal den foreslåede begrænsning i adgangen til at benytte beviser kun omfatte straffesager, der behandles ved domstolene, og ikke i de sager, hvor en myndighed efter loven har adgang til administrativt at slutte en straffesag med bøde. I sidstnævnte tilfælde er der efter flertallets opfattelse ikke behov for en sådan bestemmelse, idet pålæggelse af administrative bøder forudsætter, at den mistænkte person erklærer sig skyldig og er villig til at lade sagen afslutte uden behandling ved domstolene.

Et mindretal i kommissionen (fem medlemmer) kan ikke tilslutte sig den foreslåede bestemmelse. Fire medlemmer anfører i den forbindelse bl.a., at der ikke er grund til at hindre, at anklagemyndigheden fremlægger beviser i en straffesag, hvis der ikke er noget at bebrejde forvaltningsmyndigheden i forbindelse med fremskaffelsen af oplysninger, der viser sig at kunne anvendes i en straffesag. Desuden er det efter mindretallets opfattelse ikke klart, efter hvilke kriterier domstolene skal vurdere, om et lovligt tilvejebragt bevis kan anvendes eller skal afskæres.

Mindretallet finder det endvidere problematisk, at domstolene under en straffesag vil skulle vurdere, om der på et bestemt tidspunkt for måske adskillige år siden forelå en mistanke med en sådan styrke hos forvaltningsmyndigheden, at forvaltningsmyndigheden burde have afholdt sig fra at gennemføre et kontrolbesøg eller anvende en oplysningspligt.

Endelig anfører mindretallet i kommissionen, at det ikke forekommer logisk, at den foreslåede bestemmelse alene omfatter sager, der behandles som straffesager i retten, men ikke tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed efter lovgivningen har adgang til administrativt at afslutte en straffesag med et bødeforlæg. Det påpeges, at grundlaget for en straffesag, der behandles ved domstolene, herved bliver et andet og mere begrænset end det grundlag, som kan anvendes ved administrativ afgørelse af en tilsvarende straffesag.

Der henvises til betænkningen side 153ff.

6.3. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet er enig i, at spørgsmål om som bevis i en straffesag at anvende oplysninger, der måtte blive tilvejebragt i strid med de foreslåede regler om anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter, må afgøres i overensstemmelse med de almindelige principper om afskæring af ulovligt tilvejebragte beviser, jf. herom pkt. 6.1.

Som det fremgår af pkt. 6.2, foreslår kommissionens flertal en begrænsning i adgangen til at benytte lovligt tilvejebragte beviser i straffesager, hvis retten finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt. Et mindretal i kommissionen er bl.a. ud fra principielle betragtninger imod et sådant forslag.

Som følge af de betænkeligheder, som dette mindretal har anført, har Justitsministeriet nøje overvejet, om flertallets forslag om en begrænsning i adgangen til at benytte lovligt tilvejebragte beviser i straffesager bør medtages i lovforslaget.

Efter en samlet afvejning finder Justitsministeriet ikke, at flertallets forslag bør medtages. Justitsministeriet finder således – ligesom kommissionens flertal er inde på i betænkningen – at man kan have forståelse for en række af de principielle betænkeligheder, som mindretallet har givet udtryk for i kommissionen. Hertil kommer, at domstolene og anklagemyndigheden i deres høringssvar over betænkningen giver udtryk for tilsvarende betænkeligheder ved denne del af lovforslaget.

Justitsministeriet har endvidere lagt vægt på, at den manglende lovfæstelse af flertallets forslag ikke betyder, at anklagemyndigheden i alle tilfælde kan anvende lovligt tilvejebragte oplysninger som bevis i straffesager. I den forbindelse kan der henvises til pkt. 6.1 ovenfor, hvor det er omtalt, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i praksis er blevet fortolket således, at også lovligt tilvejebragte oplysninger i visse særlige tilfælde bør afskæres som bevis i en straffesag.

Justitsministeriet vil samtidig anmode Rigsadvokaten om ved udgangen af 2006 at vurdere, i hvilket omfang anvendelsen i straffesager af bevismidler, der lovligt er tilvejebragt ved myndighedsskridt uden for strafferetsplejen, giver anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser i praksis. I lyset heraf vil der eventuelt være behov for på ny at overveje den omhandlede problemstilling.

7. Særligt om forholdet til EU-retten mv.

Særligt om forholdet til EU-retten bemærkes, at Europa-kommissionen i et vist omfang har beføjelser til at foretage kontrolbesøg samt afkræve borgere og virksomheder oplysninger - eventuelt bistået af nationale myndigheder. Det gælder navnlig inden for EU-konkurrenceretten, hvor Europa-kommissionen har vid adgang til bl.a. at indhente relevante oplysninger hos virksomheder.

I det omfang EU har selvstændige beføjelser af denne karakter, er anvendelsen heraf ikke reguleret i dette lovforslag, der alene gælder for danske forvaltningsmyndigheders anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter. Reguleringen sker i stedet i EU-retsakter, jf. f.eks. EU-forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i EF-traktatens artikel 81 og 82.

Der vil herudover være en række tilfælde, hvor danske forvaltningsmyndigheders anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter sker på grundlag af regler, der beror på EU-retlige (jf. herved også den almindelige loyalitetsforpligtelse efter EF-traktatens artikel 10) eller andre internationale forpligtelser. Her vil lovforslagets regler i fornødent omfang skulle vige for sådanne regler med henblik på, at myndighederne kan leve op til disse forpligtelser. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til betænkningen, side 47ff, 80f og 173.

8. Årlig retssikkerhedsredegørelse

Det er i regeringsgrundlaget 2001 angivet, at regeringen hvert år vil aflevere en retssikkerhedsredegørelse til Folketinget for at styrke den offentlige interesse og debat om borgernes retssikkerhed.

I overensstemmelse hermed vil Justitsministeriet efter lovforslagets gennemførelse og ikrafttræden årligt – første gang efter udgangen af 2005 – udarbejde en redegørelse om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen. Den årlige redegørelse vil bl.a. skulle indeholde en omtale af eventuel ny lovgivning, der vedrører den offentlige forvaltnings adgang til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, samt på udvalgte områder en omtale af praksis med hensyn til anvendelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, herunder på udvalgte områder angivelser over antallet af henholdsvis varslede og uvarslede kontrolbesøg mv. hos borgere og virksomheder.

9. Økonomiske og administrative konsekvenser mv.

9.1. Staten og kommunerne

Lovforslaget indebærer, at der indføres regler om den fremgangsmåde, som forvaltningsmyndighederne skal følge ved gennemførelsen af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, herunder om myndighedens pligt til at anvende en række af forvaltningslovens regler om partsrettigheder i forbindelse med beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb, om myndighedens pligt til varsling inden gennemførelsen af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb og om myndighedens pligt til udfærdigelse af rapporter om udførelsen af et tvangsindgreb. Bestemmelserne herom i lovforslagets kapitel 2 udgør et nyt samlet regelsæt, som alle myndigheder fremover som minimum skal iagttage i forbindelse med gennemførelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Disse generelle regler kan derfor også erstatte eventuelle særregler om myndighedernes adfærd, som findes i de enkelte love, der hjemler foretagelse af tvangsindgreb. Mange myndigheder vil således som følge af lovforslagets retningslinier om fremgangsmåden ved iværksættelse af tvangsindgreb skulle indføre nye sagsskridt i forhold til tidligere.

Kommunernes Landsforening og de ministerier, der har været repræsenteret i Retssikkerhedskommissionen, er i betænkningen fremkommet med nogle nærmere skønsmæssige beregninger over de økonomiske konsekvenser af at gennemføre kommissionens forslag. Der henvises til side 202-203 i betænkningen.

Det bemærkes, at lovforslaget på visse punkter er ændret i forhold til Retssikkerhedskommissionens lovudkast. Bl.a. er lovforslagets anvendelsesområde begrænset i forhold til kommissionens lovudkast, således at indgreb i meddelelseshemmeligheden ikke er omfattet af lovforslagets regler om fremgangsmåden ved tvangsindgreb, jf. pkt. 3.1.2.1.

Indførelse af nye sagsskridt hos myndighederne bl.a. i forbindelse med varsling af kontrolbesøg vil i sagens natur give merarbejde, såfremt myndighederne uændret fastholder nuværende arbejdsgange og procedurer i sagsbehandlingen. Det vurderes imidlertid, at arbejdsgange mv. vil kunne omlægges på en sådan måde, at de nye sagsskridt vil kunne integreres i sagsbehandlingen uden mærkbart merarbejde og dermed væsentlige merudgifter til følge. Hertil kommer, at de foreslåede regler – herunder især bestemmelserne om forudgående varsling – muligvis i sig selv vil kunne medføre en mere effektiv gennemførelse af kontrolbesøg mv.

På den baggrund er det tvivlsomt om – og i givet fald i hvilket omfang – lovforslagets regler om fremgangsmåden ved gennemførelse af tvangsindgreb i praksis vil medføre merudgifter for myndighederne, da det vil afhænge af, om arbejdsgange mv. omlægges som forventet.

Som følge af denne usikkerhed indbudgetteres der ikke kompensationer til de berørte ministerier fra lovens ikrafttræden i 2005. I stedet iværksættes der i begyndelsen af 2006 en evaluering af lovens første virkeår med henblik på at identificere eventuelle merudgifter som følge af loven hos de berørte myndigheder. Det forudsættes, at denne evaluering færdiggøres, så den kan indgå i forhandlingerne om ministeriernes bevillingsmæssige rammer for 2007.

For så vidt angår kommunerne afklares de budgetmæssige forhold som led i de årlige forhandlingsrunder mellem staten og kommunerne om den kommunale økonomi.

9.2. Erhvervslivet og borgerne

Lovforslaget vil kunne medføre en vis tilpasning hos erhvervslivet og borgerne, der er en følge af de foreslåede regler om myndighedernes fremgangsmåde ved iværksættelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. De tilpasningsmæssige følgevirkninger findes alene at være af marginal betydning. Lovforslaget har derfor ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet og borgerne af betydning.

9.3. Miljømæssige konsekvenser og forholdet til EU-retten.

Lovforslaget skønnes ikke at have miljømæssige konsekvenser. For så vidt angår forholdet til EU-retten henvises til pkt. 7.

9.4. Sammenfattende skema

Positive konsekvenser/ mindre udgifter Negative konsekvenser/ Merudgifter

Økonomiske konsekvenser for stat, kommuner og amtskommuner Ingen af betydning Ingen af betydning, idet der dog iværksættes evaluering heraf, jf. ovenfor

Administrative konsekvenser for stat, kommuner og amtskommuner Ingen af betydning Omlægning af arbejdsgange, jf. ovenfor

Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet og borgerne Ingen Ingen af betydning

Miljømæssige konsekvenser Lovforslaget skønnes ikke at have miljømæssige konsekvenser Lovforslaget skønnes ikke at have miljømæssige konsekvenser

Forholdet til EU-retten Reglerne i lovforslaget viger for EU-retlige regler

10. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Lovforslaget bygger på Retssikkerhedskommissionens betænkning, der har været sendt til høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:

Præsidenterne for Østre Landsret og Vestre Landsret, Præsidenten for Københavns Byret, præsidenterne for retterne i Århus, Odense, Aalborg og Roskilde, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten, Rigspolitichefen, Politidirektøren i København, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politifuldmægtigforeningen, Politiforbundet i Danmark, Advokatrådet, Dansk Retspolitisk Forening, Institut for Menneskerettigheder, Datatilsynet, Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune, Dansk Arbejdsgiverforening, Landsorganisationen i Danmark, Finansrådet, Realkreditrådet, Forsikring & Pension, Dansk Industri, Landbrugsraadet, Danmarks Fiskeriforening, Akademikernes Centralorganisation, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd, Ledernes Hovedorganisation, Sammenslutningen af Landbrugets Arbejdsgiverforeninger, Finanssektorens Arbejdsgiverforening, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, COOP Danmark, DAKOFO, Danmarks Fiskeindustri- og Eksportforening, Dansk Handel og Service, HTS Interesseorganisationen, Forbrugerrådet, HORESTA, Foreningen af Statsautoriserede Revisorer, Foreningen Registrerede Revisorer FRR, Forbrugerombudsmanden, Danmarks Rederiforening og Specialarbejderforbundet i Danmark.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til kapitel 1

Anvendelsesområde

I kapitlet fastlægges lovforslagets anvendelsesområde.

Bestemmelserne i lovforslaget er minimumsbestemmelser, således at regler i anden lovgivning, der giver parten en bedre retsstilling, i almindelighed går forud for lovforslagets bestemmelser.

I visse tilfælde kan der blive tale om at fravige lovforslagets bestemmelser, også selv om lovforslaget ville give parten en bedre retsstilling.

Lovforslagets regler må således bl.a. vige for anden lovgivning, der tilsigter at opfylde internationale forpligtelser.

I det omfang lovforslagets bestemmelser ikke vil være forenelige med EU-regler, der har direkte virkning her i landet, følger det umiddelbart af princippet om EU-rettens forrang, at de EU-retlige regler i alle tilfælde må gå forud for lovforslagets bestemmelser.

Til § 1

Til stk. 1

Bestemmelsen indebærer, at lovforslagets kapitel 2 og 3 finder anvendelse ved husundersøgelse samt undersøgelse og beslaglæggelse af breve og andre papirer, som foretages tvangsmæssigt af den offentlige forvaltning uden for strafferetsplejen.

Formuleringerne »husundersøgelse« og »undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer« sigter til visse af de indgreb, der er omfattet af grundlovens § 72, jf. den nærmere omtale i pkt. 3.1 i de almindelige bemærkninger.

