Ikke selve loven: Udtalelse

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/opinion/fob/2000/460@2000-01-01/da

Indhold

1. Indledning

B ansøgte i 1998 SU-styrelsen om uddannelsesstøtte til et treårigt psykologistudium i England.

SU-styrelsen afslog den 18. september 1998 ansøgningen. Afgørelsen havde følgende ordlyd:

"Vi kan ikke imødekomme din ansøgning om SU til uddannelse i udlandet.

En af støttebetingelserne til uddannelse i udlandet er, at den uddannelsessøgende skal have haft sammenhængende ophold i Danmark i mindst 2 år. Denne betingelse opfylder du ikke.

Vi henviser til § 48, stk. 1, i Undervisningsministeriets bekendtgørelse nr. 671 af 7. august 1995 om statens uddannelsesstøtte, som ændret ved bekendtgørelse nr. 545 af 22. juli 1998."

Den 6. oktober 1998 klagede A på B's vegne over afgørelsen til Ankenævnet for Uddannelsesstøtten. Den 20. januar 1999 uddybede A klagen over for ankenævnet idet A bl.a. skrev:

"Iflg. behagelig telefonsamtale med ankenævnet den 14/1-99, vil jeg gerne yderligere bemærke, ang. ændringen i uddannelsesstøtten, bekendtgørelse nr. 545 af 22/7-98:

På dette tidspunkt, var det umuligt for mig at søge S.U., da (B) på dette tidspunkt, ventede på besked (med sine fine udtalelser) om hun var optaget."

Nævnet traf den 11. februar 1999 følgende afgørelse:

"...

Styrelsens afgørelse tiltrædes.

Begrundelse:

Det fremgår af § 48, stk. 1, i Undervisningsministeriets bekendtgørelse nr. 671 af 7. august 1995 om statens uddannelsesstøtte som ændret ved bekendtgørelse nr. 545 af 22. juli 1998, at uddannelsessøgende, der har haft sammenhængende ophold i Danmark i mindst 2 år, kan få uddannelsesstøtte til uddannelser i udlandet efter samme retningslinier som til uddannelser i Danmark med de ændringer, der følger af §§ 49-60.

Der er ikke mulighed for at dispensere fra § 48, stk. 1, i bekendtgørelsen, som har virkning for ansøgninger om godkendelse af uddannelser i udlandet som støtteberettigende, der modtages i styrelsen efter den 1. august 1998, jf. § 2, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 545.

Det fremgår af sagen, at B ikke har haft sammenhængende ophold i Danmark i 2 år. Hun er derfor ikke berettiget til at modtage SU til uddannelse i udlandet.

..."

I brev af 1. marts 1999, modtaget her den 3. marts 1999, klagede A på B's vegne til mig.

Den 5. maj 1999 bad jeg ankenævnet, SU-styrelsen og Undervisningsministeriet om at udtale sig i anledning af klagen. Jeg bad særligt om en redegørelse for hjemmelen til kravet i ændringsbekendtgørelsen om at uddannelsessøgende skal have haft mindst 2 års sammenhængende ophold i Danmark for at kunne modtage SU til udenlandske studier.

SU-styrelsen udtalte den 23. juni 1999 bl.a. følgende:

"Vi fastholder vores afgørelse i brev af 18. september 1998, hvorefter (B) ikke kan få SU til sin uddannelse i England, fordi hun ikke har haft sammenhængende ophold i Danmark i mindst 2 år.

Efter § 48, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 671 af 7. august 1995 om statens uddannelsesstøtte, som ændret ved bekendtgørelse nr. 545 af 22. juli 1998 er det en betingelse for at få SU til en uddannelse i udlandet, at den uddannelsessøgende har haft sammenhængende ophold i Danmark i mindst 2 år.

Bestemmelsen i § 48, stk. 1, er fastsat med hjemmel i § 4, stk. 2, i lov om statens uddannelsesstøtte, jf. lovbekendtgørelse nr. 558 af 31. juli 1998. Efter § 4, stk. 2, godkender styrelsen, at en uddannelse giver en uddannelsessøgende ret til SU. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om styrelsens godkendelse. Efter styrelsens opfattelse vil der med hjemmel i denne bestemmelse kunne fastsættes regler ikke alene om de betingelser, uddannelsen skal opfylde, men også om kravene til den uddannelsessøgende, herunder om at den uddannelsessøgende skal have opholdt sig her i landet i en sammenhængende periode på mindst 2 år som betingelse for at få SU til uddannelse i udlandet."

Den 2. juli 1999 tilsluttede Undervisningsministeriet sig SU-styrelsens udtalelse.

