Adresse https://gelex.eu/eli/DK/decision/retsinfo/2024/10174@2024-12-21/da

Indhold

1. Indledning

Ligebehandlingsnævnets afgørelse om handicap - kommuner - kompetence - afvisning

J.nr. 23-39990 En kvinde (klager), der var diagnosticeret med en personlighedsændring og var førtidspensionist, klagede over en kommune (indklagede 1) og en boligorganisation (indklagede 2). Klager mente, at kommunen og boligorganisationen havde udsat hende for forskelsbehandling på grund af handicap, fordi kommunen og boligorganisationen havde fastsat skærpet fleksible udlejningskriterier for udlejning af almene boliger i udsatte områder, hvorefter førtidspensionister ikke kunne få en almenbolig i de udsatte boligområder. Klagen drejede sig om, hvorvidt det særlige fleksible udlejningskriterie om beskæftigelse i rammeaftalen om udlejning i perioden juli 2019 – juli 2023 udgjorde forskelsbehandling på grund af handicap. Nævnet vurderede, at klagen reelt drejede sig om det materielle indhold af almenboliglovens regler om anvisning af almene boliger, som var beliggende i et udsat boligområde. Ligebehandlingsnævnet afviste derfor at behandle klagen.

Klagen angår påstået forskelsbehandling på grund af handicap i forbindelse med handicap, idet klager ikke kunne opnå fortrinsret til boliger, som var beliggende i udsatte boligområder. Ligebehandlingsnævnets afgørelse Ligebehandlingsnævnet afviser at behandle klagen. Sagsfremstilling Klager har fremlagt lægelige oplysninger dateret den 23. januar 2020, hvoraf fremgår bl.a., at klager er diagnosticeret med personlighedsændring efter katastrofeoplevelse. Klager har oplyst, at hun er førtidspensionist. Af den fælles strategiske udlejnings- og anvisningsaftale mellem de almene boligorganisationer og indklagede 1 gældende for 1. august 2022 – 1. august 2026 fremgår bl.a.: ” Obligatoriske fleksible kriterier I forebyggelsesområder og udsatte områder (herunder parallelsamfund og omdannelsesområder) er det obligatorisk, at al udlejning skal ske efter kriterier om beskæftigelse og uddannelse. ” Af bilag 2 til aftalen fremgår bl.a.: ” 1. Fleksible kriterier Der fastlægges ensartede fleksible kriterier i [indklagede 1], både når der er tale om obligatorisk fleksibel udlejning og om fleksibel udlejning efter aftale mellem kommune og boligorganisationerne. Der kan foretages mindre justeringer af kriterierne, såfremt der er behov herfor. Hvis obligatorisk fleksibel udlejning ophører, fordi et område ikke længere udpeges på en liste, vil den aftalte fleksible udlejning umiddelbart træde i kraft i området og fastlægges ud fra områdets nøgletal. De målgrupper, som kan opnå en bolig via fleksibel kriterier (almenboliglovens § 60) er: • Boligsøgende i beskæftigelse. • Boligsøgende under uddannelse Boligsøgende, der er fyldt 65 år på indflytningstidspunktet, skal ikke dokumentere beskæftigelse eller uddannelse, men denne ansøgergruppe prioriteres efter boligsøgende i beskæftigelse eller uddannelse. Opfyldelse af beskæftigelseskravet Den boligsøgende skal dokumentere beskæftigelse i mindst 25 timer pr. uge i de seneste 12 måneder forud for boligtilbuddets afgivelse. Såfremt den boligsøgende har en ægtefælle eller samlever, skal denne også opfylde dette krav eller kravet til uddannelse. Opfyldelse kan dokumenteres via f.eks.: • Ansættelseskontrakt samt lønsedler for de seneste 12 måneder • Ansættelseskontrakt for fleksjobansættelse, lønsedler for de seneste 12. måneder samt kopi af kommunens afgørelse om fleksjob og/eller ledighedsydelse. + • Seneste årsregnskab samt relevant dokumentation for antal timer i beskæftigelse, såfremt den boligsøgende er selvstændig erhvervsdrivende. … I de afdelinger, som er en del af områder udpeget som forebyggelsesområder eller udsatte områder (herunder parallelsamfund og omdannelsesområder) er fleksibel udlejning obligatorisk. ” Den 21. juni 2023 behandlede byrådet