»Husundersøgelse« i nr. 1 omfatter således undersøgelse af private lokaliteter, som anvendes til beboelse. Herudover omfatter bestemmelsen andre rum, der ikke er offentligt tilgængelige som f.eks. fabriks- og lagerlokaler, baglokaler til butikker mv., garager, stalde og lader.

Det forudsættes også, at »husundersøgelse« omfatter undersøgelse af rum mv. i befordringsmidler, i det omfang de kan siges at være sidestillet med beboelsesrum, som f.eks. kahytsrum på et skib og soverum i lastbiler. Herudover omfatter bestemmelsen ikke undersøgelse af transportmidler. Som eksempel herpå kan nævnes undersøgelse af en bils bagagerum eller førerkabine eller undersøgelse af lasten i et skib eller en lastbil. Se dog § 1, stk. 2, nedenfor.

Bestemmelsen omfatter ikke undersøgelse af lokaler, hvortil der er almindelig offentlig adgang (som f.eks. butiks- og restaurationslokaler). Uden for stk. 1 falder desuden indgreb i form af besigtigelse af udendørs lokaliteter som f.eks. marker, haver, gårdspladser og byggepladser. Endvidere omfatter bestemmelsen ikke indgreb i form af bl.a. prøveudtagninger (f.eks. jord- eller vandprøver) og legemsindgreb (f.eks. eftersyn på personer). Se dog § 1, stk. 2, nedenfor.

Hvis der i forbindelse med f.eks. et kontrolbesøg, der består i undersøgelse af forretningslokaler mv., også foretages en prøveudtagning mv., vil dette imidlertid falde inden for lovens anvendelsesområde, idet de dele af det samlede indgreb, der angår undersøgelse af de pågældende lokaler, som anført er omfattet af bestemmelsen.

»Undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer« i nr. 2 omfatter enhver rådighedsberøvelse og undersøgelse af private notater, forretningspapirer, regnskaber, protokoller, logbøger og lignende. Det gælder, hvad enten de pågældende oplysninger mv. findes i papirform eller elektronisk form.

Legitimationspapirer og andre papirer som f.eks. pas og kørekort, der er udstedt af en offentlig myndighed og er beregnet til forevisning, er ikke omfattet.

Foranstaltninger, der vedrører breve mv. under forsendelse, er ikke omfattet af udtrykket »undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer«. I disse tilfælde vil der være tale om indgreb i meddelelseshemmeligheden, som falder uden for stk. 1, men derimod er omfattet af stk. 2.

Lovforslagets kapitel 2 og 3 finder inden for de anførte rammer anvendelse på indgreb, der foretages tvangsmæssigt. Hermed sigtes til det forhold, at en myndighed beslutter, at der med hjemmel i lovgivningen skal iværksættes et af de nævnte indgreb. I den forbindelse er det uden betydning, om vedkommende borger eller virksomhed giver samtykke til indgrebets gennemførelse. Lovforslaget omfatter således også tilfælde, hvor den pågældende ikke protesterer mod myndighedens beslutning om at foretage et indgreb.

Kun indgreb, der foretages »uden for strafferetsplejen«, er omfattet af lovforslagets anvendelsesområde. Det indebærer navnlig, at tvangsindgreb omfattet af retsplejelovens regler om efterforskning mv. af straffesager falder uden for lovens anvendelsesområde.

Endvidere forudsættes udtrykket »uden for strafferetsplejen« ikke at omfatte sager, der har tilknytning til straffuldbyrdelse. Det vil sige, at indgreb, der er reguleret i straffuldbyrdelsesloven, ikke er omfattet af lovens anvendelsesområde.

Udtrykket »den offentlige forvaltning«, der anvendes i bestemmelsen, skal forstås i overensstemmelse med de tilsvarende udtryk i forvaltningslovens § 1, stk. 1, og offentlighedslovens § 1, stk. 1. Omfattet er således alle forvaltningsmyndigheder, herunder såvel statslige som kommunale myndigheder. Udenfor falder organer, der ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, som f.eks. domstolene.

Den foreslåede bestemmelse i stk. 1 forudsættes ikke at omfatte foranstaltninger, som en offentlig forvaltningsmyndighed måtte være berettiget til at foretage i forhold til myndighedens personale. Det gælder f.eks. med hensyn til åbning af ansattes e-post, således at spørgsmål herom i stedet vil være reguleret af reglerne i persondataloven mv. og straffelovens regler om brevhemmeligheden.

Tilsvarende forudsættes det, at den foreslåede bestemmelse i stk. 1 – i modsætning til stk. 2 - ikke finder anvendelse i tilfælde, hvor en institution inden for den offentlige forvaltning måtte have adgang til lokaler mv., der bebos af personer, som opholder sig på institutionen, eller f.eks. måtte have adgang til efter lovgivningen mv. på det pågældende område i visse situationer at åbne post, der modtages af institutionens beboere.

Da lovforslagets regler i kapitel 2 er udformet med henblik på en række tilfælde, hvor der foretages tvangsindgreb over for borgere og virksomheder, forudsættes det endvidere, at den foreslåede bestemmelse i stk. 1 ikke omfatter tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har adgang til at foretage kontrolbesøg mv. hos en anden forvaltningsmyndighed. Også sådanne tilfælde er derimod omfattet af stk. 2 og dermed af lovforslagets kap. 3 om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelse af tvangsindgreb.

Til stk. 2

Bestemmelsen indebærer, at lovforslagets kapitel 3 også finder anvendelse ved undersøgelse af andre lokaliteter og genstande, beslaglæggelse af andre genstande, brud på meddelelseshemmeligheden samt eftersyn og anden undersøgelse af personer, som kan foretages tvangsmæssigt af den offentlige forvaltning uden for strafferetsplejen.

Med formuleringerne »undersøgelse af andre lokaliteter« og »undersøgelse eller beslaglæggelse af andre genstande« i nr. 1 og 2 sigtes til de ransagnings- og beslaglæggelsestilfælde i retsplejeloven, der falder uden for stk. 1. Der henvises til retsplejelovens kapitel 73 og 74.

Udtrykket »andre lokaliteter« omfatter bl.a. udendørs lokaliteter som f.eks. haver, marker, gårdspladser og byggepladser samt en række lokaliteter, hvortil der er almindelig offentlig adgang som f.eks. butikslokaler og visse kontorlokaler. Udenfor falder derimod lokaliteter, der har til hovedformål at tjene som egentligt opholdssted for et offentligt publikum mv., herunder restaurationslokaler.

Omfattet af udtrykket »andre genstande« er bl.a. transportmidler. Som eksempel herpå kan nævnes undersøgelse af en bils bagagerum samt undersøgelse af lasten i et skib eller en lastbil.

»Beslaglæggelse af andre genstande« omfatter enhver form for rådighedsberøvelse af f.eks. varer, produkter til bearbejdning, maskiner mv.

»Brud på meddelelseshemmeligheden« - der i grundlovens § 72 betegnes »brud på post-, telegraf- og telefonhemmeligheden« - antages at foreligge, når der er truffet foranstaltninger med henblik på at opnå kendskab til indholdet af en meddelelse eller foranstaltninger med henblik på at få oplyst, om en sådan meddelelse overhovedet er afsendt. Der kan f.eks. være tale om undersøgelse af breve og pakker eller aflytning af telefon eller anden telekommunikation.

»Eftersyn eller anden undersøgelse af personer« omfatter de legemsindgreb, der også er omfattet af retsplejelovens kapitel 72, herunder f.eks. besigtigelse af legemets ydre, visitation af tøj, som den pågældende er iført, samt nærmere undersøgelse af legemet.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til § 1, stk. 1, ovenfor.

Til stk. 3

Bestemmelsen indebærer, at lovforslagets kapitel 4 finder anvendelse i tilfælde, hvor der i lovgivningen mv. er fastsat pligt til at meddele oplysninger til den offentlige forvaltning.

Med formuleringen »lovgivningen mv.« sigtes til alle typer af offentligretlige retsakter, herunder f.eks. også bekendtgørelser.

Der henvises nærmere til bemærkningerne nedenfor til bestemmelsen i lovforslagets § 10.

Til stk. 4

Bestemmelsen indebærer, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren kan fastsætte regler om, at loven helt eller delvis skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger mv., der ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning. Det gælder dog kun, i det omfang disse ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelser til at anvende tvangsindgreb eller oplysningspligter som nævnt i stk. 1-3.

Den foreslåede bestemmelse vil inden for de anførte rammer også kunne finde anvendelse i forhold til private enkeltpersoner.

Til stk. 5

Bestemmelsen indebærer, at tvangsindgreb, som falder ind under stk. 1 eller 2, ikke er omfattet af lovens kapitel 2 og 3, hvis tvangsindgrebet foretages efter indhentet retskendelse.

Bestemmelsen henviser alene til § 1, stk. 1 og 2, men ikke til stk. 3. Det indebærer, at den foreslåede bestemmelse om selvinkriminering i § 10 vil gælde også for myndigheder, der alene kan foretage tvangsindgreb efter retskendelse.

Der henvises til pkt. 3.1.2.3 i de almindelige bemærkninger.

Til kapitel 2

Gennemførelse af tvangsindgreb

I kapitlet fastsættes proportionalitetsprincippet og regler for den fremgangsmåde, der skal iagttages af forvaltningen ved beslutninger om iværksættelse af de indgreb, der er omfattet af § 1, stk. 1.

I tilfælde, hvor flere myndigheder indgår i et samarbejde om fælles kontrolbesøg mv., finder reglerne anvendelse for hver af myndighederne for den del af tvangsindgrebet, som den pågældende myndighed ønsker at iværksætte.

Proportionalitetsprincippet

Til § 2

I forvaltningsretten antages at gælde en almindelig grundsætning om forholdsmæssighed (proportionalitet). Heri ligger, at der ikke må anvendes mere indgribende foranstaltninger, hvis mindre indgribende foranstaltninger er tilstrækkelige, og indgrebet skal som middel stå i rimeligt forhold til målet.

Bestemmelsen indebærer, at det udtrykkeligt fastsættes, at der ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb gælder et sådant proportionalitetsprincip.

Inden en myndighed træffer beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb f.eks. som led i en kontrol, som det påhviler myndigheden at udføre, skal myndigheden således overveje, om indgrebet eventuelt kan erstattes af andre og mindre indgribende kontrolmåder.

En myndighed bør derfor efter omstændighederne f.eks. overveje, om de oplysninger, som myndigheden ville kunne tilvejebringe ved gennemførelsen af et kontrolbesøg, i stedet vil være mulige at indhente ved at rette en mere formløs henvendelse til parten og anmode denne om at indsende relevante dokumenter mv.

Fremgangsmåden

Til § 3

Efter forvaltningslovens § 2, stk. 1, gælder lovens centrale bestemmelser om partsbeføjelser (§§ 7-26) for sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Forvaltningslovens regler om inhabilitet (§§ 3-6) gælder udover for sådanne sager tillige for sager om indgåelse af kontraktforhold mv.

Uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb falder som udgangspunkt processuelle beslutninger, som træffes under og som led i sagens behandling, herunder f.eks. beslutninger om sagens oplysning.

Det er efter gældende ret ikke afklaret, i hvilket omfang beslutninger om foretagelse af de tvangsindgreb, der er omfattet af lovforslagets § 1, stk. 1, skal betragtes som afgørelser i forvaltningslovens forstand (således at forvaltningslovens regler om partsbeføjelser finder anvendelse), eller om sådanne indgreb i stedet må betragtes som processuelle beslutninger (således at forvaltningslovens regler om partsbeføjelser ikke finder anvendelse).

I lovforslagets § 3 fastsættes det udtrykkeligt, at forvaltningslovens §§ 3-10, §§ 12-18 og §§ 22-26 gælder ved beslutninger om iværksættelse af de tvangsindgreb, der er omfattet af lovforslagets § 1, stk. 1. Der henvises herved til de almindelige bemærkninger pkt. 3.3.3 - 3.3.10.

For en række af de bestemmelser i forvaltningsloven, som der er henvist til i lovforslagets § 3, har det betydning, på hvilket tidspunkt en afgørelse skal anses for truffet. I den nærmere omtale af dette spørgsmål i pkt. 3.3.4 er det anført, at en »afgørelse« i forvaltningslovens forstand i nærværende sammenhæng skal anses for truffet på det tidspunkt, hvor der foreligger en beslutning om, at der med hjemmel i den relevante lovbestemmelse skal iværksættes et tvangsindgreb.

I overensstemmelse hermed er lovforslagets § 3 formuleret således, at forvaltningslovens §§ 3-10, §§ 12-18 og §§ 22-26 finder anvendelse »ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb«. Lovforslagets § 3 – og dermed de regler i forvaltningsloven, der er henvist til i bestemmelsen – vil derimod ikke gælde, når offentlige myndigheder formløst anmoder om, at borgerne frivilligt indsender oplysninger, som ville kunne fremskaffes ved anvendelsen af tvangsindgreb. Sådanne henvendelser indeholder således ikke en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb.

Som nævnt finder de nævnte bestemmelser i forvaltningsloven anvendelse ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb. Hvis det ved gennemførelsen af indgrebet undtagelsesvist viser sig nødvendigt at anvende tvang, må dette anses for et accessorium til den allerede trufne beslutning, således at de nævnte bestemmelser i forvaltningsloven ikke skal iagttages på ny.

