Ikke selve loven: Udvalgsbetænkning

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/committee-report/ft/19991DB00530@2000-05-03/da

Indhold

1. Indledning

Udvalget har behandlet beslutningsforslaget i en række møder og har herunder stillet spørgsmål til finansministeren, som denne har besvaret i et samråd.

Der er af udvalget stillet ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende bemærkninger.

De hensyn, der indgår i tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet i Folketinget, er komplekse og ofte modsatrettede.

På den ene side ønskes der god tid til forberedelsen af behandlingen i Folketingssalen for såvel medlemmer som offentligheden og god tid til udvalgsbehandlingen, og på den anden side er lovgivningsarbejdet i visse tilfælde underlagt tidspres.

Tidspres kan være begrundet i et eller flere af følgende forhold:

formelle tidsfrister, f.eks. finansloven,

diskontinuitetsprincippet det forhold, at forslag, der ikke er vedtaget ved folketingsårets udgang, bortfalder og skal genfremsættes,

praktiske ønsker om en hurtig behandling, f.eks. afgiftslovgivning, hvor hamstring skal undgås, og sidst, men ikke mindst,

politisk ønske om handlekraft, f.eks. rockerloven, eller lovgivning om erhvervelse af indfødsret ved erklæring.

Bestemmelserne i Folketingets forretningsorden kan i et vist omfang regulere disse modsatrettede hensyn, og der er i udvalget tilslutning til SF s forslag, der indebærer, at der som udgangspunkt skal sikres minimum 30 dage til lovbehandling i Folketinget regnet fra fremsættelsen af lovforslaget til dets vedtagelse ved 3. behandling.

Udvalget har på baggrund af et notat fra Folketingets administration drøftet yderligere muligheder for at modvirke den ophobning af sager, der traditionelt sker i december og maj, jf. nedenfor.

Udvalget ønsker dog at slå fast, at lige så vigtigt som formelle regler er det, at både Folketinget og regeringen viser vilje til at sikre en både forsvarlig og hurtig behandling af forslag.

Regeringen skal fremsætte sine lovforslag så tidligt som muligt, så både behandlingen i salen og i udvalg kan planlægges. Regeringen skal endvidere besvare udvalgets spørgsmål inden for de frister, der er aftalt med udvalget, eller inden den 4-ugers-frist, der fremgår af Folketingets forretningsorden, og regeringen skal sikre, at udvalget modtager eventuelle ændringsforslag i god tid inden tidspunktet for betænkningsafgivelse.

Udvalgene og udvalgenes medlemmer skal sørge for at disponere behandlingen af forslag således, at spørgsmål stilles tidligt under behandlingen, og således, at medlemmerne er parat til at afgive betænkning og har ændringsforslag og betænkningsbidrag klar på det tidspunkt, der er aftalt i udvalget.

Udvalget skal endvidere henstille til medlemmerne (grupperne), at man nøje overvejer behovet for at stille forespørgsler specielt hen imod folketingsårets afslutning (i april og maj måned), således at tilrettelæggelsen af arbejdet i salen i den afsluttende del af folketingssamlingen kan forbedres.

Som nævnt har udvalget drøftet yderligere muligheder for at modvirke den ophobning af sager, der traditionelt sker i december og maj:

Fremrykning af finanslovforhandlingerne

Udvalget har bedt såvel Finansudvalget som finansministeren om kommentarer til forslag om at fremrykke finanslovforhandlingerne, så der bliver bedre tid til behandlingen af de lovforslag, der følger af aftalerne om finansloven.

Både finansministeren og Finansudvalget har tilkendegivet, at man er indstillet på, at finanslovforhandlingerne afsluttes tidligere. Finansudvalget har særligt anført, at man kan tiltræde, at forhandlingerne fremrykkes, gerne med henblik på at de afsluttes primo november, således at der bliver bedre tid for Folketinget til at behandle de lovforslag og ændringsforslag til finanslovforslaget, som måtte følge af aftaler om finansloven (brevet fra Finansudvalget er optrykt som bilag 1).

Efter Udvalget for Forretningsordenens opfattelse bør finanslovforhandlingerne være afsluttet så tidligt, at den foreslåede minimumsbehandlingstid for lovforslag kan overholdes, for så vidt angår de lovforslag, der følger af aftalerne.

Til illustration af konsekvenserne af en fremrykning af finanslovforhandlingerne er som bilag 2 optrykt en oversigt over den forventede køreplan for behandling af finanslovforslaget for 2001. Udvalget for Forretningsordenen skal i den forbindelse henstille, at der i forbindelse med finanslovforhandlingerne i højere grad foretages en nøje vurdering af behovet for at gennemføre følgelovgivningen inden årsskiftet.

Spredning af færdiggørelsen af forslag, der ikke er udsprunget af finanslovforhandlingen

Det fremgår af det notat, Udvalget for Forretningsordenen har fået fra Folketingets administration, at af de 82 forslag, der blev færdigbehandlet umiddelbart før jul, havde kun de 32 sammenhæng med finansloven. For de øvrige 50 forslag havde den gennemsnitlige behandlingstid været 51 dage og udvalgsbehandlingen 24 dage. Problemet, for så vidt angår disse forslag, synes således først og fremmest at være, at færdiggørelsen skal foregå samtidig med færdiggørelsen af de mange forslag, der er led i finanslovforliget. Et tilsvarende problem opstår i maj måned, hvor forslag, der har været under behandling i Folketinget i flere måneder, skal færdigbehandles inden for en forholdsvis kort periode og sammen med den større eller mindre lovpakke, der næsten hvert år fremsættes hen imod afslutningen af samlingen.

Udvalget kan tilslutte sig, at der medio november afholdes et møde i Udvalget for Forretningsordenen eller mellem Folketingets formand og formændene for de øvrige udvalg med henblik på en spredning af forslag, der ønskes færdiggjort før jul.

I forbindelse hermed kunne det henstilles til regeringen at overveje, om ikke ikrafttrædelsestidspunktet kunne ændres til en senere dato end 1. januar.

Et tilsvarende møde i Udvalget for Forretningsordenen eller mellem Folketingets formand og formændene for de øvrige udvalg bør afholdes medio april med henblik på færdiggørelsen af de resterende forslag inden grundlovsdag.

Behandlingen af hasteforslag

Der vil utvivlsomt også i fremtiden være eksempler på forslag, som et stort flertal er indstillet på skal gennemføres hurtigere end den i beslutningsforslaget foreslåede mindstebehandlingstid på 30 dage, f.eks. forslag, der er såvel juridisk som teknisk ukomplicerede, og der kan være behov for, at der på et tidligt tidspunkt træffes politisk beslutning om fravigelser af de nuværende regler for behandling af sådanne forslag.

Ved tilrettelæggelsen af folketingsarbejdet lægges der således bl.a. vægt på, at der er god tid til forberedelsen af behandlingen i salen for såvel medlemmer som offentligheden og god tid til udvalgsbehandlingen.

Skal et forslag behandles inden for snævre tidsfrister, er der behov for, at der foretages en afvejning af disse hensyn.

Følges reglerne i Folketingets forretningsorden og de hensigtserklæringer, som Udvalget for Forretningsordenen har fremsat for at tilgodese god tid til forberedelsen af behandlingen i salen, skal der gå mindst

10 dage mellem fremsættelsen og 1. behandling,

5 dage fra omdeling af udvalgets betænkning til 2. behandling og

2 dage mellem 2. og 3. behandling.

Det betyder, at forslagene normalt »ligger stille« i ca. 18 af de 30 dage, der med SF s forslag afsættes som minimumsbehandlingstid i Folketinget, og at der således kun er ca. 12 dage til udvalgsbehandling.

For at sikre, at forslag, der ønskes hastebehandlet, hurtigt kommer til udvalgsbehandling, finder udvalget, at forslagsstillere f.eks. i fremsættelsestalen bør melde klarere ud om et eventuelt ønske om en hurtig behandling, således at et sådant ønske kan behandles i det relevante politiske forum straks efter fremsættelsen.

