Ikke selve loven: Vejledning

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/manual/mt/2001/192@2001-06-28/da

Indhold

1. Indledning
2. Underskrift 1
3. Bilag 1
4. Bilag 2

Indledning

Regeringen har iværksat en række initiativer med henblik på at forbedre lovkvaliteten. Det er regeringens hensigt, at også kvaliteten af den lovgivning, som særligt retter sig mod kommuner og amtskommuner, skal forbedres. På den baggrund udsender regeringen denne vejledning om regeludstedelse i forhold til kommunerne.

Vejledningen er udarbejdet på baggrund af bl.a. anbefalingerne i publikationen "Rapport om statens forskriftsstyring af kommunerne", der blev afgivet i maj 2000 af en arbejdsgruppe med deltagelse af Finansministeriet, Kommunernes Landsforening og Indenrigsministeriet. Regeringen tilkendegav i tilknytning til kommuneaftalerne for 2000/2001, at den som et yderligere initiativ til at forbedre lovkvaliteten ville udarbejde denne vejledning til ministerierne om udstedelse af regler i forhold til kommunerne.

Formålet med vejledningen er især at øge opmærksomheden i ministerierne på de generelle og tværgående love og retsgrundsætninger, der har betydning for kommunernes og amtskommunernes virksomhed. Vejledningen indeholder en beskrivelse af disse love og retsgrundsætninger. Vejledningen indeholder endvidere anbefalinger om, hvilken betydning disse love og retsgrundsætninger bør have for regeludstedelsen, og eksempler på, hvordan ministerierne kan tage højde herfor.

Øget kendskab til de generelle bestemmelser, der regulerer de kommunalpolitiske organers kompetence og funktion, kan gøre det enklere for ministerierne at udstede regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne. Det er også vigtigt at understrege, at disse generelle regler er velkendte og indarbejdede i kommunernes og amtskommunernes opgavevaretagelse. Såfremt udgangspunktet ved regeludstedelsen tages i disse regler, kan reguleringen af kommunernes og amtskommunernes opgavevaretagelse blive enklere, og kommunernes og amtskommunernes efterlevelse blive lettere. Samtidig kan øget kendskab til de eksisterende regler være med til at tilskynde til overvejelser om, hvorvidt der er et reelt behov for at udstede nye regler. I mange tilfælde vil det eksisterende regelsæt være tilstrækkeligt, og i andre tilfælde kan alternativer til regeludstedelse være et mere hensigtsmæssigt styringsmiddel, og eventuelt være en mindre administrativ byrde for kommunerne og amtskommunerne end nye regler ville være.

Vejledningen skal ses i sammenhæng med den vejledning om lovkvalitet, som er udsendt af Justitsministeriet i september 2000. Kun hvor der ved regeludstedelse i forhold til kommunerne og amtskommunerne rejser sig særlige spørgsmål, indeholder den foreliggende vejledning anbefalinger om lovteknik. Opmærksomheden henledes endvidere på, at de kommunale parter af hensyn til muligheden for en politisk forelæggelse har behov for en passende frist ved høring over nye lovforslag.

Det er hensigten, at vejledningen skal være et redskab for ministerierne i arbejdet med regeludstedelse i forhold til kommunerne og amtskommunerne, og at den skal være med til at fastholde og udbygge en høj lovkvalitet også på dette område.

1. Oversigt over vejledningen

Vejledningens afsnit 2 indeholder en beskrivelse af fakta om kommunerne og amtskommunerne. Ministerierne skal ved regeludstedelse være opmærksomme på, at de enkelte kommuner ikke umiddelbart er sammenlignelige, men tværtimod meget forskellige bl.a. på grund af kommunestørrelse.

Afsnit 3 giver en indledende beskrivelse af de generelle retlige rammer for kommunestyret, herunder grundlovens § 82.

Vejledningen indeholder i afsnit 4 en mere indgående beskrivelse af den generelle kommunale lovgivning og anden tværgående lovgivning. Beskrivelsen omfatter det kommunale styrelsessystem, reglerne om vederlæggelse for varetagelsen af kommunale hverv, budget- og regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner, den kommunale og amtskommunale revision, den kommunale og amtskommunale låntagning, kommunalfuldmagtsreglerne, kommunaltilsynet, Hovedstadens Udviklingsråd samt offentlighedsloven og forvaltningsloven. Afsnittet indeholder endvidere anbefalinger om, hvilken betydning de beskrevne systemer, love og retsgrundsætninger bør have for regeludstedelsen.

Afsnit 5 beskriver nogle af de overvejelser, der bør gøres om behovet for regulering af kommuner og amtskommuner. I den forbindelse omtales bl.a. opgavefordelingen mellem stat, amtskommuner og kommuner. Afsnittet omhandler desuden overvejelser om alternativer til regelstyring, regulering på grundlag af enkeltsager samt regulering og digital forvaltning.

Afsnit 6 behandler spørgsmål om affattelsen af regler, der særligt opstår, når man skal udstede regler i forhold til kommuner og amtskommuner. Dette gælder f.eks. Det Udvidede Totalbalancepricip (DUT).

Afsnit 7 vedrører inddragelse af kommunerne og amtskommunerne i det lovforberedende arbejde bl.a. i form af høringer.

I afsnit 8 omtales forhold omkring ikrafttræden og offentliggørelse af regler, som særligt gør sig gældende i forhold til kommuner og amtskommuner.

Afsnit 9 vedrører Indenrigsministeriets koordinerende rolle i forbindelse med regeludstedelse i forhold til kommunerne og amtskommunerne.

De anbefalinger, som denne vejledning indeholder, og som ministerierne ved regeludstedelse særligt skal være opmærksomme på, er typografisk fremhævet i bokse.

Når man overvejer at udstede nye regler, der berører kommunerne og amtskommunerne, vil det være hensigtsmæssigt på forhånd at være orienteret om anbefalingerne.

Som bilag til vejledningen findes en samlet oversigt over vejledningens anbefalinger.

Vejledningen omfatter udfærdigelse af lovforslag og udstedelse af love, bindende administrative forskrifter i form af bekendtgørelser samt vejledende administrative forskrifter.

2. Fakta om kommunerne og amtskommunerne

2.1. Forskelle i kommunestørrelse og tilrettelæggelse af administrationen

Der er 275 kommuner og 14 amtskommuner i Danmark, heraf varetager to af kommunerne Københavns og Frederiksberg Kommuner såvel kommunale som amtskommunale opgaver.

Den gennemsnitlige kommune havde pr. 1. januar 2001 knap 20.000 indbyggere, men der er en betydelig spredning mellem den mindste kommune med 2.266 indbyggere og den største med 499.148 indbyggere. 125 kommuner har under 10.000 indbyggere. For amtskommunerne var det gennemsnitlige indbyggertal pr. 1. januar 2001 på knap 340.000 indbyggere med en spændvidde fra 44.024 til 640.637 indbyggere.

Uanset deres størrelse varetager alle kommuner og amtskommuner de samme lovbestemte, obligatoriske opgaver. For kommunerne omfatter disse opgaver først og fremmest det sociale område, folkeskoleområdet og miljøområdet, mens de for amtskommunerne især vedrører sundhed og sygehusbehandling samt opgaver vedrørende miljø, sociale tilbud og uddannelse, der kræver et større befolkningsgrundlag.

Kommunernes og amtskommunernes opgavevaretagelse finansieres via flere forskellige finansieringskilder. De kommunale skatteindtægter fra først og fremmest den kommunale indkomstskat udgør den vigtigste finansieringskilde for den kommunale sektor. I budgettet for 2001 udgør skatteindtægterne således 61 pct. af de samlede indtægter på knapt 367,5 mia. kr. Herefter følger drifts- og anlægsindtægterne, der i budget 2001 udgør godt 21 pct. af de samlede indtægter. De generelle tilskud (bloktilskud) udgør ca. 10 pct. af samtlige indtægter, mens refusionerne udgør ca. 8 pct. af de samlede indtægter. 1)

Kommunerne og amtskommunerne har således en meget betydelig egenfinansiering af deres virksomhed gennem dels en selvstændig adgang til skatteudskrivning, dels gennem brugerbetalinger m.v.

Kommunernes og amtskommunernes brutto-driftsudgifter udgør i budget 2001 knap 336,8 mia. kr. Anlægsudgifterne budgetteres til godt 17,4 mia. kr. Det største udgiftsområde for kommunerne og amtskommunerne er social- og sundhedsvæsenet, der står for godt 47 pct. af de samlede kommunale/amtskommunale udgifter. Herefter følger sygehusvæsenet og sygesikringen med knap 17 pct. og undervisning og kultur med ca. 16 pct. af udgifterne. Endelig udgør udgifterne til de tekniske opgaveområder som veje, miljø, forsyning og kollektiv trafik m.v. knap 11 pct. Herudover udgør kommunernes og amtskommunernes udgifter til administration godt 9 pct. af de samlede udgifter.

Til løsning af de kommunale og amtskommunale opgaver er der i kommunerne og amtskommunerne ansat godt 500.000 fuldtidsbeskæftigede, hvilket dækker over et gennemsnitligt personaletal for de enkelte kommuner på knap 1.400 og for de enkelte amtskommuner på godt 9.000. Ca. 10 procent heraf svarende til godt 50.000 fuldtidsbeskæftigede udgør det administrative personale.

Der er betydelige forskelle mellem det administrative personales uddannelsesbaggrund. Det kan derfor ikke forudsættes, at de udstedte regler vil blive anvendt og implementeret af medarbejdere med specialviden om de pågældende lovgivningsområder. De kommunale medarbejdere vil tværtimod i mange tilfælde være generalister med et meget bredt sammensat opgaveområde.

2.2. Betydningen af forskelle i kommunestørrelse og tilrettelæggelse af administrationen ved regeludstedelsen

Ved regeludstedelse i forhold til kommunerne og amtskommunerne er det vigtigt at være opmærksom på de forskelligartede størrelsesmæssige og organisatoriske forhold i kommunerne og amtskommunerne.

Man skal særligt være opmærksom på vigtigheden for kommunerne og amtskommunerne af følgende forhold:

· Omfanget af nye regler

· Reglernes forståelighed

· Udstedelse og udsendelse af nye regler og evt. vejledninger i god tid inden ikrafttræden

· Tilbageholdenhed med regulering af arbejds- og beslutningsprocesser

Omfanget af nye regler har indflydelse på de kommunale medarbejderes mulighed for rent praktisk at overskue alle reglerne på det eller de områder, medarbejderen varetager. Dette har endvidere betydning for efterlevelsen af reglerne. Se nedenfor i afsnit 6.3.

Det kan ikke forventes, at de kommunale medarbejdere, der skal forestå implementeringen af de udstedte regler og bruge reglerne i det daglige, har samme specialiserede viden som de ministerielle medarbejdere, der har udarbejdet reglerne. Det er derfor vigtigt, at reglerne affattes i et klart og forståeligt sprog . Se nedenfor i afsnit 6.1.

Der er stort behov for, at nye regler og evt. vejledninger bliver udstedt og sendt ud til kommunerne og amtskommunerne i god tid inden reglernes ikrafttræden . Se nedenfor i afsnit 8.1. og 8.2.3.

Det er ofte ikke hensigtsmæssigt at lave nye detaljerede regler om arbejds- og beslutningsprocesser i kommunerne og amtskommunerne. Man kan f.eks. i stedet i reglerne give kommunerne og amtskommunerne mulighed for at vælge mellem flere implementeringsformer. På denne måde kan man medvirke til, at reglerne opleves som relevante for en større del af kommunerne og amtskommunerne. (Regulering af arbejds- og beslutningsprocesser) . Se nedenfor i afsnit 5.3.

3. Generelle retlige rammer for kommunestyret

3.1. Grundloven

Grundloven indeholder følgende bestemmelse:

"§ 82. Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender ordnes ved lov."

Det følger af Grundlovens § 82, at bindende regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne alene kan udstedes ved lov eller med hjemmel i lov. Der kan derfor ikke uden en sådan hjemmel udstedes tjenestebefalinger med henblik på med bindende virkning at regulere forhold i kommunerne og amtskommunerne, idet der ikke er et almindeligt over-/underordnelsesforhold mellem centraladministrationen og kommunerne/amtskommunerne.

3.2. Lovgivningens rammer for kommunestyret

I det omfang en opgave er henlagt til kommunerne og amtskommunerne ved lov, er kommunerne og amtskommunerne forpligtet til at realisere lovgivningsmagtens intentioner. Kommunerne og amtskommunerne er således også omfattet af det almindelige legalitetsprincip, hvorefter kommunernes og amtskommunernes varetagelse af en opgave som udgangspunkt er betinget af, at der er hjemmel i lov hertil, og at den pågældende opgavevaretagelse ikke strider mod lov.

En opgave, der er pålagt en kommune eller en amtskommune ved lov, kan således ikke uanset det kommunale selvstyre opgives eller ændres af en kommunalbestyrelse eller et amtsråd.

Lovgivningsmagten kan udover at pålægge kommunerne og amtskommunerne at varetage en opgave tillade kommunerne og amtskommunerne at varetage en opgave eller udelukke en kommune/amtskommune fra at varetage en opgave.

Der kan også i lovgivningen fastsættes regler om, hvordan kommunerne og amtskommunerne skal løse deres opgaver.

På nogle områder er rammerne for opgavevaretagelsen ganske vide, idet lovgivningsmagten ikke har fundet anledning til at begrænse kommunernes og amtskommunernes frihed til at beslutte, hvorledes de vil udføre opgaven, udover hvad der følger af almindelige offentligretlige grundsætninger om bl.a. saglig forvaltning og lighed samt forvaltningsloven og offentlighedsloven. Det gælder f.eks. inden for store dele af kulturområdet.

På andre områder er det kommunalpolitiske råderum mere begrænset. Det gælder særligt inden for det sociale område, hvor der stilles krav om ensartethed og ligebehandling af borgerne i kommunernes afgørelser.

Ved regeludstedelse bør man være opmærksom på, at regler om, hvordan kommunerne og amtskommunerne skal udføre de opgaver, som de varetager, indskrænker kommunernes og amtskommunernes frihed til at beslutte, hvorledes de vil udføre opgaven, idet det herved ikke blot er resultatet, der påvirkes, men også måden, kommunerne og amtskommunerne når frem til resultatet på.

3.3. Den generelle kommunale lovgivning og anden tværgående lovgivning

De retlige rammer for det kommunale styre i (primær)kommuner og amtskommuner findes i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 810 af 28. oktober 1999 som senest ændret ved lov nr. 456 af 7. juni 2001).

Loven indeholder regler om det kommunale styrelses- og beslutningssystem, herunder den grundlæggende regel om, at kommunalbestyrelsen er den øverste kompetente og ansvarlige myndighed for alle kommunens og amtskommunens anliggender (§ 2, stk. 1).

Lovens bestemmelser finder anvendelse på alle forhold i den kommunale styrelse, medmindre andet særligt er hjemlet i lovgivningen (§ 1, stk. 2).

Se herom i afsnit 4.1.

Offentlighedsloven og forvaltningsloven er også eksempler på love af generel og tværgående karakter. Forvaltningslovens centrale bestemmelser om partsbeføjelser gælder således for behandlingen af alle sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en offentlig forvaltningsmyndighed, herunder en kommune eller amtskommune. Offentlighedsloven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning.

Se herom i afsnit 4.8.

Udover de opgaver, som kommuner og amtskommuner kan eller skal varetage med hjemmel i den skrevne lovgivning, har kommuner og amtskommuner mulighed for at varetage visse opgaver med hjemmel i uskrevne kommunalretlige grundsætninger om kommuners og amtskommuners opgavevaretagelse de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.

Både kommuner, amtskommuner og kommunale fællesskaber, jf. § 60 i lov om kommunernes styrelse, er omfattet af kommunalfuldmagtsreglerne. Kommunalfuldmagtsreglerne gælder derimod ikke for Hovedstadens Udviklingsråd, Hovedstadens Sygehusfællesskab eller andre offentlige myndigheder, der er etableret ved eller i medfør af lov, uanset om kommuner eller amtskommuner deltager i sådanne myndigheders ledelse eller finansiering m.v.

Kommunalfuldmagtsreglerne er udviklet gennem praksis og viger for den skrevne lovgivning. Hvis der er udstedt regler på et område, er det således væsentligt at vurdere, om der er tale om en udtømmende regulering, idet det i givet fald indebærer, at kommunalfuldmagtsreglerne ikke gælder for den pågældende opgavevaretagelse.

Se herom i afsnit 4.5.

4. Den generelle kommunale lovgivning og anden tværgående lovgivning 2) 3)

4.1. Det kommunale styrelsessystem

Reglerne om det kommunale styre findes i lov om kommunernes styrelse.

Loven gælder for kommuner og indeholder regler om de styrende organer kommunalbestyrelsen, udvalgene og borgmesteren. Loven indeholder endvidere regler om kommunernes økonomiske forvaltning og om det kommunale tilsyn. Disse regler er ens for alle kommuner.

4.1.1. Terminologi

4.1.1.1. I den kommunale styrelseslov anvendes betegnelsen "kommune" om såvel primærkommuner som amtskommuner og betegnelsen "kommunalbestyrelse" om såvel kommunalbestyrelser (byråd) som amtsråd.

I anden lovgivning omfatter betegnelsen "kommune" normalt alene primærkommuner, ligesom betegnelsen "kommunalbestyrelsen" normalt alene omfatter styrelsesorganet i primærkommuner.

4.1.1.2. Betegnelserne "kommunalbestyrelse" og "amtsråd" anvendes normalt i lovgivningen, når der er tale om udøvelse af en beslutningsret (afgørelser, aftaler m.v.), eller ansvaret (den ansvarlige myndighed) for opgavevaretagelsen. I regler, der i øvrigt beskriver opgavevaretagelsen, eller som beskriver finansiering, anvendes normalt betegnelsen "kommune" og "amtskommune". Betegnelsen »kommune« anvendes tillige, hvor der er tale om en geografisk afgrænsning.

Betegnelsen "amt" anvendes almindeligvis kun, hvor der er tale om en geografisk afgrænsning.

Betegnelserne "kommunalbestyrelse" henholdsvis "amtsråd" bør anvendes i alle regler, der indeholder en regulering af udøvelsen af en beslutningsret eller ansvaret for opgavevaretagelsen.

Som eksempel kan nævnes § 2, stk. 1, i lov om folkeskolen (lovbekendtgørelse nr. 730 af 21. juli 2000), der har følgende ordlyd:

"Folkeskolen er en kommunal opgave. Kommunalbestyrelsen har ansvaret for, at alle børn i kommunen sikres vederlagsfri undervisning i folkeskolen. Kommunalbestyrelsen fastlægger, jf. § 40, mål og rammer for skolernes virksomhed inden for denne lov."

Som eksempel kan endvidere nævnes § 24, stk. 1, i lov om miljøbeskyttelse (lovbekendtgørelse nr. 698 af 22. september 1998 med senere ændringer), der har følgende ordlyd:

"Amtsrådet kan give påbud eller nedlægge forbud for at undgå fare for forurening af bestående eller fremtidige vandindvindingsanlæg til indvinding af grundvand."

4.1.1.3. Københavns og Frederiksberg Kommuner er ikke omfattet af den amtskommunale inddeling, men kommunalbestyrelsen i Københavns Kommune, der benævnes Borgerrepræsentationen, og kommunalbestyrelsen i Frederiksberg Kommune varetager tillige en række amtskommunale opgaver.