For en række af de bestemmelser i forvaltningsloven, som der er henvist til i lovforslagets § 3, har det endvidere betydning, hvem der kan anses for »part« i sagen. For at en person kan betragtes som part, er det i almindelighed en betingelse, at den pågældende har en væsentlig og individuel interesse i sagen – typisk som følge af, at det er vedkommende, som myndighedens afgørelse er rettet imod. I den nærmere omtale af dette spørgsmål i de almindelige bemærkninger pkt. 3.3.5, er det anført, at selve den omstændighed, at der bliver iværksat et tvangsindgreb over for en person, i sig selv er af så indgribende karakter, at vedkommende må anses for at være part i sagen, og at dette også må gælde i tilfælde, hvor indgrebet alene iværksættes for at indhente oplysninger om en anden persons forhold.

Med henvisningen til bestemmelsen i forvaltningslovens § 18 fastslås det, at denne bestemmelse skal anvendes, hvis en part anmoder om aktindsigt i oplysninger om gennemførelsen af et tvangsindgreb mv., der beror i en afsluttet straffesag.

Det tilføjes, at den foreslåede bestemmelse ikke indeholder en henvisning til bestemmelserne i forvaltningslovens kapitel 8 (§§ 27-32) om tavshedspligt, videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed mv. Imidlertid følger det af forvaltningslovens § 2, stk. 3, hvorefter bestemmelserne i lovens kapitel 8 gælder for al virksomhed, der udøves inden for den offentlige forvaltning, at de nævnte bestemmelser finder anvendelse i de omhandlede sager om iværksættelse og gennemførelse af tvangsindgreb.

Til § 4

Efter offentlighedslovens § 6, stk. 1, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne, medmindre oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Efter bestemmelsens ordlyd gælder pligten kun i sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Som anført i bemærkningerne til lovforslagets § 3 er det efter gældende ret ikke afklaret, om beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb kan betragtes som afgørelser i forvaltningslovens forstand. Det kan derfor være tvivlsomt, i hvilket omfang notatpligten efter offentlighedsloven finder anvendelse i sådanne tilfælde.

På den baggrund foreslås det i lovforslagets § 4 udtrykkeligt at fastsætte, at en bestemmelse, der svarer til offentlighedslovens § 6 om notatpligt, finder anvendelse i sager om iværksættelse af tvangsindgreb.

Til § 5

Lovforslagets § 3 indeholder en opregning af de bestemmelser i forvaltningsloven, der finder anvendelse ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb.

Det drejer sig om bestemmelserne i lovens §§ 3-10, §§ 12-18 og §§ 22-26.

Det følger således af lovforslagets § 3, at forvaltningslovens §§ 19-21 om partshøring ikke finder anvendelse ved beslutninger af den omhandlede art. Der henvises herved til de almindelige bemærkninger pkt. 3.3.9.

Bestemmelsen i lovforslagets § 5 indeholder regler om den underretning, som myndigheden – i stedet for at foretage partshøring – skal give parten i forbindelse med en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb.

Når myndigheden har truffet beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb, skal myndigheden således efter bestemmelsen som hovedregel forud for gennemførelsen af tvangsindgrebet give parten meddelelse herom. Parten skal herefter have lejlighed til inden for en nærmere fastsat frist at fremkomme med indsigelser mod den trufne beslutning, der således i den forstand kan siges at være af foreløbig karakter.

Fremkommer parten med indsigelser, har myndigheden pligt til at genoverveje sin beslutning i lyset af de fremsatte indsigelser.

Fremkommer parten ikke med indsigelser, er beslutningen endelig.

Til stk. 1

Bestemmelsen indebærer, at den, som en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb retter sig imod, forud for gennemførelsen af beslutningen skal underrettes.

Til stk. 2

I bestemmelsen fastsættes regler om formen og indholdet af den i lovforslagets § 5, stk. 1, nævnte underretning.

Bestemmelsen indebærer, at underretningen skal ske skriftligt senest 14 dage, inden tvangsindgrebet gennemføres.

Skriftlighedskravet indebærer ikke, at underretning nødvendigvis skal foretages i form af papirbaseret kommunikation, men alene at underretning ikke kan ske mundtligt. Bestemmelsen er således ikke til hinder for, at underretning efter omstændighederne kan ske f.eks. ved at sende en e-mail til den pågældende borger eller virksomhed, hvis der i øvrigt er hjemmel til at anvende denne kommunikationsform i det enkelte tilfælde. Endvidere er bestemmelsen ikke til hinder for, at underretningen gives i form af udfyldelse af fortrykte blanketter. Det vil navnlig have relevans på forvaltningsområder, hvor der foretages en række ensartede tvangsindgreb (f.eks. kontrolbesøg).

I bestemmelsen er opregnet de oplysninger, som den nævnte underretning skal indeholde. Det drejer sig om oplysninger om tid og sted for indgrebet, retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvaltningslovens § 8, hovedformålet med indgrebet samt det faktiske og retlige grundlag for indgrebet.

Pligten til underretning om »tid og sted« for indgrebet indebærer, at såvel dato som (i det omfang det er muligt) klokkeslæt for f.eks. et kontrolbesøg skal oplyses, samt at det skal oplyses, hvor besøget finder sted. Det skal i den forbindelse – hvis der er anledning til det – oplyses, om det kun er en del af f.eks. en virksomhed, der kan forventes berørt af kontrolbesøget.

Pligten til underretning om »retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvaltningsloven § 8« indebærer, at myndigheden af egen drift skal vejlede om denne ret.

Efter forvaltningslovens § 8, stk. 1, 1. pkt., kan den, der er part i en sag, på ethvert tidspunkt af sagens behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre. En part kan således i forbindelse med en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb lade sig repræsentere eller bistå af en sagkyndig, f.eks. sin advokat eller revisor, eller af f.eks. en ægtefælle.

Det følger dog af forvaltningslovens § 8, stk. 1, 2. pkt., at en myndighed kan kræve, at parten medvirker personligt, når det er af betydning for sagens afgørelse. En myndighed kan således kræve, at en part i forbindelse med en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb, herunder ved gennemførelsen af indgrebet, medvirker personligt, hvis det efter en konkret vurdering er af betydning for sagen.

Efter § 8, stk. 2, gælder retten til repræsentation eller bistand ikke, hvis partens interesse i at lade sig repræsentere eller bistå findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov.

Pligten til underretning om »hovedformålet« med indgrebet indebærer, at det skal oplyses, med hvilket formål myndigheden har påtænkt at foretage indgrebet. Er der f.eks. tale om, at myndigheden som led i sin løbende kontrolvirksomhed ønsker at foretage en generel kontrol af, om parten overholder lovgivningen på et bestemt område, må dette oplyses over for parten.

Pligten til underretning om »det faktiske og det retlige grundlag« for det påtænkte indgreb indebærer, at hjemlen for gennemførelsen af indgrebet skal oplyses. Endvidere skal det oplyses, om indgrebet beror på en ren udtrækning, som det kan tænkes ved stikprøvekontrol, eller om der foreligger andre omstændigheder bag besøget, f.eks. en anmeldelse eller en generel risikovurdering af behovet for kontrol inden for den pågældende erhvervsbranche mv.

Hvis det er en anmeldelse, der udgør grundlaget for indgrebet, skal også anmelderens identitet oplyses, medmindre partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne oplysning efter en konkret vurdering findes at burde vige for afgørende private eller offentlige interesser, jf. henvisningen i bestemmelsen til forvaltningslovens § 24.

Særligt om arbejdsmiljøområdet bemærkes, at det i arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2, er fastsat, at en medarbejder ved Arbejdstilsynet ikke over for arbejdsgiveren eller dennes repræsentant må oplyse, at et tilsynsbesøg foretages som følge af en klage.

En tilsvarende bestemmelse findes i stærkstrømslovens § 22, stk. 2, hvorefter kontrol- og tilsynsmyndigheden ikke må oplyse ejeren eller brugeren af en elinstallation om, hvorvidt et tilsynsbesøg sker som følge af en klage. Det samme gælder i forbindelse med kontrol hos forhandlere eller producenter af el-materiel samt ved tilsyn på elforsyningsanlæg.

Det forudsættes, at disse bestemmelser skal gå forud for den foreslåede bestemmelse i lovforslagets § 5, stk. 2, nr. 4, således at der i de nævnte tilfælde fortsat ikke vil kunne gives oplysning om, at et tilsynsbesøg foretages som følge af en klage.

Om adgangen til i øvrigt at fravige kravet om angivelse af det faktiske grundlag for indgrebet, herunder oplysninger om en eventuel anmeldelse eller klage, henvises nærmere til bemærkningerne til lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 2, nedenfor.

Til stk. 3

Bestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 3, 1. pkt., indebærer, at parten inden for en af myndigheden fastsat frist har adgang til at fremsætte indsigelser mod beslutningen om at iværksætte tvangsindgreb.

Ved fastsættelsen af fristen bør der tages hensyn til, at parten får rimelig tid til at overveje sagen. På den baggrund forudsættes det, at fristen som udgangspunkt fastsættes til ikke under 7 dage.

Partens retsmiddel mod beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb er således at fremsætte indsigelser over for den myndighed, der har truffet beslutningen. Myndigheden har herefter pligt til at genoverveje sin beslutning i lyset af de fremsatte indsigelser.

Fremkommer parten inden for den fastsatte frist med indsigelser, har myndigheden således pligt til at vurdere, om der er grundlag for at fastholde beslutningen om iværksættelse af tvangsindgreb. Gøres der f.eks. indsigelse mod tidspunktet for indgrebets gennemførelse, må myndigheden foretage en afvejning af bl.a. hensynet til parten og hensynet til en hensigtsmæsig myndighedsplanlægning. Fastholdes beslutningen, indebærer lovforslagets § 5, stk. 3, 2. pkt., at dette skal begrundes skriftligt over for parten. Der består ikke en almindelig pligt til i en begrundelse at gå ind på samtlige anbringender mv. fra partens side, men i det omfang der er tale om relevante anbringender, er der en formodning for, at de bør berøres i begrundelsen. Den skriftlige meddelelse om fastholdelse af beslutningen skal gives inden eller senest samtidig med gennemførelsen af tvangsindgrebet.

Såfremt parten ikke inden udløbet af den fastsatte frist fremsætter indsigelser mod beslutningen om iværksættelse af tvangsindgreb, er beslutningen endelig, uden at myndigheden i den forbindelse skal give parten nogen ny meddelelse.

Fremkommer parten efter udløbet af den fastsatte frist med indsigelser, har myndigheden ikke en ubetinget pligt til at genoptage sagen. Spørgsmålet må i stedet bero på almindelige forvaltningsretlige principper om adgang til at begære en sag genoptaget. Parten har efter disse principper ikke i alle tilfælde krav på en ny realitetsbehandling af sagen. Det må således i almindelighed antages, at en part alene har krav på genoptagelse og ny realitetsbehandling af sagen i tilfælde, hvor der i forbindelse med genoptagelsesanmodningen (indsigelserne) fremkommer nye, faktiske oplysninger af så væsentlig betydning for sagen, at der er en vis sandsynlighed for, at sagen ville have fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med myndighedens oprindelige stillingtagen til sagen.

Til stk. 4

Bestemmelsen fastsætter nærmere regler for, i hvilke tilfælde en myndighed kan fravige reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3.

Fravigelsen kan ske helt eller delvist. Der kan således forekomme tilfælde, hvor det ikke er nødvendigt helt at undlade at give parten forudgående underretning om det påtænkte tvangsindgreb, men f.eks. alene at fravige reglen om, at underretningen skal gives senest 14 dage før gennemførelsen af indgrebet.

Endvidere kan der forekomme tilfælde, hvor det alene kan være nødvendigt at fravige kravet om f.eks. angivelse af det faktiske grundlag for indgrebet, herunder i visse af de tilfælde, hvor en myndighed ud fra en generel risikovurdering har valgt at rette særlig fokus mod en bestemt gruppe eller branche, jf. nærmere nedenfor under bemærkningerne til undtagelsen i nr. 2

Bestemmelsen indeholder en opregning af de hensyn, der kan begrunde, at reglerne om forudgående underretning fraviges helt eller delvist. I et vist omfang vil de forskellige undtagelsesmuligheder, der omtales nedenfor, kunne overlappe hinanden.

I nogle tilfælde vil der kunne være tale om, at en myndighed ønsker at gennemføre et kontrolbesøg mv. f.eks. på en virksomhed uden, at de nævnte undtagelser til kravet om forudgående underretning er opfyldt i forhold til alle de forhold, der kan blive undersøgt under kontrolbesøget. Herom henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 3.3.9.

Til nr. 1

Reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3, kan for det første fraviges helt eller delvist, hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives.

Bestemmelsen tager først og fremmest sigte på de tilfælde, hvor en myndighed foretager tvangsindgreb som led i sin kontrol- eller tilsynsvirksomhed.

Kontrolbesøg kan således foretages uvarslet, hvis det i det konkrete tilfælde efter en nærmere vurdering af den enkelte sags omstændigheder må antages, at øjemedet med kontrolbesøget ville blive forspildt, såfremt der skete forudgående varsling. Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en myndighed på baggrund af tidligere erfaringer med en part har grund til at antage, at den pågældende vil bortskaffe de effekter mv., der ønskes kontrolleret.

Bestemmelsen sigter endvidere til kontrolbesøg, som en myndighed foretager på områder, hvor det generelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville blive forspildt, såfremt den pågældende borger eller virksomhed var »advaret« forinden. Der tænkes her særligt på de tilfælde, hvor kontrollen har karakter af en kontrol af et »øjebliksbillede« – f.eks. når fødevaremyndighederne skal kontrollere hygiejnetilstanden på en restaurant, eller når Told og Skat – eventuelt i samarbejde med Arbejdsdirektoratet – skal kontrollere, om der i en virksomhed er personer, som udfører »sort« arbejde.