I øvrigt finder udvalget, at udvalgene med den stadig forbedrede planlægning af arbejdet bør sikre, at forslag som overvejende hovedregel er undergivet en udvalgsbehandling på mindst 14 dage.

Langtidsplanlægning

Som bilag 3 er optrykt et notat om langtidsplanlægningen af arbejdet i det norske Stortinget, den svenske Riksdagen og det finske Eduskunta.

Udvalget kan tilslutte sig, at man fortsat i Folketinget overvejer mulighederne for at forbedre planlægningen og herunder er opmærksom på sikkerheden af regeringens og udvalgenes forudsigelser om fremsættelser og betænkningsafgivelser, således at de kan anvendes i en langtidsplanlægning.

Udvalget kan endvidere tilslutte sig, at der iværksættes et forsøg, der omfatter 3-4 udvalg, der efter det første udvalgsmøde, hvor forslaget er behandlet, afgiver en meddelelse til Præsidiet om, hvornår udvalget forventer at afgive betænkning over forslaget. Det bemærkes i den forbindelse, at det er vigtigt, at den relevante fagminister inddrages i planlægningen, således at der kan træffes aftaler om frister for besvarelse af spørgsmål og for eventuelle ændringsforslag.

Udvalget har endvidere anmodet administrationen om at overveje mulighederne for, at udvalgene på et tidligere tidspunkt eventuelt straks efter fremsættelsen kan påbegynde arbejdet med forslagene. En redegørelse herom vil foreligge i det nye folketingsår.

Typiske problemer i forbindelse med perioder med travlhed/behandlinger af lovpakker

Ikke mindst når et politisk forlig skal udmøntes i lovforslag, vil det være nærliggende for ministerierne at samle lovændringer i forskellige love i ét lovforslag. Problemet er imidlertid, at samlelove i et vist omfang kan give anledning til såvel politiske som juridiske overvejelser. De vil ofte resultere i modsatrettede ønsker om at dele et lovforslag, således at det bliver muligt at differentiere stemmeafgivelsen i forhold til de enkelte bestanddele. Dette kan give anledning til en række juridisk-tekniske problemer.

Er der overhovedet mulighed for at udmønte dele af forliget i lovgivning i form af ændringsforslag til allerede fremsatte forslag, vil dette naturligvis være ulige lettere end at udarbejde et nyt lovforslag, der skal igennem ministermøder, statsråd og 1. behandling. Ud over spørgsmålet om, hvorvidt det identitetskrav, som udledes af grundlovens § 41, stk. 2, er opfyldt, rejser ændringsforslag imidlertid lovkvalitetsmæssigt det problem, at et ændringsforslag erfaringsmæssigt ikke får den samme grundige behandling som egentlige lovforslag.

Som bilag 4 er optrykt et notat om retlige problemer forbundet med ændringsforslag.

Udvalget er meget opmærksom på, at der ikke i travle perioder bør ske en fravigelse af de almindelige begrænsninger i, hvilke emner der kan samles i ét lovforslag, og hvor vidtgående ændringsforslag der kan gennemføres til et lovforslag.

Udvalget vil snarest tage op til undersøgelse, om der kan ske en nærmere præcisering af, hvor vidtgående ændringer der kan gennemføres i et fremsat lovforslag under behandlingen i Folketinget.

Indstilling om beslutningsforslagets regel om en mindstebehandlingstid på 30 dage

Der er i udvalget tilslutning til, at SF s forslag bør gennemføres. Som beslutningsforslaget er formuleret, vil den foreslåede forretningsordensbestemmelse være omfattet af den almindelige regel i § 42 om fravigelser fra forretningsordenen. Fravigelser kræver således en tilslutning på ¾ af de stemmende. I bemærkningerne til beslutningsforslaget er det anført, at der alene skal kunne dispenseres fra 30-dages-fristen i tilfælde af uopsættelig hastelovgivning i forbindelse med kriseindgreb, men udvalget finder ikke, at dispensationsadgangen i denne henseende bør administreres anderledes end normalt, for så vidt angår dispensationer.

Såfremt et udvalg ønsker 3. behandling tidligere end 30 dage efter lovforslagets fremsættelse, bør dette fremgå af udvalgets betænkning.

Herefter indstiller udvalget beslutningsforslaget til vedtagelse med det stillede ændringsforslag.

Af udvalget:

1) Datoen »den 1. april 2000« ændres til: »fra begyndelsen af folketingsåret 2000-01«.

Under hensyn til tidspunktet for afgivelsen af betænkning er det nødvendigt at foretage en udskydelse af det oprindeligt foreslåede ikrafttrædelsestidspunkt.

FINANSUDVALGET BILAG 1

Formanden

Tlf.: 33 37 55 60

Folketingets formand Hr. Ivar Hansen Den 26. april 2000

Den 27. april 2000

Kære Ivar

Tak for brev af 12. april 2000 vedrørende det til Udvalget for Forretningsordenen henviste Forslag til folketingsbeslutning (B 69) om ændring af forretningsordenen for Folketinget.

Finansudvalget har på et møde den 26. april 2000 drøftet henvendelsen. Udvalget har ikke taget stilling til indholdet af B 69, men kan tiltræde, at forhandlingerne vedrørende finansloven fremrykkes, gerne med henblik på, at de afsluttes primo november, således at der bliver bedre tid for Folketinget til at behandle de lovforslag og ændringsforslag til finanslovforslaget, som måtte følge af aftaler om finansloven. I denne forbindelse bemærkes, at Finansudvalget finder, at såfremt afslutningen af finanslovforhandlingerne fremrykkes væsentligt, er der ikke længere behov for, at finansministeren medio oktober stiller ændringsforslag af overvejende teknisk karakter bl.a. vedrørende ajourføring af skøn over lovbundne udgifter m.v. Hvad angår tidspunktet for fremsættelsen af finanslovforslaget, har finansministeren på baggrund af en henvendelse fra Finansudvalget ved skrivelse af 29. november 1999 givet tilsagn om, at fremsættelsen fremover vil finde sted mellem den 25. og 29. august og dermed tidligere end den ved grundlovens § 45, stk. 1, foreskrevne sidste frist den 31. august. Udvalget finder ikke, at der er tvingende grunde til yderligere at fremskynde fremsættelsen af finanslovforslaget.

Med venlig hilsen

Peter Duetoft

Finansudvalget BILAG 2

Christiansborg, den 3. maj 2000

Tirsdag den 29. august 2000 Forslag til finanslov for 2001 fremsættes

Mandag den 4. september Finansudvalget gennemgår FFL 2001

og tirsdag den 5. september

Torsdag den 7. september 1. behandling af FFL 2001

Tirsdag den 3. oktober Frist for besvarelse af spørgsmål til FFL 2001

FFL 2001 genfremsættes

Torsdag den 5. oktober (kort) 1. behandling af det genfremsatte FFL 2001

Onsdag den 25. oktober Finansudvalget afgiver betænkning over FFL 2001

Primo november 2. behandling af FFL 2001

Mandag den 6. november Forhandlinger vedrørende FFL 2001 afsluttes

Fredag den 10. november Sidste frist for fremsættelse af regeringens ændringsforslag til FFL 2001

Medio november Sidste frist for fremsættelse af partiernes ændringsforslag til FFL 2001

Onsdag den 6. december Finansudvalget afgiver tillægsbetænkning over FFL 2001

Onsdag den 13. december og 3. behandling af FFL 2001

torsdag den 14. december

BILAG 3

Lov- og Parlamentssekretariatet

Den 24. marts 2000

Notat

Om langtidsplanlægning af arbejdet i det norske Stortinget, den svenske Riksdagen og det finske Eduskunta.

Stortinget i Norge

Intervaller for parlamentsarbejdet, herunder faste valgperioder

Den faste valgperiode på 4 år er inddelt i årlige Stortingssesjoner, f.eks. Stortingssesjonen 1999-2000. Fremsatte forslag bortfalder ikke med udgangen af en sesjon, men kan behandles gennem hele valgperioden. De årlige Stortingssesjoner inddeles i en høstsesjon fra begyndelsen af oktober til medio december og en vårsesjon fra begyndelsen af januar til medio juni.