Det skal fremgå af regler om amtskommuners opgaver, om reglerne tillige omfatter Københavns og Frederiksberg Kommuner.

En lovbestemmelse kan f.eks. udformes således:

"I Københavns og Frederiksberg Kommuner varetages amtsrådets opgaver af Borgerrepræsentationen henholdsvis kommunalbestyrelsen."

Som et eksempel kan nævnes § 22, stk. 2, i lov om folkeskolen (lovbekendtgørelse nr. 730 af 21. juli 2000), der har følgende ordlyd:

"Et amtsråd og kommunalbestyrelserne i Københavns og Frederiksberg Kommuner kan efter overenskomst med en anden amtskommune, en kommune eller den pågældende skole, ( ), henvise elever til specialundervisning ( )."

Endvidere kan som eksempel nævnes § 2 i lov om musik (lovbekendtgørelse nr. 826 af 31. august 2000), der har følgende ordlyd:

"Hvert amtsråd nedsætter et amtsmusikudvalg. I Københavns og Frederiksberg Kommuner nedsættes kommunale musikudvalg."

4.1.2. Kommunalbestyrelsen

4.1.2.1. I den kommunale styrelseslov er det fastsat, at en kommunes anliggender styres af kommunalbestyrelsen (§ 2, stk. 1) .

Det er herved fastslået, at kommunalbestyrelsen er kommunens øverste myndighed, og at kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for hele den kommunale virksomhed.

Kommunalbestyrelsen er som udgangspunkt kompetent til at træffe afgørelse i enhver sag, som vedrører kommunen, og der er ikke andre kommunale organer, som har kompetence til at efterprøve kommunalbestyrelsens beslutninger.

Det fremgår endvidere af den kommunale styrelseslov (§ 11, stk. 1) , at såvel udvalgene som borgmesteren, med de begrænsninger der er fastsat i lovgivningen, i enhver henseende er undergivet kommunalbestyrelsens beslutninger. Beslutninger, der træffes af udvalgene, borgmesteren og af den kommunale administration, træffes på kommunalbestyrelsens vegne.

4.1.2.2. Kommunalbestyrelsen er et kollegialt organ. De enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer er ikke som sådanne tillagt beføjelser til at træffe bestemmelse om kommunale anliggender. De enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer er derimod tillagt en række individuelle rettigheder. Disse rettigheder omfatter bl.a. en initiativret (§ 11, stk. 1) og ret til sagsindsigt (§ 9) .

Initiativretten er retten til at indbringe ethvert spørgsmål om kommunens anliggender for kommunalbestyrelsen og fremsætte forslag til beslutninger herom. Ret til sagsindsigt er retten til at gennemse sagsmateriale, der i endelig form foreligger i kommunens administration.

4.1.2.3. Der er som udgangspunkt fri adgang til delegation inden for den kommunale organisation. I praksis overlades mange sager til udvalg og den kommunale administration. Se nærmere herom i afsnit 4.1.3 og 4.1.6. Se endvidere afsnit 4.1.7 om delegation inden for den kommunale organisation.

4.1.2.4. Den kommunale styrelseslov indeholder regler om kommunalbestyrelsens virke, herunder bl.a. regler om:

· afholdelse af konstituerende møde (§ 6),

· valg af borgmester og viceborgmester (§§ 6 og 7),

· udfærdigelse af mødeplan (§ 8, stk. 1),

· afholdelse af ekstraordinære møder (§ 8, stk. 2) og seminarer (§ 9 a),

· mødeoffentlighed (§ 10),

· beslutningsdygtighed (§ 11, stk. 2),

· udfærdigelse af beslutningsprotokol (§ 13) ,

· inhabilitet (§ 14),

· indkaldelse af stedfortræder (§ 15) og

· valg af medlemmer til udvalg og andre organer (§§ 17-19 og §§ 24-27) .

4.1.2.5. Kommunalbestyrelsen skal vedtage en styrelsesvedtægt, som fastsætter de nærmere regler om kommunens styrelse (§ 2, stk. 2) . Heri fastsættes bl.a. regler for antallet af medlemmer af kommunalbestyrelsen og for antallet af udvalg og disses opgaver. Kommunalbestyrelsen skal endvidere vedtage en forretningsorden (§ 2, stk. 4) , der indeholder processuelle regler for kommunalbestyrelsens virksomhed.

4.1.3. Udvalgsstyre

4.1.3.1. Den kommunale styrelseslovs almindelige styreform er et udvalgsstyre.

Ved denne styreform varetages den umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender af udvalg (§ 17, stk. 1) , mens borgmesteren har den øverste daglige ledelse af den kommunale administration (§ 31, stk. 2) .

Det følger af den kommunale styrelseslov, at kommunalbestyrelsen skal nedsætte et økonomiudvalg og yderligere mindst ét stående udvalg (§ 17, stk. 1) . Alle kommunale anliggender skal være henlagt til et af disse udvalg.

Medlemmerne af såvel økonomiudvalget som de stående udvalg vælges blandt kommunalbestyrelsens medlemmer (§§ 18, stk. 1, og 19) . Kommunalbestyrelsens formand (borgmesteren) er formand for økonomiudvalget (§ 18, stk. 1) . Formanden for et stående udvalg udpeges af flertallet i udvalget (§ 22, stk. 1) .

4.1.3.2. Udvalgene er ikke tillagt selvstændig kompetence, men skal varetage den umiddelbare forvaltning af de kommunale opgaver.

Heri ligger, at udvalgene er berettigede til at afgøre alle sædvanlige, løbende sager inden for udvalgets sagsområde, medmindre andet følger af lovgivningen eller af kommunalbestyrelsens beslutning. Udvalgenes varetagelse af den umiddelbare forvaltning indebærer tillige, at kommunalbestyrelsens beslutninger som udgangspunkt skal forberedes ved udvalgsbehandling. Udvalgene er som nævnt oven for i afsnit 4.1.2.1. - med de begrænsninger, der er fastsat i lovgivningen - i enhver henseende underlagt kommunalbestyrelsens beslutninger (§ 11, stk. 1) .

4.1.3.3. Det forhold, at den umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender tilkommer økonomiudvalget og de stående udvalg, indebærer en vis begrænsning i kommunalbestyrelsens adgang til at træffe generelle beslutninger om indskrænkning i udvalgenes kompetence.

Det vil således stride mod den arbejdsdeling, der er fastlagt i den kommunale styrelseslov, hvis en kommunalbestyrelse træffer beslutning om, at alle sager, der kommer til behandling i økonomiudvalget eller et stående udvalg, skal forelægges kommunalbestyrelsen til afgørelse.

På samme måde vil kommunalbestyrelsen være afskåret fra at træffe bestemmelse om delegation af kompetence til forvaltningen af så vidtgående karakter, at vedkommende udvalgs opgaver bliver meget væsentligt reduceret.

4.1.3.4. Ethvert medlem af et udvalg kan standse udførelsen af en beslutning, der er truffet af udvalget, ved på mødet til beslutningsprotokollen at erklære, at han ønsker sagen indbragt til afgørelse af kommunalbestyrelsen (standsningsretten, § 23 ). Dette gælder dog ikke afgørelser, der ved lovgivningen er henlagt til udvalget.

4.1.3.5. Økonomiudvalgets opgaveområde er i det væsentlige fastsat direkte i den kommunale styrelseslov (§ 18, stk. 2-5) .

Udvalget har indseende med de økonomiske og almindelige administrative forhold inden for samtlige kommunens administrationsområder, og udvalgets erklæring skal indhentes om enhver sag, der vedrører disse forhold, forinden sagen forelægges kommunalbestyrelsen til beslutning.

Udvalget varetager endvidere den umiddelbare forvaltning af anliggender, der vedrører kommunens kasse- og regnskabsvæsen og løn- og personaleforhold samt forestår eller samordner kommunens planlægning.

Udvalgets mest centrale opgave er at udarbejde forslag til kommunens budget på baggrund af budgetbidrag fra de øvrige udvalg (§ 37) .

4.1.3.6. Ud over de stående udvalg kan der nedsættes særlige udvalg til varetagelse af bestemte hverv eller til udførelse af forberedende eller rådgivende funktioner for kommunalbestyrelsen, økonomiudvalget eller de stående udvalg (§ 17, stk. 4) . De særlige udvalg kan have medlemmer, der ikke er medlemmer af kommunalbestyrelsen.

Kommunalbestyrelsen kan ikke ved nedsættelse af særlige udvalg gøre indskrænkning i økonomiudvalgets og de stående udvalgs kompetence. Særlige udvalg skal derfor i givet fald nedsættes under det udvalg, som er ansvarligt for den umiddelbare forvaltning af det pågældende område.

4.1.3.7. Foruden udvalgene nedsætter kommunalbestyrelserne i henhold til anden lovgivning end den kommunale styrelseslov en lang række kommissioner, nævn, råd, bestyrelser og lignende , med særlige beføjelser. Sådanne organer er eksempelvis beredskabskommissioner, folkeoplysningsudvalg, skolebestyrelser, forældrebestyrelser og ældreråd.

Disse organer består typisk af brugerrepræsentanter, sagkyndige eller andre samt i et vist omfang kommunalbestyrelsesmedlemmer. Se nærmere om disse organer nedenfor i afsnit 4.1.10.

4.1.4. Andre styreformer

4.1.4.1. Den kommunale styrelseslov giver mulighed for at indføre andre styreformer end udvalgsstyret.

4.1.4.2. Kommunalbestyrelsen kan således i styrelsesvedtægten bestemme, at økonomiudvalget består af borgmesteren, som er formand for udvalget, og formændene for de stående udvalg samt eventuelt et yderligere antal kommunalbestyrelsesmedlemmer (mellemformsstyre, § 65) .

Denne struktur indebærer, at det fortsat er økonomiudvalget og de stående udvalg, der har ansvaret for den umiddelbare forvaltning.

Til forskel fra det almindelige udvalgsstyre er formændene for de stående udvalg fødte medlemmer af økonomiudvalget, hvilket indebærer et styrket økonomiudvalg. Endvidere vælges udvalgsformændene (og evt. borgmesteren, jf. § 65, stk. 5 ) af kommunalbestyrelsen ved forholdstalsvalg med virkning for kommunalbestyrelsens funktionsperiode.

4.1.4.3. Kommunalbestyrelsen kan tillige i styrelsesvedtægten træffe beslutning om, at der ikke nedsættes økonomiudvalg eller stående udvalg til at varetage den umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender (udvalgsløst styre, § 65 a) .

Ingen kommuner har for tiden udvalgsløst styre.

4.1.4.4. Københavns, Frederiksberg, Odense, Ålborg og Århus Kommuner kan vælge i styrelsesvedtægten at træffe beslutning om, at der til deltagelse i styrelsen af kommunens anliggender oprettes en magistrat (magistratsstyre, § 64) . Magistraten, der vælges af kommunalbestyrelsen, består af en borgmester og en række rådmænd, som vælges ved forholdstalsvalg.

De centrale forskelle mellem et udvalgsstyre og et magistratsstyre vedrører varetagelsen af den umiddelbare forvaltning og ledelsen af administrationen. Endvidere er der væsentlig forskel på varetagelsen af de koordinerende funktioner.

I en magistratsstyret kommune varetager borgmesteren og de øvrige medlemmer af magistraten for deres respektive afdelinger både den umiddelbare forvaltning og den administrative ledelse.

Koordinationen skal varetages af den samlede magistrat samt af de enkelte magistratsmedlemmer.

Udvalgene i magistratsstyrede kommuner (kaldet faste udvalg) har ikke del i den umiddelbare forvaltning, men alene rådgivende funktioner.

4.1.4.5. De fem nævnte kommuner kan endvidere vælge i styrelsesvedtægten at træffe bestemmelse om, at formændene for de stående udvalg har den øverste daglige ledelse af den del af kommunens administration, der varetager udvalgets forvaltningsområder (udvalgsstyre med delt administrativ ledelse, § 64 a) .

Borgmesteren har i sådanne tilfælde den øverste daglige ledelse af kommunens øvrige administration, i det omfang andet ikke er bestemt i styrelsesvedtægten. Til forskel fra det almindelige udvalgsstyre varetages den daglige administrative ledelse ikke af borgmesteren alene, men deles mellem borgmesteren og udvalgsformændene.

Denne styreform kan kombineres med det ovenfor beskrevne mellemformsstyre (mellemformsstyre med delt administrativ ledelse, § 64 a, stk. 3) .

Frederiksberg Kommune har almindeligt udvalgsstyre. Århus Kommune har magistratsstyre. Københavns, Odense og Ålborg Kommuner har mellemformsstyre med delt administrativ ledelse.

4.1.4.6. Den kommunale styrelseslov giver i et vist omfang mulighed for, at en kommunalbestyrelse i styrelsesvedtægten kan fastsætte regler, der afviger fra en række af lovens regler eller kan beslutte at indføre en anden styreform end udvalgsstyre og de øvrige beskrevne styreformer (§ 65 c) . Sådanne fravigelser kræver imidlertid Indenrigsministeriets godkendelse og kan kun fastsættes for én valgperiode.

De regler, der kan fraviges, er særligt reglerne om udvalgene, herunder om deres sammensætning, valg og virksomhed. En række kommuner har for tiden ordninger, der har krævet Indenrigsministeriets dispensation efter de nævnte regler.

4.1.5 Borgmesteren

4.1.5.1. Kommunalbestyrelsen vælger på det konstituerende møde blandt sine medlemmer en formand (borgmesteren). Endvidere vælges en næstformand (viceborgmester) til at fungere i formandens forfald. Det kan i styrelsesvedtægten bestemmes, at der vælges en første og en anden næstformand til i den nævnte rækkefølge at fungere i formandens forfald (§ 6).

4.1.5.2. Det er borgmesterens opgave at forberede, indkalde og lede kommunalbestyrelsens møder, herunder udsende en dagsorden til medlemmerne inden kommunalbestyrelsens møde (§§ 8, stk. 4, og 30) .

Borgmesteren er endvidere den øverste daglige leder af den kommunale administration (§ 31, stk. 2) . Borgmesteren fordeler sagerne til udvalgene og drager omsorg for, at sager, der kræver beslutning af kommunalbestyrelsen, forelægges denne med eventuelle udtalelser fra udvalgene. Borgmesteren sørger for, at kommunalbestyrelsens beslutninger udføres, påser i øvrigt sagernes ekspedition og udfærdiger om fornødent forskrifter herfor. Borgmesteren sørger endelig for, at der ikke afholdes udgifter eller oppebæres indtægter uden fornøden bevilling.

I den kommunale styrelseslov er borgmesteren tillagt en række beføjelser, der skal forbedre borgmesterens muligheder for at koordinere den kommunale virksomhed og sikre, at forvaltningen fungerer som en enhed (§ 31 a) . Borgmesteren kan bl.a. standse et udvalgs behandling af en sag ved skriftligt at pålægge udvalget at indbringe sagen for kommunalbestyrelsen uden unødigt ophold (indgrebsretten, § 31 a, stk. 3 ).

Det fremgår af den kommunale styrelseslov, at borgmesteren, med de begrænsninger, som er fastsat i lovgivningen, i enhver henseende er undergivet kommunalbestyrelsens beslutninger (§ 11, stk. 1) .

Borgmesterens ledelse er af overordnet karakter. Der er således intet krav om, at den pågældende personligt skal udføre alle de ledelsesopgaver, han bærer ansvaret for.

Borgmesteren har endvidere ikke i sin egenskab af øverste daglige leder af administrationen nogen kompetence med hensyn til sagernes indhold.

Borgmesteren har en vis begrænset kompetence til at afgøre sager på kommunalbestyrelsens vegne. Borgmesteren kan således på kommunalbestyrelsens vegne afgøre sager, som ikke tåler opsættelse eller ikke giver anledning til tvivl (§ 31, stk. 1) . Der er ikke en tilsvarende adgang til at afgøre sager på udvalgenes vegne. Kompetencen gælder således særligt sager, der ikke skal til udvalgsbehandling, og sager, der har været til udvalgsbehandling, og hvori der ligger en indstilling til kommunalbestyrelsen. Kompetencen gælder ikke sager, hvor det følger af loven, at beslutning skal træffes af kommunalbestyrelsen i et møde.

4.1.6 Den kommunale administration

Det fremgår af den kommunale styrelseslov, at kommunalbestyrelsen skal drage omsorg for indretningen af en kommunal administration (§ 17, stk. 6) .

Administrationen er et led i styrelsessystemet med kommunalbestyrelsen som overordnet organ.

De administrative enheder i kommunen udgør således én forvaltningsmyndighed, i det omfang de afleder deres kompetence fra kommunalbestyrelsen ("den kommunale enhedsforvaltning").

Forvaltningsorganer på kommunalt plan, som er tillagt selvstændig kompetence, er derimod selvstændige myndigheder eksempler herpå er folkeoplysningsudvalg, børn- og ungeudvalg, huslejenævn, skatteankenævn og hegnssynet. Den kommunale administration varetager i en vis udstrækning sekretariatsfunktioner for sådanne organer, og for så vidt angår varetagelsen af denne funktion har administrationen stilling som selvstændig myndighed i forhold til den øvrige kommunale administration.

Den kommunale styrelseslov indeholder ingen nærmere regler om indretningen af den kommunale administration. Efter den kommunale styrelseslov har kommunalbestyrelsen således frihed til under hensyn til hvad der i den enkelte kommune skønnes mest hensigtsmæssigt at træffe bestemmelse om, hvorledes den kommunale administration skal indrettes.

4.1.7. Delegation inden for den kommunale organisation

Som nævnt ovenfor i afsnit 4.1.2. er der som udgangspunkt fri adgang til delegation inden for den kommunale organisation.

Det forhold, at en kompetence i lovgivningen er tillagt kommunalbestyrelsen, er som udgangspunkt alene udtryk for, at opgaverne skal løses i kommunalt regi. Kommunalbestyrelsen har således som udgangspunkt mulighed for at delegere udøvelsen af sin kompetence til udvalg og den kommunale administration.

Kommunalbestyrelsen er dog afskåret fra at overlade udøvelsen af sin kompetence til udvalg og den kommunale administration, hvis andet er fastsat eller forudsat i lovgivningen.

Der gælder som udgangspunkt et delegationsforbud, hvor det er bestemt i den kommunale styrelseslov, at kommunalbestyrelsen er det kompetente organ. Dette skal ses i sammenhæng med, at reglerne i styrelsesloven til forskel fra anden lovgivning, der beskriver kommunalbestyrelsens kompetence vedrører indretningen af det kommunale styrelsessystem, herunder fastlæggelsen af de indbyrdes kompetenceforhold mellem de kommunalpolitiske organer.

Herudover kan det følge af en sags beskaffenhed, at behandlingen af sagen skal ske i kommunalbestyrelsen i et møde og altså ikke kan overlades til et udvalg eller til forvaltningen. Dette kan være tilfældet i sager, der angår kommunalbestyrelsesmedlemmers egne forhold (fritagelse for hverv, stort set alle beslutninger om vederlæggelse m.v.), og sager, der på grund af deres betydning eller karakter i øvrigt i særlig grad forudsætter politisk behandling, bl.a. med den deraf følgende mulighed for eventuelle mindretal for at tilkendegive en afvigende opfattel se.

Ved udarbejdelse af regler, der overlader en beslutningsret til kommunalbestyrelsen, er det vigtigt at tage stilling til, om der er tale om et kommunalt anliggende af en sådan særlig karakter, at kommunalbestyrelsen selv skal træffe beslutning vedrørende det pågældende anliggende. Såfremt det undtagelsesvis er hensigten, at kommunalbestyrelsen skal træffe beslutning i et møde, bør dette fremgå af lovteksten.