Som eksempel på kontrol af et »øjebliksbillede« kan også nævnes Told og Skats toldkontroller af varer i det danske toldområde.

Også i tilfælde, hvor tvangsindgrebet ikke foretages som led i kontrol- eller tilsynsvirksomhed, kan der efter en nærmere vurdering af den enkelte sags omstændigheder være risiko for, at øjemedet med tvangsindgreb ville blive forspildt, såfremt der skete forudgående varsling. Som eksempel kan nævnes sager, hvor tvangsindgrebet sker som led i fuldbyrdelsen af en afgørelse, f.eks. hvor kommunen i forbindelse med fuldbyrdelsen af en afgørelse om tvangsfjernelse af et barn søger efter barnet i forældremyndighedsindehaverens bolig.

Til nr. 2

Reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3, kan for det andet fraviges helt eller delvist, hvis hensynet til parten selv taler for det, eller hvis partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser.

Bestemmelsen vil normalt kunne finde anvendelse, hvis den, som indgrebet er rettet mod, eller dennes repræsentant giver konkret samtykke til – eller ligefrem anmoder om – at der gennemføres et bestemt kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb uden forudgående underretning, jf. formuleringen »hensynet til parten selv«.

Som et eksempel på anvendelse af den foreslåede bestemmelse i nr. 2, med henvisning til »afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser«, kan nævnes tilfælde, hvor afgørende hensyn til de ansattes sikkerhed og sundhed taler for, at Arbejdstilsynet gennemfører kontrolbesøget uden at afvente forudgående underretning.

Bestemmelsen kan ligeledes finde anvendelse f.eks. i tilfælde, hvor der i finansielle virksomheder er opstået en alvorlig økonomisk situation, der kræver, at Finanstilsynet omgående får adgang til virksomheden af hensyn til de finansielle markeder, kreditorer mv.

Det forudsættes desuden, at bestemmelsen efter omstændighederne vil kunne anvendes i situationer, hvor myndighederne som følge af lovbestemte frister har kort tid til at træffe afgørelse om gennemførelse af eventuelt kontrolbesøg mv. Som eksempel herpå kan nævnes opkrævningslovens § 12, stk. 2, hvorefter en virksomheds tilsvar af skatter og afgifter mv., som opkræves efter opkrævningsloven, og som for en afregningsperiode er negativt, skal udbetales til virksomheden senest 3 uger efter modtagelse af rettidig angivelse for den pågældende periode. I sådanne tilfælde kan reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3, i fornødent omfang fraviges, såfremt der i perioden mellem myndighedens modtagelse af angivelsen og fristen for udbetaling ønskes gennemført et kontrolbesøg i virksomheden til brug for sagens behandling.

Bestemmelsen giver også adgang til – som en delvis fravigelse af hovedreglen i stk. 1 og 2 – i forbindelse med en forudgående varsling ikke at gøre parten bekendt med det faktiske grundlag for beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb. Det kan f.eks. være tilfælde, hvor en myndighed ud fra en generel – f.eks. edb-baseret - risikovurdering har valgt at rette særlig fokus mod en bestemt gruppe, branche eller vareart mv., og hvor den særlige indsats mod denne gruppe, branche eller vareart mv. vil blive vanskeliggjort, hvis det afsløres, at der er tale om en særlig fokuseret indsats på området. Et eksempel kan også være, at afgørende hensyn til en anmelder eller klager taler for, at anmelderens eller klagerens identitet ikke oplyses.

Til nr. 3

For det tredje kan reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3, fraviges helt eller delvist, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til EU.

Bestemmelsen sigter navnlig til Danmarks EU-retlige forpligtelser. På en række områder følger det således af EU-direktiver, at Danmark er forpligtet til at fastsætte regler om, at kontrolbesøg skal kunne ske uanmeldt.

Desuden er der i en række EU-forordninger fastsat regler om uanmeldt kontrolbesøg. Sådanne forordninger har direkte virkning her i landet.

Pligt til at kunne foretage uanmeldte kontrolbesøg kan også følge af andre internationale forpligtelser end EU-retten. Eksempelvis kan nævnes, at Danmark har tiltrådt en række ILO-konventioner, hvorefter der skal være adgang til at foretage uanmeldte kontrolbesøg.

Spørgsmålet om, hvorvidt – og i givet fald i hvilket omfang – der foreligger en international forpligtelse til at gennemføre uanmeldte kontrolbesøg mv., vil bero på en nærmere fortolkning af det pågældende internationale retsinstruments bestemmelser.

Den foreslåede bestemmelse vil kun kunne anvendes, hvis det på grundlag af en sådan fortolkning må antages at være nødvendigt for at leve op til en international forpligtelse (f.eks. en forpligtelse til, at en vis andel af en myndigheds kontrolbesøg skal ske uanmeldt).

Til nr. 4

Reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3, kan endvidere fraviges helt eller delvist, hvis øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Bestemmelsen sigter til tilfælde, hvor der kan være et behov for, at en myndighed øjeblikkeligt griber ind og gennemfører et tvangsindgreb f.eks. af hensyn til personers sikkerhed. Som eksempel kan nævnes redningsberedskabets indtrængen i private ejendomme i forbindelse med brande eller udslip.

Til nr. 5

Endelig kan reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3, fraviges helt eller delvist, hvis forudgående underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig.

Som eksempel på situationer, hvor bestemmelsen kan tænkes anvendt, kan nævnes tilfælde, hvor fiskerimyndighederne foretager kontrol af de fartøjer, der kommer i havn på et bestemt tidspunkt, uden at det på forhånd er muligt at fastlægge, hvilke fartøjer det vil dreje sig om. Tilsvarende får Søfartsstyrelsen ofte først meget kort tid før anløb kendskab til de skibe, der skal kontrolleres som led i kontrollen efter EU-direktivet om havnestatskontrol.

Til stk. 5

Bestemmelsen indebærer, at myndigheden i de tilfælde, hvor en beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb gennemføres uden forudgående underretning, samtidig med gennemførelsen af tvangsindgrebet skal give parten skriftlig meddelelse om beslutningen.

Den skriftlige meddelelse skal indeholde de oplysninger, der fremgår af lovforslagets § 5, stk. 2, nr. 1-4. Der henvises til bemærkningerne ovenfor til denne bestemmelse.

Endvidere skal den skriftlige meddelelse indeholde en begrundelse for, hvorfor reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3, om forudgående underretning er fraveget. Er der f.eks. tale om, at fødevaremyndighederne foretager uanmeldt kontrolbesøg på en restaurant for at kontrollere hygiejnetilstanden, skal parten have skriftlig meddelelse om, at myndigheden er kommet uanmeldt, fordi øjemedet med kontrolbesøget ellers ville være forspildt.

I tilfælde, hvor der ved en forudgående underretning er sket en delvis fravigelse af reglerne i § 5, stk. 1-3 – f.eks. således at det faktiske grundlag for et kontrolbesøg ikke er angivet (se bl.a. bemærkningerne til § 5, stk. 4, nr. 2) – forudsættes det med den foreslåede bestemmelse i stk. 5, at myndigheden samtidig med gennemførelse af tvangsindgrebet giver vedkommende de oplysninger, der er udeladt i den forudgående underretning, såfremt de hensyn, der begrundede udeladelsen, ikke længere foreligger. Der skal endvidere i disse tilfælde gives en begrundelse for den delvise fravigelse af reglerne i stk. 1-3, herunder f.eks. en begrundelse hvis fristen i stk. 2 på 14 dage er fraveget.

Det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 3, om begrundelse, at begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jf. forvaltningslovens § 15.

En myndighed vil således kunne undlade at begrunde, at reglerne i lovforslagets § 5, stk. 1-3, om forudgående underretning er fraveget, hvis oplysningerne i en sådan begrundelse ville kunne undtages fra partsaktindsigt.

Som eksempel på tilfælde, hvor bestemmelsen i forvaltningslovens § 24, stk. 3, efter omstændighederne vil kunne finde anvendelse, kan nævnes, at en myndighed i den forudgående underretning, som skal gives efter lovforslagets § 5, stk. 2, har undladt at oplyse om det faktiske grundlag for indgrebet, idet der er afgørende hensyn til private eller offentlige interesser, der taler for at hemmeligholde disse oplysninger, jf. nærmere ovenfor under bemærkningerne til bestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 2. En myndighed, der iværksætter et tvangsindgreb, kan således efter omstændighederne f.eks. være berettiget til at undlade at oplyse klagens indgivelse, klagers identitet mv. i begrundelsen for, at der ikke er sket forudgående underretning om det faktiske grundlag for indgrebet.

Til stk. 6

Lovforslagets § 5, stk. 5, bestemmer, at parten – når en beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb gennemføres uden forudgående underretning – samtidig med gennemførelsen af indgrebet skal have skriftlig meddelelse om beslutningen.

Der kan dog forekomme tilfælde, hvor hensynet til parten selv eller afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser taler for, at et tvangsindgreb gennemføres, inden myndigheden har haft lejlighed til at udarbejde en skriftlig begrundelse. Som eksempel herpå kan nævnes tilfælde, hvor en borger eller virksomhed selv anmoder om, at myndigheden straks skal gennemføre et kontrolbesøg, eller tilfælde, hvor en myndighed bliver opmærksom på sikkerheds- eller sundhedsfarlige forhold mv., der taler for, at et kontrolbesøg gennemføres, inden der har været lejlighed til at udarbejde en skriftlig begrundelse.

Det fastsættes derfor i lovforslagets § 5, stk. 6, at beslutningen i tilfælde af denne karakter kan meddeles mundtligt.

En part, der har fået mundtlig meddelelse om beslutningen, kan forlange efterfølgende at få beslutningen meddelt skriftligt. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at tvangsindgrebet er gennemført. Myndigheden skal besvare begæringen snarest muligt. Er begæringen ikke besvaret inden 14 dage efter, at myndigheden har modtaget den, skal myndigheden underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.

Om indholdet af den skriftlige meddelelse henvises til bemærkningerne ovenfor til bestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 5.

Det forudsættes, at et uvarslet tvangsindgreb kan gennemføres, selv om mundtlig meddelelse om tvangsindgrebet viser sig umulig, f.eks. fordi ingen træffes på den pågældende lokalitet.

Til § 6

Til stk. 1

Bestemmelsen fastsætter, at tvangsindgreb, der foretages uden for en myndigheds embedssteder, kun må foretages mod forevisning af behørig legitimation. Det forudsættes således, at myndigheden ved gennemførelsen af et tvangsindgreb over for en virksomhed retter henvendelse til virksomhedens repræsentant, hvad enten der er tale om indehaveren eller ansat personale. Træffes der ikke umiddelbart nogen på stedet, er myndigheden forpligtet til at forsøge at finde en person på stedet, der kan repræsentere den pågældende virksomhed. Det forudsættes i den forbindelse, at myndigheden normalt skal rette henvendelse til virksomhedens repræsentant ved kontrolbesøgets begyndelse, medmindre særlige hensyn taler for, at gennemførelsen af tvangsindgrebet påbegyndes uden forudgående henvendelse til virksomhedens repræsentant, jf. nærmere stk. 2 nedenfor.

Legitimationen skal forevises uopfordret til den, indgrebet retter sig mod, og skal vise, hvilken myndighed vedkommende person repræsenterer, samt indeholde identificerbare oplysninger om den pågældendes identitet (f.eks. tjenestenummer).

Til stk. 2

Bestemmelsen fastsætter, at bestemmelsen i lovforslagets § 6, stk. 1, undtagelsesvis kan fraviges helt eller delvist, hvis afgørende hensyn taler for det.

Denne bestemmelse indebærer bl.a., at en myndighed vil kunne undlade at følge den foreslåede bestemmelse i stk. 1 om legitimation, i det omfang den eller de personer, som et tvangsindgreb rettes mod, udviser en sådan truende adfærd mv., at det efter en konkret vurdering undtagelsesvis vil være velbegrundet ikke at oplyse navn eller andre identitetsoplysninger, ligesom der i ganske særlige tilfælde kan foreligge omstændigheder, der berettiger, at der heller ikke gives oplysninger om tjenestested.

Til § 7

Almindelige forvaltningsretlige principper fører til, at myndigheden skal foretage et tvangsindgreb så skånsomt som muligt.

Lovforslagets § 7 lovfæster dette ved at fastslå, at et tvangsindgreb skal foretages så skånsomt, som omstændighederne tillader, herunder så vidt muligt uden at forårsage ødelæggelse eller beskadigelse, og uden at indgrebet på grund af tidspunktet for foretagelsen eller den måde, hvorunder det foretages, giver anledning til unødig opsigt.

Eksempelvis må myndigheden drage omsorg for, at et kontrolbesøg hos en virksomhed gennemføres på en måde, der ikke unødigt griber forstyrrende ind i virksomhedens arbejde, og at kontrolbesøget ikke giver anledning til unødig opsigt hos kunder, naboer mv.

Til § 8

Bestemmelsen i lovforslagets § 8 fastsætter en pligt for myndighederne til at udarbejde en rapport om udførelsen af et tvangsindgreb i tilfælde, hvor myndigheden under gennemførelsen af et tvangsindgreb finder, at den, som indgrebet er rettet imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv. Rapporten skal snarest udleveres til vedkommende.

Finder myndigheden under gennemførelsen af et tvangsindgreb ikke, at den, som indgrebet rettes imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv., indebærer bestemmelsen i lovforslagets § 8, stk. 2, at myndigheden alene har pligt til at udfærdige og udlevere en rapport om udførelsen af indgrebet, hvis parten fremsætter begæring om det. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at tvangsindgrebet er gennemført. Myndigheden skal besvare begæringen snarest muligt. Er begæringen ikke besvaret inden 14 dage efter, at myndigheden har modtaget den, skal myndigheden underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.

