Adresse https://gelex.eu/eli/DK/decision/retsinfo/1990/60415@1990-12-18/da

Indhold

1. Indledning

År 1990, den 18. december, blev i sagen j.nr. 90-15.829 General Motors Danmark ctr. Konkurrencerådet afsagt sålydende

KENDELSE:

1. Ved skrivelse af 13. marts 1990 har advokat Søren Thorsen på vegne General Motors Danmark klaget over en af Konkurrencerådet den 7. februar 1990 truffet afgørelse, hvorved rådet i medfør af konkurrencelovens § 7, nr. 1, pålagde klageren i en periode på 2 år regnet fra den 13. februar 1990 at være omfattet af indberetningspligt til Konkurrencerådet for så vidt angår oplysninger om import og forhandling af biler og reservedele. Afgørelsen meddeltes klageren ved Konkurrencerådets skrivelse af 13. februar 1990.

Klageren har principalt påstået Konkurrencerådets pålæg ophævet under henvisning til, at betingelserne for at pålægge indberetningspligt i medfør af konkurrencelovens § 7 ikke er opfyldt. Subsidiært har klageren nedlagt påstand om, at der pålægges klageren en indberetningspligt af væsentligt mindre omfang, end hvad der fremgår af rådets skrivelse af 13. februar 1990, og at det pålægges rådet at hemmeligholde de af klageren meddelte oplysninger.

Konkurrencerådet har påstået afgørelsen stadfæstet.

Sagen har været mundtligt forhandlet sammen med klager fra Ford Motor Company A/S og Toyota Danmark A/S over lignende pålæg.

2. Rådets skrivelse af 13. februar 1990 er sålydende:

»Konkurrencerådet besluttede på sit møde den 7. februar 1990, at selskabet i henhold til konkurrencelovens § 7, nr. 1, i en periode af 2 år fra dags dato skal være omfattet af en indberetningspligt for så vidt angår selskabets import og forhandling af biler og reservedele til Konkurrencerådet. Et eksemplar af konkurrenceloven vedlægges.

Rådet begrundede sin afgørelse med, at selskabet indtager en stærk markedsstilling, idet der er tale om mærkevarer, der er individualiserede i en række henseender, hvilket har medvirket til at begrænse valgmulighederne, f.eks. med hensyn til reservedele. I den forbindelse henvises også til afgiftssystemet, der indebærer en begrænset fleksibilitet i prisdannelsen. Der henvises til vedlagte bilag, som indgik i notatet ved rådets møde den 7. februar 1990.

Desuden fremgår hvilke nærmere forhold, rådet finder bør være omfattet af indberetningerne. Det endelige indhold af indberetningspligten vil formentlig mest praktisk kunne aftales ved en mundtlig drøftelse. Denne foreslås til fredag den 23. februar 1990, kl. 9.30, i sekretariatets lokaler, Nørregade 49. Telefonisk besked herom bedes givet til Jesper Musante Larsen inden den 20. februar 1990.

Indberetninger vil skulle indsendes til rådet løbende, så de er rådet bekendt, når de får virkning. Visse oplysninger, f.eks. om videreforhandlerkontrakter, vil kunne aftales sendt periodevis. Regnskab og budgetter indsendes, når de har været forelagt selskabets bestyrelse.

Med hensyn til klageadgang henvises til konkurrencelovens § 16. Der gøres opmærksom på, at konkurrencelovens § 18, stk. 2, angiver en klagefrist på 4 uger«.

3. Det bilag, hvortil der henvises i skrivelsen af 13. februar 1990, indeholder dels en generel redegørelse for lovens § 7, dels et særskilt afsnit om automobiler og reservedele. Da rådet såvel i skriftvekslingen som under den mundtlige forhandling har henvist til synspunkterne i redegørelsen, har nævnet fundet det rigtigst at medtage redegørelsen i kendelsen.