Ved brev af 5. juli 1999 udtalte Ankenævnet for Uddannelsesstøtten at nævnet henholdt sig til sin afgørelse af 11. februar 1999.

Ombudsmandens foreløbige udtalelse

Den 3. november 1999 gav jeg i en redegørelse udtryk for min foreløbige retsopfattelse. Jeg skrev bl.a.:

“§ 48, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 671 af 7. august 1995 (SU-bekendtgørelsen) har følgende ordlyd:

’§ 48. Uddannelsessøgende kan få uddannelsesstøtte til uddannelser i udlandet efter samme regler som til uddannelser i Danmark med de ændringer, der følger af §§ 49-60.’

Bestemmelsen blev ændret ved bekendtgørelse nr. 545 af 22. juli 1998 og fik herefter følgende ordlyd:

’§ 48. Uddannelsessøgende, der har haft sammenhængende ophold i Danmark i mindst 2 år [min fremhævning], kan få uddannelsesstøtte til uddannelser i udlandet efter samme regler som til uddannelser i Danmark med de ændringer, der følger af §§ 49-60.’

I den konkrete sag er det uomtvistet at (B) ikke har haft sammenhængende ophold i Danmark i mindst 2 år.

Bekendtgørelsen og ændringsbekendtgørelsen er udstedt i medfør af en række bestemmelser i lov om statens uddannelsesstøtte, jf. lov nr. 448 af 14. juni 1995 (nu lovbekendtgørelse nr. 558 af 31. juli 1998). SU-styrelsen har i sin udtalelse oplyst at hjemmelen for den ændrede bestemmelse i bekendtgørelsen skal findes i lovens § 4, stk. 2.

§ 4 i loven er placeret i kapitel 2, der har følgende overskrift:

’ Uddannelser , der giver ret til uddannelsesstøtte' [min understregning].

Bestemmelsen har følgende ordlyd:

’§ 4. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om, at uddannelser i udlandet kan give ret til uddannelsesstøtte, herunder at uddannelserne skal have en længere sammenhængende varighed, end det fremgår af § 5, stk. 1, nr. 2.

Stk. 2. Styrelsen godkender efter disse regler, at en uddannelse giver en uddannelsessøgende ret til uddannelsesstøtte. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om styrelsens godkendelse og særlige regler om uddannelsesstøtten, herunder om i hvilke perioder der kan gives uddannelsesstøtte.’

Bemærkningerne i lovforslaget til § 4 har følgende ordlyd, jf. Folketingstidende 1994-95, tillæg A, sp. 2703:

’Bestemmelsen indeholder de særlige krav til uddannelser i udlandet. Svarer til gældende § 7 a. Der er dog ikke medtaget de krav til de uddannelsessøgende og uddannelserne, der allerede fremgår af § 2, der gælder uanset nationalitet og uddannelsesland.

Det bemærkes i denne forbindelse, at styrelsen i hvert enkelt tilfælde godkender, om en uddannelse i udlandet giver ret til uddannelsesstøtte for en uddannelsessøgende. Det er hensigten, at styrelsen skal lægge samme principper til grund for godkendelsen, som lægges til grund for godkendelse af uddannelser i Danmark. Hvis en uddannelse ikke længere opfylder de krav, der stilles til godkendelse, vil det ikke i næste konkrete tilfælde blive godkendt, at den giver ret til uddannelsesstøtte for en uddannelsessøgende.’

§ 7 a i lov om statens uddannelsesstøtte, som forarbejderne til § 4 henviser til, blev indsat ved lov nr. 412 af 6. juni 1991. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

’§ 7 a. Undervisnings- og forskningsministeren kan bestemme, at Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte efter ansøgning giver uddannelsesstøtte til uddannelsessøgende til uddannelse i udlandet. Uddannelsen godkendes af Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte som støtteberettigende. De uddannelsessøgende skal opfylde betingelserne i § 7, stk. 1, nr. 2-5, jf. stk. 2 og 3 [svarende til de krav der stilles til uddannelsessøgende der gennemgår en uddannelse i Danmark; min bemærkning].

Stk. 2. Undervisnings- og forskningsministeren kan fastsætte betingelser for godkendelsen.

Stk. 3. Undervisnings- og forskningsministeren kan fastsætte særlige regler om støtten, herunder om støttetiden.’

Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget fremgår bl.a. følgende, jf. Folketingstidende 1990-91, tillæg A, sp. 6230-32:

’ f. Liberaliseret adgang til støtte til uddannelser i udlandet

Mulighederne for at studere i udlandet ønskes forbedret ved en liberalisering af reglerne om støtte til uddannelser og studier i udlandet. En udvidelse af adgangen til at tage støtte med til udlandet kan også frigøre uddannelsespladser her i landet.

