Adresse https://gelex.eu/eli/DK/decision/retsinfo/1990/60410@1990-11-07/da

Indhold

1. Indledning

På et møde i november 1990 behandlede Konkurrencerådet forholdene på lægemiddelområdet med speciel vægt på distributionssystemerne.

Konkurrencen er begrænset gennem private og offentlige reguleringer:

Konkurrencerådets gennemgang af lægemiddelområdet har vist, at området i de forskellige omsætningsled er reguleret meget indgående gennem privatretlige og offentligretlige konkurrencebegrænsninger. Disse reguleringer tilgodeser en række forskelligartede hensyn, som isoleret set kan forekomme velbegrundede, men som set i sammenhæng fører til en næsten fuldstændig mangel på konkurrence i distributionsleddene. Såvel grossist- som apotekerleddet er således bl.a. karakteriseret ved totalt fravær af priskonkurrence og meget stærke adgangsbarrierer i klar modstrid med konkurrencelovens målsætning.

De væsentligste privatretlige konkurrencebegrænsninger angår i første række grossistleddet. Grossistdistributionen af de fabriksfremstillede lægemidler er således reguleret ved et større aftalekompleks, der omfatter grossistantagelsesbetingelser, grossisternes præstationsrabatsystem samt den såkaldte totaldistributionsaftale.

Disse privatretlige konkurrencebegrænsninger har set under et til følge, at adgangen til markedet begrænses, og at prisdannelsen uniformeres. Hertil kommer, at kravet om totaldistribution begrænser erhvervsfriheden, og at kravet om fuldt sortiment udelukker sortimentskonkurrence.

Forhandlinger med branchen:

Konkurrencerådet har på den baggrund truffet beslutning om, at der i medfør af konkurrencelovens § 11 skal optages forhandlinger med de berørte parter om at bringe de skadelige virkninger af aftalerne til ophør. Henvendelse til sundhedsministeren:

Konkurrenceloven gælder både privat og offentlig virksomhed, men de almindelige indgrebsbeføjelser i lovens §§ 11-13 kan kun bringes i anvendelse over for konkurrencebegrænsninger på det privatretlige område. Over for offentlig og offentligt reguleret erhvervsvirksomhed gælder lovens bestemmelser om gennemsigtighed, og Konkurrencerådet kan i medfør af lovens § 15 rette henvendelse til den offentlige myndighed for området og påpege mulige skadelige virkninger for konkurrencen. Denne henvendelse er offentlig.

Konkurrencerådet har i sammenhæng med beslutningen om at fremme konkurrencen og derved øge effektiviteten på det private lægemiddelområde truffet beslutning om i medfør af konkurrencelovens § 15 at rette henvendelse til sundhedsministeren og påpege de elementer i de offentlige reguleringer på lægemiddelområdet, der er i strid med intentionerne i konkurrenceloven.

Det drejer sig om apotekerbevillingssystemet, avanceskalaen, bruttoavance- og udligningsordninger, sortimentsbegrænsninger og ordinationspraksis. I sammenhæng hermed henstilles det til sundhedsministeren, at de i henvendelsen fremførte synspunkter indgår i ministeriets overvejelser om liberalisering af apotekervæsenet.

Konkurrencerådets henvendelse til sundhedsministeren i henhold til konkurrencelovens § 15:

»Denne henvendelse rettes til sundhedsministeren i medfør af konkurrencelovens § 15 efter beslutning på Konkurrencerådets møde den 7. november 1990.

Baggrunden for henvendelsen er en helhedsvurdering af konkurrenceforholdene på lægemiddelområdet, som Konkurrencerådet har foretaget som led i administrationen af konkurrenceloven. Henvendelsen tager i særlig grad sigte på den offentlige regulering af apotekersektoren og henvendelsen giver en række anbefalinger i retning af en markedsorienteret liberalisering af apotekervæsenet i overensstemmelse med intentionerne i konkurrenceloven.

Som det vil være bekendt trådte den nye konkurrencelov i kraft den 1. januar 1990.

Lovens formål er ifølge § 1 at fremme konkurrencen og dermed styrke effektiviteten i produktion og omsætning af varer og tjenesteydelser mv. ved størst mulig gennemsigtighed vedrørende konkurrenceforhold og ved foranstaltninger imod begrænsninger i erhvervsfriheden og andre skadelige virkninger af konkurrencebegrænsninger. I forbindelse med den stigende internationalisering tilsigtes herved en konkurrence - og effektivitetsbetinget udvikling af erhvervsstrukturen.