I den generelle redegørelse anføres:

»1. Til brug for Konkurrencerådets virksomhed er der i konkurrencelovens § 7 givet mulighed for i en periode af op til 2 år ad gangen at pålægge virksomheder mv. løbende at indberette priser, avancer, forretningsbetingelser, finansielle og organisatoriske forbindelser o.a. til rådet, hvor konkurrencen ikke er tilstrækkelig virksom, eller hvor der af andre særlige grunde er behov for at følge konkurrenceforholdene.

Lovens forarbejder nævner, at denne bestemmelse skal afløse ikke blot monopollovens § 6, stk. 2 (registrering af enkeltvirksomheder med væsentlig indflydelse), men også bl.a. pris- og avancelovens § 3 (indberetning af konkrete prisændringer til brug for indseende med udviklingen i priser og avancer) og § 10 (indberetningspligt for vejledende videresalgspriser). Til orientering nævnes, at der efter disse bestemmelser var tale om indberetninger fra henholdsvis knap 200, godt 200 og knapt 1700 virksomheder.

Anvendelsen af konkurrencelovens hjemmel til at foreskrive løbende indberetningspligt må ske ud fra rådets overordnede politik og under hensyn til dets konkrete opgaveprioritering og de alternative muligheder, der måtte være for at få tilsvarende oplysninger og resultater. Sigtet med indberetning efter konkurrenceloven er ikke ganske sammenfaldende med forholdene under monopolloven og pris- og avanceloven, hvor der var tale om et egentligt tilsyn. Således er de særlige forpligtelser i forhold til pris- og indkomstudviklingen, omkostningsforholdene og foranstaltninger mod inflationær udvikling ikke ført videre i konkurrenceloven, der på den anden side efter inddragelsen af den finansielle sektor og offentlig erhvervsvirksomhed har et bredere område.

Generelt skal der gennem indberetningerne skaffes oplysninger, der skønnes nødvendige for rådets virksomhed, herunder findes egnede til tilvejebringelse af ønsket om større markedsgennemsigtighed. Nødvendige oplysninger kan altid konkret indkræves i medfør af konkurrencelovens § 6, men § 7 giver en særlig sikkerhed for, at rådet får oplysninger hurtigt og automatisk og kan anvendes, hvor dette hensyn er væsentligt. (Ganske svarende til den anmeldelsespligt, som er foreskrevet for aftaler mv. efter § 5, hvor aftaleparter på eget initiativ skal indsende oplysninger inden for en frist af 14 dage).

2. Behovet for aktuelle oplysninger hænger nøje sammen med konkurrencelovens hovedmål om effektivitet, primært fremmet ved gennemsigtighed, jf. reglerne i §§ 8 og 9 og reglerne om aktindsigt i § 10. Allerede den opmærksomhed, der vil opstå i og omkring et område, der pålægges indberetningspligt, kan spille en rolle. Specielt skal nævnes, at for anvendelsen af § 9 (aktuelle oplysninger om priser og rabatter mv., kommunikeret videre til offentligheden, f.eks. ved pressemeddelelser) er det nødvendigt med helt dagsaktuelle oplysninger, som ofte ikke vil kunne sikres ved § 6.

Indberetning efter § 7 kan eventuelt for en kortere periode være velegnede ved overvejelser om iværksættelse og tilrettelæggelse af større undersøgelser (§ 8), ligesom indberetning i en kortere eller længere periode kan anvendes ved løbende, efterfølgende analyse og vurdering af, om det med rådets forskellige foranstaltninger tilsigtede er opnået. I den forbindelse bemærkes, at der i tiden forud for konkurrencelovens ikrafttræden blev iværksat en række initiativer, hvis nærmere virkninger endnu ikke har kunnet bedømmes med rimelighed.

I overgangsreglerne i § 22 fastlægger konkurrenceloven en frist for Konkurrencerådets stillingtagen til forlængelse/ændring af tidligere prisindgreb og regler om fakturering. Til brug for rådets vurdering i denne henseende kan løbende indberetninger ligeledes overvejes.