Antal lovforslag og udarbejdelsen af disse (kommissionsarbejde/høring)

Der fremsættes årligt ca. 150 Odelstingspropositioner, svarende til regeringslovforslag, fordelt med ca. 25 i høstsesjonen og 60 i vårsesjonen, ca. 125 Stortingspropositioner, der i det væsentlige vedrører budget/bevilling og tillægsbevilling. Hertil kommer ca. 50 Stortingsmeldinger (redegørelser). Regeringsforslagene udarbejdes ofte i eksterne lovkommissioner. Forslagene sendes til høring, normalt med en frist på 3 måneder. Reglerne herom kan fraviges, hvilket dog kun sker undtagelsesvis.

Der behandles ca. 10 private lovforslag i udvalgene, men de bliver sjældent vedtaget i plenum.

Regeringens udmelding til parlament og offentlighed

Ifølge forretningsordenen skal regeringen en gang i hver sesjon fremsende en oversigt til Stortinget over forslag, der forventes fremsat. Det skal ske ved indledningen af høstsesjonen, dvs. i oktober. Efter praksis fremsendes yderligere en redegørelse i januar for vårsesjonen. Den revideres i april.

Forud for udarbejdelsen i statsministerens kontor indkaldes bidrag fra de enkelte ministerier. Den herefter sammensatte liste gennemgås på et ministermøde, hvorefter statsministeren træffer endelig beslutning om dens sammensætning. Regeringens planer for kommende forslag og redegørelser udarbejdes i flere udgaver. Til regeringens eget brug udgives en oversigt, der dels omfatter flere forslag, idet også usikre (af politiske eller tekniske grunde) forslag er medtaget, og dels indeholder et resume af forslagene.

Den oversigt, der fremsendes til Stortinget, indeholder alene titler og forventet fremsættelse inden for en måned. Oversigten optrykkes i Stortinget under betegnelsen »Saker som Regjeringen vil oversende i høstsesjonen« i en særlig publikationsrække, der desuden omfatter »Saker som komiteene har til behandling samt interpellasjoner og spørgsmål« og »Saker som er behandlet i denne sesjon samt interpellationer og spørgsmål«.

Kan et forslag ikke fremsættes som anført i oversigten, skal den pågældende minister give Stortinget besked, hvilket naturligvis sker med kopi til regeringen.

Førnævnte publikation revideres løbende af Stortingets kontor med de oplysninger, der fremsendes af de enkelte ministre om yderligere forslag og ændringer i forventet fremsættelsestidspunkt.

Efter hvert statsråd, typisk ugentligt, fremsender regeringen en oversigt til Stortinget over de forslag, som det er besluttet at fremsætte i Stortinget.

Lovbehandlingen i parlamentet

Lovforslagene (Odelstingspropositioner) fremsættes i Odelstinget. De optages i den forbindelse på dagsordenen på grundlag af den liste, der er fremkommet fra Statsrådsmødet. Formålet med dagsordenspunktet er en referering af forslagene til udvalg. Undtagelsesvis kan der tillades en debat herom, men ikke om forslagenes substans. Det enkelte udvalg er sammensat af såvel Odelstings- som Lagtingsmedlemmer.

Efter udvalgets betænkningsafgivelse sættes forslaget til eneste behandling i Odelstinget. Den efterfølges af en plenumbehandling i Lagtinget kort tid derefter. Det hænder, at en plenumbehandling må afbrydes og forslaget henvises til fornyet udvalgsbehandling.

Planlægningen

Stortingets Præsidentskab varetager den overordnede planlægning af Stortingsarbejdet. Det består af formand og næstformand i henholdsvis Storting, Odelsting og Lagting, dvs. i alt 6 personer.

Der udarbejdes en kalender med angivelse af mødedage det kommende halve år.

Regeringens forhåndsanmeldelser af forslag er omtalt ovenfor. Den indgår ikke direkte i langtidsplanlægningen i Stortinget, idet denne i det væsentlige kun omfatter allerede fremsatte forslag.

Udvalgene skal inden 4 dage oplyse Præsidentskabet, hvornår man forventer at kunne afgive betænkning. Udvalgene vælger en ordfører for hvert forslag. Denne er ansvarlig for planlægningen og overholdelsen heraf. 4-dages-fristen tages ikke altid lige alvorligt. Derimod vil udvalgene gøre meget for at overholde angivne frist for færdiggørelse af udvalgsarbejdet, fordi denne frist er offentliggjort. Kan dette tidspunkt ikke overholdes, skal udvalgene endvidere søge Præsidentskabet om lov til at fravige fristen. På grundlag af tilbagemeldingerne fra ordførerne til de enkelte forslag udarbejder udvalgssekretæren en langtidsplan for udvalgets arbejde.

Tilbagemeldingerne fra udvalgene indeholder også en angivelse af forventet samlet taletid ved behandlingen af det pågældende forslag. Denne taletid er inden for udvalget fordelt på de enkelte partier.

På grundlag af disse tilbagemeldinger om færdiggørelsen af de enkelte forslag udarbejder Stortingets ekspeditionskontor en langtidsplan for arbejdet i hhv. Storting (kontrol og budget), Odelsting og Lagting (lovforslag). Lovforslag sættes typisk til plenumbehandling ca. 2 uger efter den oplyste dato for betænkningsafgivelsen. Det sker efter aftale med ministrene.

Der er en gennemsnitlig behandlingstid for lovforslag på 1-2 måneder. Da forslagene bliver sat på langtidsplanen ca. 1 uge efter fremsættelsen, dækker langtidsplanen typisk lovbehandlingen ca. 6 uger frem i tiden.

På grundlag af langtidsplanen udsendes en ugeplan, der dog sjældent adskiller sig fra de sidst udsendte langtidsplaner.

Det er en »gentlemanaftale« mellem Storting og regering, at forslag, der fremsættes inden påske, bliver færdigbehandlet inden sommerferien.

Mange forslag fremsættes i vårsesjonen med henblik på færdigbehandling i løbet af efteråret.

Riksdagen i Sverige

Intervaller for parlamentsarbejdet, herunder faste valgperioder

Der er også i Sverige en fast valgperiode. Valg afholdes hvert 4. år i september. Valgperioden er inddelt i årlige Riksmöter, f.eks. Riksmötet 1999-2000. Der gælder ikke regler om bortfald af ikke færdigbehandlede forslag ved afslutningen af et Riksmöte. Det årlige Riksmöte indledes medio september med møder (i hösten) frem til medio december, hvor statsbudgettet vedtages, og fra medio januar frem til medio juni (våren).

Antal regeringsforslag og udarbejdelsen af disse (kommissionsarbejde / høring)

Riksdagen behandler årligt ca. 200 propositioner fra regeringen, hvortil kommer ca. 20 skrivelser, der som udgangspunkt behandles som propositioner med udvalgs- og plenumbehandling, men uden en afsluttende afstemning. Hertil kommer 3000 private forslag, de såkaldte motioner, der er en kombination af beslutningsforslag og ændringsforslag.

Regeringens udmelding til parlament og offentlighed

Ifølge Riksdagsordningen skal regeringen en gang årligt give Riksdagen en oversigt over de propositioner, den forventer at fremsætte. I praksis gives årligt to sådanne fortegnelser, nemlig lige forud for efterårssamlingen og forårssamlingen. Fortegnelsen udarbejdes af Regeringskansliet, Statsrådsberedningen. Ud over at være en præsentation af regeringens politik udgør fortegnelsen et internt styringsinstrument for regeringen.

Regeringens planer udarbejdes i flere udgaver. I den udgave, der fremsendes til Riksdagen, er forslagene angivet med titler og fordelt på ministerier. Fremsættelsesdagen er angivet med dato, for så vidt angår de forslag, der ønskes gennemført inden for det halvår, hvori de fremsættes, og ellers med måned.