Som eksempel kan nævnes § 25 i beredskabsloven (lovbekendtgørelse nr. 912 af 2. oktober 2000), der har følgende ordlyd:

" Kommunalbestyrelsen skal udarbejde en samlet plan for kommunens redningsberedskab og civile beredskab. Planen skal vedtages af kommunalbestyrelsen i et møde.

Stk. 2. Amtsrådet skal udarbejde en samlet plan for amtskommunens civile beredskab. Planen skal vedtages af amtsrådet i et møde."

4.1.8. Kommunale fællesskaber

Efter den kommunale styrelseslov kan der mellem kommuner indgås aftaler om samarbejde, som vil medføre en indskrænkning i de enkelte deltagende kommunalbestyrelsers beføjelser (§ 60) .

Herved sker der et brud med grundprincippet om, at kommunalbestyrelsen er den kompetente og ansvarlige myndighed for alle kommunens anliggender. Sådanne aftaler skal derfor godkendes af den kommunale tilsynsmyndighed. Herved sikres det, at kommunallovgivningens regler ikke vilkårligt tilsidesættes gennem aftaler om samarbejde.

De nævnte aftaler kan indebære, at der overføres kompetence fra en kommunalbestyrelse til en anden, eller at der etableres et selvstændigt styrelsesorgan. I sidstnævnte tilfælde betegnes samarbejdet et kommunalt fællesskab.

Et kommunalt fællesskab kan have både kommuner og amtskommuner men ikke andre som deltagere.

Kommunale fællesskaber, der eksempelvis kan være trafikselskaber, naturgasselskaber og affaldsselskaber, er selvstændige juridiske personer. Det gælder, uanset om fællesskabet i samarbejdsaftalen er betegnet som et kommunalt fællesskab, interessentskab, andelsselskab eller lignende. Det afgørende er, om de deltagende kommunalbestyrelser ved oprettelsen af fællesskabet afgiver kompetence til et fællesskabsorgan. Et kommunalt fællesskab kan ikke etableres som et aktie- eller anpartsselskab, da reglerne i selskabslovgivningen ikke er forenelige med reglerne i den kommunale styrelseslovgivning. Et kommunalt fællesskab kan heller ikke etableres som en selvejende institution.

Kommunale fællesskaber er selvstændige, offentligretlige organer. De henregnes til den offentlige forvaltning, bl.a. således at offentligretlige regler, herunder forvaltningsloven og offentlighedsloven, gælder for fællesskaberne og deres virksomhed.

Det antages, at en kommunalbestyrelse ikke kan delegere beføjelser til et kommunalt fællesskab. Hvis et kommunalt fællesskab skal varetage kommunale opgaver, skal det derfor ske ved en overførsel af selve kompetencen i overensstemmelse med reglerne om oprettelse af et kommunalt fællesskab med deraf følgende krav om tilsynsmyndighedens godkendelse.

De opgaver, der henlægges til et kommunalt fællesskab, er således henlagt til selvstændig varetagelse. Noget andet er, at de medlemmer af fællesskabets bestyrelse, som de deltagende kommuner har udpeget, skal varetage kommunalbestyrelsens interesser i det kommunale fællesskab og er underlagt instruktionsbeføjelse.

Der gælder ingen begrænsninger med hensyn til, hvilke kommunale opgaver og hvilken kompetence kommunalbestyrelser kan tillægge kommunale fællesskaber, medmindre andet følger af lovgivningen.

For så vidt angår opgaver vedrørende myndighedsudøvelse, dvs. i hvert fald den del af den kommunale forvaltning, der består i at regulere borgernes retsforhold typisk i form af meddelelse af forbud, påbud og tilladelser vil det dog normalt kræves, at der er holdepunkter i lovgivningen for at antage, at opgaven kan overføres til et kommunalt fællesskab.

Hvis der ønskes adgang til, at kommunalbestyrelsen kan overføre kommunens varetagelse af myndighedsopgaver til et kommunalt fællesskab, skal dette fremgå af lovteksten.

Som eksempel kan nævnes § 71 a i lov om vandforsyning (lovbekendtgørelse nr. 130 af 26. februar 1999 med senere ændringer), der har følgende ordlyd:

"Kommunalbestyrelsen kan overføre den kompetence, der er tillagt kommunalbestyrelsen efter loven eller regler udstedt i medfør af loven, til et kommunalt fællesskab, jf. § 60 i lov om kommunernes styrelse«.

Hvis det i lovteksten eller i bemærkningerne er beskrevet, at en opgave vil kunne løses i et samarbejde mellem kommuner/amtskommuner, bør det normalt tillige nævnes i lovforslagets bemærkninger, at et sådant samarbejde vil skulle godkendes af tilsynsmyndigheden i medfør af § 60 i lov om kommunernes styrelse i det omfang samarbejdet medfører indskrænkninger i de deltagende kommuners/amtskommuners beføjelser efter den kommunale styrelseslov.

Dette gælder i hvert fald, hvis det kommunale fællesskab tillægges kompetence til at træffe beslutninger, der forpligter de deltagende kommuner økonomisk, f.eks. vedtagelse af årsbudget med bindende virkning for de deltagende kommuner, eller i forhold til aftaler, hvorved kommunerne påtager sig vedvarende forpligtelser, der ikke kan opsiges inden for en kortere periode.

4.1.9. Udlicitering og kommunal opgavevaretagelse i selskabsform

Det oven for i afsnit 4.1.2 anførte om, at kommunalbestyrelsen er kommunens øverste myndighed, og at kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for hele den kommunale virksomhed, medfører ikke, at alle kommunale opgaver skal løses i kommunalt regi. Kommunalbestyrelsen har som udgangspunkt fri adgang til at indgå aftaler eksempelvis i form af udliciteringsaftaler med private om at løse en kommunal opgave.

Kommunalbestyrelsen kan imidlertid ikke ved at indgå aftaler med private fralægge sig ansvaret for opgavens udførelse. Det vil således stadig være kommunalbestyrelsen, der har ansvaret for, at lovgivningens krav til opgavens varetagelse opfyldes.

Udgangspunktet om kommunalbestyrelsens frie adgang til at overlade opgaveudførelsen til private kan fraviges ved lov. Det kan således være fastsat eller forudsat i lovgivningen, at en opgave skal løses i kommunalt regi, dvs. ved hjælp af medarbejdere, der er ansat i kommunen.

Det bør anføres i lovteksten eller i bemærkningerne, såfremt en kommunal opgave ikke skal kunne varetages ved indgåelse af aftaler med private, jf. dog neden for om overladelse af myndighedsopgaver til private.

I visse tilfælde kræver det imidlertid lovhjemmel, såfremt kommunalbestyrelsen skal kunne indgå aftaler med private om opgavevaretagelsen.

Det drejer sig for det første om kommunale opgaver, der indebærer myndighedsudøvelse, dvs. i hvert fald den del af den kommunale forvaltning, der består i at regulere borgernes retsforhold typisk i form af meddelelse af forbud, påbud og tilladelser.

Hvis en kommunalbestyrelse skal have mulighed for at indgå aftaler med private om varetagelse af myndighedsopgaver , skal det fremgå af lovteksten.

For det andet fraviges udgangspunktet om kommunalbestyrelsens frie adgang til at overlade opgaveudførelsen til private i de tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen ønsker at udskille en opgave til et selvstændigt selskab eksempelvis et aktieselskab og samtidig bevare rådigheden over opgavens udførelse. Ved varetagelse af opgaven i aktie- eller anpartsselskabsform vil kommunalbestyrelsen bevare rådigheden over opgaven, såfremt kommunen ejer mere end 50 % af aktierne, eller hvis kommunen på anden måde, f.eks. ved indgåelse af aktionæroverenskomst herom, har en bestemmende indflydelse på selskabet. Herved bringer kommunalbestyrelsen sin virksomhed uden for reglerne i den kommunale styrelseslov og den øvrige lovgivning, der gælder for kommunal forvaltning. En sådan udskillelse af opgaver til et selvstændigt selskab kræver som udgangspunkt lovhjemmel.

Det er dog i praksis antaget, at forarbejdning og afsætning af biprodukter fra en kommunal virksomhed og udførelse af kommunal forsyningsvirksomhed uden lovhjemmel kan varetages i et selvstændigt selskab, uanset at kommunalbestyrelsen bevarer rådigheden over opgavevaretagelsen.

Det skal fremgå af lovteksten, såfremt kommunalbestyrelsen uden for de ovenfor anførte undtagelsestilfælde helt undtagelsesvis skal have adgang til at udskille en opgave til et selvstændigt selskab og samtidig bevare rådigheden over den pågældende opgave. Man skal i den forbindelse være opmærksom på, at disse selvstændige selskabers virksomhed ikke er omfattet af den generelle kommunale lovgivning eller den øvrige lovgivning, der gælder for den kommunale forvaltning, herunder offentlighedsloven og forvaltningsloven.

4.1.10. Anvendelse af det kommunale styrelsessystem ved udstedelse af nye regler

Som anført følger det af den kommunale styrelseslov, at kommunalbestyrelsen som udgangspunkt er det øverste kompetente organ vedrørende varetagelsen af kommunens anliggender.

Dette udgangspunkt fraviges i styrelseslovgivningen til en vis grad ved, at der er fastlagt et udvalgsstyre, og ved at borgmesteren er tillagt visse begrænsede, selvstændige beføjelser. Endvidere indebærer det forhold, at kommunalbestyrelsen er et kollegialt organ, hvis enkelte medlemmer er tillagt en række rettigheder, en vis begrænsning af kommunalbestyrelsens handlefrihed.

Det kommunale styrelses- og beslutningssystem er reguleret af en række bestemmelser, der har til formål at sikre sammenhæng og helhed i kommunestyret.

Sammenhæng og helhed i kommunestyret forudsætter, at kommunalbestyrelsen har en vis frihed til selv at fastlægge styreform, herunder den kommunale udvalgsstruktur og indretningen af den kommunale administration, til at delegere inden for den kommunale organisation og til i et vist omfang efter godkendelse fra indenrigsministeren at dispensere fra den kommunale styrelseslovs regler.

Det er af stor betydning, at der ikke i lovgivningen gøres begrænsninger i princippet om kommunalbestyrelsernes organisatoriske frihed, uden at der er tungtvejende grunde hertil. Herved sikres der en så enkel og entydig beslutningsstruktur som muligt i kommunerne.

Bestemmelser om særlig kompetence kan således bidrage til uklarhed om, hvordan kompetencen er placeret i det kommunale styrelses- og beslutningssystem.

Såfremt det undtagelsesvis er nødvendigt at fravige det almindelige kommunale styrelses- og beslutningssystem, bør det fremgå udtrykkeligt af bemærkningerne til lovforslaget, 1) at der er tale om en fravigelse fra det kommunalretlige princip om kommunalbestyrelsens organisatoriske frihed, 2) hvilken fravigelse der er tale om, og 3) hvad der er baggrunden herfor.

Det kræver udtrykkelig lovhjemmel, når man undtagelsesvis beslutter at henlægge kommunale opgaver til særlige nævn, råd eller lignende eller til enkeltpersoner.

Dette skyldes, at der hermed sker et brud på princippet om kommunalbestyrelsen som øverste ansvarlige organ og dermed en fravigelse af det almindelige kommunale styrelses- og beslutningssystem. Om udformningen af bemærkningerne til lovforslaget henvises til første afsnit i boksen.

Det bør endvidere fremgå af reglerne eller bemærkningerne hertil, hvordan organerne sammensættes, herunder hvor mange kommunalbestyrelses- og ikke-kommunalbestyrelsesmedlemmer, der skal udpeges, og hvorvidt der skal kunne udpeges stedfortrædere for medlemmerne.

Hvis der etableres (eller skabes hjemmel til etablering af) nævn, råd eller lignende, skal det klart fremgå af lovteksten, hvilken kompetence disse tillægges, herunder om de tillægges en selvstændig, af kommunalbestyrelsen uafhængig kompetence eller blot tillægges kompetence til eksempelvis at afgive en indstilling eller en udtalelse.

Hvis et organ som de omhandlede tillægges selvstændig kompetence, bør det fremgå af lovteksten eller bemærkningerne til lovforslaget, hvordan sekretariatsbetjeningen skal varetages. Endvidere bør det fremgå, hvordan udgifterne til organets virksomhed skal afholdes, herunder om bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen.

Der bør endvidere ved udformningen af lovforslaget tages højde for de offentligretlige konsekvenser af oprettelsen af en selvstændig, af kommunalbestyrelsen uafhængig myndighed.

4.2. Vederlæggelse for varetagelsen af kommunale hverv

Vederlæggelsen af kommunalbestyrelsesmedlemmer og ikke-kommunalbestyrelsesmedlem-mer, der varetager kommunale hverv, er reguleret i § 16, § 16 a og § 34 i lov om kommunernes styrelse. De nærmere regler om vederlæggelsen er for tiden fastsat i Indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 861 af 21. november 1997 som ændret ved bekendtgørelse nr. 489 af 18. juni 1999 og bekendtgørelse nr. 866 af 29. november 1999.

Ved kommunale hverv forstås hverv, der varetages efter valg af kommunalbestyrelsen. Hvis kommunalbestyrelsen ved udpegningen er bundet af indstillinger fra foreninger eller organisationer på en sådan måde, at der ikke er nogen reel valgmulighed, kan vedkommende ikke anses for valgt af kommunalbestyrelsen til et kommunalt hverv.

4.2.1. Vederlagsreglernes indhold

4.2.1.1. Alle kommunalbestyrelsesmedlemmer og amtsrådsmedlemmer modtager et fast vederlag (§ 16, stk. 1). Vederlagets størrelse er 50.000 henholdsvis 60.000 kr. om året (i 1. oktober 1997-niveau). For enkelte kommuner er fastsat særlige vederlag.

Der ydes endvidere et tillægsvederlag på 10.000 kr. årligt (i 1. oktober 1997-niveau) for kommunalbestyrelsesmedlemmer med hjemmeboende børn under 10 år.

Det faste vederlag og tillægsvederlaget reguleres på samme måde som lønnen til tjenestemænd i staten.

Der kan ikke ydes kommunalbestyrelsesmedlemmer diæter efter reglerne i lov om kommunernes styrelse. Kommunalbestyrelsesmedlemmer, der af kommunalbestyrelsen er valgt til at varetage et kommunalt hverv, kan dog ydes såvel det faste vederlag efter den kommunale styrelseslov som en særlig vederlæggelse, herunder diæter, i de tilfælde, hvor der på særligt grundlag f.eks. i særlovgivningen er fastsat bestemmelser herom (§ 16, stk. 1, litra b).

De aktiviteter, som det faste vederlag for hvervet som kommunalbestyrelsesmedlem omfatter, er udtømmende angivet i lov om kommunernes styrelse (§ 16, stk. 1, litra a-f).

Mod reduktion på 20.000 kr. af det faste vederlag kan et kommunalbestyrelsesmedlem vælge at modtage erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste ved deltagelse i visse møder og kurser m.v. (§ 16, stk. 1, litra a-d). Herudover kan et medlem af kommunalbestyrelsen i visse tilfælde (§ 16, stk. 1, litra e) tillægges erstatning for tabt arbejdsfortjeneste.

Der er fastsat en øvre grænse for, hvor meget det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem kan modtage i erstatning for tabt arbejdsfortjeneste pr. dag. Denne grænse er (pr. 1. januar 2001) 1.675 kr.

Kommunalbestyrelsesmedlemmer har ved deltagelse i møder og kurser m.v. (§ 16, stk. 1, litra a-e) krav på godtgørelse af dels befordrings- og fraværsudgifter, dels dokumenterede, nødvendige udgifter forbundet med fysisk handicappedes varetagelse af hvervet og dels dokumenterede, nødvendige udgifter til pasning af syge nære pårørende (§ 16, stk. 10).

Ved andre kommunale hverv (§ 16, stk. 1, litra f) kan et medlem af kommunalbestyrelsen efter kommunalbestyrelsens bestemmelse tillægges godtgørelse af afholdte udgifter (§ 16, stk. 11).

4.2.1.2. Ud over den her nævnte grundlæggende vederlæggelse kan de enkelte kommunalbestyrelser beslutte at yde vederlag til medlemmerne af økonomiudvalget, de stående udvalg og børn og unge-udvalget. Der kan endvidere ydes vederlag til formanden for hvert af de stående udvalg, børn- og ungeudvalget, folkeoplysningsudvalget og et eventuelt beskæftigelsesudvalg. Der er særlige regler for vederlæggelse af borgmesteren.

4.2.1.3. Kommunalbestyrelsen kan beslutte at yde ikke-kommunalbestyrelses-medlemmer diæter og erstatning for tabt arbejdsfortjeneste for deltagelse i nogle kommunale hverv (§ 16 a, stk. 1, jf. § 16, stk. 1, litra a-e). Kommunalbestyrelsen kan tillige vælge kun at udbetale den ene af ydelserne eller ingen af disse. Diætbeløbet udgør 335 kr. pr. dag (pr. 1. januar 2001). Hvis hvervet beslaglægger mere end 4 timer, udgør beløbet dog 670 kr.

Offentligt ansatte kan ikke modtage diæter eller erstatning for tabt arbejdsfortjeneste for varetagelse af hverv, der er et led i de pågældendes embedsgerning.

Kommunalbestyrelsens kompetence til at træffe beslutninger om ydelse af diæter og erstatning for tabt arbejdsfortjeneste efter § 16 a, stk. 1, kan ikke delegeres til et af kommunalbestyrelsen nedsat udvalg eller til forvaltningen.

Der kan ikke ydes et ikke-kommunal-bestyrelsesmedlem diæter og erstatning for tabt arbejdsfortjeneste i henhold til styrelseslovens regler for at varetage et kommunalt hverv, såfremt han eller hun efter anden lovgivning modtager et særligt honorar eller vederlag ( § 16 a, stk. 4) .

Ikke-kommunalbestyrelses-medlemmer har ved deltagelse i møder og kurser (§ 16, stk. 1, litra a-c) krav på godtgørelse af dels befordrings- og fraværsudgifter, dels dokumenterede, nødvendige udgifter forbundet med fysisk handicappedes varetagelse af hvervet, dels dokumenterede, nødvendige udgifter til pasning af syge nære pårørende og dels dokumenterede, nødvendige udgifter til børnepasning (§ 16 a, stk. 6).

Ved et ikke-kommunalbestyrelsesmedlems deltagelse i andre kommunale hverv (§ 16, stk. 1, litra d-f) kan kommunalbestyrelsen beslutte at godtgøre de nævnte udgifter (§ 16, stk. 7).

4.2.2. Vederlagsreglernes betydning ved udstedelsen af nye regler

Før der udstedes en ny regel om vederlæggelse for varetagelsen af kommunale hverv, er det vigtigt at overveje, om den nye regel skal have til formål at supplere eller fravige vederlagsreglerne i lov om kommunernes styrelse.

Ved udstedelsen af nye regler om vederlæggelse i anden lovgivning bør man være opmærksom på følgende forhold for at undgå, at uensartede vederlagsregler giver anledning til fortolkningstvivl:

· Er der tale om et kommunalt hverv i den kommunale styrelseslovs forstand?

I bekræftende fald gælder de almindelige vederlagsregler i lovgivningen om kommunernes styrelse, medmindre andet fastsættes. Det er derfor kun nødvendigt med særskilte regler, hvis man ønsker hvervet særskilt vederlagt eller i øvrigt en regulering af vederlæggelsen, der afviger fra den generelle regulering i den kommunale styrelseslov.