3. Men § 7 er også tænkt anvendt ud over hensynet til gennemsigtighed. En offentlig gennemlysning af markedet vil ikke altid være tilstrækkelig til fjernelse af konkurrencebegrænsninger og fremme af effektiviteten. F.eks. kan markedet af strukturelle eller lovmæssige forhold være således fastlåst, at en ønsket udvikling hæmmes unødigt (til eksempel kan peges på den offentlige styring af priserne for lægemidler, jf. senere). I forbindelse med overvejelser om foranstaltninger i sådanne tilfælde efter lovens kapitel 4 (»§ 11-forhandling«, påbud af forskellig art, offentliggjort indberetning) og opfølgning af sådanne, vil pligt til løbende indberetning kunne være naturlig. Også her kan der henvises til lovens § 5, stk. 1, og den sikkerhed, der er skabt ved disse anmeldelsesregler for at offentligheden og rådet følger et område med særlig opmærksomhed. Monopoltilsynets tidligere initiativer kan inddrages, f.eks. hvor der ved tilsynets undersøgelser er blotlagt problemer af konkurrencemæssig art, som det endnu ikke har været muligt at følge op. (Som eksempel kan nævnes fremkomsten af Monopoltilsynets redegørelse om audio/videoprodukter i efteråret 1989, jf. det følgende).

Loven hviler på et princip om tilsyn, kontrol og mulighed for efterfølgende indgreb. Konkurrencebegrænsninger kan have gavnlige virkninger for effektiviteten (eksempelvis stordriftsfordele) eller andre hensyn må tillægges særlig betydning (eksempelvis fastprisområderne, hvor andre vægtige grunde kan motivere dispensation fra forbudet mod bindende priser i § 14). På sådanne områder må en mere indgående indsats til sikring af effektivitetshensyn kunne være påkrævet, for eksempel gennem udbyggede indberetningsordninger.

4. Endelig er der områder, hvor der foreligger særlige forhold, jf. her lovforarbejderne om andre særlige grunde til at følge konkurrenceforholdene. Rådets afgørelse af, om der foreligger sådanne, må også her ske konkret. Som det fremgår af det følgende, var der i Monopoltilsynets tid regelmæssige henvendelser om oplysninger, især vedrørende en række vigtige forbrugsvarer, energi, medicinalprodukter og EDB - monopolregisteret havde ligefrem »abonnementssalg« for bl.a. priser på olieprodukter og EDB-udstyr. Endvidere var der regelmæssigt interesse for priserne på afgiftsbelagte varer. I konkurrencemæssig henseende vil sådanne forespørgsler, der typisk vedrører de af konkurrenter fastsatte priser mv., ofte vise et behov for større gennemsigtighed, men også herudover kan det være naturligt, at rådet inddrager sådanne forhold ved fastlæggelsen af indberetninger.

I visse tilfælde havde Monopoltilsynet endvidere forpligtet sig til at fremskaffe og til anden myndighed videregive oplysninger løbende. Dette gælder f.eks. det internationale energiagentur IEA og EF-Kommissionen samt forskellige landes konkurrencemyndigheder. I de nordiske lande er der således en betydelig interesse for løbende at sammenligne priser - bl.a. for udvalgte forbrugsvarer og byggematerialer - over landegrænserne. Fra dansk side kan der i denne forbindelse ligge en interesse i, at sådanne sammenligninger hviler på et nogenlunde repræsentativt grundlag og ikke beror på enkeltstående, mere eller mindre tilfældige observationer. Med den øgede vægt, konkurrenceloven tillægger internationaliseringen og samarbejdet inden for navnlig EF, må der være en forpligtelse for Konkurrencerådet til løbende at kunne stille sådanne oplysninger til rådighed.

Alt i alt og i forhold navnlig til pris- og avancelovens bestemmelser er beføjelsen i konkurrencelovens § 7 formuleret bredere og inddrager andre konkurrenceforhold end priser og de hertil naturligt hørende konkurrenceparametre: Rabat, bonus og løbende salgsvilkår i øvrigt. Bestemmelsen nævner også organisatoriske og finansielle forhold, og dette hænger nøje sammen med det noget bredere sigte, der retter sig imod de samlede konkurrenceforhold og samspillet mellem disse over tid. Der sker hele tiden forskydninger i valget af konkurrenceparametre, og det er væsentligt for rådet at få kendskab hertil. Dette gælder ikke mindst med den betydning, der efterhånden må tillægges strukturelle, herunder finansielle forhold.