i indklagede 1 et forslag om at fastholde de nuværende udlejnings- og anvisningskriterer. Af beslutningen fremgår bl.a.: ”I forhold til Enhedslistens forslag om at dispensere for beskæftigelseskravet for boligsøgende med handicap, er det ifølge Social- og Boligstyrelsen ikke muligt at indarbejde undtagelser for beskæftigelses- og uddannelseskriterierne, for obligatorisk udlejning. Ved denne obligatoriske fleksible udlejning er det alene muligt at konkretisere, hvordan kriterierne fortolkes og hvornår de betragtes opfyldt, inden for rammerne af beskæftigelses- og uddannelseskravene. Det er med andre ord muligt at justere kriterierne for obligatorisk fleksibel udlejning, men ikke på en måde, hvor personer med handicap kan undtages fra beskæftigelseskravet. … Sagen udsat til næste møde med henblik på yderlig De fleksible kriterier blev indført i 2000 i Almenboligloven som styringsredskab med henblik på at sikre en mere balanceret beboersammensætning i visse almene boligområder. i Vejledning om fleksibel udlejning (2001) beskrives muligheden som ”et nyt værktøj til at fremme en mere positiv udvikling i problemramte boligafdelinger […]. Reglerne kan ligeledes benyttes som led i en forebyggende boligsocial indsats”. Der kan også være tale om fortrin for socialt udsatte grupper i mere ressourcestærke afdelinger. Der er sidenhen sket tilpasning i reglerne for fleksibel udlejning. I forbindelse med parallelsamfundslovgivningen i 2018 blev der indført obligatorisk fleksibel udlejning i udsatte boligområder, og i 2021 blev dette udvidet til de nye forebyggelsesområder. Obligatorisk fleksibel udlejning omhandler specifikt kommunernes pligt til at fastsætte beskæftigelses- og uddannelseskriterier i konkrete boligområder. Der er ikke undtagelses- eller dispensationsmuligheder, men kommunen kan definere de specifikke kriterier for, hvornår beskæftigelseskravet og uddannelseskravet er opfyldt. Den almindelige aftalebaserede fleksible udlejning kan omhandle en bredere pallette af fortrin, fx for pendlere, ved samlivsophør, for børnefamilier med øget pladsbehov, for boligsøgende, der frigiver ejerbolig, for seniorer mv. Det er dog væsentligt, at kriterierne fastsættes sagligt i forhold til de enkelte boligområder, at der ikke sker diskrimination pba. etnicitet mv., og at kommunen fortsat kan løfte sine boligsociale opgaver. … Forslaget blev vedtaget. ” Klagen blev modtaget i Ligebehandlingsnævnet den 25. april 2023. Klager fremsatte i klagen en påstand om betaling af en godtgørelse på 25.000 kr. over for både indklagede 1 og 2. Parternes bemærkninger Henset til sagens resultat er parternes bemærkninger alene gengivet delvist. Klager gør gældende, at hun er blevet udsat for forskelsbehandling på grund af handicap i forbindelse med, at hun ikke opfylder det særlige fleksible udlejningskriterie om beskæftigelse. Klager gør derudover gældende, at indklagede 1 og 2 som følge heraf skal tilpligtes af betale en godtgørelse på 25.000 kr. Efter indførslen af udlejningsaftalen var klagers placering på ventelisterne steget. Klager var tidligere blevet oplyst, at hun kunne forvente en ventetid på to år, men at hun nu skulle regne med seks år, før hun ville få tilbudt en almen bolig i de ønskede boligområder. I forbindelse med det politiske udspil ”Ét Danmark uden parallelsamfund – Ingen ghettoer i 2030” blev der den 22. november 2018 vedtaget en række ændringer af almenboligloven med det formål at udbygge de eksisterende indsatser, der gør sig gældende i ghettoområder for at modvirke såkaldte parallelsamfund. En af disse ændringer var en ny udformning af almenboliglovens § 60, stk. 4. Ændringen indebærer, at en boligorganisation skal anvise ledige boliger beliggende i udsatte boligområde efter særlige kriterier, herunder beskæftigelses- og uddannelseskriterier. Disse kriterier fastsættes af kommunalbestyrelsen med henblik på