Bestemmelsen angiver ikke, hvad rapporten om indgrebets udførelse nærmere skal indeholde. Det skyldes, at behovet for notering af oplysninger i rapporten vil variere afhængigt af, hvordan et tvangsindgreb forløber, samt formålet med og omfanget af tvangsindgrebet. Overordnet skal rapporten imidlertid give et udførligt og dækkende indtryk af tvangsindgrebets forløb.

Der kan samtidig peges på en række omstændigheder, der vil have betydning for, hvor omfattende rapporten bør være.

Således vil der normalt være et større behov for notering af oplysninger i rapporten, hvis indgrebet foretages uden samtykke fra den, som indgrebet retter sig mod. Der vil endvidere være et større behov for notering af oplysninger i rapporten, hvis myndigheden tager genstande i besiddelse i forbindelse med indgrebet. Endvidere kan der peges på, at jo mere indgribende og omfattende et tvangsindgreb er, jo større vil behovet for notering af oplysninger i rapporten være.

Som minimum vil der normalt være behov for i rapporten at notere oplysninger om indgrebets formål, tidspunktet for indgrebet, hvilke personer der var til stede, om der blev anvendt tvang ved gennemførelsen, og hvilke genstande der eventuelt blev taget i myndighedernes besiddelse.

Det bemærkes, at udarbejdelse af den pågældende rapport i vidt omfang vil kunne ske ved udfyldelse af fortrykte blanketter.

Den udfærdigede rapport vil have bevismæssig betydning, hvis der efterfølgende opstår spørgsmål om et tvangsindgrebs forløb mv. Undladelse af at udfærdige den nævnte rapport – f.eks. i tilfælde, hvor der er konstateret en lovovertrædelse, men hvor overtrædelsen er af en sådan karakter, at den ikke umiddelbart giver myndigheden anledning til at foretage egentlige retsskridt – vil derfor efter omstændighederne kunne have bevismæssig skadevirkning for myndigheden, hvis den senere ønsker at foretage retsskridt mv. under henvisning til forhold, som knytter sig til det pågældende kontrolbesøg mv.

Til kapitel 3

Forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen af tvangsindgreb

I kapitlet fastsættes regler for myndighedernes gennemførelse af tvangsindgreb i tilfælde, hvor en person er mistænkt for at have begået et strafbart forhold. Reglerne vil gælde, hvad enten myndigheden selv har adgang til at søge et eventuelt strafbart forhold afsluttet ved en administrativ bøde (bødeforelæg), eller myndigheden ikke har en sådan adgang og derfor i alle tilfælde vil være henvist til at lade en videre behandling af spørgsmål om fastsættelse af straf overgå til politiet.

Til § 9

Til stk. 1

Hvis en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, indebærer bestemmelsen, at tvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, alene kan gennemføres efter reglerne i retsplejeloven om strafferetsplejen. Det gælder, uanset om den mistænkte er en fysisk eller juridisk person.

Den foreslåede bestemmelse afgrænser således anvendelsen af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen i forhold til anvendelsen af indgreb i form af ransagning, beslaglæggelse mv. inden for strafferetsplejen.

Bestemmelsen finder anvendelse i tilfælde, hvor myndigheden forud for f.eks. et kontrolbesøg er bekendt med oplysninger, der kan begrunde, at en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse.

Endvidere finder bestemmelsen anvendelse i tilfælde, hvor myndigheden i forbindelse med gennemførelsen af f.eks. et kontrolbesøg får kendskab til oplysninger, der kan begrunde, at en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse.

Efter bestemmelsens ordlyd skal der være tale om, at en person »med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse«. Der skal således foreligge en mistanke om et strafbart forhold, som kan henføres til én eller flere bestemte personer. At der skal være »rimelig grund« til en sådan mistanke indebærer, at mistanken skal være baseret på fornødne konkrete, objektive oplysninger i den pågældende sag.

Om dette er tilfældet, må bero på en samlet konkret vurdering i den enkelte situation i overensstemmelse med de principper og retningslinier, der allerede i dag gælder på området.

Er der tale om ren stikprøvekontrol, vil der selvsagt ikke foreligge en mistanke i bestemmelsens forstand.

Det samme gælder i tilfælde, hvor en myndighed f.eks. ønsker at undersøge forhold, som kun muligvis kan give anledning til mistanke – f.eks. på baggrund af generelle erfaringer med en bestemt branche eller virksomhed. En mere almindelig, erfaringsbaseret fornemmelse hos den pågældende myndighed om, at der kan være »noget galt«, indebærer således ikke, at der efter bestemmelsen foreligger mistanke om et strafbart forhold.

Såfremt den pågældende myndighed f.eks. fra naboer, konkurrenter eller ansatte i virksomheden modtager anmeldelse om forhold, som efter deres karakter er strafbare, må det bero på en konkret vurdering, om der foreligger en mistanke som angivet i bestemmelsen. I den forbindelse må det bl.a. indgå, hvor troværdig anmeldelsen forekommer, hvor konkret de pågældende forhold er angivet, og om der i øvrigt – det vil sige i de oplysninger, som myndigheden herudover er i besiddelse af – er holdepunkter for, at der kan foreligge et strafbart forhold. En anmeldelse vil således ikke i sig selv skabe grundlag for en mistanke som angivet i bestemmelsen, hvis anmeldelsen ikke indeholder bl.a. tilstrækkeligt konkretiserede oplysninger om de pågældende forhold.

I tilfælde, hvor der – bl.a. på grundlag af de anførte retningslinier – ikke med rimelig grund foreligger mistanke om et strafbart forhold, finder bestemmelsen i stk. 1 ikke anvendelse. Det betyder, at den forslåede bestemmelse ikke medfører begrænsninger i de beføjelser, som myndigheden har efter den pågældende særlovgivning.

Må det derimod konstateres, at der foreligger en mistanke af den angivne karakter, indebærer den foreslåede bestemmelse, at tvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, alene kan gennemføres efter reglerne i retsplejeloven om strafferetsplejen, jf. dog stk. 2 nedenfor. Det gælder som nævnt, uanset om mistanken foreligger på forhånd – det vil sige før iværksættelsen af det pågældende tvangsindgreb – eller mistanken først opstår efter, at tvangsindgrebet er iværksat (f.eks. i forbindelse med gennemførelsen af et kontrolbesøg).

Det anførte skal imidlertid ses i lyset af, at formålet med den foreslåede bestemmelse som beskrevet ovenfor er at trække en grænse mellem på den ene side de tvangsindgreb, der kan foretages af de enkelte forvaltningsmyndigheder uden for strafferetsplejen, og på den anden side de tvangsindgreb, der alene kan foretages af politiet efter retsplejelovens regler om strafferetsplejen.

I den forbindelse bør der ikke kunne opstå situationer, hvor den pågældende forvaltningsmyndighed er afskåret fra selv at tilvejebringe fornødne oplysninger mv., men hvor det materiale, der foreligger, samtidig er så generelt og ukonkret, at det ikke er muligt at vurdere, om der er grundlag for iværksættelse af straffeprocessuelle indgreb som f.eks. beslaglæggelse. I givet fald ville der være tilfælde, hvor nødvendige oplysninger til brug for kontrol mv. ikke kunne tilvejebringes efter nogen af de gældende regelsæt.

På den baggrund indebærer bestemmelsen, at den pågældende myndighed også i de nævnte tilfælde er berettiget til at anvende sine beføjelser efter særlovgivningen med henblik på at fremskaffe oplysninger i det omfang, det må anses for nødvendigt for, at myndigheden kan vurdere, om der er tale om en sag, som bør overgives til politiet, og for, at politiet kan vurdere, om der – også ud fra ressourcemæssige hensyn – er fornødent grundlag for at iværksætte strafferetlig efterforskning (herunder beslaglæggelse mv.).

Det forudsættes derfor bl.a., at myndigheden – f.eks. ved optælling af den pågældende virksomheds varer eller gennemgang af relevante regnskaber mv. – vil kunne tilvejebringe oplysninger, der gør det muligt nærmere at angive karakteren og omfanget af de forhold, som mistanken vedrører. Hvis f.eks. skattemyndighederne i forbindelse med et kontrolbesøg i en virksomhed konstaterer, at der sælges ulovligt importerede varer, og der i den forbindelse opstår mistanke om, at der foreligger en strafbar overtrædelse af afgiftslovgivningen, vil skattemyndighederne normalt være berettiget til at fortsætte kontrolbesøget i virksomheden, indtil de nævnte oplysninger er tilvejebragt. Tilsvarende vil gælde, hvis skattemyndighederne på baggrund af en anmeldelse har en - ikke nærmere konkretiseret - mistanke om, at en virksomhed f.eks. sælger ulovligt importerede varer. I så fald vil skattemyndighederne således normalt være berettiget til at foretage et kontrolbesøg, der gør det muligt nærmere at angive karakteren og omfanget af de forhold, som mistanken vedrører.

Myndigheden vil derimod ikke tvangsmæssigt kunne skaffe sig oplysninger i et omfang, der rækker videre, end det nævnte hensyn nødvendiggør. Yderligere oplysninger må i stedet fremskaffes af politiet efter retsplejelovens regler om bl.a. beslaglæggelse.

Det forudsættes, at det er den pågældende myndighed selv, der vurderer, om der foreligger den nævnte mistanke om et strafbart forhold, uden at dette spørgsmål i almindelighed overgives til politiets stillingtagen.

Bestemmelsen er alene til hinder for, at den pågældende myndighed i en række tilfælde gennemfører tvangsindgreb omfattet af lovforslagets § 1, stk. 1 og 2. Der vil således efter den foreslåede bestemmelse ikke gælde begrænsninger for, at myndigheden – eventuelt efter aftale med politiet – foretager andre sagsbehandlingsskridt med henblik på den videre behandling af spørgsmål om fastsættelse af straf, f.eks. analyse af indhentede prøver eller en vurdering af de allerede foreliggende oplysninger. Der henvises til pkt. 3.6.3 i de almindelige bemærkninger.

Bestemmelsen vil kunne indebære, at en myndighed, som i forbindelse med et kontrolbesøg mv. får mistanke om et strafbart forhold, vil være afskåret fra at benytte en eventuel hjemmel i lovgivningen til umiddelbart at beslaglægge relevante beviser (f.eks. regnskabsbilag, andre dokumenter mv.). Myndigheden må i så fald søge at indhente vedkommendes samtykke til – uanset den opståede mistanke om strafbart forhold – at beslaglægge de pågældende effekter, jf. bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 3. Hvis et sådant samtykke ikke kan opnås, forudsættes det, at myndigheden – såfremt den finder tilstrækkelig anledning til straks at tilkalde politiet med henblik på gennemførelse af en beslaglæggelse efter de straffeprocessuelle regler i retsplejeloven – vil have ret til at forblive på stedet for at sikre eventuelle beviser, indtil politiet møder frem.

Bestemmelsen indebærer, at anvendelsen af tvangsindgreb kun udelukkes med hensyn til det eller de forhold, hvor der er en mistanke om, at parten har begået et strafbart forhold. Myndigheden vil derfor uden særlige begrænsninger kunne anvende sine kontrolbeføjelser mv. med henblik på at kontrollere andre forhold, som ikke er omfattet af mistanken.

Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor Arbejdstilsynet i forbindelse med et kontrolbesøg i en virksomhed konstaterer, at der er begået en strafbar overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen, idet arbejdet ved en bestemt maskine ikke udføres sikkerhedsmæssigt forsvarligt. Arbejdstilsynet vil efter lovforslagets § 9, stk. 1 – når mistanken er konkretiseret således, at der er »rimelig grund« til mistanken, jf. ovenfor – være afskåret fra at undersøge dette forhold nærmere, men vil være berettiget til at undersøge andre forhold, herunder f.eks. andre maskiner. I det pågældende eksempel vil Arbejdstilsynet normalt heller ikke være afskåret fra at gennemføre et nyt kontrolbesøg hos virksomheden f.eks. 14 dage senere for at påse, om arbejdet ved den omhandlede maskine på dette tidspunkt udføres sikkerhedsmæssigt forsvarligt. Den omstændighed, at maskinen ikke opfyldte arbejdsmiljøreglerne under det tidligere besøg, vil således ikke i almindelighed i sig selv indebære, at der forud for det efterfølgende kontrolbesøg vil være rimelig grund til mistanke om, at maskinen fortsat ikke opfylder reglerne.

Der henvises i øvrigt til pkt. 3.6 i de almindelige bemærkninger.

Om adgangen til under visse betingelser at gennemføre tvangsindgreb uden for strafferetsplejen med henblik på undersøgelse mv. af det eller de samme forhold, som er omfattet af en mistanke om en strafbar overtrædelse af reglerne på det pågældende område, henvises til lovforslagets § 9, stk. 2, og bemærkningerne til denne bestemmelse.

Til stk. 2

Bestemmelsen indebærer, at bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 1, ikke finder anvendelse, hvis tvangsindgrebet alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Hvis formålet med et tvangsindgreb alene er at indsamle oplysninger til brug for andre spørgsmål end fastsættelse af straf, vil indgrebet således kunne gennemføres over for en person, som mistænkes for et strafbart forhold, selv om de oplysninger, der søges tilvejebragt, vedrører det eller de forhold, som mistanken omfatter.

Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor skattemyndighederne ønsker at anvende beføjelserne i skattekontrolloven med henblik på den løbende skattemæssige ligning, uanset at vedkommende person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, der vedrører de samme omstændigheder, som skatteligningen angår.