Fortegnelserne udsendes ikke i revideret udgave, men suppleres dog i et vist omfang officielt af regeringsmeddelelser, f.eks. under budgetdebatten, om yderligere forslag. Herudover er der løbende kontakt (morgenmøder) mellem Kammarkansliet og Regeringskansliet om ændringer i fortegnelserne. Men den primære oplysningskilde er dog kontakten mellem fagudvalg og fagministerier.

Af 234 regeringsforslag i 1997/98 blev 102 fremsat til den angivne tid, 57 fremsattes for sent, der fremsattes 22 ikke annoncerede forslag, og 53 annoncerede forslag fremsattes ikke. Denne fejlmargen er for nedadgående.

Lovbehandlingen i parlamentet

Propositionerne fremsættes som nævnt løbende gennem hele året.

Hovedparten af motionerne fremsættes i den almänna motionstid (i september og oktober) uafhængigt af konkrete propositioner. Resten fremsættes inden for 15 dage efter fremsættelsen af et regeringsforslag som en form for ændringsforslag til dette. Efter fremsættelsen af en proposition henvises den til en behandling i et udvalg. Under denne remisbehandling kan forslaget drøftes i hovedtræk, men bliver det i praksis næsten aldrig. Efter udvalgsbehandlingen undergives forslaget én behandling i salen. Ændringsforslag/ønsker fra regeringen forekommer aldrig. Hvis der under udvalgsbehandlingen viser sig flertal for en anden udformning af forslaget, indstiller udvalget et nyt forslag til vedtagelse. Under plenumbehandlingen stemmes om de forskellige reservationer og modifikationer. Det hænder, at en plenumbehandling må afbrydes og forslaget henvises til fornyet udvalgsbehandling.

Planlægningen

Det er Riksdagens Talmann, der sammen med Tallmannskonferensen planlægger arbejdet og godkender de ärendeplaner, der udarbejdes i Kammarkansliet.

Som udgangspunkt er høstsamlingen reserveret til budgetbehandlingen og vårsamlingen til behandling af forslag.

Interpellationer (250 årligt a ca. 30 minutter med frist på 14 dage, der dog ofte fraviges efter aftale med forespørgeren), den ugentlige spørgetid (hvor der er indført en halvårsplan for ministrenes (ca. 5 pr. gang) og statsministerens månedlige deltagelse), aktuelle debatter (der gennemføres efter forslag fra grupperne med ca. 14 dages varsel), information fra regeringen (dvs. en kort redegørelse fra regeringen med nogle få dages varsel, hvori der gives oplysninger om f.eks. det på et ministermøde eller et EU-rådsmøde passerede og med mulighed for, at hver gruppe meget kort kommenterer), aktuelle debatter ca. en gang om ugen, partilederdebatter m.m. udgør en så stor del af arbejdet i plenum, at arbejdet med behandling af lovforslag normalt begrænses til 2 dage om ugen.

Da behandlingen i plenum som nævnt sker efter udvalgsbehandlingen, gennemføres udfyldningen på grundlag af udvalgenes planer.

Udvalgene får følgende input til gennemførelse af plan for udvalgsarbejdet

under den almänne motionstid i efteråret henvises et større antal motioner til udvalgene for nogle udvalgs vedkommende adskillige hundreder. Der udarbejdes en liste herover opstillet i emner.

Regeringen afgiver de to årlige fortegnelser over kommende forslag.

Regeringen annoncerer herudover, f.eks. under finanslovsdebatten, at der vil komme yderligere forslag.

På denne baggrund udarbejder hvert udvalgskansli en "ärendelista", der løbende konfereres med ministerier og andre udvalg. Der udarbejdes et egentligt plandokument.

Hvert forslag behandles mindst tre gange i udvalget efter fremsættelsen og udløbet af den specielle motionstid på 14 dage. Først behandles sekretariatsoversigter over propositionen og tilknyttede motioner. På baggrund af de herved fremkomne indstillinger drøftes et udkast til betænkning med diverse reservationer og modifikationer. På det tredje møde afgives betænkning. Ønskes der indhentet nærmere information til belysning af forslaget, sker det ved at invitere organisationer og de (af regeringen) uafhængige styrelser. Normalt betragtes det dog som udvalgskansliernes opgave at sikre det saglige indhold i betænkningerne. Der er en uformel kontakt mellem udvalgskansliet og de sagkyndige i forvaltningsværkerne.

I udvalgets planlægning indgår også udvalgsrejser og besluttede kontrolopgaver. Dokumentet konfereres med udvalgspræsidiet, bestående af en formand fra regeringspartierne og en næstformand fra oppositionen. Dette plandokument sendes til Kammarkansliet. Forudsigelserne om forventet betænkningsafgivelse anses for at holde i 80 pct. af tilfældene. I Kammarkansliet samles de forskellige udvalgs planer, og der afholdes fællesmøder med udvalgsskanslierne med henblik på at finde en dag for bordlægning, herunder at sprede antallet af forslag mest muligt, så de ikke skal færdiggøres den sidste dag før en plenumfri periode.

Regeringen spørges normalt ikke om tidspunktet for plenumbehandlingen, idet denne normalt gennemføres uden ministrenes tilstedeværelse. Ønsker en minister at være til stede, og kan han ikke på den berammede dag, gennemføres der dog så vidt muligt en udsættelse.

Ifølge Riksdagsordningen fastsætter Riksdagen efter forslag fra formanden frist for, hvornår propositioner, som regeringen finder bør færdigbehandles i det pågældende riksmöte, senest skal fremsættes. I 1999/2000 er sidste frist for fremsættelse af propositioner, der skal færdigbehandles i

Vårsamlingen, 22. marts

Høstsamlingen, 30. maj.

Eduskunta i Finland

1) Intervaller for parlamentsarbejdet, herunder faste valgperioder

Der er også i Finland en fast valgperiode. Valg afholdes hvert 4. år. Valgperioden er inddelt i årlige Riksmöter, f.eks. Riksmötet 2000. Der gælder ikke regler om bortfald af ikke færdigbehandlede forslag ved afslutningen af et Riksmöte. Riksmötet inddeles i en vårsession (primo februar sankthans) og en høstsession (primo september jul).

2) Antal regeringsforslag og udarbejdelsen af disse (kommissionsarbejde / høring).

Der fremsættes årligt ca. 200 propositioner.

3) Regeringens udmelding til parlament og offentlighed

Regeringen udarbejder en liste over forslag, som forventes fremsat det kommende halve år. Listen fremsendes til Rigsdagen umiddelbart før samlingens begyndelse. Forslagene, der er inddelt efter ministerium, angives alene med titel. Der er ikke angivet forventet fremsættelsestidspunkt, men derimod er forslag, der ønskes hurtigt gennemført, markeret med en stjerne. Listen fra regeringen over forventede fremsættelser antages at holde i ca. 75 pct. af tilfældene.

4) Lovbehandlingen i parlamentet

Regeringsforslagene fremsættes normalt om fredagen. Der omdeles en liste til medlemmerne med et kort resumé af de enkelte forslag. Normalt allerede den følgende tirsdag sættes alle forslag til remisbehandling. Det primære formål med denne remisbehandling er udvalgshenvisningen, men den kan udvikle sig til en mindre eller større debat i lighed med en dansk førstebehandling med visse overordnede pålæg fra salens side til udvalget. 1. behandling kan tidligst finde sted dagen efter omdeling af forslaget. 2. behandling kan tidligst finde sted 3.-dagen efter 1. behandling.

Udvalgsbehandlingen består primært af afholdelse af høringer, dels af de ansvarlige embedsmænd, dels af eksterne eksperter. Behovet for yderligere informationer imødekommes således ved mundtlige høringer. Det er muligt at fremsætte ændringsforslag i udvalgets betænkning også fra regeringens side. Der stemmes om de enkelte ændringsforslag.

Efter betænkningsafgivelsen undergives forslaget 2 behandlinger i plenum. Den første behandling kan tidligst finde sted dagen efter, at betænkningen er omdelt.

5) Planlægningen

Riksdagens Talmann og Talmannskonferencen er ansvarlig for planlægningen og tilrettelæggelsen af arbejdet i salen.