at styrke beboersammensætningen i boligområdet. Tidligere var det blot en mulighed, som kommunerne kunne anvende. Ifølge lovens forarbejder er det ikke hensigten at udelukke folkepensionister eller efterlønsmodtagere fra at flytte ind i en almen bolig. Det er således muligt for kommunalbestyrelsen at fastsætte kriterier, som tilgodeser sådanne grupper. Endvidere fremgår, at kommunalbestyrelsen bør drøfte med boligorganisationen, om udformningen af kriterierne er administrerbar for boligorganisationen. Med hjemmel i almenboligloven indgik indklagede 1 og en række boligorganisationer i 2022 en fælles strategisk udlejnings- og anvisningsaftale for 2022-2026. Udlejningsaftalen indebærer, at boligområder i indklagede 1 inddeles efter en trappetrinsmodel i trin 1 (grønne områder), trin 2 (gule) og trin 3 (røde). Røde boligområder (trin 3) er områder, der er udpeget som udsatte områder, herunder forebyggelsesområder og udsatte områder. Denne sag vedrører boligområderne [A], [B] og [C] under boligselskabet indklagede 2, som er klassificerede som røde områder. Det betyder, at alle ledige boliger skal udlejes efter særlige kriterier, herunder beskæftigelses- og uddannelseskriterier (de såkaldte skærpede fleksible kriterier), som kommunalbestyrelsen har vedtaget, jf. almenboliglovens § 60, stk. 4. Indklagede 1’s formulering af de skærpede fleksible kriterier er udtryk for indirekte forskelsbehandling. Klager udsættes for forskelsbehandling, alene fordi hun modtager førtidspension. Der er ikke foretaget en individuel vurdering af hendes forhold, da der ikke er nogen dispensations- eller undtagelsesmuligheder i udlejningsaftalen for personer, der modtager førtidspension. Indklagede 1 gør gældende, at klager ikke er blevet udsat for forskelsbehandling på grund af handicap. Indklagede 1 skal fastsætte særlige kriterier, herunder beskæftigelses- og uddannelseskriterier ved anvisning af ledige almene boliger, som er beliggende i et udsat boligområde. Beskæftigelse og uddannelse er to af de kriterier, som der vurderes på, når der årligt udgives en ny liste over, hvilke boligområder, der udpeges som bl.a. parallelsamfund og forebyggelsesområder. Af samme grund er beskæftigelses- og uddannelseskriterierne i den fælles strategiske udlejnings- og anvisningsaftale opstillet med udgangspunkt i parallelsamfundskriterierne. For beskæftigelse gælder ifølge parallelsamfundslisten følgende kriterie: Andelen af beboere i alderen 18-64 år, der er uden tilknytning til arbejdsmarked eller uddannelse, overstiger 40 pct., opgjort som gennemsnittet over de seneste 2 år. De fleksible kriterier er i sin funktion forskelsbehandling, og muligheden for anvendelse af fleksibel udlejning sker på baggrund af et generelt ønske om at sikre værktøjer til at påvirke beboersammensætningen i et boligområde, eller for at skabe bedre muligheder for konkrete målgrupper at opnå bolig uden at have tilstrækkelig anciennitet. Indklagede 2 gør gældende, at klager ikke er blevet udsat for forskelsbehandling på grund af handicap. Indklagede 2 henviser navnlig til at de af indklagede 1 anførte synspunkter. Indklagede 2’s placering af klager på ventelisten hænger sammen med de særlige fleksible udlejningskriterier i udlejningsaftalen. Indklagede 2 har ikke i rammeaftalen eller efter lovgivningen mulighed for at dispensere fra beskæftigelseskriteriet. Ligebehandlingsnævnets bemærkninger og konklusion Ligebehandlingsnævnet behandler klager over forskelsbehandling på grund af handicap uden for arbejdsmarkedet efter lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap (handicapdiskriminationsloven). Det fremgår af handicapdiskriminationsloven, at ingen må udsætte en anden person for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af dennes handicap. Forbuddet mod forskelsbehandling gælder for al offentlig og privat virksomhed på alle områder i samfundet. Forbuddet