Et andet eksempel kan være, at fødevaremyndighederne – uanset at en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar overtrædelse af fødevarelovgivningen ved at have produceret en vare, der indeholder sundhedsfarlige stoffer – ønsker at anvende tvangsindgreb med henblik på meddelelse af påbud om destruktion af de sundhedsfarlige varer.

Et tredje eksempel kan være, at Arbejdstilsynet efter en arbejdsulykke finder det nødvendigt at gennemføre tvangsindgreb med henblik på meddelelse af påbud om etablering af sikkerhedsmæssigt forsvarlige arbejdsforhold, uanset at arbejdsgiveren med rimelig grund kan mistænkes for at have begået et strafbart forhold.

I en række tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, vil der foreligge en situation, hvor myndigheden kan have brug for oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, til brug for behandlingen af spørgsmål, der ikke vedrører fastsættelse af straf – som f.eks. udstedelse af påbud eller forbud eller inddragelse mv. af en tilladelse – og hvor myndigheden samtidig er opmærksom på, at der som supplement eller alternativ til iværksættelse af sådanne ikke-strafferetlige foranstaltninger også kan blive tale om at forfølge spørgsmålet om straf (enten ved at myndigheden selv har mulighed for i givet fald at afgøre sagen med et bødeforelæg eller ved at anmelde forholdet til politiet).

Som anført indebærer den foreslåede bestemmelse, at et tvangsindgreb kan gennemføres (eller fortsættes), hvis formålet med at tilvejebringe de pågældende oplysninger alene er at behandle andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Vil formålet med tvangsindgrebet (også) være at tilvejebringe oplysninger til brug for spørgsmål om fastsættelse af straf, vil myndigheden derimod kun kunne gennemføre et tvangsindgreb efter regler uden for strafferetsplejen, såfremt den mistænkte meddeler samtykke, jf. bestemmelsen i stk. 4.

Ved fastlæggelsen af, hvad der vil være formålet med et tvangsindgreb, bemærkes i den forbindelse, at det ofte vil være relevant for en myndighed med henblik på varetagelsen af sine tilsyns- og kontrolopgaver mv. gennem et kontrolbesøg at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf – og dette uafhængigt af, at de pågældende oplysninger også kan anvendes ved en efterfølgende vurdering af, om der er anledning til at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf.

Udtrykket »hvis et tvangsindgreb alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf« skal derfor forstås således, at en myndighed efter lovforslagets § 9, stk. 2, vil kunne gennemføre et tvangsindgreb, hvis det kan lægges til grund, at det ville være et naturligt og sagligt begrundet led i sagens behandling også at gennemføre det pågældende tvangsindgreb, såfremt der ikke kunne blive tale om efterfølgende eventuelt (tillige) at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf. At myndigheden muligvis samtidig er opmærksom på, at oplysningerne også vil kunne være relevante ved en eventuel senere straffesag, er i den forbindelse uden betydning.

Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger i pkt. 3.6.

Til stk. 3

Bestemmelsen regulerer myndighedernes adgang til at gennemføre et tvangsindgreb over for en tredjemand med henblik på at indhente oplysninger af betydning for en straffesag mod den mistænkte.

Bestemmelsen fastsætter, at reglerne i lovforslagets § 9, stk. 1-2, finder tilsvarende anvendelse, hvis der i sagen rettes et tvangsindgreb mod andre end den mistænkte. Et tvangsindgreb kan således alene gennemføres hos tredjemand, hvis et tilsvarende indgreb ville kunne gennemføres hos den mistænkte selv efter bestemmelserne i lovforslagets § 9, stk. 1-2. Der henvises til bemærkningerne ovenfor til disse bestemmelser.

Bestemmelsen indebærer, at gennemførelse af et tvangsindgreb over for en tredjemand med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag om det eller de forhold, som mistanken mod vedkommende omfatter, i givet fald skal ske i overensstemmelse med retsplejelovens regler om ransagning mv. over for ikke-mistænkte personer.

Til stk. 4

Bestemmelsen fastsætter, at en part kan give samtykke til fravigelse af reglerne i lovforslagets § 9, stk. 1 og 3.

Bestemmelsen indebærer således, at en mistænkt med sit samtykke kan tillade, at der efter reglerne i den pågældende særlovgivning gennemføres et tvangsindgreb over for vedkommende og/eller over for tredjemand med henblik på at tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, der er omfattet af mistanken, til brug for behandlingen af spørgsmålet om fastsættelse af straf.

I bestemmelsen præciseres det, at reglerne i lovforslagets §§ 2-8 finder tilsvarende anvendelse ved de i § 1, stk. 1, nævnte tvangsindgreb også i tilfælde, hvor der gennemføres et kontrolbesøg mv. på grundlag af den mistænktes samtykke.

Er den mistænkte en juridisk person, kan samtykket gives af en fysisk person, som er bemyndiget til at give et sådant samtykke på den juridiske persons vegne. Bemyndigelsen kan følge af regler i lovgivningen om, hvem der er berettiget til at repræsentere og tegne den juridiske person udadtil. Er der f.eks. tale om et aktieselskab, følger det af aktieselskabslovens § 60, stk. 1, at medlemmer af bestyrelsen og af direktionen repræsenterer selskabet udadtil. Selskabet forpligtes ved retshandler, som på selskabets vegne indgås af den samlede bestyrelse eller af et medlem af bestyrelsen eller af en direktør, jf. § 60, stk. 2. Disse personer vil således som udgangspunkt på selskabets vegne kunne give samtykke til fravigelse af reglerne i lovforslagets § 9, stk. 1 og 3. En juridisk person kan herudover konkret beslutte, at én eller flere personer – f.eks. den daglige leder – skal være bemyndiget til på den juridiske persons vegne at give samtykke til fravigelse af reglerne i lovforslagets § 9, stk. 1 og 3, ligesom det kan følge af vedkommendes stilling, at den pågældende må antages at have fuldmagt til at meddele samtykke på den juridiske persons vegne.

Et samtykke skal være skriftligt og skal gives på et frivilligt, specifikt og informeret grundlag.

Skriftlighedskravet indebærer, at det ikke er tilstrækkeligt, at den mistænkte mundtligt tilkendegiver, at tvangsindgrebet kan gennemføres efter de forvaltningsretlige regler.

At samtykket skal gives på et »frivilligt« grundlag betyder, at samtykket ikke må være afgivet under tvang. Det skal således stå den mistænkte frit for, om vedkommende ønsker at give afkald på de retsgarantier, der følger af retsplejelovens regler om strafferetsplejen.

I kravet om, at samtykket skal ske på et »specifikt« grundlag, ligger, at det klart og utvetydigt skal fremgå, hvad det er, der meddeles samtykke til. Det skal således bl.a. fremgå, hvad det er for tvangsindgreb, som den mistænkte samtykker i, at myndigheden kan gennemføre.

At samtykket skal gives på et »informeret« grundlag betyder, at den mistænkte skal være klar over, hvad det er vedkommende meddeler samtykke til. Myndigheden skal således sikre sig, at der gives den mistænkte tilstrækkelig information til, at den pågældende kan vurdere, hvorvidt samtykke skal meddeles. Myndigheden skal således bl.a. oplyse om, at den mistænkte ikke har pligt til at acceptere gennemførelsen af et tvangsindgreb efter de forvaltningsretlige regler, ligesom myndigheden skal gøre den mistænkte bekendt med, at de oplysninger, der vil blive tilvejebragt, senere kan komme til at indgå i en straffesag mod den pågældende.

Et meddelt samtykke kan til enhver tid tilbagekaldes. Tilbagekaldes samtykket betyder det, at tvangsindgreb herefter alene vil kunne gennemføres efter reglerne i lovforslagets § 9, stk. 1-3. Der stilles ikke formkrav til den mistænktes tilbagekaldelse af samtykke. En sådan tilbagekaldelse vil således kunne ske såvel mundtligt som skriftligt.

Til kapitel 4

Retten til ikke at inkriminere sig selv mv.

I kapitlet fastsættes regler for, i hvilket omfang regler i lovgivningen mv. om pligt til at meddele oplysninger til den offentlige forvaltning gælder, når en person er mistænkt for at have begået et strafbart forhold.

Reglerne vil – ligesom lovforslagets kapitel 3 - gælde, hvad enten myndigheden selv har adgang til at søge et eventuelt strafbart forhold afsluttet ved en administrativ bøde (bødeforelæg), eller myndigheden ikke har en sådan adgang og derfor i alle tilfælde vil være henvist til at lade en videre behandling af spørgsmål om fastsættelse af straf overgå til politiet.

Til § 10

Til stk. 1

Bestemmelsen skal bl.a. ses i sammenhæng med den praksis, som knytter sig til artikel 6, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvorefter en person, som er anklaget for en forbrydelse, har ret til ikke at udtale sig om den påståede forbrydelse og til ikke at blive tvunget til at medvirke til at opklare den påståede forbrydelse.

Som det fremgår af de almindelige bemærkninger i pkt. 4.1, er det efter omstændighederne forbundet med en vis usikkerhed at afgøre, om en person er »anklaget« for en forbrydelse i konventionens forstand og dermed kan påberåbe sig forbudet mod selvinkriminering.

Udtrykket »forbrydelse« i konventionen omfatter først og fremmest tilfælde, hvor der til en lovovertrædelse er knyttet sædvanlige strafferetlige sanktioner i form af bøde, frihedsstraf mv. Herudover antages det, at udtrykket efter omstændighederne også omfatter lovovertrædelser, hvortil der er knyttet sanktioner, som efter national lovgivning ikke henregnes til strafferetsplejen, men som uanset dette kan sidestilles med straf.

På den anførte baggrund fastsætter bestemmelsen i lovforslagets § 10, stk. 1, at administrative myndigheder må afstå fra at benytte oplysningspligter over for en person, mod hvem der er rettet en konkret mistanke om, at vedkommende har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Det gælder dog ikke, hvis det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Bestemmelsen omfatter de tilfælde, hvor der i lovgivningen mv. er fastsat pligt til at meddele oplysninger til en offentlig myndighed. Det gælder uanset, om en overtrædelse af oplysningspligten kan sanktioneres med straf eller kan gennemtvinges ved f.eks. tvangsbøder.

Bestemmelsen gælder, hvad enten den mistænkte er en fysisk eller juridisk person.

Udtrykket »straf« i bestemmelsen skal forstås i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, jf. pkt. 4.1 i de almindelige bemærkninger samt Retssikkerhedskommissionens betænkning side 68f med omtale af konventionens udtryk »anklaget for en forbrydelse«.

Med hensyn til kravet om, at der skal foreligge en konkret mistanke, må det som udgangspunkt være afgørende, om myndighedens mistanke er så stærk, at der ville være grundlag for inden for strafferetsplejen at rejse en sigtelse eller at tillægge vedkommende en sigtets rettigheder. Der skal således foreligge omstændigheder, spor mv., som på objektivt grundlag og med rimelighed kan tale for vedkommendes mulige skyld. En person skal normalt anses for sigtet, når mistanken samler sig om vedkommende, og efterforskningen direkte retter sig mod den pågældende og ikke mod en bredere kreds. Det forudsættes, at det er den myndighed, der i givet fald skal anvende oplysningspligten, som i almindelighed foretager vurderingen af, om der er grundlag for en konkret mistanke.

Bestemmelsen indebærer, at den mistænkte person i de nævnte tilfælde alene har pligt til at meddele oplysninger, i det omfang det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Om dette er tilfældet, må bero på en konkret vurdering i den enkelte sag. Kan det efter en sådan vurdering ikke udelukkes, at oplysningerne vil kunne have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse, kan oplysningspligten ikke anvendes.

Bestemmelsen er ikke til hinder for, at den mistænkte pålægges at give (faktuelle) oplysninger, som er uden betydning for bedømmelsen af, hvorvidt den pågældende har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Bestemmelsen vil således ikke være til hinder for at anvende en oplysningspligt til at kræve oplysninger om navn, adresse mv., jf. herved også retsplejelovens § 750, hvorefter enhver på forlangende er forpligtet til over for politiet at opgive navn, adresse og fødselsdato.

På en række områder har borgere og virksomheder pligt til løbende at indberette visse oplysninger til en myndighed. F.eks. kan en virksomhed have pligt til løbende at foretage angivelser, egenkontrolmålinger mv., der skal indgives til en myndighed. Opstår der – f.eks. på baggrund af en indberetning - konkret mistanke om en strafsanktioneret lovovertrædelse, vil den pågældende oplysningspligt ikke af den grund bortfalde. Myndigheden vil således stadig kunne anvende oplysningspligten over for den mistænkte borger eller virksomhed, i det omfang det kan udelukkes, at de oplysninger, som den fortsatte løbende pligt til at foretage indberetning vedrører, vil have betydning for det eller de forhold, som den foreliggende mistanke omfatter.

Med hensyn til spørgsmålet om identifikation mellem en mistænkt juridisk person og fysiske personer med tilknytning den juridiske person henvises til de almindelige bemærkninger i pkt. 4.2.4 og 4.3.4 samt lovforslagets § 22 og 23 med tilhørende bemærkninger.

I en række tilfælde vil en myndighed ud fra de foreliggende oplysninger have gjort op med, at der ikke er anledning til at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf, selv om der foreligger en formodning eller antagelse om, at der vedkommende borger eller virksomhed har begået en overtrædelse af lovgivningen, der kan sanktioneres med straf. Det vil bl.a. kunne gælde, hvis overtrædelsen er af mindre grov karakter. I sådanne tilfælde vil bestemmelsen i § 10, stk. 1, ikke (længere) finde anvendelse. Måtte der i den pågældende sag efterfølgende på ny opstå spørgsmål om eventuelt at fastsætte straf – f.eks. hvis der senere fremkommer oplysninger, der viser, at en lovovertrædelse kan være af mere grov karakter – vil det imidlertid igen blive relevant at iagttage § 10, stk. 1, samt den beskyttelse, der følger af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Den foreslåede bestemmelse berører ikke retsplejelovens regler om politiets afhøringer samt retsplejelovens vidneregler.