Listen fra regeringen over forventede fremsættelser antages som nævnt at holde i ca. 75 pct. af tilfældene. Listen drøftes løbende mellem Lagstiftningsdirektøren og statssekretæren i Statsrådets Kancelli.

Riksdagen udsender en plenarplan for 1 til 2 måneder indimellem for endnu længere tid med angivelse af mødedag og -tid. De enkelte forslag, der skal behandles, er som udgangspunkt ikke med i planen, men har man oplysninger f.eks. om visse større vigtige forslag, der skal færdigbehandles inden f.eks. grundlovens ikrafttræden angives dette. På førsteudgaven af tirsdagens dagsorden, der udsendes fredag, er optaget en ugeplan, der dog kun i begrænset omfang indeholder oplysninger om de enkelte forslag. Således fremgår hverken remisbehandlingen eller behandlingen af forslag/udvalgsbetænkninger efter udvalgsbehandlingen. Den endelige dagsorden for et møde udsendes først 2 timer før mødets start.

Der er løbende en tæt kontakt mellem Kammarkansliet og ministerierne og mellem disse og udvalgssekretariaterne om kommende forslag, men end ikke denne kontakt gør det muligt hverken for sal eller udvalg at angive tidspunkterne bedre. Især synes udvalgsbehandlingen ret svær at planlægge.

Der er en aftale om, at forslag, der skal behandles inden sommerferien, dvs. før sankthans, skal være fremsat senest den 12. maj og betænkningen være afgivet senest den 5. juni.

BILAG 4

Lov- og Parlamentssekretariatet

Den 31. marts 2000

J.nr. 31

Notat

om retlige problemer forbundet med ændringsforslag

Retlige problemer forbundet med ændringsforslag

Indledning:

Sager om, hvorvidt et konkret ændringsforslag kan stilles til et fremsat lovforslag, opstår relativt hyppigt i praksis, navnlig i forbindelse med Folketingets travle perioder i december og maj. Ændringsforslag rejser typisk problemer i to situationer, dels i forhold til grundlovens § 41, stk. 2, hvorefter et lovforslag ikke endeligt kan vedtages, forinden det tre gange har været behandlet i Folketinget (identitetsproblematikken), dels i forhold til (andre) almindelige krav om lovkvalitet. Det bemærkes, at de lovkvalitetsmæssige problemer, der er forbundet med ændringsforslag, bliver særligt udtalte i Tingets travle perioder.

I Problemstilling vedrørende grundlovens § 41, stk. 2:

Identitetsproblematikken drejer sig nærmere bestemt om, hvor omfattende ændringer der kan foretages i et lovforslag under dets behandling i Folketinget, uden at den nævnte bestemmelse i grundlovens § 41, stk. 2, må anses for overtrådt. På den ene side er der ikke tvivl om, at der kan stilles ændringsforslag til fremsatte lovforslag. Det har altid været accepteret. På den anden side sætter grundlovens § 41, stk. 2, visse grænser.

Konsekvensen af, at et ændringsforslag ikke kan stilles på grund af manglende identitet, er, at det må fremsættes som et selvstændigt lovforslag og gennemgå 3 behandlinger inden endelig vedtagelse.

Procedure:

Konkrete identitetssager opstår typisk på forespørgsel fra den, der stiller ændringsforslaget, eller ved klage fra medlemmer af Folketinget eller fra regeringen. I praksis kommer forespørgsler omkring problemstillingen fra begge sider af Folketinget, jf. nedenfor.

I første omgang afgør Folketingets formand, om et ændringsforslag opfylder identitetskravet. Hvis formanden mener, at det er opfyldt, kan ændringsforslaget sættes til behandling. Er det derimod efter formandens umiddelbare vurdering tvivlsomt, om der er identitet mellem ændringsforslaget og det oprindelige forslag, fører det ofte til, at forslagsstilleren undlader at stille ændringsforslaget eller trækker det tilbage. Er situationen imidlertid den, at et ændringsforslag, som efter formandens opfattelse ikke opfylder identitetskravet, fastholdes af forslagsstilleren, indstiller formanden efter forhandling med Udvalget for Forretningsordenen til Tinget, at forslaget afvises, jf. Folketingets Forretningsordens § 16, hvorefter ændringsforslag, der strider mod grundloven, afvises. Der finder ingen forhandling sted inden afstemningen om spørgsmålet i salen.

Det er yderst sjældent, at et identitetsspørgsmål sættes til afstemning i salen. Således er det 14 år siden, der sidst har været en formel afstemning i salen om fremsættelsen af et ændringsforslag. Det drejede sig om et ændringsforslag fra Fremskridtspartiet til lovforslaget om folkeafstemning om EF-pakken i 1986 (Folketingstidende 1985-86, sp. 6330). Ændringsforslaget gik ud på, at der ved folkeafstemningen om EF-pakken også skulle stemmes om reklamer i radio og tv. Et flertal i salen afviste, at ændringsforslaget kunne stilles.

Grundlovens § 41, stk. 2:

Reglen om tre behandlinger af et lovforslag er navnlig begrundet i ønsket om at sikre en grundig behandling af lovforslag. Formålet må desuden være at give andre end Folketinget mulighed for at påvirke lovgivningsprocessen, herunder sikre en yderligere offentlig debat om et lovforslag. Bestemmelsen er således i vidt omfang med til at sikre lovkvaliteten.

Grundlovens § 41, stk. 2, opstiller ikke klare grænser for, hvornår identitetskravet er opfyldt. Besvarelsen af spørgsmålet må som anført i litteraturen bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde (jf. bilag A). Der bør herved lægges vægt på, at alle spørgsmål, der gøres til genstand for lovgivning, sikres en grundig behandling i Folketinget, og at offentligheden (brugerne af lovgivningen) bør have mulighed for at påvirke lovgivningsprocessen. Den afgørende retningslinje må på den baggrund være, at hovedsubstansen i en af Folketinget vedtagen lov faktisk er blevet undergivet 3 behandlinger. Således må ændringsforslaget i hvert fald vedrøre samme emne som lovforslaget, dvs. at ændringsforslaget skal have indholdsmæssig sammenhæng med lovforslaget (f.eks. kan der ikke i en lov om forhøjelse af vægtafgift stilles ændringsforslag om ophævelse af myndighedsloven).

Inden for de yderste rammer af grundlovens § 41, stk. 2, er der, som det ses, tale om en skønsmæssig præget vurdering. Inden for rammerne af dette skøn er det i et vist omfang en »politisk« beslutning, hvor man vælger at lægge snittet i forbindelse med den konkrete vurdering. En liberal praksis medfører, at flere ændringsforslag kan stilles, mens restriktiv praksis medfører, at færre ændringsforslag kan stilles.

Momenter, der kan indgå i den konkrete vurdering, kan bl.a. være:

Om ændringsforslaget har samme formål som lovforslaget. Hvis der alene er tale om at løse det samme problem på en anden måde, kan det tale for identitet.

Hvornår ændringsforslaget første gang omtales/behandles mere konkret. Hvis det har været omtalt ved førstebehandlingen og stilles i udvalgsbetænkningen til 2. behandling, er det alt andet lige mindre betænkeligt, end hvis det uden foromtale stilles som ændringsforslag dagen før 3. behandling til omdeling under mødet. At muligheden for et konkret ændringsforslag er omtalt under førstebehandlingen kan på den baggrund tale for, at identitetskravet er opfyldt.

Om der er tale om at regulere den samme personkreds eller en ny personkreds. Går ændringsforslaget ud på at regulere en helt ny personkreds, kan det tale imod identitet, fordi den pågældende gruppe i givet fald ikke har haft mulighed for at forholde sig til forslaget.

Om der er tale om et ændringsforslag af nogenlunde samme økonomiske omfang som lovforslaget. Hvis der er tale om meget store økonomiske ændringer, kan det tale for, at ændringsforslaget bør undergives 3 egentlige behandlinger (og dermed tale imod identitet).

Om ændringsforslaget fastholder eller fraviger den basale struktur i lovforslaget. Hvis den basale struktur i lovforslaget fraviges, kan det tale imod identitet.