Det overordnede middel til opnåelse af effektivitet er ifølge lovbemærkningerne virksom konkurrence. Som en grundlæggende forudsætning for virksom konkurrence og dermed effektivitet fremhæves i bemærkningerne den frie erhvervsudøvelse, forstået som etableringsfrihed eller fri adgang til markedet, som derfor skal tilgodeses. Desuden betones erhvervsfriheden, dvs. de lige og frie erhvervsvilkår, som forudsætning for virksom konkurrence.

Konkurrenceloven har således det generelt erhvervspolitiske sigte, at konkurrenceforholdene og dermed også erhvervsstrukturen i første række skal styres af markedskræfterne.

Området for konkurrencelovens anvendelse omfatter såvel privat erhvervsvirksomhed som offentlig og offentligt reguleret erhvervsvirksomhed, og der er hermed tilsigtet en ligestilling af disse sektorer i konkurrenceretlig henseende.

De konkurrenceretlige virkemidler, der kan bringes i anvendelse, er dog ikke ganske de samme, idet Konkurrencerådets almindelige indgrebsbeføjelser i lovens §§ 11-13 over for konkurrencebegrænsninger, som medfører skadelige virkninger for konkurrencen, ikke kan bringes i anvendelse over for offentlig og offentligt reguleret erhvervsvirksomhed.

På disse områder kan Konkurrencerådet i stedet i medfør af lovens § 15 rette henvendelse til vedkommende offentlige myndighed og påpege mulige skadelige virkninger for konkurrencen. En sådan henvendelse offentliggøres.

Konkurrencerådets gennemgang af lægemiddelområdet har vist, at området i de forskellige omsætningsled er reguleret meget indgående gennem både privatretlige og offentligretlige konkurrencebegrænsninger. Disse reguleringer tilgodeser en række forskelligartede hensyn, som isoleret set kan forekomme velbegrundede, men som set i sammenhæng fører til en næsten fuldstændig mangel på konkurrence i distributionsleddene. Såvel grossist- som apotekerleddet er således bl.a. karakteriseret ved totalt fravær af priskonkurrence og meget stærke adgangsbarrierer i klar modstrid med konkurrencelovens målsætning.

De væsentligste privatretlige konkurrencebegrænsninger angår i første række grossistleddet. Grossistdistributionen af de fabriksfremstillede lægemidler er således reguleret ved et større aftalekompleks, der omfatter grossistantagelsesbetingelser, grossisternes præstationsrabatsystem samt den såkaldte totaldistributionsaftale.

Konkurrencerådet har på sit møde den 7. november 1990 truffet beslutning om, at der i medfør af konkurrencelovens § 11 skal optages forhandlinger med de berørte parter om at bringe skadelige virkninger af aftalerne til ophør. Forhandlingerne på dette område skal selvsagt afstemmes med udviklingen i konkurrencevilkårene på lægemiddelområdet i øvrigt.

De offentligretligt betingede konkurrencebegrænsninger er i første række et resultat af den indgående regulering af apotekersektoren i henhold til apotekerloven. I det følgende skal omtales de væsentligste af de elementer i den offentlige regulering, der findes i strid med intentionerne i konkurrenceloven.

a. Apotekerbevillingssystemet

Apotekerlovens bevillingssystem fungerer efter Konkurrencerådets opfattelse som en adgangsbarriere til markedet, der ikke er betinget af konkurrence- og effektivitetsbetingede forudsætninger, og må anses for klart stridende mod konkurrencelovens intentioner.

Det er naturligt, at der i forbindelse med apoteksdrift af det offentlige stilles en række krav med hensyn til uddannelse, sikkerhed, indretning mv., som også har fundet udtryk i apotekerloven. Disse hensyn vil imidlertid også kunne tilgodeses gennem en autorisationsordning.

Konkurrencerådet finder det derfor bedst stemmende med konkurrenceloven at bevillingssystemet bliver ophævet og erstattet med en autorisationsordning baseret på saglige, rimelige, objektive og konsekvent gennemførte kriterier.

b. Avanceskalaen

Den faste avanceskala for beregning af apotekernes udsalgspriser, der fastsættes i henhold til apotekerloven, udelukker enhver form for priskonkurrence apotekerne imellem og forhindrer, at effektivitetsforskelle kan komme til udtryk i priserne.