Bestemmelsen regulerer ikke spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at straffe en person, som nægter at efterkomme et pålæg om at fremkomme med oplysninger i tilfælde, hvor der ikke foreligger nogen mistanke om strafbare forhold, og hvor det efterfølgende viser sig, at årsagen til, at den pågældende nægtede at medvirke, er, at vedkommende ønskede at dække over at have begået strafbare forhold.

Bestemmelsen regulerer heller ikke spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at straffe en person for afgivelse af urigtige oplysninger i tilfælde, hvor den pågældende er sigtet for et strafbart forhold, eller hvor vedkommende ved at afgive sandfærdige oplysninger ville kunne sigtes for et strafbart forhold.

Endvidere forudsættes det, at bestemmelsen i lovforslagets § 10 ikke berører de særlige regler om vidnepligt mv., der findes i tjenestemandslovgivningens regler om tjenstligt forhør samt i lov om undersøgelseskommissioner.

Bestemmelsen i færdselslovens § 65, stk. 1, hvorefter ejeren (brugeren) af et køretøj efter anmodning fra politiet skal oplyse, hvilke personer der som førere har benyttet køretøjet, forudsættes at gå forud for lovforslagets § 10, stk. 1. Der henvises til pkt. 4.2.2 og 4.3.2 i de almindelige bemærkninger.

At en myndighed fra det tidspunkt, hvor der foreligger en konkret mistanke, som udgangspunkt ikke længere kan anvende en oplysningspligt, er ikke i sig selv ensbetydende med, at myndigheden vil være afskåret fra at anvende andre kontrolbeføjelser, herunder tvangsindgreb, selv om dette sker med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af spørgsmål om straf. Myndigheden vil således – som anført i bemærkningerne til lovforslagets § 9 - kunne gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg, indtil der i givet fald er tilvejebragt visse nærmere konkretiserede oplysninger om karakteren og omfanget af det eller de forhold, som mistanken angår, således at der foreligger oplysninger, som kan danne grundlag for, at en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, jf. nærmere bemærkningerne til bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 1, ovenfor.

Der kan således efter omstændighederne forekomme tilfælde, hvor en myndigheds beføjelser til at anvende en oplysningspligt over for en mistænkt person ophører på et tidligere tidspunkt end det tidspunkt, hvor myndigheden må afstå fra at gennemføre tvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for en eventuel straffesag.

Hvis f.eks. skattemyndighederne i forbindelse med et kontrolbesøg i en virksomhed konstaterer, at der sælges ulovligt importerede varer, og der i den forbindelse opstår en konkret mistanke om, at virksomheden har begået en strafbar overtrædelse af afgiftslovgivningen, må skattemyndighederne afstå fra at benytte en oplysningspligt over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger, der kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Skattemyndighederne vil imidlertid i det pågældende eksempel være berettiget til at fortsætte kontrolbesøget, indtil der er foretaget en optælling af antallet af ulovligt importerede varer og dermed tilvejebragt nærmere konkretiserede oplysninger om karakteren og omfanget af den ulovlige import, som mistanken angår.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets § 9. Her er det også anført, at myndigheden – hvor der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold – uden særlige begrænsninger vil have adgang til hos en mistænkt person at gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger til brug for andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Til stk. 2

Bestemmelsen vedrører myndighedernes adgang til at anvende en oplysningspligt over for andre end den mistænkte.

Bestemmelsen indebærer, at andre end den mistænkte har pligt til at meddele oplysninger i sagen, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Bestemmelsen indebærer således for det første, at en tredjemand kan pålægges at meddele oplysninger om andre forhold end den formodede lovovertrædelse.

For det andet indebærer bestemmelsen, at myndighederne fortsat vil kunne pålægge tredjemand at meddele oplysninger om det eller de forhold, hvor der foreligger en konkret mistanke om en lovovertrædelse, hvis oplysningerne alene søges tilvejebragt med henblik på andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor skattemyndighederne har mistanke om, at en person har afgivet urigtig selvangivelse for en bestemt periode. Skattemyndighederne vil efter den foreslåede bestemmelse være berettiget til med henblik på den løbende skattemæssige ligning at pålægge en selvstændig erhvervsdrivende tredjemand at meddele oplysninger om den omsætning, som vedkommende har haft med den mistænkte i den omhandlede periode.

Et andet eksempel kan være, at fødevaremyndighederne – uanset at der er en konkret mistanke om, at en person har begået en strafbar overtrædelse af fødevarelovgivningen ved at have produceret en vare, der indeholder sundhedsfarlige stoffer – ønsker at pålægge den tredjemand, som har købt varerne af producenten, at meddele oplysninger om, hvortil varerne er videresolgt, med henblik på at få lokaliseret og destrueret de sundhedsfarlige varer.

Bestemmelsen er ikke til hinder for, at en tredjemand uden at være forpligtet hertil – og uden den mistænktes samtykke, jf. stk. 4 nedenfor – frivilligt kan meddele oplysninger til myndigheden til brug for behandlingen af spørgsmålet om fastsættelse af straf.

I modsætning til stk. 1, der bl.a. skal ses på baggrund af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, omfatter bestemmelsen alene tilfælde, hvor lovovertrædelsen kan medføre straf. Bestemmelsen omfatter således ikke tilfælde, hvor mistanken vedrører en lovovertrædelse, som kan medføre en sanktion, der må sidestilles med straf, jf. om det sidste bemærkningerne til stk. 1 samt pkt. 4.1 i de almindelige bemærkninger.

Med udtrykket »andre end den mistænkte« i bestemmelsen sigtes der til tredjemænd, som er private. Den foreslåede bestemmelse regulerer således ikke spørgsmålet om indhentelse af oplysninger hos andre offentlige myndigheder. Hvis en forvaltningsmyndighed har mistanke om et strafbart forhold, må spørgsmålet om pligt for andre offentlige myndigheder til at meddele oplysninger til brug for sagen derfor afgøres efter andre regler – herunder forvaltningslovens § 31, der indebærer, at en offentlig forvaltningsmyndighed som udgangspunkt er forpligtet til efter begæring at videregive oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed, i det omfang videregivelsen vil være berettiget efter forvaltningslovens regler mv.

Det forudsættes, som beskrevet i pkt. 4.3.3, at bestemmelserne i konkurrencelovens §§ 17 og 18, stk. 1, skal gå forud for den foreslåede bestemmelse i stk. 2 om adgangen til at kræve oplysninger hos andre end den mistænkte. Der henvises til de almindelige bemærkninger, pkt. 4.3.3.

Til stk. 3

Bestemmelsen indebærer, at en myndighed skal vejlede den mistænkte om, at vedkommende ikke har pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Bestemmelsen finder for det første anvendelse i tilfælde, hvor en person efter anmodning eller begæring har pligt til at give en myndighed oplysninger. Endvidere finder bestemmelsen anvendelse i tilfælde, hvor oplysningspligten har karakter af en pligt til af egen drift at meddele en myndighed oplysninger.

I tilfælde, hvor en oplysningspligt først indtræder efter meddelelse af et pålæg fra en myndighed, kan myndigheden ikke meddele et sådant pålæg for så vidt angår oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Myndigheden kan derimod rette henvendelse til den mistænkte med en forespørgsel om, hvorvidt den pågældende frivilligt ønsker at meddele de ønskede oplysninger.

I tilfælde, hvor en oplysningspligt består løbende, f.eks. hvor en person har pligt til hvert år at indsende visse oplysninger, har myndigheden – i tilfælde, hvor den, som oplysningspligten påhviler, er mistænkt for en lovovertrædelse, der kan medføre straf – pligt til i fornødent omfang at meddele den pågældende, at oplysningspligten ikke længere består i forhold til oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Hvis den mistænkte meddeler samtykke til at afgive oplysningerne, skal samtykket være skriftligt og meddeles på et frivilligt, specifikt og informeret grundlag. Om kravene til et samtykke henvises nærmere til bemærkningerne ovenfor til bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 4.

Til stk. 4

Bestemmelsen indebærer, at en mistænkt kan meddele samtykke til, at myndigheden kan anvende en oplysningspligt overfor en tredjemand med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag mod den mistænkte.

Bestemmelsen er ikke til hinder for, at en tredjemand – uden den mistænktes samtykke – frivilligt kan meddele oplysninger til myndigheden uden at være forpligtet til det.

Et samtykke skal gives på et skriftligt, frivilligt, specifikt og informeret grundlag. Om kravene til et samtykke henvises nærmere til bemærkningerne ovenfor til bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 4.

Til kapitel 5

Ophævelse mv. af visse kontrolbestemmelser i lovgivningen

I kapitlet fastsættes regler om ophævelse mv. af visse kontrolbestemmelser i lovgivningen.

Til § 11

Bestemmelsen indebærer, at inkassolovens § 28 ophæves. Efter denne bestemmelse har politiet uden retskendelse adgang til lokaler, hvorfra en autorisationsindehaver driver inkassovirksomhed, og til de derværende forretningsoplysninger for at føre det nødvendige tilsyn med autorisationsindehaverens virksomhed

Der henvises til pkt. 3.2.3 i de almindelige bemærkninger.

Til § 12

Den gældende undergrundslovs § 27, stk. 1, indeholder en generel regel om, at tilsynsmyndighedens medarbejdere til enhver tid uden retskendelse, i det omfang det er påkrævet for, at de kan varetage deres hverv, har adgang til alle dele af virksomheden (det vil sige virksomheder, som foretager og er rettighedshavere til forundersøgelse, efterforskning og indvinding af råstoffer i undergrunden).

Den gældende § 27, stk. 1, omfatter ikke situationer, hvor oplysninger i praksis kan tilvejebringes i kraft af reglen i § 26, stk. 1, hvorefter rettighedshavere skal give tilsynsmyndigheden de oplysninger, der er nødvendige for udøvelsen af tilsynets virksomhed.

Bestemmelsen har ikke hidtil været anvendt tvangsmæssigt i praksis, og det vurderes ikke at være nødvendigt at opretholde den i sin nuværende bredt formulerede form. Bestemmelsen vurderes dog stadig at være nødvendig i særlige tilfælde, hvor der er nærliggende risiko for, at der ikke sker en hensigtsmæssig anvendelse eller udnyttelse af undergrunden.

Med forslaget præciseres bestemmelsen, således at adgangen uden retskendelse er begrænset til at kunne finde sted i sådanne situationer, hvor der er nærliggende risiko for, at der ikke sker en hensigtsmæssig anvendelse eller udnyttelse af undergrunden.

Til § 13

Den gældende produktsikkerhedslovs § 22, stk. 1, 2. pkt., indeholder en generel regel om, at kontrolmyndigheden uden retskendelse har adgang til fabrikations-, salgs- og lagerlokaler mv. og transportmidler, som tilhører nogen, der omfattes af lovens §§ 4 og 5, det vil sige producenter og distributører.

Formålet med bestemmelsen er, at myndighederne skal kunne gribe effektivt ind over for produkter, der vil kunne indebære alvorlig fare for forbrugernes sundhed og sikkerhed. Bestemmelsen sikrer myndighederne den nødvendige hjemmel til at få adgang til fabrikations- og lagerlokaler samt transportmidler.

Bestemmelsen har ikke hidtil været anvendt tvangsmæssigt i praksis, og det vurderes ikke at være nødvendigt at opretholde den i sin nuværende bredt formulerede form.

Med forslaget indskrænkes hjemmelen til adgang uden retskendelse derfor til at omfatte tilfælde, hvor der er formodet risiko for, at et produkt kan indebære fare for forbrugernes sundhed og sikkerhed.

Til § 14

I § 14 i lov om autorisation af elinstallatører er der givet Elektricitetsrådet (pr. 1. januar 2004: Sikkerhedsstyrelsen) mulighed for, hvis det skønnes nødvendigt, efter forudgående underretning uden retskendelse og mod forevisning af legitimation at få adgang til offentlig og privat ejendom for at undersøge eller lade undersøge, hvorvidt en elinstallatør har udført et installationsarbejde på tilfredsstillende måde, eller hvorvidt en virksomhed har etableret og opretholder et sikkerhedskvalitetsstyringssystem i overensstemmelse med kravene.

Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, at det var nødvendigt at give Elektricitetsrådet mulighed for at gribe ind over for elinstallatørers arbejde i tilfælde, hvor der er mistanke om livsfarlige elektriske installationer, eller elinstallationer, der indebærer brandfare.

Bestemmelsen om kontrol af elinstallatørers arbejde er kun sjældent anvendt i praksis.

På den baggrund foreslås det, at bestemmelsens anvendelsesområde begrænses således, at der kun er adgang uden retskendelse til at undersøge elinstallationsarbejder, hvis der er formodet risiko for, at en elinstallation frembyder fare for liv eller brand.

Til § 15

Bestemmelsen i stærkstrømslovens § 24, stk. 5, indeholder en hjemmel til udstedelse af administrative bødeforelæg i forbindelse med kontrollen med elektrisk materiel.

Bestemmelsen har aldrig været anvendt i praksis, og det foreslås derfor at ophæve den.