Om ændringsforslaget vil medføre ændringer i andre hovedlove end den lov, der foreslås ændret ved lovforslaget. Ændringer i andre hovedlove vil som udgangspunkt tale imod identitet.

Om ændringsforslaget vedrører samme del af loven, som lovforslaget vedrører (f.eks. kan man ikke ved et lovforslag om ændring af retsplejelovens afsnit om appelbegrænsning lave ændringer om advokater). Hvis et ændringsforslag således angår en anden del af loven end lovforslaget, kan det tale imod identitet.

Om det er nødvendigt at ændre lovforslagets titel, eventuel undertitel. Dette moment vil typisk kun spille en mindre rolle, men en nødvendig ændring af titlen kan tale imod identitet.

Om ændringsforslaget går ud på en helt ny affattelse af lovforslaget, hvilket typisk kun spiller en mindre rolle, men det kan tale imod identitet.

Om ændringsforslaget med stor sikkerhed ikke vil blive vedtaget. Hvis det ikke forventes vedtaget, kan man argumentere for, at det er mindre væsentligt, om det har været gennem tre egentlige behandlinger.

På den anden side kan der under ganske særlige omstændigheder lægges vægt på, om forslaget vil kunne opnå meget bred opbakning (dvs. mere end almindeligt flertal) i Tinget. I den situation kan det anføres, at der ikke er samme behov for en debat som ellers. Det bør dog i den forbindelse nævnes, at hensynet til, at adressaterne m.fl. kan give relevant information til medlemmerne af Folketinget om det pågældende forslag, ikke tilgodeses i den situation.

Er der derimod tale om, at et ændringsforslag kun vil kunne opnå et snævert flertal, kan det ikke tale for identitet, uanset om det ville være en formssag at få ændringsforslaget vedtaget som et selvstændigt lovforslag.

For så vidt angår domstolenes mulighed for efterfølgende at efterprøve, om identitetskravet er opfyldt for et konkret ændringsforslag, gjorde Alf Ross gældende, at identitetsproblemet næppe kunne tænkes indbragt for domstolene. Hvis det alligevel skulle ske, ville domstolene formentlig afvise sagen under henvisning til, at grundlovens § 41, stk. 2, måtte betragtes som en intern ordensforskrift, som det måtte tilkomme Folketingets formand eller Tinget at påse.

Derimod mente Max Sørensen, at domstolene i sidste instans måtte kunne efterprøve, om grundlovens krav om tre behandlinger var opfyldt. Peter Germer er af den opfattelse, at domstolene vil kunne efterprøve, om grundlovens krav er opfyldt, når en lov er kommet til eksistens. Det kan derfor ikke udelukkes, at domstolene vil realitetsbehandle en påstand om, at grundlovens § 41, stk. 2, ikke er opfyldt.

Folketingets praksis :

Folketingets praksis var indtil 1994 ganske liberal, idet der dog med jævne mellemrum opstod diskussioner om konkrete forslag, hvoraf nogle dog blev afvist. Generelt kan om denne periode dog siges, at kun hvis der var tale om klar strid med grundloven, blev identitetskravet anset for overtrådt.

På baggrund af debatten ved andenbehandlingen den 14. december 1994 af L 76 (Forslag til lov om ændring af lov om visse spil, lotterier og væddemål (Midler til almene formål)), (FF 1994-95, side 1709-10) blev der efter formandens beslutning imidlertid indført en mere restriktiv praksis. Under denne debat blev der af SF s ordfører rejst indsigelse mod nogle aftenen i forvejen omdelte ændringsforslag. Dette spørgsmål blev løst under samme andenbehandling ved, at skatteministeren trak sine ændringsforslag tilbage.

Efter den mere restriktive praksis er det opfattelsen, at eventuel tvivl om opfyldelse af identitetskravet bør føre til afvisning af ændringsforslaget.

Sammenholdes den restriktive praksis med den tidligere fulgte liberale praksis, kan visse fællestræk identificeres. Det er således bl.a. et gennemgående træk, at initiativet til at rejse identitetsspørgsmålet i en konkret sag i praksis er kommet fra alle sider af Folketinget. Alle partier i Folketinget synes således i en given sag at have påberåbt sig manglende identitet. Det er desuden et fællestræk, at spørgsmålet yderst sjældent afgøres ved afstemning i salen, men derimod typisk afklares mere uformelt.

Den restriktive praksis er blevet fraveget i en konkret sag fra folketingsåret 1998-99, hvor der var fremsat forslag til lov om ændring af lov om indgåelse af registreret partnerskab og lov om personnavne. Lovforslaget angik betingelserne for indgåelse af registreret partnerskab og ændring af gebyrer for udstedelse af navnebevis. Der blev stillet et ændringsforslag om, at registrerede partnere skulle have adgang til stedbarnsadoption. Spørgsmålet om identitet blev drøftet i Udvalget for Forretningsordenen, og det var flertallets opfattelse, at der forelå identitet mellem lovforslaget og ændringsforslaget. Lovforslaget med det stillede ændringsforslag blev efterfølgende endeligt vedtaget ved tredjebehandlingen i Folketinget.

De nærmere grænser for Folketingets praksis vedrørende identitet kan på den baggrund give anledning til en vis tvivl. Der er derfor behov for, at det fra politisk side præciseres, hvor restriktiv/liberal praksis skal være fremover.

Folketingets praksis siden 1994 er beskrevet gennem eksempler (herunder sagen om stedbarnsadoption) i bilag B. Som det fremgår af praksis, er der tale om ganske forskelligartede situationer, hvor spørgsmålet om identitet er opstået.

II Andre lovkvalitetsmæssige problemer forbundet med ændringsforslag

Det forekommer ofte, at der i forbindelse med udvalgenes behandling af lovforslag fremsættes ændringsforslag, der ændrer det oprindelige lovforslag væsentligt. Som nævnt ovenfor påses det, at ændringerne ikke er så omfattende, at der foreligger en tilsidesættelse af grundlovens § 41, stk. 2. Selv om ændringsforslaget ligger inden for rammerne af bestemmelsen, kan ændringsforslaget dog have vidtrækkende konsekvenser for dem, der efterfølgende bliver berørt af loven. Det kan ikke mindst være et spørgsmål om, hvordan de politiske intentioner rent praktisk kan gennemføres mest hensigtsmæssigt.

Der er ikke tradition for, at der i udvalgene foretages en høring over ændringsforslag, uanset om de stilles af ministeren eller af et medlem af Tinget. I Udvalget for Forretningsordenens betænkning og indstilling af 5. maj 1999 om lovkvalitet blev der givet udtryk for, at udvalgene i forbindelse med behandling af lovforslag burde overveje, om de ændringsforslag, som påtænkes stillet i udvalgets betænkning, har en sådan karakter, at det vil være hensigtsmæssigt at gennemføre en høring. Høring over ændringsforslag må i givet fald foregå inden for snævrere tidsfrister end dem, der typisk gælder for høring over lovudkast.

Det er imidlertid ikke kun den manglende høring over ændringsforslag af de berørte parter, som kan skabe problemer af lovkvalitetsmæssig karakter. Således underkastes ændringsforslag ikke den grundige juridisk-tekniske behandling i Justitsministeriets Lovafdeling, som lovforslag gør. Hertil kommer, at ændringsforslag typisk heller ikke giver befolkningen mulighed for at få kendskab til ændringsforslaget så betids, at det reelt er muligt at komme med eventuelle kommentarer.