Er der derimod ikke tale om et kommunalt hverv, kan vederlæggelse alene ske, hvis det fremgår af lovteksten.

· Skal vederlæggelse af ikke-kommunal-bestyrelsesmedlemmers varetagelse af kommunale hverv være obligatorisk, eller skal vederlæggelsen bero på kommunalbestyrelsens beslutning herom?

Hvis vederlæggelse skal være obligatorisk, kræver det en særskilt lovhjemmel.

Hvis vederlæggelse skal afhænge af kommunalbestyrelsens beslutning, kan særskilte vederlagsbestemmelser undlades, idet kommunalbestyrelsen som nævnt oven for i afsnit 4.2.1.3. kan træffe en sådan beslutning i medfør af lov om kommunernes styrelse.

· Såfremt det i anden lovgivning end lov om kommunernes styrelse er bestemt, at der for varetagelsen af et givent hverv ydes diæter i henhold til reglerne i lov om kommunernes styrelse, betyder dette som udgangspunkt medmindre andet fremgår af forarbejderne at beregningen af diæter skal ske efter reglerne herom i lov om kommunernes styrelse.

En sådan regel omfatter ikke den øvrige regulering af vederlæggelsen i lovgivningen om kommunernes styrelse, herunder spørgsmålet om, hvorvidt der er krav på erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste for varetagelsen af hvervet, om varetagelsen af hvervet berettiger til udgiftsgodtgørelse, eller hvornår vederlæggelsen ophører.

Tilsvarende vil en henvisning til reglerne i lov om kommunernes styrelse om erstatning for tabt arbejdsfortjeneste og udgiftsgodtgørelse alene kunne anses som en henvisning til størrelsen af erstatningen for den tabte arbejdsfortjeneste og typerne af godtgørelsesberettigende udgifter.

Hvis den øvrige regulering af vederlæggelsen i lovgivningen om kommunernes styrelse helt eller delvis også skal gælde, skal dette fremgå udtrykkeligt af de pågældende regler om vederlæggelse af hvervet.

Eksempel: § 36, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (lovbekendtgørelse nr. 267 af 12. april 2000 som ændret ved lov nr. 284 af 25. april 2001) er affattet således:

"Kommunalbestyrelsen kan beslutte, at de medlemmer af klagerådet, der ikke er medlemmer af kommunalbestyrelsen, skal have diæter, erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste og udgiftsgodtgørelse efter reglerne i § 16 a i lov om kommunernes styrelse."

Det vil i dette eksempel bero på en fortolkning af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og ikke lov om kommunernes styrelse hvorvidt der skal ydes både diæter, erstatning for dokumenteret tabt arbejdsfortjeneste og udgiftsgodtgørelse, eller om kommunalbestyrelsen kan beslutte blot at yde en eller to af de nævnte ydelser.

4.3. Budget, regnskab og revision

4.3.1. Budget- og regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner

Budget- og regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner omfatter reglerne vedrørende formen for kommunernes årsbudget, flerårige budgetoverslag, regnskab m.v. Reglerne er fastsat af indenrigsministeren med hjemmel i §§ 46 og 54 i lov om kommunernes styrelse.

Budget- og regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner har følgende hovedopgaver:

· Den finansielle opgave, hvorefter årsbudgettet afgiver den bindende regel for årets skatteudskrivning.

· Den bevillingsmæssige opgave, hvorefter årsbudgettet afgiver den bindende regel for det kommende års kommunale forvaltning.

· Den oplysningsmæssige opgave i forhold til politikere, borgere, administration og centrale myndigheder.

Budget- og regnskabssystem for kommuner og amtskommuner er udformet på grundlag af følgende hovedprincipper:

· Princippet om totalbudgettering og regnskabsaflæggelse samt om flerårigt totalbudgettering , som indebærer, at budget og regnskab skal omfatte samtlige drifts-, anlægs-, og kapitalposter.

· Bruttoposteringsprincippet , som indebærer, at udgifter og indtægter opføres og specificeres hver for sig.

· Centralisationsprincippet , hvorefter samtlige udgifter finansieres under ét af samtlige indtægter.

· Klarhedsprincippet , som indebærer, at der ikke registreres arbitrære og fiktive posteringer.

Med indførelsen af Budget- og Regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner blev der ved centralisationsprincippet gjort op med det hidtidige "cigaræskesystem" i kommunerne og amtskommunerne, hvor visse indtægtsarter var reserveret til bestemte udgiftsformål.

Centralisationsprincippet er blandt andet indført med henblik på, at kommunalbestyrelsens prioritering ikke skal være bundet af, at nogle indtægter skal anvendes til bestemte formål. Centralisationsprincippet understøtter således kommunalbestyrelsens muligheder for at prioritere frit mellem de kommunale udgiftsområder.

Ved udstedelse af nye regler, der udløser behov for nye registreringer i kommunernes budget- og regnskabssystem, bør ministerierne rette henvendelse herom til Indenrigsministeriet, således at nødvendige ændringer kan indføres i systemet.

Ved udstedelsen af regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne er det vigtigt så vidt muligt at undgå at fastsætte særskilte regler om kommunernes og amtskommunernes budgettering og regnskabsaflæggelse, ligesom det er vigtigt, at man undgår at fastsætte regler, som fraviger de principper, som budget- og regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner hviler på, jf. herved afsnit 4.3.1. ovenfor.

Det bør derfor også for at undgå unødig administrativ belastning af kommunerne - søges undgået at fastsætte regler, hvorefter

· bestemte af en kommunes indtægter skal henføres til bestemte udgifter

· kommuner og amtskommuner skal foretage særskilt budgettering og/eller regnskabsaflæggelse for varetagelsen af visse opgaver

Såfremt helt særlige forhold gør det nødvendigt at fastsætte regler, der fraviger det kommunale budget- og regnskabssystem, bør det altid ske i samarbejde med Indenrigsministeriet.

Der bør i sådanne tilfælde i god tid rettes henvendelse til Indenrigsministeriet herom.

For områder, hvor kommunale udgifter er omfattet af statslige refusionsordninger, kan gælde særlige forhold vedrørende budgettering og regnskabsaflæggelse.

4.3.2. Den kommunale revision

Enhver kommune skal have en sagkyndig revision, der skal godkendes af den kommunale tilsynsmyndighed (§ 42, stk. 1) . Revisionen af Københavns Kommunes regnskaber varetages af kommunens revisionsdirektorat (§ 42 a, stk. 1) .

Den kommunale revision skal være uafhængig af kommunen. Dette princip er lovfæstet i den kommunale styrelseslov, hvoraf det fremgår, at kommunalbestyrelsens afskedigelse af revisionen kræver den kommunale tilsynsmyndigheds samtykke (§ 42, stk. 1) , og at revisionen ikke må deltage i eller tage medansvar for beslutninger, hvorved revisionens stilling som uafhængig revision vil kunne bringes i fare (§ 42, stk. 5) .

Den kommunale revision omfatter alle de regnskabsområder, der hører under kommunalbestyrelsen (§ 42, stk. 2) . Efter fast praksis omfatter revisionen også regnskaber for private eller selvejende institutioner, når kommunen varetager kasse- eller regnskabsfunktioner for disse. Der gælder dog efter lov om kommunernes styrelse ikke noget krav herom. Tilsagn om økonomisk støtte til institutioner eller foreninger, f.eks. i medfør af kommunalfuldmagtsreglerne, kan gøres betinget af, at institutionens eller foreningens regnskaber underkastes kommunens revision, eller at kommunens revisor får adgang til at gennemgå regnskaber, revisionsberetninger m.v. med henblik på at påse, at institutionen eller foreningen er underkastet betryggende revision. Kommunen har dog som udgangspunkt ikke pligt til at stille en sådan betingelse.

Den kommunale revisions opgaver omfatter finansiel revision og forvaltningsrevision (§ 42, stk. 2 og 3). Ved den finansielle revision efterprøver revisionen, om regnskabet er rigtigt, og om de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med kommunalbestyrelsens bevillinger, kommunalbestyrelsens øvrige beslutninger, love og andre forskrifter, samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. Ved forvaltningsrevisionen vurderer den kommunale revision, om udførelsen af kommunalbestyrelsens og udvalgenes beslutninger og den øvrige forvaltning af kommunens anliggender er varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde.

For områder, hvor kommunale udgifter er omfattet af statslige refusionsordninger, kan der være fastsat bestemmelser om en revision, der er mere omfattende end den, som er lovpligtig efter lov om kommunernes styrelse. Efter § 5 i lov om revisionen af statens regnskaber m.m. (lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997) skal rigsrevisor efter anmodning have adgang til at gennemgå den del af de amtskommunale og kommunale regnskaber, som vedrører virksomhed, for hvilken der skal ske afregning over for staten.

Ved fastsættelse af regler i forhold til kommuner og amtskommuner bør reglerne i lov om kommunernes styrelse om den kommunale revision så vidt muligt ikke fraviges.

Det bør særligt undgås at fastsætte regler, der indebærer, at kommunen skal have mere end én revision, f.eks. ved at revisionen af visse dele af kommunens regnskab eller af særskilte regnskaber for visse af kommunens indtægter og udgifter tillige skal udføres af en anden revisor end den revision, som kommunen skal have efter lov om kommunernes styrelse, og som skal godkendes af den kommunale tilsynsmyndighed.

Hvis der f.eks. af hensyn til kontrollen med anvendelsen af tilskud fra staten eller andre offentlige myndigheder, herunder EU, eller som led i en statslig eller EU-refusionsordning er behov for at fastsætte regler om en mere omfattende revision end den, der er pligt til efter lov om kommunernes styrelse, bør sådanne regler fastsættes i samarbejde med Indenrigsministeriet. Henvendelse til Indenrigsministeriet herom bør ske i så god tid som muligt.

4.4. Den kommunale og amtskommunale låntagning

Reglerne om den kommunale/amtskommunale låntagning er indeholdt i den såkaldte lånebekendtgørelse (Indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 295 af 26. april 2001 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v.). Reglerne er fastsat med hjemmel i §§ 41, 55 og 57 i lov om kommunernes styrelse.

Det er i lånebekendtgørelsen fastsat, at kommuner og amtskommuner kun kan låne i det omfang, der i medfør af bekendtgørelsen er tilladelse til lånoptagelse. En kommune kan således kun optage lån, såfremt der er afholdt låneberettigende udgifter i medfør af lånebekendtgørelsens § 2 dvs. brugerfinansierede områder samt visse andre områder eller der er givet dispensation. Dette indebærer, at der ikke herudover kan optages lån, heller ikke mod deponering. Summen af en kommunes låneberettigende udgifter i det enkelte regnskabsår udgør kommunens låneramme i det pågældende år. I begrebet låneramme ligger, at lånet ikke nødvendigvis skal anvendes til at finansiere lige netop de udgifter, der har udløst låneadgangen. Dermed lever lånereglerne op til Budget- og Regnskabssystemets centralisationsprincip, der betyder, at samtlige udgifter finansieres under ét af samtlige indtægter.

Ifølge lånebekendtgørelsen har amtskommunerne adgang til at optage lån inden for en ramme på 25 pct. af den enkelte amtskommunes samlede nettoanlægsudgifter ekskl. moms. For hvert af regnskabsårene 2001 og 2002 kan amtskommunerne dog optage lån svarende til 30 pct. af den enkelte amtskommunes samlede nettoanlægsudgifter ekskl. moms.

Der bør så vidt muligt ikke i speciallovgivningen fastsættes regler om kommuners adgang til at optage lån. Sådanne regler vil kunne give anledning til regelkonflikter mellem de generelle lånebestemmelser i lånebekendtgørelsen og speciallovgivningens regler. I de tilfælde, hvor der er ønske om at indføre en særlig kommunal låneadgang eller indførelse af andre regler, der kan have indflydelse på den kommunale låntagning, bør henvendelse herom så tidligt som muligt rettes til Indenrigsministeriet med henblik på en drøftelse af en evt. ændring af lånebekendtgørelsen.

4.5. Kommunalfuldmagtsreglerne

4.5.1. Kommunalfuldmagtsreglernes indhold

Som anført i afsnit 3.1. har kommuner mulighed for at varetage visse opgaver med hjemmel i uskrevne kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.

I dette afsnit og afsnit 4.5.2 anvendes betegnelsen "kommuner" om både kommuner, amtskommuner og kommunale fællesskaber, jf. § 60 i lov om kommunernes styrelse.

Kommunalfuldmagtsreglerne er udviklet gennem praksis og viger for den skrevne lovgivning. Såfremt der er udstedt regler på et område, er det således væsentligt at vurdere, om der er tale om en udtømmende regulering, idet det i givet fald indebærer, at kommunalfuldmagtsreglerne ikke gælder for den pågældende opgavevaretagelse.

Det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at en kommunes adgang til efter kommunalfuldmagtsreglerne at gennemføre foranstaltninger blandt andet er afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium.

Dette almennyttekriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, som har sammenhæng med det kommunale fællesskabs behov, og som kommer alle kommunens borgere eller en sagligt afgrænset kreds af kommunens borgere, f.eks. unge eller ældre, til gode.

Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er begrundet i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller enkeltvirksomheder. Endvidere kan en kommune ikke uden lovhjemmel tildele ydelser til enkeltpersoner, der er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier.

Som eksempler på de opgaver, som kommuner lovligt kan varetage efter kommunalfuldmagtsreglerne, kan nævnes, at kommuner har en vid adgang til at iværksætte aktiviteter til fremme af borgernes fritids- og friluftsliv, herunder støtte til foreninger. Endvidere er kultur- og idrætsområdet nogle af kommunalfuldmagtens kerneområder. Kommuner har tillige adgang til med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne at fremme turisme, visse undervisningsaktiviteter samt generel erhvervsudvikling, ligesom kommuner har mulighed for at varetage miljøhensyn.

Kommunalfuldmagtsreglerne indebærer imidlertid også en række begrænsninger i kommuners mulighed for at udføre opgaver.

Det drejer sig i det væsentligste om følgende begrænsninger:

Det antages efter kommunalfuldmagtsreglerne, at de opgaver, som en kommune kan påtage sig, som udgangspunkt skal være geografisk afgrænset til den pågældende kommunes område. Det vil dog efter omstændighederne kunne være lovligt at løse en opgave uden for kommunens geografiske område, såfremt det er begrundet i hensynet til varetagelsen af den pågældende opgave.

Det antages desuden, at kommuner ud fra det såkaldte opgavefordelingsprincip som udgangspunkt ikke kan varetage eller yde økonomisk støtte til varetagelsen af opgaver, som det efter lovgivningen udelukkende påhviler eller tilkommer statslige eller andre offentlige myndigheder at løse.

Det er endvidere antaget, at en kommune efter kommunalfuldmagtsreglerne som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel kan drive handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed.

Der er dog i visse tilfælde hensyn, som efter kommunalfuldmagtsreglerne kan begrunde en modifikation fra de ovennævnte begrænsninger i kommuners ulovbestemte adgang til at varetage opgaver.

Kommuner har således, som en modifikation fra ovennævnte udgangspunkt om, at kommuner ikke kan drive håndværk m.v., mulighed for at producere varer og tjenesteydelser til eget brug. Det er imidlertid en forudsætning, at kommunens formål med selv at producere den eller de pågældende varer eller tjenesteydelser er at varetage opgaver, som kommuner lovligt kan varetage.

Kommuner kan endvidere ud fra værdispildsbetragtninger på visse betingelser, herunder at det sker på markedsmæssige vilkår, lovligt afsætte eventuelle biprodukter fra kommunal virksomhed.

Endvidere kan kommuner i et vist omfang udnytte sin overskudskapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale. Det er dog blandt andet en betingelse for udnyttelse af overkapacitet, at den pågældende kommunale aktivitet ikke er dimensioneret med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at salget sker på markedsmæssige vilkår.

Endelig har kommuner efter kommunalfuldmagtsreglerne i et meget begrænset omfang mulighed for at varetage accessoriske opgaver. Det vil sige opgaver, som kommuner normalt ikke lovligt kan varetage, men som knytter sig naturligt og tæt til varetagelsen af opgaver, som kommuner lovligt kan varetage. Det er dog bl.a. en betingelse for udøvelse af accessorisk virksomhed, at den accessoriske virksomhed i omfang er underordnet den kommunale hovedvirksomhed. Det er endvidere en betingelse, at kommunen søger disse opgaver bortforpagtet på markedsvilkår.

4.5.2. Kommunalfuldmagtsreglernes betydning ved udstedelse af nye regler

På grund af kommunalfuldmagtsreglernes karakter som uskrevne kommunalretlige grundsætninger er de ikke til hinder for, at der i den skrevne lovgivning dvs. love og bindende administrative forskrifter sker en regulering af kommuners opgavevaretagelse på et givet område, der fraviger kommunalfuldmagtsreglerne. Kommuners mulighed for at varetage opgaver efter kommunalfuldmagtsreglerne vil således altid kunne blive enten udvidet eller begrænset i den skrevne lovgivning.

Ved fastsættelse af nye regler er det væsentligt at tage stilling til forholdet mellem de påtænkte regler og kommunalfuldmagtsreglerne.

Det er blandt andet væsentligt at afgøre, om de påtænkte regler skal indeholde en udtømmende regulering af det pågældende område, således at kommunalfuldmagtsreglerne ikke (længere) finder anvendelse på området.

I de tilfælde, hvor hensigten er udtømmende at regulere et område, er det væsentligt at være opmærksom på, om den pågældende regulering indebærer, at kommuners mulighed for at varetage opgaver på det pågældende område bliver begrænset eller udvidet i forhold til kommuners muligheder efter kommunalfuldmagtsreglerne.

Såfremt der er tvivlsspørgsmål om rækkevidden af kommunalfuldmagtsreglerne, bør henvendelse herom så tidligt som muligt rettes til Indenrigsministeriet.

I de tilfælde, hvor man ikke har til hensigt udtømmende at regulere et område, er det nødvendigt, at man inden gennemførelsen af de nye regler vurderer, hvilken retsstilling kommunerne vil få efter den påtænkte regulering, sammenholdt med den retsstilling kommunerne har efter kommunalfuldmagtsreglerne.

Ved udarbejdelse af lovforslag bør det overvejes, om det er relevant at beskrive forholdet mellem lovgivningen og kommunalfuldmagtsreglerne i bemærkningerne til lovforslaget.

Ved udarbejdelse af administrative forskrifter er det hensigtsmæssigt, at forholdet mellem forskriften og kommunalfuldmagtsreglerne beskrives i forbindelse med en forudgående høring om forskriften. Det samme gælder, hvis der udstedes en vejledning i tilknytning til forskriften.

4.6. Kommunaltilsynet

4.6.1. Indhold

4.6.1.1. Tilsynet med amtskommunerne samt med Frederiksberg og Københavns Kommuner varetages af indenrigsministeren (§ 47, stk. 1) .

Tilsynet med de øvrige primærkommuner varetages af de tilsynsråd, der er nedsat for hvert amt (§ 47, stk. 2, og § 48) .

Kommunaltilsynet er et retligt tilsyn (§ 61) . Tilsynet omfatter kun en stillingtagen til, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af offentligretlig lovgivning, herunder offentligretlige retsgrundsætninger.

De kommunale tilsynsmyndigheder kan derfor ikke tage stilling til, om kommunernes dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Det kommunale tilsyn omfatter kun den lovgivning, der særligt retter sig til kommunerne og offentlige myndigheder, og ikke lovgivning, der gælder for både kommuner og private.