Mange unge ønsker at uddanne sig helt eller delvis i udlandet, og dette vil også være en fordel set i lyset af den stigende internationalisering, ikke mindst i forbindelse med EF´s indre marked.

Efter de gældende regler, der er fastsat på bekendtgørelsesniveau, er adgangen til at tage uddannelsesstøtte med til udlandet uden for de nordiske lande ret begrænset.

Reglerne giver mulighed for støtte 1) til uddannelser af indtil 2 års varighed, 2) til studier i indtil 2 år, hvis de kan give merit ved tilsvarende uddannelser i Danmark, og 3) til eventuelle uddannelser, der ikke findes i Danmark, men dækker et erhvervsmæssigt behov her i landet.

Det er foreløbig tanken, at bekendtgørelsesreglerne liberaliseres således:

· at den hidtidige 2-års regel ændres til, at der maksimalt kan fås støtte til de afsluttende 3 år af en uddannelse i udlandet, herunder fx 3 afsluttende år af en bacheloruddannelse,

· at reglen om forhåndsgodkendelse af merit helt ophæves.

Som hidtil vil uddannelsessøgende, der er indskrevet ved en uddannelse i Danmark, kunne få støtte til studier i udlandet i det omfang uddannelsesinstitutionen vil give den uddannelsessøgende merit for disse studier i den danske uddannelse.

Der sigtes mod, at støttetildelingen skal styres af en ren klippekortmodel for uddannelser i udlandet, dvs., uden ekstra klip (forsinkelsesklip) i forbindelse med ikke-beståede prøver eller lignende forsinkelse af uddannelsen eller studieskift. I forbindelse med det forventede øgede antal sager om støtte til uddannelser i udlandet tænkes iværksat en udvidet information om disse uddannelser. Det er tanken, at Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte gennem internationalt samarbejde skal indhente oplysninger om de aktuelle uddannelser. Styrelsen skal på baggrund af disse oplysninger vurdere, om uddannelserne giver erhvervskompetence i Danmark og i øvrigt ville kunne give mulighed for støtte i Danmark.

...

Det foreslås endelig, at ministeren bemyndiges til at oprette et særligt sagkyndigt nævn, der kan rådgive Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte ved godkendelse af uddannelser i udlandet som støtteberettigende. Nævnet skal først og fremmest efter anmodning fra Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte fastlægge vejledende retningslinier for godkendelse af uddannelser i udlandet som støtteberettigende. Nævnet skal desuden i særlige tilfælde efter anmodning fra Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte udtale sig om godkendelse af konkrete uddannelser i udlandet som støtteberettigende. Nævnet skal sammensættes af en snæver kreds af særligt sagkyndige inden for erhvervsrettede uddannelser i Danmark.’

Bemærkningerne i lovforslaget til § 7 a har bl.a. følgende ordlyd, jf. Folketingstidende 1990-91, tillæg A, sp. 6243:

’Det foreslås, at reglerne om støtte til uddannelsessøgende til uddannelser i udlandet optages i en selvstændig bestemmelse.

Den hidtidige bemyndigelse for undervisnings- og forskningsministeren til at fastsætte regler for godkendelser foreslås videreført.

Det foreslås endvidere, at ministeren bemyndiges til at fastsætte særlige regler om støtten, herunder støttetiden. Ministeren vil herved få bemyndigelse til at bestemme, at alle uddannelser i udlandet som hovedregel skal være omfattet af klippekortet.’

Spørgsmålet er om bestemmelsen i lovens § 4, stk. 2, alene giver ministeren bemyndigelse til at fastsætte nærmere regler om hvilke betingelser den udenlandske uddannelse skal opfylde, eller om bestemmelsen også bemyndiger ministeren til at kunne fastsætte regler om personelle krav til de uddannelsessøgende, herunder om ansøgernes bopælsforhold i Danmark.

Bestemmelsens ordlyd giver ministeren en bemyndigelse til at fastsætte ’regler om styrelsens godkendelse’ af udenlandske uddannelser og til at fastsætte særlige regler om uddannelsesstøtten, herunder om i hvilke perioder der kan gives uddannelsesstøtte. Det er klart at bestemmelsen giver ministeren hjemmel til at fastsætte nærmere regler som de udenlandske uddannelser skal opfylde. Derimod er det – ud fra en ordlydsfortolkning – mere tvivlsomt om ministeren med denne bemyndigelsesbestemmelse også kan udstede nærmere regler om de personelle krav til de uddannelsessøgende.