BILAG A: DEN STATSRETLIGE LITTERATUR

Max Sørensen skrev kort om identitetsproblematikken i sin Statsforfatningsret (2. udg. 1973 ved Peter Germer):

»Hvad der her er sagt om folketingets tre behandlinger af et lovforslag, forudsætter at det drejer sig om samme forslag på alle stadier. På den anden side er det udtrykkeligt forudsat, at ændringer kan ske undervejs. Hvor vidtgående ændringer kan der vedtages uden at forslaget mister sin identitet? Spørgsmålet kan ikke besvares abstrakt, men kun på grundlag af en konkret vurdering. Det må være formandens opgave at afvise ændringsforslag der er så vidtgående, at forslaget reelt er et andet end det oprindeligt forelagte (jfr. Jur. Grundbog p. 100-102.) «

Alf Ross anførte bl.a. følgende (i Dansk Statsforfatningsret I, 3. udg. 1980, ved Ole Espersen, side 321 f):

»Den nævnte grundlovsbestemmelse må forudsætte at det er det samme forslag der har været genstand for tre behandlinger. Herved opstår spørgsmålet om, hvor vidtgående ændringsforslag der kan stilles uden at sprænge forslagets identitet . Bortset fra klare men usandsynlige ydertilfælde fx at der ikke til et forslag til motorlov kan stilles ændringsforslag der vedrører ægteskab og skilsmisse er det svært at sige noget præcist herom. Spørgsmålet kan især tænkes at opstå dersom lovforslaget selv angår ændringer i og tilføjelser til en omfattende lov, fx retsplejeloven. Hvis der ikke er tale om en total revision, men fx om en ændring af reglerne om Sø- og Handelsretten i København, kan det ikke være berettiget som ændringsforslag hertil at komme ind på alle andre emner der omhandles i retsplejeloven. En vis umiddelbar saglig forbindelse må kræves. Spørgsmålet er ikke uden praktisk betydning. Ved vurderingen af om identiteten er gået tabt, må der lægges vægt på den reelle forskel mellem det oprindelige fremsatte lovforslag og de senere ændringer. At ændringsforslagene f.eks. medtager ændringer i det oprindelige forslags titel eller består i en total omskrivning af det oprindelige forslag med indføjelse af de ønskede ændringer, er ikke i sig selv afgørende.

Ved vurderingen bør der, når der er tale om ændringsforslag til fremsatte ændringsforslag til en bestemt lov, ske en vurdering af den ønskede ændrings forhold til det først fremsatte ændringsforslag og ikke til loven som helhed. Der kan i øvrigt om praksis henvises til en omfattende gennemgang, foranlediget af uenighed i tinget om identitetsproblemerne, i beretning fra udvalget for forretningsordenen af 14. juni 1974 (Folketingstidende 1973-74, 2. samling, B, sp. 1002) hvor der gives eksempler på både accepterede og ikke-accepterede ændringsforslag. Problemet kan næppe tænkes indbragt for domstolene og skulle dette ske ville disse formentlig afvise sagen under henvisning til, at grdl. § 41, stk. 2, må betragtes som en intern ordensforskrift som det må tilkomme Folketingets formand eller tinget at påse (FF §§ 4 og 23).«

I Juridisk Grundbog, bind 2, Loven, 1989, er på side 118 anført:

»Der lader sig ikke opstille nogen fast retningslinie for afgørelsen. Den i teorien formulerede sætning, hvorefter vægten lægges på, om forslagets identitet er ændret, giver næppe megen vejledning. Og der kan næppe generelt siges andet og mere, end at der må anlægges en konkret vurdering af, om ændringsforslagene under hensyn til deres indhold og formål er så forskellige fra det fremsatte forslag, at det ikke er forsvarligt at unddrage dem en fuldstændig tingsbehandling.«

Peter Germer har kort (i Statsforfatningsret, 2. udg. 1995, side 70) skrevet følgende om spørgsmålet:

»Grundlovens krav om tre behandlinger forudsætter, at der på alle trin i lovgivningsprocessen er tale om samme lovforslag, således at ændringsforslag, der er så vidtgående, at lovforslagets identitet bringes i fare, må afvises. Om et ændringsforslag skal anses som for vidtgående, beror på en konkret vurdering.«

Henrik Zahle skriver følgende om problemstillingen (i Dansk Forfatningsret, bind 1, side 264 f):

»Ændringsforslag kan ikke angå hvad som helst. Uden en vis emnemæssig nærhed mellem forslag og ændringsforslag ville kravet om tre behandlinger miste sin mening. Man siger, at lovforslaget skal bevare sin »identitet«, A. Ross 1980, s. 321, P. Germer 1988, s. 85, men dette kan ikke forstås bogstaveligt. Ændringsforslaget må have en vis emnemæssig forbindelse med det oprindelige lovforslag. Det er ikke tilstrækkeligt, at ændringsforslaget vedrører samme lov som lovforslaget, f.eks. kan et forslag om (ændring af) fvl. Kap 14 om vederlag til folketingsmedlemmer ikke »ændres« ved et forslag om at tilføje ændring af lovens regler om stemmeafgivning. Et ændringsforslag kan være en anden måde at løse det problem, som forslaget vil løse, hvilket kan tale for at tage det under behandling også selv om den alternative løsning er ubehagelig for en anden personkreds, jf. J. Albæk Jensen i UfR 1990 B s. 178 om nedlæggelse af forskellige seminarier. Den emnemæssige nærhed påses af formanden, og hvis formanden indstiller, at forslaget afvises, afgøres spørgsmålet af plenum. Et ændringsforslag, der som alternativ træder i stedet for det oprindelige forslag, ligger i almindelighed nærmere end en ændring, der supplerer det oprindelige. Emnet for den foregående politiske debat kan have forberedt ændringsforslaget.«

Spørgsmålet har endvidere været behandlet hos fhv. folketingssekretær Johs. Thorborg, Kommentar til Folketingets Forretningsorden, 1969, side 54 ff, hvor det bl.a. anføres:

»Der kan være tilfælde, hvor et ændringsforslag må afvises af formanden, fordi det er så vidtgående, at dets gennemførelse ville betyde, at det pågældende lovforslag eller forslag til folketingsbeslutning næsten kunne siges at miste sin identitet. Man må i tvivlstilfælde lægge nogen vægt på, om de foreslåede ændringer har været på tale allerede ved sagens 1. behandling, eller de først er blevet inddraget i debatten ved 2. behandlingen eller måske endda ved 3. behandlingen, idet der i sidstnævnte tilfælde må vises særlig stor tilbageholdenhed i betragtning af grundlovens krav om, at et lovforslag skal undergives 3 behandlinger inden dets endelige vedtagelse. Hvad der også må tages i betragtning er, om ændringsforslaget kan påregnes vedtaget med bred tilslutning eller der hvilket opfordrer til nogen forsigtighed kun er et knebent flertal for det.«

BILAG B: PRAKSIS EFTER 1994

I december 1995 ønskede undervisningsministeren at stille 2 ændringsforslag til et lovforslag om deltagerbetaling ved aktiviteter i henhold til folkeoplysningsloven. Ændringsforslagene vedrørte løn- og ansættelsesvilkår for klubmedarbejdere, og ministeren anførte da også i bemærkningerne til ændringsforslagene, at de »omhandler et yderligere emne«, hvorfor dette »foreslås indføjet i lovforslagets undertitel«. Lars Løkke Rasmussen rejste i forbindelse med Uddannelsesudvalgets behandling spørgsmålet om identitet. Ændringsforslagene blev trukket tilbage. Da ministeren efterfølgende oplyste, at han fortsat ønskede ændringsforslagene gennemført, blev der fra Folketingets side givet udtryk for, at ændringsforslagene ikke opfyldte identitetskravet.

I en anden sag fra samme tidspunkt ønskede indenrigsministeren at fremsætte ændringsforslag til lovforslaget om midlertidig opholdstilladelse til personer fra Serbien-Montenegro m.v. Lovforslaget vedrørte en samlet løsning på udsendelsesproblemerne samt en klarere retsstilling for personer fra Serbien-Montenegro. Ændringsforslaget vedrørte udenlandske kvinders retsstilling i forhold til udlændingeloven. Birthe Rønn Hornbech rejste over for Folketingets formand spørgsmålet om identitet. Folketingets formand fandt ikke, at ændringsforslaget burde søges gennemført som ændringsforslag, men i stedet burde gennemføres som selvstændigt lovforslag. Det blev meddelt indenrigsministeren, der derefter trak ændringsforslaget. Det blev efterfølgende fremsat som et selvstændigt lovforslag.