Det kommunale tilsyn omfatter endvidere kun den virksomhed, der udøves af kommunalbestyrelsen og de kommunalpolitiske organer, f.eks. de stående udvalg. Tilsynsmyndigheden har således ikke beføjelser umiddelbart over for kommunens ansatte. Tilsynsmyndigheden kan imidlertid anmode kommunalbestyrelsen om at tage stilling til en sag, hvori det er gjort gældende, at der foreligger retsstridige forhold i kommunens forvaltning. Hvis der konstateres sådanne retsstridige forhold, uden at kommunalbestyrelsen griber ind, vil tilsynsmyndigheden om fornødent kunne anvende sanktioner over for kommunalbestyrelsen med henblik på at få bragt de retsstridige forhold til ophør.

Det kommunale tilsyn omfatter ikke nævn og kommissioner m.v., der udgør selvstændige forvaltningsmyndigheder. Dette gælder f.eks. børn- og ungeudvalget, folkeoplysningsudvalget, skolebestyrelser, huslejenævn og skatteankenævn. Det kommunale tilsyn omfatter heller ikke den sekretariatsbetjening, som kommunen udfører for en sådan selvstændig myndighed.

Tilsynsmyndighederne har alene pligt til at reagere på henvendelser o.lign., der skaber et grundlag for at antage, at der foreligger en ulovlighed, der ikke er bagatelagtig. En klage fra en borger eller andre er således hverken en nødvendig eller en tilstrækkelig forudsætning for, at tilsynsmyndigheden skal behandle sagen.

4.6.1.2. De kommunale tilsynsmyndigheder har mulighed for at anvende følgende sanktioner: Annullation, suspension, tvangsbøder, anlæggelse af erstatningssag, erstatningsretlig bod og påtalebegæring (§ 61 og § 61 c) .

En beslutning truffet af kommunalbestyrelsen kan normalt kun annulleres eller suspenderes, hvis den ikke er bragt til udførelse.

Det er en betingelse for anvendelse af i hvert fald annullation og pålæg af tvangsbøder, at der foreligger den fornødne klarhed, dvs. at der ikke må være rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat.

4.6.1.3. Tilsynsmyndigheden vil normalt til brug for sin vurdering af, om en kommunal beslutning er i strid med regler i speciallovgivningen, indhente en udtalelse fra vedkommende fagministerium. Det vil endvidere normalt være en forudsætning for tilsynsmyndighedens anvendelse af sanktioner, at fagministeriet har udtalt, at der foreligger en klar ulovlighed, og at ulovligheden er så alvorlig, at anvendelse af sanktioner skønnes påkrævet. Fagministeriets udtalelse er således i det omfang den er underbygget, præcis og entydig - en væsentlig vejledning ved vurderingen af, om der skal anvendes sanktioner. Det er imidlertid den kommunale tilsynsmyndighed, der skal træffe afgørelsen om anvendelse af sanktioner, og det er tilsynsmyndigheden, der har ansvaret for, at den afgørelse, der træffes, er den materielt rigtige afgørelse.

4.6.1.4. Der er i medfør af lovgivningen på nogle områder etableret særlige tilsyns- eller klagemyndigheder, som på bestemte områder fører tilsyn med eller behandler klager over kommunernes afgørelser og øvrige opgavevaretagelse.

Det kommunale tilsyn viger normalt, i det omfang en særlig klage- eller tilsynsmyndighed kan tage stilling til en sag.

Anvendelse af tvangsbøder kan dog undertiden komme på tale for at tvinge en kommunalbestyrelse til at efterleve en bindende afgørelse truffet af en rekursinstans eller en sektormyndighed. Kommunaltilsynet kan, i det omfang rekursinstansen eller sektormyndigheden ikke har egne tilstrækkelige midler, i disse tilfælde anmodes om bistand til at få afgørelsen efterlevet og får herved en fogedfunktion. Betingelsen om, at der skal foreligge en ulovlighed af vis klarhed, er normalt altid opfyldt, hvis en kommunalbestyrelse nægter at følge en bindende afgørelse fra en administrativ rekursinstans eller en sektormyndighed.

4.6.2. Betydningen af lovgivningen om kommunaltilsynet ved udstedelsen af nye regler samt anbefalinger om valg af kontrolorgan

4.6.2.1. Udvidelse af kommunaltilsynets kompetence i anden lovgivning end lov om kommunernes styrelse

Som anført i afsnit 4.6.1.1. omfatter kommunaltilsynet ikke lovgivning, der gælder for både kommuner og private. Denne afgrænsning af kommunaltilsynet bør normalt ikke fraviges.

I helt særlige tilfælde, f.eks. hvor fundamentale offentligretlige grundsætninger kodificeres i en lov, hvis anvendelsesområde også omfatter den private sektor, kan der fastsættes regler, hvor kommunaltilsynets kompetence udvides.

Dette bør alene ske, hvis det pågældende fagministerium mener, at der er et særligt behov for kontrol for så vidt angår kommunerne og amtskommunerne, som ikke tilsvarende gør sig gældende for den private sektor.

Spørgsmålet bør i god tid drøftes med Indenrigsministeriet.

4.6.2.2. Valg af kontrolorgan

Tilsyn eller rekurs?

Når man påtænker at fastsætte nye regler i forhold til kommunerne, bør det overvejes

1) om der skal være adgang til administrativ rekurs, eller

2) om der skal være tale om et tilsyn.

Der skal i den forbindelse tages stilling til følgende spørgsmål:

· Skal en klage uanset dens indhold give prøvelsesmyndigheden pligt til (og klageren ret til) en realitetsbehandling af sagen?

· Hvilke forhold skal prøvelsesmyndigheden have mulighed for at efterprøve?

· Hvilke reaktionsmuligheder skal der være?

Hvis en borger skal have et ubetinget retskrav på at få en kommunal afgørelse prøvet, skal der være adgang til administrativ rekurs. Dette vil f.eks. være hensigtsmæssigt på områder, hvor den kommunale afgørelse har stor betydning for den enkelte. Dette må antages at gælde for f.eks. store dele af det sociale område, hvor der således også i dag normalt er adgang til at klage til de sociale nævn.

Som anført er det kommunale tilsyn et legalitetstilsyn. I det omfang lovgivningen er udformet således, at der er overladt et skøn til kommunerne, indebærer dette, at de kommunale tilsynsmyndigheder ikke kan tage stilling til rimeligheden og hensigtsmæssigheden af den indbyrdes afvejning af de lovlige kriterier, der er indgået i kommunens skøn.

Hvis der skal være adgang til fuld prøvelse af en kommunes skønsmæssige afgørelser, er det på denne baggrund ikke hensigtsmæssigt at overlade prøvelsen til de kommunale tilsynsmyndigheder. Der bør i stedet tilvejebringes lovhjemmel til rekurs eller prøvelse i form af et lovbestemt sektortilsyn.

Tilsvarende bør der tilvejebringes lovhjemmel til rekurs eller lovbestemt sektortilsyn, hvis prøvelsesinstansen skal have mulighed for at ændre den kommunale afgørelse.

Nyt eller eksisterende kontrolorgan?

Etablering af nye kontrolorganer kan gøre kontrolmulighederne vanskelige at overskue.

Når man overvejer at fastsætte nye regler i forhold til kommunerne, er det vigtigt at tage stilling til, om det vil være tilstrækkeligt at anvende allerede eksisterende administrative rekursinstanser, sektortilsynsmyndigheder eller kommunaltilsynet fremfor at oprette nye kontrolorganer.

Opmærksomheden kan i den forbindelse henledes på, at statsamtmanden, der er formand for det sociale nævn og det psykiatriske patientklagenævn samt fungerer som rekursinstans på byggeområdet, har en bred berøringsflade til lokalområdet og kommunerne samt har indsigt i kommunale forhold. Statsamtmanden er endvidere formand for tilsynsrådet.

Det kommunale tilsyn har en betydelig indsigt i almindelige kommunale og forvaltningsretlige forhold. Kommunaltilsynet har endvidere generel erfaring i at fortolke regler i speciallovgivningen, som retter sig til kommunerne.

Kommunaltilsynet kan derimod næppe siges at være velegnet til at kontrollere overholdelsen af regler på komplicerede fagområder, hvor det forudsættes, at der foretages tekniske og faglige vurderinger.

Hvis man på sådanne fagområder antager, at fornøden kontrol med kommunernes forvaltning af reglerne kan ske gennem kommunaltilsynets legalitetskontrol, skal det påpeges, at intensiteten og sikkerheden af denne kontrol vil være afhængig af den faglige bistand, som tilsynet får fra vedkommende fagministerium.

I det omfang kommunernes dispositioner er reguleret af regler, der forudsætter varetagelse af tekniske og faglige vurderinger, bør det derfor overvejes, hvorvidt det i det enkelte tilfælde er mere hensigtsmæssigt at henlægge kontrollen med kommunerne til organer, der har den fornødne specialviden. Dette kan enten være rekursmyndigheder eller sektormyndigheder, der forudsættes at være i besiddelse af sagkyndige medarbejdere.

For at undgå mange forskellige kontrolorganer anbefales det, at sektortilsynsordninger alene etableres, når der tilsigtes at skabe et særligt sagkyndigt tilsyn, der tager sager op af egen drift, og som efter omstændighederne har pligt til at reagere i kommunale enkeltsager.

4.6.2.3 Der kan henvises til betænkning 1395/2000 om statens tilsyn med kommunerne for en nærmere beskrivelse af de kommunale tilsynsmyndigheder og anbefalinger om valg af kontrolorgan.

4.7. Hovedstadens Udviklingsråd 4)

4.7.1. Ved lov nr. 354 af 2. juni 1999 blev Hovedstadens Udviklingsråd oprettet.

4.7.2. Hovedstadens Udviklingsråd skal i hovedstadsområdet i overensstemmelse med den lovgivning, der regulerer de nævnte områder koordinere og varetage opgaver i forbindelse med øresundsarbejdet, varetage regionplanlægning samt regionale opgaver i tilknytning hertil, medvirke til en samlet trafikplanlægning, varetage samordning, udbygning og drift af kollektiv trafik (udviklingsrådet har overtaget ansvaret for HT s opgaver), koordinere og gennemføre udvikling af regionens erhvervspolitik og turismeinitiativer og medvirke til udvikling af kulturlivet samt iværksætte regionale kulturinitiativer (§ 3, stk. 1) .

Hovedstadens Udviklingsråd kan med indenrigsministerens samtykke beslutte at varetage andre opgaver, som ikke ved lovgivningen er henlagt til kommunerne, amtskommunerne, staten eller andre (§ 3, stk. 2) .

4.7.3. Hovedstadsområdet omfatter Københavns og Frederiksberg Kommuner samt Københavns, Frederiksborg og Roskilde Amter (§ 1, stk. 2) .

4.7.4. Hovedstadens Udviklingsråd består af 11 medlemmer (§ 2) . Amtsborgmestrene, overborgmesteren i Københavns Kommune og borgmesteren i Frederiksberg Kommune er fødte medlemmer af rådet. Herudover vælger Københavns Borgerrepræsentation og Københavns Amtsråd hver to medlemmer blandt deres medlemmer og Frederiksborg og Roskilde Amtsråd hver ét medlem blandt deres medlemmer (§ 2) . Formanden vælges ved flertalsvalg af udviklingsrådet blandt de fødte medlemmer. Blandt de fødte medlemmer vælges endvidere ved forholdstalsvalg en første og en anden næstformand (§ 6) .

4.7.5. Udviklingsrådet kan nedsætte et eller flere udvalg til at varetage den umiddelbare forvaltning af udviklingsrådets anliggender. Til varetagelse af den umiddelbare forvaltning af udviklingsrådets opgaver som landzonemyndighed nedsætter udviklingsrådet et landzoneudvalg. Udviklingsrådet kan endvidere nedsætte særlige udvalg (§ 8).

En række af reglerne i den kommunale styrelseslov gælder som udgangspunkt også for Hovedstadens Udviklingsråd. Det drejer sig bl.a. om reglerne om møder og udvalg m.v., kommunalbestyrelsens formand, kommunernes økonomiske forvaltning, oplysningspligt, funktionsvægring, løn- og ansættelsesforhold for personale i kommunal tjeneste samt udbud af faste ejendomme (§ 9).

Reglerne i den kommunale styrelseslov om kommunale fællesskaber gælder også for Hovedstadens Udviklingsråd (§ 12) . Hovedstadens Udviklingsråd vil således med indenrigsministerens godkendelse kunne indgå aftaler om samarbejde med kommuner, som vil medføre en indskrænkning i udviklingsrådets beføjelser efter lov om Hovedstadens Udviklingsråd.

4.7.6. Hovedstadens Udviklingsråd er en del af den offentlige forvaltning, således at offentligretlige regler, herunder forvaltningsloven og offentlighedsloven, gælder for udviklingsrådets virksomhed.

Når der skal fastsættes regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne, er det vigtigt at tage stilling til, om reglerne også skal gælde for Hovedstadens Udviklingsråd.

Såfremt det er hensigten, at en regel vedrørende amtsråds/kommunalbestyrelsers opgaver ligeledes skal gælde for Hovedstadens Udviklingsråd, skal dette fastsættes udtrykkeligt i den pågældende regel.

Som eksempel kan nævnes § 2 a i lov om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber m.v. (lovbekendtgørelse nr. 608 af 28. juni 1996, som ændret ved lov nr. 355 af 2. juni 1999), der har følgende ordlyd:

"I hovedstadsområdet, jf. lov om Hovedstadens Udviklingsråd, gælder lovens regler om kommuner og amtskommuner også for Hovedstadens Udviklingsråd. Endvidere ligestilles de opgaver, som Hovedstadens Udviklingsråd varetager, med kommunale og amtskommunale opgaver".

Som eksempel kan endvidere nævnes § 5 g i lov om planlægning (lovbekendtgørelse nr. 518 af 11. juni 2000), der har følgende ordlyd:

" Hovedstadens Udviklingsråd er regionplanmyndighed i hovedstadsområdet, jf. lov om Hovedstadens Udviklingsråd. I den øvrige del af landet er amtsrådet regionplanmyndighed."

4.8. Forvaltningsloven og offentlighedsloven

4.8.1. Indhold

Forvaltningsloven og offentlighedsloven er love med tværgående karakter. Forvaltningslovens centrale bestemmelser om partsbeføjelser gælder således for behandlingen af alle sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en offentlig forvaltningsmyndighed, herunder en kommune. Offentlighedsloven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning.

Forvaltningsloven indeholder bl.a. bestemmelser om partshøring på myndighedens initiativ. Herved er der sikret parterne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse til sagen, inden denne afgøres.

Forvaltningsloven indeholder endvidere bestemmelser om partsaktindsigt.

Herudover gælder der efter forvaltningsloven bestemmelser om, at en afgørelse, der meddeles skriftligt og ikke giver parten fuldt ud medhold, skal være ledsaget af en begrundelse og en klagevejledning. Klagevejledning skal dog kun gives under forudsætning af, at afgørelsen kan påklages. Det følger endvidere af forvaltningsloven, at der skal gives oplysning herom, hvis der er fastsat en bestemt frist for indbringelse af en sag for domstolene.

Forvaltningslovens bestemmelser vedrører i første række den del af de forvaltningsprocessuelle regler, der mere direkte tillægger borgerne sagens parter rettigheder, der kan udformes så præcist, at de kan efterleves og kontrolleres. Herudover gælder der for forvaltningsprocessen regler og principper, som ikke på samme måde er skarpt afgrænsede, men som myndighederne også skal tage højde for ved tilrettelæggelsen af sagsbehandlingen. I den forbindelse kan bl.a. peges på det for forvaltningen gældende undersøgelsesprincip, hvorefter ansvaret for, at der foreligger de fornødne oplysninger til at træffe afgørelse i en sag, som udgangspunkt påhviler forvaltningen.

Endvidere gælder der principper om forvaltningens adfærd over for borgerne god forvaltningsskik som navnlig er udviklet gennem ombudsmandens praksis.

Det følger bl.a. heraf, at administrationen skal optræde høfligt og hensynsfuldt over for borgerne og formulere sig i et sprog, der er let at læse og forstå. Det følger desuden af god forvaltningsskik, at myndighederne i et vist omfang bør holde parterne orienteret om sagens gang, og i øvrigt holde parterne orienteret om mere væsentlige procesledende beslutninger. Herudover følger det i et vist omfang af god forvaltningsskik, at myndighedernes afgørelser bør være skriftlige.

Offentlighedsloven indeholder udover reglerne om aktindsigt en bestemmelse om notatpligt, jf. offentlighedslovens § 6. Det følger bl.a. heraf, at en forvaltningsmyndighed, der i forbindelse med behandlingen af en sag, hvori der vil blive truffet afgørelse, mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, skal gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det er i forlængelse heraf antaget, at det følger af god forvaltningsskik, at en myndighed skal gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag.

4.8.2. Forvaltningslovens og offentlighedslovens betydning ved udstedelse af nye regler

En række bestemmelser i forvaltningsloven er en kodificering af offentligretlige retsgrundsætninger. Forvaltningsloven og offentlighedsloven bygger endvidere på indgående forarbejder og er i vidt omfang indarbejdet i myndighedernes praksis og befolkningens retsbevidsthed.

Der må derfor i almindelighed udvises tilbageholdenhed med på særlige områder at fravige forvaltningsloven og offentlighedsloven.

Tilsvarende spørgsmål kan efter omstændighederne opstå i forhold til fravigelser af almindelige uskrevne retsprincipper.

Der kan herom henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, side 44-45.

Erfaringen viser således, at der sjældent er væsentlige reelle behov for fravigelser af forvaltningsloven og offentlighedsloven. Dette udelukker dog ikke, at der på konkrete områder kan være et væsentlig behov for specialregulering, hvorved forvaltningsloven og offentlighedsloven fraviges. I sådanne tilfælde stilles der imidlertid krav om en udførlig begrundelse i lovforslagets bemærkninger, jf. Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, side 45.

Ved udstedelse af administrative forskrifter, som indeholder en særregulering af sagsbehandlingsspørgsmål, bør der over for kommunerne og amtskommunerne gives en begrundelse herfor. En sådan begrundelse bør gives, når de administrative forskrifter sendes i høring.

En detaljeret regulering af arbejds- og beslutningsprocesser i de forskellige dele af speciallovgivningen kan gøre det vanskeligt at bevare det forvaltningsretlige overblik og kan give anledning til ikke uvæsentlige administrative byrder for de kommunale forvaltninger.

Inden for det enkelte forvaltningsretlige område kan det imidlertid være hensigtsmæssigt at fastsætte regler, der supplerer de almindelige forvaltningsretlige regler om borgernes rettigheder m.v.

5. Behov for regulering af kommuner og amtskommuner

5.1. Opgavefordeling

Før der udstedes en regel om varetagelsen af en given opgave, må man overveje, om varetagelsen af opgaven skal henlægges til staten, amtskommunerne eller kommunerne.

Regeringen og Kommunernes Landsforening har i aftalen om kommunernes økonomi og service 2000-2002 mellem regeringen og Kommunernes Landsforening af 11. juni 1999 tilsluttet sig, at opgavefordelingen mellem stat, amtskommuner og kommuner fremover bør være baseret på følgende fire principper:

· Nærhedsprincippet

· Princippet om faglig og økonomisk bære- dygtighed

· Princippet om demokratisk kontrol

· Princippet om sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar

Indenrigsministeriet har i den anledning på baggrund af en beslutning truffet af regeringens økonomiudvalg med brev af 7. oktober 1999 orienteret alle ministerier om, at regeringen har forpligtet sig til at lægge disse principper til grund ved fremtidige ændringer af opgavefordelingen mellem stat, amtskommuner og kommuner samt ved placeringen af nye opgaver.