Det har herefter betydning for fortolkningen af bestemmelsen, at den er placeret i SU-lovens kapitel 2 om ’Uddannelser, der giver ret til uddannelsesstøtte’, og ikke i kapitel 1 der har overskriften ’Uddannelsessøgende, der har ret til uddannelsesstøtte'. Kapitel 1, der alene består af § 2, regulerer nemlig de personelle krav der stilles til en uddannelsessøgende, for at vedkommende kan få ret til uddannelsesstøtte. Det er her bl.a. anført at vedkommende normalt skal være dansk statsborger og være fyldt 18 år. Dette taler efter min opfattelse imod at der i § 4, stk. 2, skulle være hjemmel til at regulere de personelle betingelser.

Det har ligeledes betydning for fortolkningen at forarbejderne til § 4, stk. 2, indeholder en ganske udførlig beskrivelse af de overordnede intentioner med § 4 som var at udvide adgangen til at studere i udlandet i tråd med den stigende internationalisering – ikke mindst i EU. Forarbejderne koncentrerer sig i den forbindelse om en omtale af de krav der kan stilles til uddannelser i udlandet og til principperne for godkendelse af sådanne uddannelser. Forarbejderne nævner ikke adgangen til at stille krav til de uddannelsessøgende. Det fremgår således ikke af forarbejderne at det har været intentionen at bemyndigelsesbestemmelsen skulle give ministeren bred adgang til at fastsætte personelle regler om uddannelsessøgendes ret til at medtage SU til udenlandske studier. Det havde været nærliggende fra lovgivers side tillige at omtale de personlige krav til de uddannelsessøgende i forarbejderne – taget i betragtning hvor relativt detaljeret omtalen er af kravene til uddannelserne – hvis det havde været intentionen at ministeren skulle have haft hjemmel i bestemmelsen til at fastsætte regler herom.

Det er på baggrund af ovenstående min foreløbige opfattelse at § 48, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 671 af 7. august 1995 som ændret ved bekendtgørelse nr. 545 af 22. juli 1998 ikke har hjemmel i § 4, stk. 2, i lov nr. 448 af 14. juni 1995 om statens uddannelsesstøtte, nu lovbekendtgørelse nr. 558 af 31. juli 1998.”

På baggrund af min foreløbige redegørelse afgav SU-styrelsen den 22. november 1999 en ny udtalelse i sagen. SU-styrelsen skrev:

“

Folketingets Ombudsmand lægger i sin redegørelse af 3. november 1999 afgørende vægt på, at hjemmelen søges i kapitel 2 i SU-loven, der har overskriften: ’Uddannelser, der giver ret til uddannelsesstøtte’. Ved udarbejdelsen af bestemmelsen i § 48, stk. 1, nu § 49, stk. 1, i SU-bekendtgørelsen er der ikke tillagt kapiteloverskriften afgørende betydning, på den ene side fordi regelændringen alene rettede sig mod uddannelser i udlandet, på den anden side fordi styrelsen efter bestemmelsen i § 4, stk. 2, i loven godkender, at en uddannelse giver en uddannelsessøgende ret til uddannelsesstøtte, og at ministeren kan fastsætte regler om styrelsens godkendelse.

Vi er imidlertid nu enige i, at det er tvivlsomt, om der er tilstrækkelig hjemmel, og den tvivl må komme ansøgerne til gode. Vi vil derfor indstille til ministeriet, at § 49, stk. 1, i SU-bekendtgørelsen ændres.

Vi er indstillet på at tage de sager, der er afgjort i henhold til bestemmelsen, op til behandling igen.

Vi vil endvidere ved at tage kontakt til ambassaderne mv. træffe foranstaltninger med henblik på at nå ud til de studerende, som på grund af den omhandlede bestemmelse har undladt at søge støtte.”

Ankenævnet for Uddannelsesstøtten afgav ligeledes en ny udtalelse i sagen. Den forelå den 3. december 1999, og havde bl.a. følgende indhold:

“Ankenævnet er enig i Ombudsmandens konklusion, hvorefter § 48, stk. 1, nu § 49, stk. 1, i bekendtgørelsen ikke har hjemmel i lovens § 4, stk.2.

Klagerens anmodning om uddannelsestøtte bør derfor imødekommes, ligesom ankenævnet er enig i, at styrelsen bør genoptage de sager, hvori der er meddelt afslag i henhold til bestemmelsen, samt at styrelsen søger forbindelse med studerende, som pga. bestemmelsen har undladt at søge støtte.”