I april 1996 fremsendte kirkeministeren efter anmodning fra Kirkeudvalget i forbindelse med behandlingen af et forslag til lov om ændring af folkekirkens økonomi (Budgetprocedure, kirkebladsudgifter m.v.) et forslag til lov om afskaffelse af rådighedsbeløbene og overladelse til menighedsrådet til frit at budgettere sådanne aktiviteter. Udvalget havde bedt om et egentligt ændringsforslag, men ministeren vurderede, at en sådan ændring burde gennemføres ved et selvstændigt lovforslag af hensyn til de kirkelige organers mulighed for at fremsætte kommentarer. Uanset at et sådant ændringsforslag ville være vidtgående, gik det efter Folketingets opfattelse næppe ud over, hvad der tidligere var blevet accepteret i udvalgene. Det er sandsynligt, at de pågældende partier ikke ville stille det planlagte ændringsforslag som følge af den opståede tvivl.

I oktober 1997 fremsatte indenrigsministeren forslag til lov om ændring af lov om kommunernes styrelse og beredskabsloven. Med lovforslaget indførtes der krav om udsendelse af dagsorden til udvalgsmedlemmer forud for mødet, fremlæggelse et eller flere steder i kommunen af fortegnelse af sager, der ville komme til behandling på udvalgenes møder samt tidsfrister for kommunalbestyrelses- eller udvalgsmøder for udsendelse af dagsorden og relevant sagsmateriale. SF ønskede at stille ændringsforslag, hvorefter indkomne eller oprettede/udgående dokumenter i kommunen senest den efterfølgende dag skulle registreres i en journal- og en postliste, som skulle være offentligt tilgængelig efter offentlighedsloven. SF fik besked om, at ændringsforslagene, om end på grænsen, næppe overskred den praksis, som Folketinget fulgte vedrørende identitetsproblematikken. Ændringsforslagene blev stillet i betænkningen, men blev ikke vedtaget.

I samlingen 1998-99 fremsatte økonomiministeren 6 lovforslag vedrørende den finansielle tilsynslovgivning. Det var et gennemgående træk i forslagene, at de indeholdt præciseringer i reglerne om tavshedspligt for de ansatte i Finanstilsynet. Enhedslisten ønskede at stille ændringsforslag, hvorefter der i Folketinget skulle oprettes et særligt udvalg, der skulle føre kontrol med Finanstilsynets kontrolvirksomhed. Medlemmerne af dette kontrolorgan skulle være underlagt samme tavshedspligt som de ansatte i Finanstilsynet. Efter at Enhedslisten var blevet meddelt, at der var identitetsproblemer, besluttede de at fremsætte ændringerne som et selvstændigt lovforslag.

I samme samling tilkendegav Venstre og De Konservative under udvalgsbehandlingen af L 108 (om skærpelse af sanktioner ved kørsel med overlæs, overtrædelse af køre-/hviletidsbestemmelser, indgreb i hastighedsbegrænsere og overtrædelse af hastighedsgrænser samt ændrede regler for betaling for syn af køretøjer samt nye regler for tilbagekaldelse af vognmandstilladelser), at de ønskede, at hastighedsgrænsen for lastbiler blev sat op, dels på motorveje og dels i byområder, hvor der for øvrig trafik gjaldt en højere hastighedsgrænse end den normale på 50 km/t. Det blev over for Venstre og De Konservative tilkendegivet, at der kunne rejses tvivl om identiteten, og de afstod herefter fra at stille ændringsforslaget.

I juni 1998 fremsatte indenrigsministeren et forslag til lov om afgift på kommuner og amtskommuner i forbindelse med kommunale skattestigninger. Hovedsigtet var dels, at primær- og amtskommuner skulle betale en afgift til staten på 25 pct. af det provenu, som de opnåede, hvis de hævede kommuneskatten, dels, at der gennemførtes en ændring af loven om kommunernes medfinansiering af skatteloftet. Kommunerne skulle herefter medfinansiere det såkaldte skrå skatteloft set i relation til, hvor meget de havde ladet skatterne stige fra 1993 til 1998. Senere på måneden fremsatte indenrigsministeren et ændringsforslag, som gik ud på at foretage ændringer af to eksisterende love i stedet for at gennemføre en ny hovedlov. Ændringsforslagene gik ud på at give en præmie på 25 pct. til skattelettelser i stedet for at gennemføre en afgift på skattestigninger. Endvidere skulle kommunernes medfinansiering af skatteloftet ske på baggrund af evt. fremtidige skattestigninger. For så vidt angik ændringerne i kommunernes medfinansiering, var der ikke nogen identitetsproblemer. Derimod var det tvivlsomt, om den del, som vedrørte belønning for skattelettelser, var tilstrækkeligt til at overholde identitetskravet. Efter at problemstillingen blev rejst af et medlem af Kommunaludvalget, trak indenrigsministeren L 111 tilbage og fremsatte i stedet et nyt lovforslag.

Den omtalte restriktive praksis er blevet fraveget i forbindelse med den i indledningen nævnte sag om registrerede partneres adgang til stedbarnsadoption. Den drejede sig om et ændringsforslag til L 70 (1998-99) om forslag til lov om ændring af lov om indgåelse af registreret partnerskab og lov om personnavne. (Dette lovforslag blev senere delt i to). Lovforslaget angik følgende hovedpunkter:

Ændring af betingelserne for indgåelse af registreret partnerskab, således at personer fra lande med tilsvarende regler kan lade sig registrere her i landet.

Ændring af gebyrer for udstedelse af navnebevis.

Et antal medlemmer af Retsudvalget ønskede, at der til L 70 (eller L 40) blev stillet ændringsforslag om, at registrerede partnere fik mulighed for at stedbarnsadoptere. Om identitetsspørgsmålet blev følgende anført:

»

For identitet taler i den konkrete sag, at problemstillingen rent faktisk blev debatteret under 1. behandling af L 70. Dette argument svækkes dog i den konkrete sag derved, at der er tale om et emne, hvor der ofte er forskellige holdninger inden for partierne. De medlemmer, som måtte have en anden holdning, havde derfor reelt ikke mulighed for at argumentere for deres synspunkter under 1. behandling.

Imod taler navnlig:

at det ønskede ændringsforslag ligger meget fjernt fra de 2 oprindelige forslag

at der er tale om en principiel problemstilling

at der er tale om et spørgsmål, som der formentlig langtfra er enighed om blandt Folketingets medlemmer.

«

Sagen blev efterfølgende drøftet i Præsidiet, og det var flertallets opfattelse, at der forelå identitet mellem lovforslaget og ændringsforslaget.

Under andenbehandlingen i Folketinget udtalte justitsministeren følgende:

»Hr. Jann Sjursen var også inde på at ville afvise ændringsforslaget med henvisning til identitet, og det tilkommer selvfølgelig ikke mig som justitsminister at afgøre identitetsspørgsmål. Jeg vil bare sige, at hvis ændringsforslaget her ville blive afvist med henvisning til identiteten, ville det være en ændring i den praksis, der har været gældende for Folketinget hidtil.«

Videre anførte han:

»Jeg har været inde på identitet, og det vil jeg ikke knytte flere bemærkninger til. Det er noget, vi normalt ikke bruger i den almindelige politiske kamp her, men det kan jeg forstå Venstre synes man skal gøre. Det er jeg ikke tilhænger af. Jeg synes, man ved identitet skal holde sig til det, det drejer sig om, nemlig en klinisk, juridisk vurdering af identiteten. Og i forhold til den vurdering, som normalt foretages af Folketinget, er der identitet.

Da det er et lovforslag, der drejer sig om registreret partnerskab, og da det her indgik under førstebehandlingen i Folketinget og er indgået under udvalgsbehandlingen, er der ikke efter mine vurderinger og efter traditionel juridisk vurdering i Justitsministeriet noget, der ikke lever op til sædvanlig praksis for identitet.«

Lovforslaget med det stillede ændringsforslag blev efterfølgende endeligt vedtaget ved tredjebehandlingen i Folketinget.

Versioner

1. 2000-05-03