Baggrunden herfor er anbefalingen af disse fire principper i Opgavekommissionens betænkning nr. 1366/1998 om fordelingen af opgaver i den offentlige sektor, som regeringen og Kommunernes Landsforening i aftalen om kommunernes økonomi og service 2000 2002 mellem regeringen og Kommunernes Landsforening af 11. juni 1999 har tilsluttet sig.

Overvejelser om placeringen af offentlige opgaver bør tage udgangspunkt i de nævnte principper, herunder nærhedsprincippet og dermed i hensynet til, at de offentlige opgaver løses på et politisk niveau, der er så tæt på de berørte borgere som muligt. Nærhedsprincippet bør dog i de konkrete situationer afvejes i forhold til princippet om bæredygtighed, således at opgaveløsningen sker på økonomisk og faglig forsvarlig vis.

Princippet om demokratisk kontrol indebærer, at opgaver, der består i at træffe beslutninger om omfanget, karakteren, kvaliteten og fordelingen af offentlige goder, bør løses af politiske organer, der er valgt ved direkte valg. Herved sikres borgerne gennem deres stemmeafgivelse direkte indflydelse på, hvem der sidder i organet, og dermed også den bedst mulige indflydelse på, hvilke beslutninger der træffes.

Grunden til, at de fire nævnte principper bør være bærende for opgavefordelingen, er, at herved sikres en entydig ansvarsplacering hos et folkevalgt organ samtidig med, at der under hensyntagen til sikring af den nødvendige økonomiske og faglige bæredygtighed opnås den udstrakte lokale forankring af de offentlige opgaver, der anses for at være en særlig kvalitet ved den danske offentlige sektor.

Det er vigtigt at understrege, at muligheden for at træffe lokale beslutninger om serviceniveau og om prioriteringen mellem serviceområder er af afgørende betydning for at kunne tilpasse den offentlige opgaveløsning til de lokale ønsker og behov. Derfor kræver hensynet til det kommunale selvstyre/det lokalpolitiske råderum særlig opmærksomhed.

Dette indebærer, at der alene bør udstedes bindende regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne, hvor særlige statslige/samfundsmæssige hensyn må anses for tungtvejende. Tilsvarende kan bindende regler udstedes i de tilfælde, hvor hensynet til borgeres eller virksomheders retssikkerhed anses for afgørende.

5.2. Vurdering af, om gældende regulering er tilstrækkelig

Det er en vigtig del af regeludstedelsen at overveje, hvordan et givent område reguleres bedst.

Før udstedelsen af nye regler bør det vurderes, om formålet med udstedelsen af den nye regel kan fremmes ved brug af gældende ret.

I den forbindelse bør det overvejes, om bl.a. de administrative omkostninger for kommunerne og amtskommunerne ved at indføre den nye regel står mål med de forventede resultater af regeludstedelsen.

I de tilfælde, hvor man når frem til, at gældende ret ikke er tilstrækkelig, bør der overfor kommunerne og amtskommunerne gives en begrundelse herfor. En sådan begrundelse bør gives i forbindelse med høringen af de kommunale parter.

5.2.1. Overvejelser om alternativ regulering

Traditionelt reguleres der ved udstedelse af regler i form af love og bekendtgørelser.

I visse tilfælde vil brugen af alternativ regulering imidlertid kunne give en mere effektiv opnåelse af de forventede resultater. Dette skyldes bl.a., at alternativ regulering under visse betingelser er en mere smidig form for regulering. Overvejelser om alternativ regulering i forhold til det kommunale område, kan navnlig tænkes, hvis formålet med regeludstedelsen er at påvirke de kommunale opgavers kvalitet eller det kommunale serviceniveau.

Følgende alternative måder at regulere på bør overvejes:

· Aftaler, herunder økonomiaftaler

· Økonomiske incitamenter, herunder statslige forsøgs- eller udviklingspuljer

· Rådgivning og vejledning

· Henstillinger

· Dialog

Der indgås årligt aftaler mellem regeringen/ministerierne og de kommunale parter. Aftalerne er kendetegnet ved en gensidig politisk forpligtelse til overholdelse, men er dog stadig af uforbindende karakter, idet de kommunale parter ikke retligt kan binde deres medlemmer. Aftaler kan være særligt velegnede til at fastsætte overordnede rammer for udviklingen i det kommunale serviceniveau.

Det kan endvidere overvejes at anvende økonomiske incitamenter til at påvirke kommunale aktiviteter og fremme en ønsket adfærd. Herunder falder f.eks. statslige forsøgs- og udviklingspuljer . Der knytter sig imidlertid en række problemer til brugen af sådanne puljer set i forhold til anvendelsen af generelle tilskud. Regeringen og Kommunernes Landsforening er derfor i henhold til aftalen om kommunernes økonomi i 2001 af 9. juni 2000 som hovedprincip enige om

· at statslige aktivitetsfremmende puljer kun bør anvendes i det omfang, de generelle styringsredskaber ikke kan fremme målet. Når målet er en indsats for jævnt fordelte grupper, bør det nås ved anvendelsen af bloktilskud kombineret med aftale om midlernes anvendelse, så brugen af puljer bliver undtagelsen,

· at statslige puljeordninger, der vedtages efter aftaleindgåelsen, ikke bør indeholde kommunale merudgifter, medmindre dette er aftalt, og

· at der bør tages stilling til videreførelsen af de hidtidige statslige midler, når den statslige medfinansiering af konkrete initiativer udløber. Statslige midler forudsættes ikke erstattet af kommunal finansiering.

Anvendelsen af forsøgs- og udviklingspuljer skal på denne baggrund ske med særlig omtanke og hensyntagen til ovennævnte aftale.

Med henblik på at fremme efterlevelsen af eksisterende regelsæt, kan det endvidere være hensigtsmæssigt at tilbyde øget og forbedret rådgivning fremfor at fastsætte nye og mere detaljerede regler. En sådan rådgivning kan f.eks. ske gennem henvisning til en telefonisk eller elektronisk hotline eller gennem udsendelse af lovfortolkende vejledninger . Rådgivning og vejledning kan endvidere medvirke til at påvirke kvaliteten af den opgaveløsning, kommunerne og amtskommunerne varetager.

I forlængelse af den forøgede rådgivning og vejledning kan ministerierne tillige formulere henstillinger med henblik på at påvirke kvaliteten i den kommunale opgaveløsning. Da rådgivning, vejledninger og henstillinger imidlertid ikke har bindende virkning i forhold til kommunerne og amtskommunerne, anvendes disse alternativer imidlertid bedst, hvor der er en fælles forståelse af de pågældende opgavers karakter og af de nødvendige initiativer. En sådan forståelse vil ofte opstå gennem en forudgående dialog med f.eks. de kommunale parter.

5.2.2. Regulering som følge af enkeltsager

Da der, som tidligere anført, er stor forskel på kommunernes og amtskommunernes vilkår og problemer, kan det ikke undgås, at nogle regler ikke er lige relevante for alle kommuner henholdsvis amtskommuner.

Det bør tilstræbes, at de regler, der udstedes i forhold til kommunerne og amtskommunerne, har relevans for hovedparten af kommunerne henholdsvis amtskommunerne.

Der bør på denne baggrund udvises stor tilbageholdenhed med regeludstedelse som følge af enkeltsager, i det omfang enkeltsagerne ikke er udtryk for, at der er behov for generel regulering på et givet område.

Det bør i stedet overvejes, om den enkelte sag kan drøftes direkte med den kommune eller amtskommune, der giver anledning til at påtænke regeludstedelse.

Blandt andet ved sådanne direkte drøftelser er det relevant, at lov om kommunernes styrelse indeholder følgende bestemmelse:

"§ 63. Kommunalbestyrelsen og tilsynsrådet skal tilvejebringe og meddele vedkommende minister de oplysninger, som denne måtte forlange om forhold henholdsvis i kommunen og inden for tilsynsrådets virkeområde."

Ministerierne har således efter bestemmelsen mulighed for at pålægge kommuner og amtskommuner at tilvejebringe oplysninger, herunder statistiske oplysninger og andet oplysningsmateriale, til brug for statslige myndigheders undersøgelser, lovforberedende arbejde m.v.

Tilvejebringelsen af udførlige oplysninger fra den enkelte kommune og amtskommune giver et bedre grundlag for at bedømme, om kommunens konkrete opgaveløsning er i overensstemmelse med allerede eksisterende lovgivning. Hvis kommunens eller amtskommunens dispositioner viser sig at være i strid med den gældende lovgivning, vil der kunne gribes ind direkte i forhold til kommunen eller amtskommunen, enten ved at ministeriet selv gør kommunen eller amtskommunen bekendt med ministeriets retsopfattelse, eller ved at det relevante kontrolorgan, som kan være kommunaltilsynet, inddrages i sagen.

Såfremt regulering anses for påkrævet, fordi enkeltsager har vist, at gældende lovgivning ikke er tilstrækkelig eller hensigtsmæssig, bør reguleringen, hvis det er muligt, afvente andre ændringer eller en generel revision af lovgivningen. Herved kan der bedre anvendes den fornødne tid til f.eks. gennem dialog at opnå forståelse blandt de kommunale parter for behovet for regulering.

5.3. Regulering af arbejds- og beslutningsprocesser

Når man påtænker at udarbejde regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne, bør reglerne herom udformes således, at kommunerne og amtskommunerne får så vide rammer som muligt for at implementere reglerne. Herved får kommunalbestyrelsen henholdsvis amtsrådet mulighed for at træffe beslutning om, hvordan den pågældende opgave mest hensigtsmæssigt varetages ud fra kommunens eller amtskommunens særlige lokale forhold.

Lovgivningen bør derfor så vidt muligt søges udformet, så der gives plads til et kommunalpolitisk råderum, fremfor en detailregulering af varetagelsen af opgaven. Det gælder navnlig, når man skal overveje, om der er behov for at fastsætte særskilte regler for kommunernes og amtskommunernes arbejds- og beslutningsprocesser ved varetagelsen af deres opgaver.

Nye regler bør så vidt muligt heller ikke kollidere med den måde, som kommunerne og amtskommunerne normalt løser opgaverne på. Hvis en ny regel fastlægger administrative arbejdsgange, der er i modstrid med den måde, som arbejdsgangene normalt er tilrettelagt, vil reglen kunne påføre kommunerne og amtskommunerne administrativt besvær og muligvis modvirke korrekt implementering af reglerne.

Det bør endvidere undgås at binde reglernes implementering til bestemte organisatoriske rammer, også selvom organiseringen er normal praksis i kommunerne eller amtskommunerne. Organisatoriske bindinger vil således reducere kommunernes og amtskommunernes mulighed for at udvikle nye og mere effektive arbejdsmetoder.

Det er tillige vigtigt at være opmærksom på, at en meget detaljeret statslig regulering kan være omkostningskrævende for kommunerne og amtskommunerne, uden at det har en tilsvarende positiv effekt på den kommunale service.

Det bør klart fremgå af lovbemærkninger, følgebreve til administrative forskrifter og vejledninger, hvilke rammer de pågældende regler sætter for (amts)kommunernes implementering af reglerne, herunder hvilke dele af implementeringen, der er obligatorisk, og i hvilke dele der gives valgmuligheder.

5.4. Regulering og digital forvaltning

Kommunernes og amtskommunernes kontakt til borgere og virksomheder bliver i stigende grad digitaliseret, d.v.s. kommer til at foregå over Internettet.

Det er derfor vigtigt, at reguleringen er hensigtsmæssig i forhold til digital forvaltning.

Det er i den forbindelse væsentligt at være opmærksom på følgende forhold ved regeludstedelse:

· at reguleringen, udover hvad der følger af hensynet til personbeskyttelse, ikke medfører unødige restriktioner på udveksling af data mellem myndigheder

· at reguleringen fremtræder administrerbar for den digitale forvaltning, d.v.s. er enkel og ikke detailregulerer sagsbehandlingsprocessen unødigt.

· at reguleringen gør det muligt at genanvende de skabeloner og systemløsninger, der findes, for standardiserede processer, f.eks. udbetalinger.

· at høre de kommunale parter og systemleverandører med henblik på, at antallet af systemtilpasninger og grænsesnitflader kan begrænses.

Formkrav i lovgivningen kan endvidere have betydning for muligheden for at anvende digital signatur i kommunikationen med det offentlige. For så vidt angår spørgsmålet om digital signatur og formkrav i lovgivningen henvise s til betænkning nr. 1400/2000.

6. Særligt om affattelsen af regler i forhold til kommuner og amtskommuner

6.1. Sproget

Ikke mindst i de tilfælde, hvor kommunerne og amtskommunerne er de retsanvendende myndigheder, er det vigtigt, at reglerne er affattet klart, systematisk, let læseligt og pædagogisk, jf. Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, side 5 f.

Dette gælder ikke blot, fordi de kommunale medarbejdere ikke kan forventes at være specialister på enkelte sagsområder. Et klart affattet regelsæt er endvidere en afgørende forudsætning for en ensartet regelanvendelse.

Der henvises i øvrigt til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, side 10, og Justitsministeriets vejledning nr. 224 af 15. oktober 1969 om sproget i love og andre retsforskrifter.

6.2. Binding

Ved binding forstås spørgsmålet om, hvorvidt kommunerne er forpligtet til at følge reglerne eller ej. Som anført i afsnit 3. kan staten kun fastsætte bindende regler for kommunerne ved lov eller med hjemmel i lov.

Det bør fremgå klart af reglerne, hvorvidt reglerne bindende regulerer kommunernes og amtskommunernes opgavevaretagelse på et givent område.

Betegnelsen "bør" kan give anledning til uklarhed. Det er derfor vigtigt at undgå denne betegnelse i alle tilfælde, hvor formålet er bindende at regulere kommunernes opgavevaretagelse.

6.3. Sammenskrivning af regler

6.3.1. Lovbekendtgørelser

Antallet af statslige forskrifter anses i vidt omfang for at være en af hovedårsagerne til, at det er vanskeligt at bevare det forvaltningsretlige overblik.

En anden af hovedårsagerne er de mange ændringer, der foretages i eksisterende lovgivning. Ændringslove kan ikke blot give forståelsesmæssige problemer, men også medføre et stort administrativt besvær.

Der kan herom henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, side 25f.

Det anbefales derfor, at lovbekendtgørelser udarbejdes hurtigt. Dette gælder navnlig ved mange eller komplicerede ændringer.

Ved udsendelse bør det angives i et følgebrev, hvilke ændringer der er indarbejdet.

6.3.2. Lovrevision

Det er mere hensigtsmæssigt i forhold til kommunernes og amtskommunernes mulighed for at varetage deres opgaver at lave egentlige lovrevisioner, der opsamler en række ændringer inden for et givent lovområde, end at lave løbende småændringer.

6.3.3. Administrative forskrifter

Også mange og hyppige ændringer i administrative forskrifter kan være vanskelige for kommunerne og amtskommunerne at overskue og kan give anledning til administrativt besvær i kommunerne og amtskommunerne.

Der bør ikke foretages et stort antal eller hyppige ændringer i administrative forskrifter.

Hvis der foretages mange eller komplicerede ændringer i en administrativ forskrift, anbefales det, at der så vidt muligt i stedet udstedes en ny forskrift, hvori der er foretaget en sammenskrivning af ændringerne.

6.4. Vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser (herunder Det Udvidede Totalbalanceprincip ( DUT))

Et lovforslags bemærkninger skal indeholde et skøn over de økonomiske og administrative konsekvenser for stat, amtskommuner og kommuner, jf. Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet side 15 f.

I forhold til kommunerne og amtskommunerne er det i den forbindelse særdeles væsentligt at være opmærksom på Det Udvidede Totalbalanceprincip det såkaldte DUT-princip.

Det Udvidede Totalbalanceprincip blev indført i 1984. Hermed blev reguleringen af statstilskuddet til kommunerne og amtskommunerne udvidet til også at omfatte de økonomiske konsekvenser af ændringer i den bindende statslige regulering af kommunernes og amtskommunernes virksomhed. Det indebærer, at statstilskuddet til kommunerne forøges, hvis kommunerne f.eks. pålægges en ny opgave, mens tilskuddet omvendt reduceres, hvis en opgave flyttes fra kommunerne.

Forhandlinger om, hvilke kommunaløkonomiske konsekvenser påtænkte bindende regelændringer eventuelt har, skal som hovedregel finde sted mellem det regeludstedende ministerium, Finansministeriet og de kommunale parter, før lovforslag fremsættes og før bekendtgørelser, cirkulærer, henstillinger og vejledninger udsendes.

Også for henstillinger, vejledninger mv., som ikke har bindende karakter, skal en sådan drøftelse som hovedregel finde sted, forinden disse udsendes.

Formålet hermed er dels at opnå det bedst mulige beslutningsgrundlag forud for fremsættelse af lovforslag og ændringer af regler i forhold til kommunerne, dels at tilstræbe en afslutning af forhandlingerne, inden lovforslag fremsættes, eller bekendtgørelse, cirkulærer, vejledning eller henstilling udsendes.

Det påhviler de enkelte regeludstedende ministerier at tage initiativ til indledning af forhandlingerne med de kommunale parter om de kommunaløkonomiske konsekvenser af lovforslag m.v.

Forhandlingerne indledes i praksis ved, at udkast til lovforslag, bekendtgørelser, cirkulærer, vejledninger, henstillinger m.v. med tilhørende økonomiske skøn og beregningsmæssige forudsætninger fremsendes til de kommunale parter. Der vil ofte være behov for at supplere oplysningerne om kommunaløkonomiske konsekvenser i lovforslagsbemærkninger med de tekniske beregningsforudsætninger (beregningsnotater mv.)

Udkast fremsendes med en rimelig høringsfrist. De kommunale parter skal medmindre helt særlige forhold gør sig gældende mindst have en svarfrist på tre uger. I visse sager af særlig politisk interesse bør gives en længere frist, der muliggør en politisk forelæggelse hos de kommunale parter.

For en uddybende beskrivelse af regelsæt og procedurer vedrørende DUT-princippet kan henvises til Finansministeriets vejledning nr. 172 af 5. november 1998 om Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT).

7. Inddragelse af kommunerne og amtskommunerne ved udstedelse af nye regler

7.1. Høring af de kommunale parter

Forud for udstedelse af forskrifter, der retter sig til kommunerne og amtskommunerne, bør der ske høring af de kommunale parter Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen og Københavns og Frederiksberg Kommuner.

Det bør i høringsbrevet angives, om der tillige er tale om en høring over lovforslagets kommunaløkonomiske konsekvenser til brug for forhandlingerne med de kommunale parter herom.

Ministerierne bør være opmærksomme på, at høringen af de kommunale parter skal foretages med en passende frist.

Dette skyldes bl.a. hensynet til de kommunale parters mulighed for om fornødent at behandle høringen politisk. Det bemærkes herved, at de kommunale foreninger ved større regelændringer vil have behov for at forelægge sagen for foreningernes bestyrelser, der typisk mødes en gang månedligt.

Foreningerne vil i visse sager forudgående have behov for at indhente oplysninger fra en stikprøve af eller eventuelt alle deres medlemmer.