Endelig afgav Undervisningsministeriet den 8. december 1999 en fornyet udtalelse på baggrund af min foreløbige redegørelse. Ministeriet skrev bl.a. følgende:

”Undervisningsministeriet har nu modtaget den i kopi vedlagte udtalelse af 3. december 1999 fra Ankenævnet, bilagt den ligeledes i kopi vedlagte udtalelse af 22. november 1999 fra Sustyrelsen i sagen.

Som det fremgår, er Sustyrelsen nu enig i, at det er tvivlsomt, om der er tilstrækkelig hjemmel i SU-loven til bestemmelsen i SU-bekendtgørelsen om, at støtteansøgere skal have haft mindst 2 års sammenhængende ophold i Danmark for at kunne modtage SU til uddannelse i udlandet. Styrelsen er indstillet på at tage de sager, der er afgjort i henhold til bestemmelsen, op til behandling igen, samt at søge kontakt til de uddannelsesøgende, som på grund af bestemmelsen har undladt at søge støtte.

Ankenævnet er enig i Ombudsmandens konklusion, hvorefter § 48, stk. 1 – nu § 49, stk. 1, – i SU-bekendtgørelsen ikke har tilstrækkelig hjemmel i SU-loven. Klagerens anmodning om SU til (B) bør efter Ankenævnets opfattelse derfor imødekommes, ligesom Ankenævnet er enig i, at Sustyrelsen bør genoptage de sager, hvor der er meddelt afslag i henhold til bestemmelsen, samt at Styrelsen skal søge kontakt til de uddannelsessøgende, som på grund af bestemmelsen har undladt at søge støtte.

Undervisningsministeriet kan tilslutte sig det af Ankenævnet og Sustyrelsen anførte. Vi vil nu tage skridt til at ændre SU-bekendtgørelsen på dette punkt.”

Ombudsmandens endelige udtalelse

”Under henvisning til den retsopfattelse som jeg gav udtryk for i min foreløbige redegørelse af 3. november 1999, skal jeg herefter udtale følgende:

Det er min opfattelse at § 48, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 671 af 7. august 1995 – som ændret ved bekendtgørelse nr. 545 af 22. juli 1998, nu § 49, stk. 1, jf. bekendtgørelse nr. 715 af 6. september 1999 – ikke har hjemmel i § 4, stk. 2, i lov nr. 448 af 14. juni 1995 om statens uddannelsesstøtte, jf. lovbekendtgørelse nr. 558 af 31. juli 1998.

Jeg har gjort Undervisningsministeriet, Ankenævnet for Uddannelsesstøtten og SU-styrelsen bekendt med min opfattelse.

Under hensyn til at SU-styrelsen har meddelt at styrelsen er indstillet på at tage de sager der er afgjort i henhold til bestemmelsen, op til fornyet behandling, at styrelsen vil tage kontakt til ambassaderne m.v. for at komme i forbindelse med de studerende som på grund af bestemmelsen har undladt at søge om støtte, at Ankenævnet for Uddannelsesstøtten har meddelt at (B)’s anmodning om uddannelsestøtte burde imødekommes, og at ministeriet nu vil tage skridt til at ændre SU-bekendtgørelsen på dette punkt, foretager jeg mig ikke mere i anledning af (A)’s klage.

Jeg beder myndighederne om at underette mig om sagens videre forløb.”

Den 3. august 2000 meddelte Undervisningsministeriet på baggrund af min udtalelse at ministeriet nu havde ændret § 49 i SU-bekendtgørelsen således at kravet om mindst to års sammenhængende ophold i Danmark blev ophævet.

Den 14. september 2000 modtog jeg brev fra SU-styrelsen hvori styrelsen meddelte at den havde rettet henvendelse til Udenrigsministeriet med henblik på orientering af ambassaderne for at komme i kontakt med studerende som på grund af den nu ophævede bestemmelse havde undladt at søge støtte. Styrelsen skrev endvidere at den havde skrevet til de 148 ansøgere som havde fået afslag på ansøgning om SU til uddannelse i udlandet fra kravet blev indført med virkning fra 1. august 1998. Ansøgerne blev tilbudt at få taget deres sag op igen som følge af de ændrede regler. Endelig anførte styrelsen at man havde skrevet til A og meddelt hende at der ville blive tildelt B dansk SU tilbage fra uddannelsens start i de måneder hvor B opfyldte de øvrige betingelser for tildeling af SU.

Jeg noterede mig det myndighederne havde anført, og foretog mig herefter ikke mere i sagen.

Versioner

1. 2000-01-01