Apoteksudsalgsprisen beregnes på basis af den apoteksindkøbspris, som procucenter og importører i henhold til lægemiddelloven skal anmelde til Sundhedsstyrelsen. Apoteksindkøbsprisen indeholder således også grossistavancen, og der er derved tale om en bindende bruttoprisfastsættelse, hvilket ikke er stemmende med bruttoprisforbudet i konkurrencelovens § 14.

Fri prisdannelse i apotekerleddet (og grossisteleddet) gennem en ophævelse af bestemmelserne om såvel fastsættelse af en bindende apoteksindkøbspris som det faste apoteksavancesystem vil derfor være bedst stemmende med konkurrenceloven.

c. Bruttoavance og udligningsordning

Fastsættelsen af apotekernes samlede bruttoavance og den delvise udligning af apotekernes indkomster, der foretages i henhold til apotekerloven, må set i sammenhæng anses for direkte hindrende for effektiviteten.

Det erkendes, at der med udligningsordningen i den nye apotekerlov er sket en vis effektivitetsfremmende forbedring i forhold til tidligere, men selve eksistensen af en udligningsordning må anses for stridende med konkurrencelovens intentioner.

En ophævelse af reglerne for såvel fortsættelsen af den samlede bruttoavance som udligningsordningen vil derfor være bedst stemmende med konkurrenceloven. Ophævelsen heraf vil samtidig være en nødvendig forudsætning for ophævelsen af apotekernes prisberegningsregler.

d. Apotekernes sortimentsbegrænsning

De begrænsninger, der i apotekerloven er lagt for apotekernes sortiment, indebærer en indskrænkning i apotekernes erhvervsfrihed og er til hinder for, at en egentlig brancheglidning kan finde sted, og for at mindre rentable apoteker kan sikre rentabiliteten gennem dækningsbidrag fra helt andre vare- eller tjenesteydelsesområder.

Sortimentsbegrænsningen modvirker derfor en konkurrence- og effektivitetspræget udvikling i apotkersektoren og bør bedømt ud fra konkurrencelovens intentioner ophæves.

e. Generisk ordination

Den nuværende situation, hvor patienterne for så vidt angår receptpligtige lægemidler er henvist til at købe det af lægen ordinerede præparat, uanset om der på markedet findes ensvirkende, ligeværdige præparater, der er billigere end det ordinerede, må anses for uhensigtsmæssig ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt.

En ændring af de administrative regler i forbindelse med lægemiddellovens bestemmelser om ordination, der åbner mulighed for generisk ordination eller substitution, må antages at kunne fremme priskonkurrencen, og vil dermed være i bedre overensstemmelse med konkurrenceloven.

Konkurrencerådet er opmærksom på, at sundhedsministeren har nedsat en arbejdsgruppe af embedsmænd med repræsentanter fra Sundhedsministeriet, Industriministeriet, Sundhedsstyrelsen, Amtsrådsforeningen og Sygesikringens Forhandlingsudvalg, der skal fremkomme med forslag til liberalisering af apotekervæsenet. Konkurrencerådet skal i den forbindelse henstille til sundhedsministeren at lade de i denne henvendelse fremførte synspunkter indgå i de videre overvejelser på dette område.

Det bemærkes, at denne henvendelse i overensstemmelse med konkurrencelovens § 15 samtidig offentliggøres.

Endvidere vedlægges til orientering notat vedrørende lægemiddelområdet bortset fra sammenfattende vurdering og indstilling.«

Sundhedsministeren har besvaret Konkurrencerådets henvendelse og henvist til, at det vil være hensigtsmæssigt at afvente resultaterne fra en arbejdsgruppe under Sundhedsministeriet, der undersøger mulighederne for en hel eller delvis liberalisering af apotekersektoren. Konkurrencerådets anbefalinger vil ifølge sundhedsministeren blive inddraget i arbejdsgruppens arbejde.

Konkurrencerådets undersøgelse og konklusion er nærmere omtalt i KonkurrenceNyt nr. 15, 1990.

Versioner

1. 1990-11-07