Det kan endvidere i visse tilfælde overvejes udover en sædvanlig høring at iværksætte en udvidet høring. Ved udvidet høring forstås, at udvalgte kommuner i det omfang det er muligt inden for gældende lovgivning afprøver det forslag til regulering, der er udarbejdet. Formålet med den udvidede høring er at få afklaret, om det regelsæt, der overvejes indført, er udarbejdet på en hensigtsmæssig måde for de medarbejdere, der skal bruge reglerne i det daglige.

Ønsket om at iværksætte denne form for udvidet høring bør fremsættes overfor Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen eller Københavns og Frederiksberg Kommuner med henblik på en drøftelse af, om en afprøvning i det konkrete tilfælde vil kunne gennemføres. De deltagende kommuner og amtskommuner skal endvidere udvælges på frivillig basis og efter gensidige aftaler herom.

8. Ikrafttræden og offentliggørelse af nye regler

8.1. Tidspunktet for ikrafttræden og udstedelse af nye regler

Det er vigtigt, at udstedelsen af nye regler og evt. vejledninger sker i god tid inden reglernes ikrafttræden.

Ved udstedelse i god tid inden ikrafttræden kan vanskeligheder i forhold til kommunernes og amtskommunernes budgetlægning undgås.

Det bemærkes i den anledning, at det kommunale/amtskommunale budget for det kommende år skal være vedtaget ved 2. behandling i kommunalbestyrelsen/amtsrådet senest den 15. oktober.

I forbindelse med fastsættelsen af tidspunktet for ikrafttræden af nye regler bør ministerierne være opmærksomme på den tidsmæssige sammenhæng med den kommunale og amtskommunale budgetlægning.

Ministerierne bør endvidere være opmærksomme på, at ikrafttrædelsestidspunktet så vidt muligt bør fastsættes realistisk under hensyn til udarbejdelse af administrative forskrifter.

Såfremt der må forudses visse vanskeligheder ved implementeringen af reglerne, bør ikrafttrædelsestidspunktet også afpasses således, at der gives (amts)kommunerne mulighed for at indrette sig på regelændringen. Dette gælder navnlig, hvor hel ny omfattende og/eller kompliceret lovgivning fastsætter pligter for (amts)kommunerne.

Hvis de nødvendige administrative forskrifter ikke foreligger i rimelig tid, før nye love træder i kraft, vil det normalt give anledning til problemer i den kommunale og amtskommunale administration, ligesom kommunernes og amtskommunernes muligheder for at implementere loven korrekt mindskes.

De kommunale forvaltninger anvender således i høj grad administrative forskrifter og vejledninger i forvaltningen af lovgivningen. Det er derfor væsentligt, at der, forinden ny lovgivning træder i kraft, er tilvejebragt de administrative redskaber, som kommunerne og amtskommunerne bruger som grundlag for administrationen. Det drejer sig først og fremmest om administrative forskrifter og vejledninger rettet mod sagsbehandlerniveauet.

I forbindelse med ny lovgivning bør de nødvendige administrative forskrifter derfor så vidt muligt udstedes i god tid, inden de skal anvendes af kommunerne og amtskommunerne.

Derudover er det væsentligt, at der er foretaget eventuelle ændringer i administrative støttesystemer, f.eks. IT-systemer, før nye regler træder i kraft.

8.2. Offentliggørelse af nye regler

8.2.1. Lovtidende og Ministerialtidende

Kundgørelse af love, bekendtgørelser og andre administrative forskrifter sker som udgangspunkt i Lovtidende og Ministerialtidende. Der henvises herom til lovtidendeloven (lovbekendtgørelse nr. 617 af 15. september 1986) og Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter, 1987.

Uanset at der ikke er pligt til at offentliggøre vejledninger o.lign. i Ministerialtidende, bør dette normalt ske.

8.2.2. Retsinformation

Love, bekendtgørelser og vejledninger, der kundgøres i Lovtidende og Ministerialtidende, indlægges automatisk i Retsinformation.

Ministerierne skal være opmærksomme på, at ministerierne er forpligtigede til selv at sørge for, at vejledninger og andre administrative forskrifter, der ikke kundgøres i Ministerialtidende, bliver indlagt i Retsinformation.

For så vidt angår nærmere oplysninger om ministeriernes pligtaflevering til Retsinformation henvises til cirkulære nr. 27 af 28. februar 1996. Med hensyn til Sekretariatet for Retsinformations afleveringsfrister for Lovtidende og Ministerialtidende henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, bilag 10.

8.2.3. Særskilt udsendelse

Særskilt udsendelse til 275 kommuner og 14 amtskommuner stiller betydelige krav til distributionssystemets effektivitet. Forudsætningen for, at kommunerne kan efterleve de statslige forskrifter er imidlertid, at de er bekendt med dem. Det er endvidere af afgørende betydning, at forskrifterne distribueres til de medarbejdere, der har ansvaret for implementeringen af forskrifterne.

Det anbefales, at udsendelse af nye forskrifter rettet mod kommunerne og amtskommunerne som udgangspunkt fremsendes med et følgebrev, der indeholder følgende oplysninger:

· Hvilke dele af den kommunale forvaltning retter den fremsendte forskrift sig imod? (emneområde)

· Oversigt over indhold, herunder hvilke regler, der er obligatoriske/fakultative, samt ikrafttræden

· Angivelse af økonomiske og administrative konsekvenser

· Angivelse af, hvortil eventuelle spørgsmål kan rettes f.eks. til et konkret kontor eller direkte telefonnummer til en eller flere medarbejdere

· Eventuel henvisning til yderligere oplysninger på hjemmeside

8.2.4. Ministeriernes hjemmesider

Alle lovforslag skal gøres tilgængelige på Internettet samtidig med, at de sendes til høring.

Også administrativt fastsatte regler og vejledninger i forhold til kommunerne og amtskommunerne bør gøres tilgængelige på Internettet.

I forbindelse med udstedelse af nye regler er der god mulighed for at forklare kommunerne, amtskommunerne og offentligheden nærmere om baggrunden herfor ved anvendelse af ministeriernes hjemmesider, ligesom eventuelle yderligere oplysninger eller rådgivning om indholdet, såfremt det skønnes hensigtsmæssigt, kan lægges ud på hjemmesiden.

I det omfang, ministerierne modtager mange enslydende spørgsmål om indholdet af udstedte regler, vil det endvidere være en mulighed, at offentliggøre de mest typiske såvel mundtlige som skriftlige spørgsmål og svar på hjemmesiden.

Ministerierne bør endvidere overveje at etablere mulighed for via e-post at orientere kommunerne om lovgivning og administrative forskrifter på et tidligt tidspunkt, så kommunerne på en billig og simpel måde kan forberedes på de nye forskrifter.

9. Indenrigsministeriets koordinerende rolle

Ministerierne har i forbindelse med regeludstedelse i forhold til kommunerne mulighed for at kontakte Indenrigsministeriet med henblik på at få vejledning om bl.a. det almindelige kommunale styrelsessystem, kommunalfuldmagtsreglerne og det kommunale tilsyn.

Ministerierne kan endvidere inddrage Indenrigsministeriet i de overvejelser, som ministerierne efter denne vejledning bør foretage i forbindelse med udarbejdelse af lovforslag og administrative forskrifter om kommunernes opgavevaretagelse. En sådan inddragelse bør ske så betids, at Indenrigsministeriet har rimelig tid til at kunne yde en optimal rådgivning.

Indenrigsministeriet vil endvidere i forbindelse med høringer, der forelægges ministeriet, rådgive om indholdet af denne vejledning, når det anses for relevant.

Indenrigsministeriets koordinerende lovkontorfunktion varetages af ministeriets 2. kommunekontor (telefonnr. 33 92 36 36, telefaxnr. 33 92 36 25 og e-mail 2k@inm.dk).

Underskrift 1

Indenrigsministeriet, den 28. juni 2001 Karen Jespersen

Bilag 1

Bilag:

Oversigt over vejledningens anbefalinger 1. Oversigt over vejledningen, side 2, 1. spalte - 2. spalte: De anbefalinger, som denne vejledning indeholder, og som ministerierne ved regeludstedelse særligt skal være opmærksomme på, er typografisk fremhævet i bokse. Når man overvejer at udstede nye regler, der berører kommunerne og amtskommunerne, vil det være hensigtsmæssigt på forhånd at være orienteret om anbefalingerne. 2.2. Betydningen af forskelle i kommunestørrelse og tilrettelæggelse af administrationen ved regeludstedelsen, side 3, 1. spalte - 2. spalte: Ved regeludstedelse i forhold til kommunerne og amtskommunerne er det vigtigt at være opmærksom på de forskelligartede størrelsesmæssige og organisatoriske forhold i kommunerne og amtskommunerne. Man skal særligt være opmærksom på vigtigheden for kommunerne og amtskommunerne af følgende forhold: · Omfanget af nye regler · Reglernes forståelighed · Udstedelse og udsendelse af nye regler og evt. vejledninger i god tid inden ikrafttræden · Tilbageholdenhed med regulering af arbejds- og beslutningsprocesser 4.1.1. Terminologi 4.1.1.2., side 5, 1. spalte: Betegnelserne "kommunalbestyrelse" henholdsvis "amtsråd" bør anvendes i alle regler, der indeholder en regulering af udøvelsen af en beslutningsret eller ansvaret for opgavevaretagelsen. 4.1.1.3, side 5, 2. spalte: Det skal fremgå af regler om amtskommuners opgaver, om reglerne tillige omfatter Københavns og Frederiksberg Kommuner. 4.1.7. Delegation inden for den kommunale organisation, side 9, 2. spalte: Ved udarbejdelse af regler, der overlader en beslutningsret til kommunalbestyrelsen, er det vigtigt at tage stilling til, om der er tale om et kommunalt anliggende af en sådan særlig karakter, at kommunalbestyrelsen selv skal træffe beslutning vedrørende det pågældende anliggende. Såfremt det undtagelsesvis er hensigten, at kommunalbestyrelsen skal træffe beslutning i et møde, bør dette fremgå af lovteksten. 4.1.8. Kommunale fællesskaber Side 10, 2. spalte: Hvis der ønskes adgang til, at kommunalbestyrelsen kan overføre kommunens varetagelse af myndighedsopgaver til et kommunalt fællesskab, skal dette fremgå af lovteksten. Side 10, 2. spalte side 11, 1. spalte: Hvis det i lovteksten eller i bemærkningerne er beskrevet, at en opgave vil kunne løses i et samarbejde mellem kommuner/amtskommuner, bør det normalt tillige nævnes i lovforslagets bemærkninger, at et sådant samarbejde vil skulle godkendes af tilsynsmyndigheden i medfør af § 60 i lov om kommunernes styrelse i det omfang samarbejdet medfører indskrænkninger i de deltagende kommuners/amtskommuners beføjelser efter den kommunale styrelseslov.

Dette gælder i hvert fald, hvis det kommunale fællesskab tillægges kompetence til at træffe beslutninger, der forpligter de deltagende kommuner økonomisk, f.eks. vedtagelse af årsbudget med bindende virkning for de deltagende kommuner, eller i forhold til aftaler, hvorved kommunerne påtager sig vedvarende forpligtelser, der ikke kan opsiges inden for en kortere periode. 4.1.9. Udlicitering og kommunal opgavevaretagelse i selskabsform Side 11, 1. spalte: Det bør anføres i lovteksten eller i bemærkningerne, såfremt en kommunal opgave ikke skal kunne varetages ved indgåelse af aftaler med private, jf. dog neden for om overladelse af myndighedsopgaver til private. Side 11, 1. spalte - 2. spalte: Hvis en kommunalbestyrelse skal have mulighed for at indgå aftaler med private om varetagelse af myndighedsopgaver , skal det fremgå af lovteksten. Side 11, 2. spalte: Det skal fremgå af lovteksten, såfremt kommunalbestyrelsen uden for de ovenfor anførte undtagelsestilfælde helt undtagelsesvis skal have adgang til at udskille en opgave til et selvstændigt selskab og samtidig bevare rådigheden over den pågældende opgave. Man skal i den forbindelse være opmærksom på, at disse selvstændige selskabers virksomhed ikke er omfattet af den generelle kommunale lovgivning eller den øvrige lovgivning, der gælder for den kommunale forvaltning, herunder offentlighedsloven og forvaltningsloven. 4.1.10. Anvendelse af det kommunale styrelsessystem ved udstedelse af nye regler Side 12, 1. spalte: Det er af stor betydning, at der ikke i lovgivningen gøres begrænsninger i princippet om kommunalbestyrelsernes organisatoriske frihed, uden at der er tungtvejende grunde hertil. Herved sikres der en så enkel og entydig beslutningsstruktur som muligt i kommunerne. Side 12, 1. spalte 2. spalte: Såfremt det undtagelsesvis er nødvendigt at fravige det almindelige kommunale styrelses- og beslutningssystem, bør det fremgå udtrykkeligt af bemærkningerne til lovforslaget, 1) at der er tale om en fravigelse fra det kommunalretlige princip om kommunalbestyrelsens organisatoriske frihed, 2) hvilken fravigelse der er tale om, og 3) hvad der er baggrunden herfor. Det kræver udtrykkelig lovhjemmel, når man undtagelsesvis beslutter at henlægge kommunale opgaver til særlige nævn, råd eller lignende eller til enkeltpersoner. Dette skyldes, at der hermed sker et brud på princippet om kommunalbestyrelsen som øverste ansvarlige organ og dermed en fravigelse af det almindelige kommunale styrelses- og beslutningssystem. Om udformningen af bemærkningerne til lovforslaget henvises til første afsnit i boksen. Det bør endvidere fremgå af reglerne eller bemærkningerne hertil, hvordan organerne sammensættes, herunder hvor mange kommunalbestyrelses- og ikke-kommunalbestyrelsesmedlemmer, der skal udpeges, og hvorvidt der skal kunne udpeges stedfortrædere for medlemmerne.

Hvis der etableres (eller skabes hjemmel til etablering af) nævn, råd eller lignende, skal det klart fremgå af lovteksten, hvilken kompetence disse tillægges, herunder om de tillægges en selvstændig, af kommunalbestyrelsen uafhængig kompetence eller blot tillægges kompetence til eksempelvis at afgive en indstilling eller en udtalelse. Hvis et organ som de omhandlede tillægges selvstændig kompetence, bør det fremgå af lovteksten eller bemærkningerne til lovforslaget, hvordan sekretariatsbetjeningen skal varetages. Endvidere bør det fremgå, hvordan udgifterne til organets virksomhed skal afholdes, herunder om bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen. Der bør endvidere ved udformningen af lovforslaget tages højde for de offentligretlige konsekvenser af oprettelsen af en selvstændig af kommunalbestyrelsen uafhængig myndighed. 4.2.2. Vederlagsreglernes betydning ved udstedelsen af nye regler, side 13, 2. spalte: Før der udstedes en ny regel om vederlæggelse for varetagelsen af kommunale hverv, er det vigtigt at overveje, om den nye regel skal have til formål at supplere eller fravige vederlagsreglerne i lov om kommunernes styrelse. 4.3.1. Budget- og regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner, side 15, 1. spalte - 2. spalte: Ved udstedelse af nye regler, der udløser behov for nye registreringer i kommunernes budget- og regnskabssystem, bør ministerierne rette henvendelse herom til Indenrigsministeriet, således at nødvendige ændringer kan indføres i systemet. Ved udstedelsen af regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne er det vigtigt så vidt muligt at undgå at fastsætte særskilte regler om kommunernes og amtskommunernes budgettering og regnskabsaflæggelse, ligesom det er vigtigt, at man undgår at fastsætte regler, som fraviger de principper, som budget- og regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner hviler på, jf. herved afsnit 4.3.1. ovenfor. Det bør derfor også for at undgå unødig administrativ belastning af kommunerne - søges undgået at fastsætte regler, hvorefter · bestemte af en kommunes indtægter skal henføres til bestemte udgifter · kommuner og amtskommuner skal foretage særskilt budgettering og/eller regnskabsaflæggelse for varetagelsen af visse opgaver Såfremt helt særlige forhold gør det nødvendigt at fastsætte regler, der fraviger det kommunale budget- og regnskabssystem, bør det altid ske i samarbejde med Indenrigsministeriet. Der bør i sådanne tilfælde i god tid rettes henvendelse til Indenrigsministeriet herom. 4.3.2. Den kommunale revision, side 16, 1. spalte: Ved fastsættelse af regler i forhold til kommuner og amtskommuner bør reglerne i lov om kommunernes styrelse om den kommunale revision så vidt muligt ikke fraviges.

Det bør særligt undgås at fastsætte regler, der indebærer, at kommunen skal have mere end én revision, f.eks. ved at revisionen af visse dele af kommunens regnskab eller af særskilte regnskaber for visse af kommunens indtægter og udgifter tillige skal udføres af en anden revisor end den revision, som kommunen skal have efter lov om kommunernes styrelse, og som skal godkendes af den kommunale tilsynsmyndighed. Hvis der f.eks. af hensyn til kontrollen med anvendelsen af tilskud fra staten eller andre offentlige myndigheder, herunder EU, eller som led i en statslig eller EU-refusionsordning er behov for at fastsætte regler om en mere omfattende revision end den, der er pligt til efter lov om kommunernes styrelse, bør sådanne regler fastsættes i samarbejde med Indenrigsministeriet. Henvendelse til Indenrigsministeriet herom bør ske i så god tid som muligt. 4.4. Den kommunale og amtskommunale låntagning, side 16, 2. spalte: Der bør så vidt muligt ikke i speciallovgivningen fastsættes regler om kommuners adgang til at optage lån. Sådanne regler vil kunne give anledning til regelkonflikter mellem de generelle lånebestemmelser i lånebekendtgørelsen og speciallovgivningens regler. I de tilfælde, hvor der er ønske om at indføre en særlig kommunal låneadgang eller indførelse af andre regler, der kan have indflydelse på den kommunale låntagning, bør henvendelse herom så tidligt som muligt rettes til Indenrigsministeriet med henblik på en drøftelse af en evt. ændring af lånebekendtgørelsen. 4.5.2. Kommunalfuldmagtsreglernes betydning ved udstedelse af nye regler, side 18, 1. spalte -2. spalte: Ved fastsættelse af nye regler er det væsentligt at tage stilling til forholdet mellem de påtænkte regler og kommunalfuldmagtsreglerne. Det er blandt andet væsentligt at afgøre, om de påtænkte regler skal indeholde en udtømmende regulering af det pågældende område, således at kommunalfuldmagtsreglerne ikke (længere) finder anvendelse på området. I de tilfælde, hvor hensigten er udtømmende at regulere et område, er det væsentligt at være opmærksom på, om den pågældende regulering indebærer, at kommuners mulighed for at varetage opgaver på det pågældende område bliver begrænset eller udvidet i forhold til kommuners muligheder efter kommunalfuldmagtsreglerne. Såfremt der er tvivlsspørgsmål om rækkevidden af kommunalfuldmagtsreglerne, bør henvendelse herom så tidligt som muligt rettes til Indenrigsministeriet. I de tilfælde, hvor man ikke har til hensigt udtømmende at regulere et område, er det nødvendigt, at man inden gennemførelsen af de nye regler vurderer, hvilken retsstilling kommunerne vil få efter den påtænkte regulering, sammenholdt med den retsstilling kommunerne har efter kommunalfuldmagtsreglerne.