Til §§ 16-21

Tilsynsmyndighederne har jævnligt behov for at have adgang til både offentlige og private ejendomme hovedsageligt for at kunne føre tilsyn med overholdelsen af de omhandlede love og regler udstedt i medfør heraf. Administrationen af reglerne begrænser sig i praksis til, at tilsyn alene føres på de dele af ejendomme og lokaliteter, som er relevante for myndighedernes kontrol.

De foreslåede bestemmelser indebærer i den forbindelse en præcisering af, at de pågældende regler om adgang til tilsyn mv. ikke omfatter bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.

Til kapitel 6

Ændring af visse bestemmelser om oplysningspligt

I kapitlet fastsættes regler om visse fysiske personers pligt til at meddele oplysninger i tilfælde, hvor en virksomhed (en juridisk person) er mistænkt for overtrædelse af regler på arbejdsmiljøområdet.

Til § 22

Efter arbejdsmiljølovens § 76, stk. 1, skal enhver, der er pålagt pligter efter loven, herunder ansatte personer, efter anmodning give Arbejdstilsynet alle oplysninger, der er nødvendige for udøvelsen af tilsynets virksomhed.

Det forudsættes i lovforslaget, at der i tilfælde, hvor en oplysningspligt er formuleret således, at den påhviler medlemmer af en virksomheds ledelse, ansatte mv., som udgangspunkt skal ske identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person som sådan. Der henvises til bemærkningerne til § 10, stk. 1.

Den foreslåede bestemmelse indebærer, at dette udgangspunkt fraviges på arbejdsmiljøområdet, således at ansatte mv. fortsat vil have pligt til at afgive oplysninger til Arbejdstilsynet også i tilfælde, hvor virksomheden (en juridisk person) som sådan mistænkes for en strafbar overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen, i det omfang oplysningerne søges tilvejebragt til brug for andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. forslagets § 10, stk. 2.

Til § 23

Efter § 19, stk. 2, i lov om sikkerhed til søs, er skibets fører, maskinchef og enhver, der handler på disses vegne, bl.a. forpligtet til at give Søfartsstyrelsen enhver oplysning i forbindelse med styrelsens undersøgelser efter loven, herunder f.eks. undersøgelser vedrørende ansattes sikkerhed og sundhed om bord.

Det forudsættes i lovforslaget, at der i tilfælde, hvor en oplysningspligt er formuleret således, at den påhviler medlemmer af en virksomheds ledelse, ansatte mv., skal ske identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person som sådan. Der henvises til lovforslagets § 10, stk. 1.

Den foreslåede bestemmelse indebærer, at dette udgangspunkt fraviges, når søfartsmyndighederne udfører opgaver, der vedrører de ansattes sikkerhed og sundhed om bord, således at ansatte mv. fortsat vil have pligt til at afgive oplysninger til myndighederne også i tilfælde, hvor virksomheden (en juridisk person) som sådan mistænkes for en strafbar lovovertrædelse af lovgivningen på området, i det omfang oplysningerne søges tilvejebragt til brug for andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. forslagets § 10, stk. 2.

Til kapitel 7

Ikrafttræden mv.

I kapitlet fastsættes regler for lovforslagets ikrafttræden og territoriale gyldighed.

Til § 24

Bestemmelsen fastsætter tidspunktet for lovforslagets ikrafttræden.

Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. januar 2005, således at de berørte myndigheder vil have den fornødne tid til at indrette sig på lovforslagets regler, herunder udarbejde vejledningsmateriale mv.

Til § 25

I bestemmelsen fastsættes det, at loven ikke gælder for Grønland og Færøerne, men at loven ved kongelig anordning vil kunne sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de afvigelser, som de særlige færøske og grønlandske forhold tilsiger. Dette gælder dog kun for sager, der er eller har været under behandling af rigsmyndigheder.

Bilag 1

Bilag 1 Lovforslaget sammenholdt med gældende lov

Gældende formulering Lovforslaget

§ 28. Politiet har til enhver tid uden retskendelse mod behørig legitimation adgang til lokaler, hvorfra autorisationsindehaveren driver inkassovirksomhed, og de derværende forretningsoplysninger for at føre det nødvendige tilsyn med autorisationsindehaverens virksomhed. § 11. § 28 i lov nr. 319 af 14. maj 1997 om inkassovirksomhed, som ændret senest ved lov nr. 467 af 7. juni 2001, ophæves.

§ 12. I lov om anvendelse af Danmarks undergrund, jf. lovbekendtgørelse nr. 526 af 11. juni 2002, foretages følgende ændring:

1. § 27, stk. 1, affattes således:

§ 27. Tilsynsmyndighedens medarbejdere har til enhver tid uden retskendelse mod behørig legitimation, i det omfang det er påkrævet for, at de kan varetage deres hverv, adgang til alle dele af virksomheden. »Tilsynsmyndighedens medarbejdere har, hvor der skønnes at være en nærliggende risiko for en uhensigtsmæssig anvendelse eller udnyttelse af undergrunden, uden retskendelse mod behørig legitimation adgang til alle dele af virksomheden.«

- - -

§ 13. I lov nr. 364 af 18. maj 1994 om produktsikkerhed, som ændret ved lov nr. 458 af 10. juni 2003, foretages følgende ændring:

1. § 22, stk. 1, 2. pkt. affattes således:

§ 22. Kontrolmyndigheden har adgang til uden betaling at udtage prøveeksemplarer af produktet eller bestanddele heraf med henblik på undersøgelser og afprøvninger. Kontrolmyndigheden har uden retskendelse mod behørig legitimation adgang til fabrikations-, salgs- og lagerlokaler mv. og transportmidler, som tilhører nogen, der omfattes af §§ 4 og 5. »Kontrolmyndigheden har, hvor der er formodet risiko for, at et produkt kan indebære fare for forbrugernes sundhed og sikkerhed, uden retskendelse mod behørig legitimation adgang til fabrikations-, salgs- og lagerlokaler mv. og transportmidler, som tilhører nogen, der omfattes af lovens §§ 4 og 5.«

§ 14. I lov nr. 314 af 5. maj 2000, som ændret ved lov nr. 458 af 10. juni 2003 om autorisation af elinstallatører, foretages følgende ændring:

1. § 14, stk. 1, affattes således:

§ 14. Sikkerhedsstyrelsen har, hvis det skønnes nødvendigt, efter forudgående underretning uden retskendelse mod forevisning af legitimation adgang til offentlig og privat ejendom for at undersøge eller lade undersøge, hvorvidt en elinstallatør har udført et installationsarbejde på tilfredsstillende måde, eller hvorvidt en virksomhed har etableret og opretholder et sikkerhedskvalitetsstyringssystem i overensstemmelse med kravene hertil. »Sikkerhedsstyrelsen har efter forudgående underretning uden retskendelse og mod forevisning af behørig legitimation adgang til offentlig eller privat ejendom med henblik at undersøge eller lade undersøge elinstallationsarbejder udført af en elinstallatør, hvis der er formodet risiko for, at elinstallationen indebærer livs- eller brandfare, eller med henblik på at undersøge eller lade undersøge, hvorvidt en virksomhed har etableret og opretholder et sikkerhedskvalitetsstyringssystem i overensstemmelse med kravene hertil.«

- - -

§ 15. I lov nr. 251 af 6. maj 1993 om elektriske stærkstrømsanlæg og elektrisk materiel, som ændret senest ved lov nr. 458 af 10. juni 2003, foretages følgende ændring:

§ 24. - - - 1. § 24, stk. 5, ophæves.

Stk. 5. Ved overtrædelse af bestemmelser, der udstedes efter § 12, stk. 1, kan Sikkerhedsstyrelsen tilkendegive, at sagen kan afgøres uden retslig forfølgning, hvis den, der har begået overtrædelsen, erkender sig skyldig og erklærer sig rede til inden for en nærmere angiven frist, der efter begæring kan forlænges, at betale en i tilkendegivelsen angivet bøde.

§ 16. I lov om jagt og vildtforvaltning, jf. lovbekendtgørelse nr. 114 af 28. januar 1997, foretages følgende ændringer:

§ 50. - - - 1. I § 50 indsættes som stk. 2:

»Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

§ 17. I lov om vandløb, jf. lovbekendtgørelse nr. 632 af 23. juni 2001, som ændret senest ved lov nr. 391 af 28. maj 2003, foretages følgende ændringer:

§ 61. - - - 1. I § 61 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

Stk. 2. Mindst 2 uger forud skal der gives skriftlig meddelelse til ejere og brugere af ejendommen eller, hvis dette ikke er muligt, ske offentliggørelse i et eller flere lokale blade om, at sådanne arbejder eller undersøgelser vil blive foretaget. »Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 3. Bestemmelserne i § 57, stk. 2 og 3, finder tilsvarende anvendelse ved udøvelsen af beføjelserne i stk. 1. Stk. 2-4 bliver herefter stk. 3-5.

Stk. 4. De skader og ulemper, der forvoldes ved foranstaltningerne efter stk. 1, skal erstattes, eventuelt i forbindelse med en efterfølgende ekspropriation.

§ 18. I lov nr. 180 af 8. maj 1985 om okker, som ændret ved lov nr. 466 af 7. juni 2001, foretages følgende ændringer:

§ 10. - - - 1. I § 10 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

Stk. 2. Politiet kan yde bistand hertil efter regler, der fastsættes efter forhandling mellem miljøministeren og justitsministeren. »Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

§ 19. I lov om råstoffer, jf. lovbekendtgørelse nr. 569 af 30. juni 1997, som ændret senest ved lov nr. 1055 af 17. december 2002, foretages følgende ændringer:

§ 32. - - - 1. I § 32 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

Stk. 2. Politiet yder nødvendig bistand til at udnytte adgangsretten efter stk. 1. »Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse. Stk. 1 finder tilsvarende ikke anvendelse for rum på skibe, som udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 3. Ved eftersyn af erhvervsvirksomheder skal indehaveren og beskæftigede personer yde de i stk. 1 nævnte myndigheder fornøden vejledning og hjælp Stk. 2-3 bliver herefter stk. 3-4.

§ 20. I lov nr. 111 af 12. marts 1988 om beskyttelse af de ydre koge i Tøndermarsken, som ændret senest ved lov nr. 392 af 28. maj 2003, foretages følgende ændringer:

§ 49. - - - 1. I § 49 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

Stk. 2. Politiet yder bistand hertil. Justitsministeren kan efter forhandling med miljøministeren fastsætte nærmere regler herom. »Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

§ 21. I lov om godtgørelse i forbindelse med indsamling af hermetisk forseglede nikkel-cadmium-akkumulatorer (lukkede nikkel-cadmium-batterier), jf. lovbekendtgørelse nr. 547 af 30. maj 2000, foretages følgende ændringer:

§ 4. - - - 1. I § 4 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

Stk. 2. Politiet yder bistand hertil. Justitsministeren kan efter forhandling med miljø- og energiministeren fastsætte nærmere regler herom. »Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse.«

Stk. 3. Ved eftersyn af erhvervsvirksomheder skal indehaveren og beskæftigede personer yde miljømyndighederne fornøden vejledning og hjælp. Stk. 2-3 bliver herefter stk. 3-4.

§ 22. I lov om arbejdsmiljø, jf. lovbekendtgørelse nr. 784 af 11. oktober 1999 som senest ændret ved lov nr. 437 af 10. juni 2002, foretages følgende ændringer:

§ 76. - - - 1. I § 76 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

Stk. 2. Arbejdstilsynets medarbejdere har uden retskendelse mod behørig legitimation til enhver tid adgang til offentlige og private arbejdssteder, jf. dog stk. 3, i det omfang, det er påkrævet, for at de kan varetage deres hverv. Politiet yder om fornødent bistand hertil. Nærmere regler om bistanden kan fastsættes af arbejdsministeren efter forhandling med justitsministeren. »Stk. 2. Hvis der er konkret mistanke om, at en juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder pligten for fysiske personer med tilknytning til den juridiske person til at meddele oplysninger efter stk. 1, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. § 10, stk. 2, i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter.«

Stk. 3. Stk. 2 finder ikke anvendelse ved Arbejdstilsynets kontrol med arbejde af ikke-erhvervsmæssig karakter, der udføres af en person på eller i dennes private bolig, fritidsbolig, grund i tilknytning hertil, køretøj, fritidsfartøj eller andre løsøregenstande tilhørende husstanden. Beskæftigelsesministeren kan dog fastsætte, at Arbejdstilsynet fortsat kan føre kontrol og tilsyn med elevatorer og andet løfteudstyr samt trykbærende udstyr uden retskendelse. Stk. 2-4 bliver herefter stk. 3-5

Stk. 4. Arbejdstilsynets medarbejdere kan som led i tilsynets udøvelse uden retskendelse kræve tilgængelig dokumentation udleveret, herunder foretage fotografiske optagelser og lignende, og medtage prøver til nærmere analyse eller undersøgelse. Arbejdsgiveren eller dennes repræsentant, jf. § 23 og § 24, skal underrettes herom.

§ 23. I lov om sikkerhed til søs, jf. lovbekendtgørelse nr. 627 af 26. juli 2002, foretages følgende ændringer:

§ 19. - - - 1. I § 19 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke:

Stk. 2. - - - Stk. 3. Søfartsstyrelsens medarbejdere skal ved udførelsen af hvervet drage omsorg for, at skibet ikke unødigt opholdes, og at arbejdet om bord ikke unødigt vanskeliggøres. »Stk. 3. Hvis der er konkret mistanke om, at en juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder pligten for såvel skibets fører og maskinchef som enhver, der handler på disses vegne, til at meddele oplysninger om ansattes sikkerhed og sundhed om bord, jf. stk. 1, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. § 10, stk. 2, i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter.«

Stk. 3 bliver herefter stk. 4.

Versioner

1. 2003-11-26