5. Som det fremgår foran, var der tidligere et betydeligt antal indberetninger, mens behovet for fremtiden skønnes at være mindre, men samtidig anderledes.

Rådets afgørelser om indberetning må være konkrete, det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at angive det samlede behov for indberetninger. Der kan imidlertid anføres en række konkrete eksempler på typiske tilfælde, der ud fra det foran anførte forekommer vigtige, og hvor det allerede nu må anses for relevant at rejse spørgsmålet om indberetningspligt. Den løbende indberetningsform har specielle fordele, og sekretariatet har erfaring for, at den giver mulighed for en smidigt tilrettelagt administration ikke blot i sekretariatet, men tillige hos den virksomhed, myndighed mv., der skal indsende oplysningerne. Der er derfor i bilagene anført et begrænset antal typiske tilfælde med begrundet behov for at få fastlagt indberetningspligt forholdsvis hurtigt.

Fremstillingen i bilagene er sket på baggrund af de foran anførte hovedmotiver. Det er tanken, at rådets beslutninger om indberetningspligt tages op med de pågældende virksomheder, myndigheder mv. med henblik på den nærmere tilrettelæggelse af indberetningerne, f.eks. vedrørende detaljeringsgrad, dokumentation og hyppighed. I visse tilfælde kan der være behov for oplysninger løbende, når der sker ændringer (f.eks. for energipriser og vedrørende organisatoriske og finansielle forhold), mens andre faktorer kan belyses ved fast tilbagevendende f.eks. kvartalsvise indberetninger (eksempelvis prisforholdene for audio/video). I alle tilfælde vil sekretariatet præcisere, at der ikke med modtagelsen af indberetningerne er tale om nogen godkendelse fra rådets side af det indberettede.'

Om automobiler og reservedele anføres:

»Toyota, Ford, General Motors

Der er ligeledes for dette områdes vedkommende tale om et forbrugstungt område. Anskaffelse af køretøj og reparation og vedligeholdelse indgår således ved reguleringspristallets beretning med en vægt i det samlede forbrug af varer og tjenester på godt 8%.

De 3 selskaber, for hvilke der foreslås indberetningspligt vedrørende engros- og detailpriser for biler og reservedele, indtager alle en stærk markedsstilling, men et mere fuldstændigt billede af markedsforholdene vil kræve inddragelse af flere selskaber end de nævnte (f.eks. Mazda). Der er tale om mærkevarer, der er individualiserede i en række henseender, hvilket har skabt større præference og ligeledes medvirket til at fastlåse valgmulighederne, f.eks. med hensyn til reservedele (redegørelse fra Monopoltilsynet: Handelsmarginaler for reservedele til personbiler, september 1988), og det må skønnes relevant at søge afgrænset et grundlag for rådets vurdering af, om der er behov for nye initiativer på området. De foreslåede indberetninger vil kunne indgå som et led i en sådan opbygning af et vurderingsgrundlag. Derudover vil der være behov for supplerende oplysninger bl.a. om andre producenters reservedele.

Den kommende revision af faktureringsreglerne for autoreparation som i henhold til KL's § 22, stk. 4, forbliver i kraft 1 år fra lovens ikrafttræden eller indtil de ophæves eller videreføres af Konkurrencerådet, gør det ligeledes formålstjenligt at sikre den bedst mulige løbende indsigt i branchens forhold.

Det høje afgiftsniveau og den indgående forhandlerregulering har i øvrigt i EF-sammenhæng givet anledning til spørgsmål. Udviklingen mod det indre marked må forventes at øge behovet for indsigt i prisforholdene. Endvidere foreligger der jævnligt spørgsmål fra Kommissionen omkring forhandlernes forhold, hvor der gælder en særskilt gruppefritagelsesforordning i forhold til EF-konkurrencereglerne. Der har jævnligt været sager om grænsehandel, hvor leverandørerne har søgt at håndhæve forhandlerbetingelser differentieret efter geografiske områder. Indberetningen tænkes derfor også at skulle belyse forhandlerantagelsesbetingelser og distributionsforhold.«

4. Under den mundtlige forhandling har Konkurrencerådet tilkendegivet, at man som hjemmel for pålægget alene påberåber sig konkurrencelovens § 7, 1. led, hvorefter indberetningspligt kan pålægges, hvor konkurrencen ikke er tilstrækkelig virksom.