gælder dog ikke for udøvelse af aktiviteter af rent privat karakter. Handicapdiskriminationsloven indebærer ikke en pligt til rimelig tilpasning eller tilgængelighed. Det følger af forarbejderne til handicapdiskriminationsloven, at loven ikke vedrører det materielle indhold i afgørelser truffet af offentlige forvaltningsmyndigheder eller i love vedtaget af Folketinget. Det vil sige, at Ligebehandlingsnævnet ikke kan tage stilling til anvendelse og fortolkning af regler i anden lovgivning. Videre følger det af forarbejderne til handicapdiskriminationsloven, at afgræsningen af Ligebehandlingsnævnets kompetence betyder, at klager over overtrædelse af regler i anden lovgivning som udgangspunkt skal afvises af nævnet. Klagen drejer sig om, hvorvidt det særlige fleksible udlejningskriterie om beskæftigelse i rammeaftalen om udlejning i perioden juli 2019 – juli 2023 udgør forskelsbehandling på grund af handicap. Efter lovbekendtgørelse nr. 1343 af 24. november 2023 om almene boliger m.v. (almenboligloven) § 60, stk. 4, skal boligorganisationen anvise ledige boliger, efter særlige kriterier, herunder beskæftigelses- og uddannelseskriterier, hvis boligen er beliggende i et udsat boligområde. Kommunalbestyrelsen fastsætter kriterierne med henblik på at styrke beboersammensætningen. Det fremgår af almenboliglovens § 61 a, stk. 1, at ved et udsat boligområde forstås et område, hvor mindst to af følgende kriterier er opfyldt: 1) andelen af beboere i alderen 18-64 år, der er uden tilknytning til arbejdsmarked eller uddannelse, overstiger 40 pct. opgjort som gennemsnit over de seneste 2 år. 2) Andelen af beboere dømt for overtrædelse af straffeloven, våbenloven eller lov om euforiserende stoffer udgør mindst tre gange landsgennemsnittet opgjort som gennemsnit over de seneste 2 år. 3) Andelen af beboere i alderen 30-59 år, der alene har en grundskoleuddannelse, overstiger 60 pct. 4) Den gennemsnitlige bruttoindkomst for skattepligtige i alderen 15-64 år i området eksklusive uddannelsessøgende udgør mindre end 55 pct. af den gennemsnitlige bruttoindkomst for samme gruppe i regionen. På baggrund af sagens oplysninger lægger nævnet til grund, at de boliger, som klager stod på venteliste til, og som hun ønskede at leje, var beliggende i det, der i almenboliglovens forstand skal forstås som udsatte boligområder. Det er herefter nævnets vurdering, at klagen reelt drejer sig om det materielle indhold af almenboliglovens regler om anvisning af almene boliger, som er beliggende i et udsat boligområde. Nævnet har herved lagt særlig vægt på indholdet af lovforslag nr. L 38, Folketingstidende 2018-2019, tillæg A, hvoraf fremgår bl.a., at formålet med reglerne er at styrke beboersammensætningen i udsatte boligområder. I den forbindelse skal kommunalbestyrelsen fastsætte særlige kriterier, herunder beskæftigelses- og uddannelseskriterier for anvisning af ledige almene boliger, som er beliggende i et udsat boligområde. Derudover har nævnet lagt vægt på, at begrebet ”uden tilknytning til arbejdsmarkedet” er defineret i lovforslag nr. L 45, Folketingstidende 2013-2014, tillæg A, hvoraf fremgår bl.a., at førtidspensionister anses som værende uden tilknytning til arbejdsmarkedet. Det følger heraf, at førtidspensionister indgår i kriteriet ”beboere uden tilknytning til arbejdsmarkedet”, jf. almenboliglovens § 61 a, stk. 1, nr. 1. På den baggrund finder nævnet, at klagen vedrører anvendelse af og fortolkning af regler i anden lovgivning. Ligebehandlingsnævnet afviser derfor at behandle klagen. Retsregler Afgørelsen er truffet efter følgende bestemmelser: Lov om Ligebehandlingsnævnet • § 1, stk. 1 og 6, om nævnets kompetence • § 8, stk. 2, om nævnets afvisning af klagen • § 9, stk. 1, om klagebehandling • § 12, stk. 1, om klagebehandling Handicapdiskriminationsloven • § 2 om lovens anvendelsesområde

Versioner

1. 2024-12-21