Ved udarbejdelse af lovforslag bør det overvejes, om det er relevant at beskrive forholdet mellem lovgivningen og kommunalfuldmagtsreglerne i bemærkningerne til lovforslaget. Ved udarbejdelse af administrative forskrifter er det hensigtsmæssigt, at forholdet mellem forskriften og kommunalfuldmagtsreglerne beskrives i forbindelse med en forudgående høring om forskriften. Det samme gælder, hvis der udstedes en vejledning i tilknytning til forskriften. 4.6.2.1. Udvidelse af kommunaltilsynets kompetence i anden lovgivning end lov om kommunernes styrelse, side 19, 2. spalte: Som anført i afsnit 4.6.1.1. omfatter kommunaltilsynet ikke lovgivning, der gælder for både kommuner og private. Denne afgrænsning af kommunaltilsynet bør normalt ikke fraviges. I helt særlige tilfælde, f.eks. hvor fundamentale offentligretlige grundsætninger kodificeres i en lov, hvis anvendelsesområde også omfatter den private sektor, kan der fastsættes regler, hvor kommunaltilsynets kompetence udvides. Dette bør alene ske, hvis det pågældende fagministerium mener, at der er et særligt behov for kontrol for så vidt angår kommunerne og amtskommunerne, som ikke tilsvarende gør sig gældende for den private sektor. Spørgsmålet bør i god tid drøftes med Indenrigsministeriet. 4.6.2.2. Valg af kontrolorgan Side 19, 2. spalte: Når man påtænker at fastsætte nye regler i forhold til kommunerne, bør det overvejes 1) om der skal være adgang til administrativ rekurs, eller 2) om der skal være tale om et tilsyn. Der skal i den forbindelse tages stilling til følgende spørgsmål: · Skal en klage uanset dens indhold give prøvelsesmyndigheden pligt til (og klageren ret til) en realitetsbehandling af sagen? · Hvilke forhold skal prøvelsesmyndigheden have mulighed for at efterprøve? · Hvilke reaktionsmuligheder skal der være? Side 20, 1. spalte: Når man overvejer at fastsætte nye regler i forhold til kommunerne, er det vigtigt at tage stilling til, om det vil være tilstrækkeligt at anvende allerede eksisterende administrative rekursinstanser, sektortilsynsmyndigheder eller kommunaltilsynet fremfor at oprette nye kontrolorganer. Side 20, 2. spalte: For at undgå mange forskellige kontrolorganer anbefales det, at sektortilsynsordninger alene etableres, når der tilsigtes at skabe et særligt sagkyndigt tilsyn, der tager sager op af egen drift, og som efter omstændighederne har pligt til at reagere i kommunale enkeltsager. 4.7. Hovedstadens udviklingsråd, 4.7.6, side 21, 2. spalte: Når der skal fastsættes regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne, er det vigtigt at tage stilling til, om reglerne også skal gælde for Hovedstadens Udviklingsråd. Såfremt det er hensigten, at en regel vedrørende amtsråds/kommunalbestyrelsers opgaver ligeledes skal gælde for Hovedstadens Udviklingsråd, skal dette fastsættes udtrykkeligt i den pågældende regel.

4.8.2. Forvaltningslovens og offentlighedslovens betydning ved udstedelse af nye regler Side 22, 2. spalte: Der må derfor i almindelighed udvises tilbageholdenhed med på særlige områder at fravige forvaltningsloven og offentlighedsloven. Tilsvarende spørgsmål kan efter omstændighederne opstå i forhold til fravigelser af almindelige uskrevne retsprincipper. Der kan herom henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, side 44-45. Side 22, 2. spalte: Ved udstedelse af administrative forskrifter, som indeholder en særregulering af sagsbehandlingsspørgsmål, bør der over for kommunerne og amtskommunerne gives en begrundelse herfor. En sådan begrundelse bør gives, når de administrative forskrifter sendes i høring. 5.1. Opgavefordeling Side 22, 2. spalte side 23, 1. spalte: Før der udstedes en regel om varetagelsen af en given opgave, må man overveje, om varetagelsen af opgaven skal henlægges til staten, amtskommunerne eller kommunerne. Regeringen og Kommunernes Landsforening har i aftalen om kommunernes økonomi og service 2000-2002 mellem regeringen og Kommunernes Landsforening af 11. juni 1999 tilsluttet sig, at opgavefordelingen mellem stat, amtskommuner og kommuner fremover bør være baseret på følgende fire principper: · Nærhedsprincippet · Princippet om faglig og økonomisk bære- dygtighed · Princippet om demokratisk kontrol · Princippet om sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar Indenrigsministeriet har i den anledning på baggrund af en beslutning truffet af regeringens økonomiudvalg med brev af 7. oktober 1999 orienteret alle ministerier om, at regeringen har forpligtet sig til at lægge disse principper til grund ved fremtidige ændringer af opgavefordelingen mellem stat, amtskommuner og kommuner samt ved placeringen af nye opgaver. Side 23, 2. spalte: Det er vigtigt at understrege, at muligheden for at træffe lokale beslutninger om serviceniveau og om prioriteringen mellem serviceområder er af afgørende betydning for at kunne tilpasse den offentlige opgaveløsning til de lokale ønsker og behov. Derfor kræver hensynet til det kommunale selvstyre/det lokalpolitiske råderum særlig opmærksomhed. Dette indebærer, at der alene bør udstedes bindende regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne, hvor særlige statslige/samfundsmæssige hensyn må anses for tungtvejende. Tilsvarende kan bindende regler udstedes i de tilfælde, hvor hensynet til borgeres eller virksomheders retssikkerhed anses for afgørende. 5.2. Vurdering af om gældende regulering er tilstrækkelig, side 23, 2. spalte: Før udstedelsen af nye regler bør det vurderes, om formålet med udstedelsen af den nye regel kan fremmes ved brug af gældende ret.

I den forbindelse bør det overvejes, om bl.a. de administrative omkostninger for kommunerne og amtskommunerne ved at indføre den nye regel står mål med de forventede resultater af regeludstedelsen. I de tilfælde, hvor man når frem til, at gældende ret ikke er tilstrækkelig, bør der overfor kommunerne og amtskommunerne gives en begrundelse herfor. En sådan begrundelse bør gives i forbindelse med høringen af de kommunale parter. 5.2.1. Overvejelser om alternativ regulering, side 24, 1. spalte: Følgende alternative måder at regulere på bør overvejes: · Aftaler, herunder økonomiaftaler · Økonomiske incitamenter, herunder statslige forsøgs- eller udviklingspuljer · Rådgivning og vejledning · Henstillinger · Dialog 5.2.2. Regulering som følge af enkeltsager Side 24, 2. spalte: Det bør tilstræbes, at de regler, der udstedes i forhold til kommunerne og amtskommunerne, har relevans for hovedparten af kommunerne henholdsvis amtskommunerne. Der bør på denne baggrund udvises stor tilbageholdenhed med regeludstedelse som følge af enkeltsager, i det omfang enkeltsagerne ikke er udtryk for, at der er behov for generel regulering på et givet område. Det bør i stedet overvejes, om den enkelte sag kan drøftes direkte med den kommune eller amtskommune, der giver anledning til at påtænke regeludstedelse. Side 25, 1. spalte: Såfremt regulering anses for påkrævet, fordi enkeltsager har vist, at gældende lovgivning ikke er tilstrækkelig eller hensigtsmæssig, bør reguleringen, hvis det er muligt, afvente andre ændringer eller en generel revision af lovgivningen. Herved kan der bedre anvendes den fornødne tid til f.eks. gennem dialog at opnå forståelse blandt de kommunale parter for behovet for regulering. 5.3. Regulering af arbejds- og beslutningsprocesser Side 25, 1. spalte: Når man påtænker at udarbejde regler i forhold til kommunerne og amtskommunerne, bør reglerne herom udformes således, at kommunerne og amtskommunerne får så vide rammer som muligt for at implementere reglerne. Herved får kommunalbestyrelsen henholdsvis amtsrådet mulighed for at træffe beslutning om, hvordan den pågældende opgave mest hensigtsmæssigt varetages ud fra kommunens eller amtskommunens særlige lokale forhold. Lovgivningen bør derfor så vidt muligt søges udformet, så der gives plads til et kommunalpolitisk råderum, fremfor en detailregulering af varetagelsen af opgaven. Det gælder navnlig, når man skal overveje, om der er behov for at fastsætte særskilte regler for kommunernes og amtskommunernes arbejds- og beslutningsprocesser ved varetagelsen af deres opgaver. Side 25, 2. spalte:

Det bør klart fremgå af lovbemærkninger, følgebreve til administrative forskrifter og vejledninger, hvilke rammer de pågældende regler sætter for (amts)kommunernes implementering af reglerne, herunder hvilke dele af implementeringen, der er obligatorisk, og i hvilke dele der gives valgmuligheder. 5.4. Regulering og digital forvaltning, side 25, 2. spalte: Det er derfor vigtigt, at reguleringen er hensigtsmæssig i forhold til digital forvaltning. Det er i den forbindelse væsentligt at være opmærksom på følgende forhold ved regeludstedelse: · at reguleringen, udover hvad der følger af hensynet til personbeskyttelse, ikke medfører unødige restriktioner på udveksling af data mellem myndigheder · at reguleringen fremtræder administrerbar for den digitale forvaltning, d.v.s. er enkel og ikke detailregulerer sagsbehandlingsprocessen unødigt. · at reguleringen gør det muligt at genanvende de skabeloner og systemløsninger, der findes, for standardiserede processer, f.eks. udbetalinger. · at høre de kommunale parter og systemleverandører med henblik på, at antallet af systemtilpasninger og grænsesnitflader kan begrænses. 6.1. Sproget, side 26, 1. spalte: Ikke mindst i de tilfælde, hvor kommunerne og amtskommunerne er de retsanvendende myndigheder, er det vigtigt, at reglerne er affattet klart, systematisk, let læseligt og pædagogisk, jf. Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, september 2000, side 5 f. 6.2. Binding, side 26, 1. spalte: Betegnelsen "bør" kan give anledning til uklarhed. Det er derfor vigtigt at undgå denne betegnelse i alle tilfælde, hvor formålet er bindende at regulere kommunernes opgavevaretagelse. 6.3.1. Lovbekendtgørelser, side 26, 2. spalte: Det anbefales derfor, at lovbekendtgørelser udarbejdes hurtigt. Dette gælder navnlig ved mange eller komplicerede ændringer. Ved udsendelse bør det angives i et følgebrev, hvilke ændringer der er indarbejdet. 6.3.2. Lovrevision, side 26, 2. spalte: Det er mere hensigtsmæssigt i forhold til kommunernes og amtskommunernes mulighed for at varetage deres opgaver at lave egentlige lovrevisioner, der opsamler en række ændringer inden for et givent lovområde, end at lave løbende småændringer. 6.3.3. Administrative forskrifter Side 26, 2. spalte: Der bør ikke foretages et stort antal eller hyppige ændringer i administrative forskrifter. Hvis der foretages mange eller komplicerede ændringer i en administrativ forskrift, anbefales det, at der så vidt muligt i stedet udstedes en ny forskrift, hvori der er foretaget en sammenskrivning af ændringerne. 6.4. Vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser (herunder Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT)), side 27, 1. spalte:

Forhandlinger om, hvilke kommunaløkonomiske konsekvenser påtænkte bindende regelændringer eventuelt har, skal som hovedregel finde sted mellem det regeludstedende ministerium, Finansministeriet og de kommunale parter, før lovforslag fremsættes og før bekendtgørelser, cirkulærer, henstillinger og vejledninger udsendes. Også for henstillinger, vejledninger mv., som ikke har bindende karakter, skal en sådan drøftelse som hovedregel finde sted, forinden disse udsendes. 7.1. Høring af kommunale parter Side 27, 2. spalte: Forud for udstedelse af forskrifter, der retter sig til kommunerne og amtskommunerne, bør der ske høring af de kommunale parter Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen og Københavns og Frederiksberg Kommuner. Det bør i høringsbrevet angives, om der tillige er tale om en høring over lovforslagets kommunaløkonomiske konsekvenser til brug for forhandlingerne med de kommunale parter herom. Ministerierne bør være opmærksomme på, at høringen af de kommunale parter skal foretages med en passende frist. Dette skyldes bl.a. hensynet til de kommunale parters mulighed for om fornødent at behandle høringen politisk. Det bemærkes herved, at de kommunale foreninger ved større regelændringer vil have behov for at forelægge sagen for foreningernes bestyrelser, der typisk mødes en gang månedligt. Side 27, 2. spalte: Det kan endvidere i visse tilfælde overvejes udover en sædvanlig høring at iværksætte en udvidet høring. Ved udvidet høring forstås, at udvalgte kommuner i det omfang det er muligt inden for gældende lovgivning afprøver det forslag til regulering, der er udarbejdet. Formålet med den udvidede høring er at få afklaret, om det regelsæt, der overvejes indført, er udarbejdet på en hensigtsmæssig måde for de medarbejdere, der skal bruge reglerne i det daglige. 8.1. Tidspunktet for ikrafttræden og udstedelse af nye regler Side 28, 1. spalte: Det er vigtigt, at udstedelsen af nye regler og evt. vejledninger sker i god tid inden reglernes ikrafttræden. Side 28, 1. spalte: I forbindelse med fastsættelsen af tidspunktet for ikrafttræden af nye regler bør ministerierne være opmærksomme på den tidsmæssige sammenhæng med den kommunale og amtskommunale budgetlægning. Ministerierne bør endvidere være opmærksomme på, at ikrafttrædelsestidspunktet så vidt muligt bør fastsættes realistisk under hensyn til udarbejdelse af administrative forskrifter. Såfremt der må forudses visse vanskeligheder ved implementeringen af reglerne, bør ikrafttrædelsestidspunktet også afpasses således, at der gives (amts)kommunerne mulighed for at indrette sig på regelændringen. Dette gælder navnlig, hvor hel ny omfattende og/eller kompliceret lovgivning fastsætter pligter for (amts)kommunerne. Side 28, 1. spalte - 2. spalte:

I forbindelse med ny lovgivning bør de nødvendige administrative forskrifter derfor så vidt muligt udstedes i god tid, inden de skal anvendes af kommunerne og amtskommunerne. 8.2.1. Lovtidende og Ministerialtidende, side 28, 2. spalte: Uanset at der ikke er pligt til at offentliggøre vejledninger o.lign. i Ministerialtidende, bør dette normalt ske. 8.2.2. Retsinformation, side 28, 2. spalte: Ministerierne skal være opmærksomme på, at ministerierne er forpligtigede til selv at sørge for, at vejledninger og andre administrative forskrifter, der ikke kundgøres i Ministerialtidende, bliver indlagt i Retsinformation. 8.2.3. Særskilt udsendelse, side 28, 2. spalte side 29, 1. spalte: Det anbefales, at udsendelse af nye forskrifter rettet mod kommunerne og amtskommunerne som udgangspunkt fremsendes med et følgebrev, der indeholder følgende oplysninger: Følgebrev · Hvilke dele af den kommunale forvaltning retter den fremsendte forskrift sig imod? (emneområde) · Oversigt over indhold, herunder hvilke regler, der er obligatoriske/fakultative, samt ikrafttræden · Angivelse af økonomiske og administrative konsekvenser · Angivelse af, hvortil eventuelle spørgsmål kan rettes f.eks. til et konkret kontor eller direkte telefonnummer til en eller flere medarbejdere · Eventuel henvisning til yderligere oplysninger på hjemmeside 8.2.4. Ministeriernes hjemmesider Side 29, 1. spalte: Også administrativt fastsatte regler og vejledninger i forhold til kommunerne og amtskommunerne bør gøres tilgængelige på Internettet. Side 29, 2. spalte: Ministerierne bør endvidere overveje at etablere mulighed for via e-post at orientere kommunerne om lovgivning og administrative forskrifter på et tidligt tidspunkt, så kommunerne på en billig og simpel måde kan forberedes på de nye forskrifter.

Bilag 2

Bilag INDHOLDSFORTEGNELSE Indledning ved indenrigsminister Karen Jespersen 1. Oversigt over vejledningen 2. Fakta om kommunerne og amtskommunerne 2.1. Forskelle i kommunestørrelse og tilrettelæggelse af administrationen 2.2. Betydningen af forskelle i kommunestørrelse og tilrettelæggelse af administrationen ved regeludstedelsen 3. Generelle retlige rammer for kommunestyret 3.1. Grundloven 3.2. Lovgivningens rammer for kommunestyret 3.3. Den generelle kommunale lovgivning og anden tværgående lovgivning 4. Den generelle kommunale lovgivning og anden tværgående lovgivning 4.1. Det kommunale styrelsessystem 4.1.1. Terminologi 4.1.2. Kommunalbestyrelsen 4.1.3. Udvalgsstyre 4.1.4. Andre styreformer 4.1.5 Borgmesteren 4.1.6 Den kommunale administration 4.1.7. Delegation inden for den kommunale organisation 4.1.8. Kommunale fællesskaber 4.1.9. Udlicitering og kommunal opgavevaretagelse i selskabsform 4.1.10. Anvendelse af det kommunale styrelsessystem ved udstedelse af nye regler 4.2. Vederlæggelse for varetagelsen af kommunale hverv 4.2.1. Vederlagsreglernes indhold 4.2.2. Vederlagsreglernes betydning ved udstedelsen af nye regler 4.3. Budget, regnskab og revision 4.3.1. Budget- og regnskabssystemet for kommuner og amtskommuner 4.3.2. Den kommunale revision 4.4. Den kommunale og amtskommunale låntagning 4.5. Kommunalfuldmagtsreglerne 4.5.1. Kommunalfuldmagtsreglernes indhold 4.5.2. Kommunalfuldmagtsreglernes betydning ved udstedelse af nye regler 4.6. Kommunaltilsynet 4.6.1. Indhold 4.6.2. Betydningen af lovgivningen om kommunaltilsynet ved udstedelsen af nye regler samt anbefalinger om valg af kontrolorgan 4.6.2.1. Udvidelse af kommunaltilsynets kompetence i anden lovgivning end lov om kommunernes styrelse 4.6.2.2. Valg af kontrolorgan Tilsyn eller rekurs? Nyt eller eksisterende kontrolorgan? 4.7. Hovedstadens Udviklingsråd 4.8. Forvaltningsloven og offentlighedsloven 4.8.1. Indhold 4.8.2. Forvaltningslovens og offentlighedslovens betydning ved udstedelse af nye regler 5. Behov for regulering af kommuner og amtskommuner 5.1. Opgavefordeling 5.2. Vurdering af, om gældende regulering er tilstrækkelig 5.2.1. Overvejelser om alternativ regulering 5.2.2. Regulering som følge af enkeltsager 5.3. Regulering af arbejds- og beslutningsprocesser 5.4. Regulering og digital forvaltning 6. Særligt om affattelsen af regler i forhold til kommuner og amtskommuner 6.1. Sproget 6.2. Binding 6.3. Sammenskrivning af regler 6.3.1. Lovbekendtgørelser 6.3.2. Lovrevision 6.3.3. Administrative forskrifter 6.4. Vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser (herunder Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT)) 7. Inddragelse af kommunerne og amtskommunerne ved udstedelse af nye regler 7.1. Høring af de kommunale parter 8. Ikrafttræden og offentliggørelse af nye regler 8.1. Tidspunktet for ikrafttræden og udstedelse af nye regler 8.2. Offentliggørelse af nye regler 8.2.1. Lovtidende og Ministerialtidende 8.2.2. Retsinformation 8.2.3. Særskilt udsendelse Følgebrev 8.2.4. Ministeriernes hjemmesider 9. Indenrigsministeriets koordinerende rolle Bilag: Oversigt over vejledningens anbefalinger

Versioner

1. 2001-06-28 · til 2016-03-21