5. Klagerens argumentation:

Klageren har på linie med de 2 andre klagere bestridt, at konkurrencen på markedet for automobiler og reservedele ikke er tilstrækkelig virksom. Klagerne har gjort gældende, at det af rådet anførte er holdt i så generelle og vage vendinger, at det ikke kan danne grundlag for pålægget.

Automobilhandelen i Danmark er præget af et betydeligt udbud af mærker og modeller, som er jævnt fordelt over markedet, og der hersker en betydelig priskonkurrence. Hertil kommer, at der med hensyn til prisfastsættelsen etc. er fuld gennemsigtighed.

For så vidt angår reservedele henviser klageren til den omfattende undersøgelse, som Monopoltilsynet foretog i 1988, og som må formodes at give et fuldt billede af denne del af branchen, hvor der ligeledes hersker gennemsigtighed og konkurrence.

Det er derfor ikke rimeligt, at Konkurrencerådet har udtaget General Motors Danmark - sammen med 2 andre bilimportører - og pålagt disse de betydelige byrder ved fremskaffelse af oplysninger, rapportering etc. Der er tale om en ulighed i behandlingen af branchens udøvere ved kun at kræve oplysninger fra enkelte.

Omfanget af de krævede oplysninger overstiger, hvad der er rimeligt. Selv om loven taler om »gennemsigtighed«, bør Konkurrencerådet efter klagers mening forstå, at der netop i forholdet mellem konkurrenter er forhold, som virksomheder ikke kan afsløre. Derfor kan bl.a. kravet om oplysninger af budgetter ikke efterkommes.

Klageren har endvidere henvist til lovens forarbejder, bl.a. bemærkningerne til § 7, om betingelser for indberetningspligt, hvor det siges »at rådet skal kunne redegøre for, hvilke særlige grunde der giver rådet behov for at følge konkurrenceforholdene«. Sådanne særlige grunde ses ikke at foreligge, og rådet har ikke opfyldt den nævnte pligt.

Specielt ses der ikke at foreligge nogen grund til, at et begrænset antal af en branches udøvere er udtaget til at foretage indberetninger, som i betydeligt omfang vil kræve tid og omkostninger.

Konkurrencerådet kan efter klagerens opfattelse ikke pålægge en virksomhed en væsentlig indberetningsbyrde ud fra hensigtsmæssighed, eller fordi man generelt ønsker at følge markedet, hvilket synes at være den egentlige baggrund for Konkurrencerådets afgørelse. Er der tale om at få et almindeligt indseende i en virksomheds eller branches forhold, må Konkurrencerådet efter klagers opfattelse være henvist til at kræve nærmere definerede oplysninger i medfør af konkurrencelovens § 6.

6. Konkurrencerådets argumentation:

Til støtte for påstanden om stadfæstelse har rådet henvist til den begrundelse for pålægget, som fremgår af skrivelsen af 13. februar 1990. Rådet har tillige henvist til de synspunkter, som fremgår af den under pkt. 3 nævnte redegørelse.

Rådet har endvidere særligt fremhævet, at markedet for nye biler må karakteriseres som præget af mærkevarer, der markedsføres under nøje hensyntagen til bevarelsen af en individualiseret profil i forhold til andre mærker. Der er forholdsvis få udbydere af mærker og disse fører en politik med udstrakt differentiering af produkterne med hensyn til bl.a. service kvalitet og modeller. Der sker herved også en forskydning af konkurrencemidler fra prisparameteren til andre og omkostningskrævende foranstaltninger - reklame, udseende osv. Der fremhæves herved en række individualiserede egenskaber ved produkterne, som formodes at tiltrække købere. De mange muligheder i denne henseende gør i sig selv markedet vanskeligt at overskue for køberne, mens sælgerne, der er forholdsvis få, har lettere herved.

Ud fra de oplysninger, der foreligger, synes der ikke at være tale om prisforskelle i detailleddet for samme model, hvilket også kan tages som en indikation for mindre virksom konkurrence på bilmarkedet. Dette forhold betyder tillige, at køberne lettere kan overskue prisbilledet isoleret, og det kan medgives klageren, at Konkurrencerådet formentligt kunne skaffe sig prisoplysninger for de pågældende mærker fra anden side: men det må herved tages i betragtning, at prisoplysninger kun er eet element i indberetningerne. Det præcise indhold heri skal fastlægges ved drøftelser med bl.a. General Motors Danmark, men til billedet hører belysning af salgsudviklingen, kampagneaktiviteter, forholdet til forhandlere og reservedelsmarkedet - oplysninger som det formodes mest praktisk indhentes hos General Motors Danmark, der også er prissættende.

Over for klagerens henvisning til, at Konkurrencerådet for reservedelsmarkedets vedkommende gennem Monopoltilsynets redegørelse fra 1988 har tilstrækkeligt grundlag for at bedømme dette marked, har rådet anført, at det i redegørelsen blandt andet blev påvist, at konkurrencen i flere henseender var begrænset, f.eks. at konkurrencen for originale reservedele i hovedsagen var fastlagt ud fra de køberpræferencer, der er etableret i forbindelse med salget af nye biler, samt ved opbygningen af et net af få forhandlere, som hovedregel med eneforhandlingsret for de enkelte bilmærker. Da endvidere forhandlere i almindelighed overholdt de vejledende videresalgspriser fandtes tilskyndelsen til at føre aktiv priskonkurrence at være yderst begrænset.

Redegørelsen antages at have medvirket til øget gennemsigtighed på dette konkurrenceområde, men det må være en naturlig opgave at følge dette op, f.eks. ved på nogle udvalgte områder at sikre sig oplysninger gennem løbende indberetninger i en periode.

7. Nævnets bemærkninger:

I Monopoltilsynets redegørelse fra 1988 om »Handelsmarginaler for reservedele til personbiler« anføres blandt andet, at medens markedet for nye biler er præget af en stærk priskonkurrence, sælges reservedele på et marked, hvor konkurrence mellem udbydere af originale reservedele er stærkt begrænset. Det anføres endvidere, at konkurrencen på dette marked - dels mellem importører indbyrdes, dels mellem bilforhandlerne indbyrdes - hovedsageligt fastlægges »gennem de køberpræferencer, der er etableret i forbindelse med salget af nye biler, samt gennem opbygningen af et fast net af ret få forhandlere, som hver har eneforhandlingsret til et bestemt bilmærke (i visse tilfælde dog flere), og som i almindelighed overholder de centralt fastsatte vejledende videresalgspriser. Under disse markedsbetingelser er tilskyndelsen til at føre en aktiv priskonkurrence yderst begrænset«.

På baggrund af de nævnte udtalelser i redegørelsen finder nævnet, at der i hvert fald for så vidt angår reservedelsmarkedet ikke er grundlag for at tilsidesætte Konkurrencerådets vurdering af, at konkurrencen på dette marked ikke er tilstrækkelig virksom, og at der derfor er behov for gennem løbende indberetninger at følge konkurrenceforholdene.

Klagerens principale påstand, der går på ophævelse af pålægget i sin helhed, kan herefter ikke tages til følge. Som sagen er forelagt for nævnet, hvor klageren i relation til sin subsidiære påstand alene har gjort gældende, at indberetningspligten vedrører et for stort antal oplysninger, har nævnet ikke grundlag for i denne kendelse at tage stilling til klagerens subsidiære påstand.

Herefter bestemmes:

Klagerens påstand om ophævelse af Konkurrencerådets pålæg af 7. februar 1990 tages ikke til følge.

Versioner

1. 1990-12-18