Ikke selve loven: Udtalelse

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/opinion/fob/2001/598@2001-12-21/da

Indhold

1. Indledning

Denne sag rejste jeg af egen drift i forlængelse af min afsluttende behandling af skoleleder A’s klage over uansøgt afskedigelse. Min undersøgelse i sagen angik primært spørgsmålet om hvorvidt X Kommune under afskedigelsessagens behandling over for A og Danmarks Lærerforening skriftligt benægtede eksistensen af to dokumenter udarbejdet af kommunen den 31. januar 1997.

Den 16. februar 2000 anmodede jeg Tilsynsrådet for Y Amt og X Kommune om udtalelser.

Den 13. oktober 2000 modtog jeg udtalelser fra kommunen og tilsynsrådet af henholdsvis 21. august og 12. oktober 2000.

Den 26. oktober 2000 anmodede jeg Indenrigsministeriet om eventuelle bemærkninger til sagen.

Den 15. marts 2001 modtog jeg Indenrigsministeriets bemærkninger.

I oktober 2001 har jeg indhentet akterne fra afskedigelsessagen fra Tilsynsrådet for Y Amt og yderligere dokumenter fra X Kommune.

Sagsforløbet

På grundlag af de foretagne undersøgelser kan de afgørende dele af sagsforløbet efter den 31. januar 1997 – datoen for de centrale dokumenter i sagen – fastlægges således:

Det ene af de to dokumenter som X Kommune udarbejdede den 31. januar 1997, er et håndskrevet notat udfærdiget af en medarbejder ”Marianne”. Det indeholder bl.a. følgende:

”Såfremt man vælger en diskretionær afskedigelse med begrundelsen ’samarbejdsproblemer med bestyrelsen’ vil det uden tvivl koste kommunen penge, idet man udover at der foreligger samarbejdsproblemer skal kunne bevise

at disse har en betydelig negativ indflydelse på udførelsen af opgaverne det pgl. ansættelsessted

skal foreligge en klar forbindelse mellem samarbejdsproblemerne og den person der ønskes afskediget og

hovedskylden for problemerne må ikke kunne tilskrives andre end den, som søges afskediget

Endvidere skal være udfoldet bestræbelser på at løse problemerne ved mindre vidtgående skridt end afskedigelse (fra vores side).

Beslutter man sig for afsked, skal der sendes en nøje begrundet ’sindet’ skrivelse til involverede med minimum 3 uger til at udtale sig. Skrivelsen skal indeholde faktum i sagen og det retlige grundlag der måtte være til stede.

Inden for denne frist kan organisationerne begære en forhandling.

Det skal dog bemærkes at eksisterende domspraksis ikke tyder på at myndigheden kan ’vælge’ mellem diskretionær afskedigelse og disciplinærforfølgelse (grundet tjenesteforseelser), men som minimum kun ved fremsendelsen af ’sindet-skrivelsen’ skal gøre opmærksom på at det i sagen foreliggende er blevet overvejet med henblik på disciplinærforfølgning, men at det efter vor opfattelse er en redegørelse for samarbejdsproblemer.

Såfremt der ikke ved en forhandling opnås enighed mellem parterne skal sagen afgøres ved de almindelige domstole.

Marianne 31/1-97”

Det andet dokument som X Kommune udarbejdede den 31. januar 1997, er et notat som kommunaldirektøren udarbejdede til brug for økonomiudvalgets overvejelser i sagen. Notatet omfatter to hovedafsnit: et resumé af forsikringssagens forløb og et referat af de telefoniske drøftelser som kommunaldirektøren og skoledirektøren havde haft med Kommunernes Landsforening vedrørende ansættelsesmæssige sanktioner i forhold til A på grundlag af hændelsesforløbet.

X Kommune bestred under en del af sagsforløbet at kommunaldirektørens omtalte notat var en del af sagen, jf. kommunens brev af 10. oktober 1997 til A. På den baggrund har jeg i det følgende valgt at citere den del af notatet som indeholder et resumé. Jeg har herved lagt vægt på at resuméet alene indeholder oplysninger som A tidligere er gjort bekendt med, eller som åbenbart ikke kan anses som fortrolige i forhold til ham. Derimod har jeg udeladt den del af notatet som refererer indholdet af kommunens telefoniske drøftelser med Kommunernes Landsforening om afskedigelsessagen. Resuméet i kommunaldirektørens notat indeholder følgende:

”NOTAT OM (S) SKOLE

I sag nr. 19 på økonomiudvalgets dagsorden til den 4.2.96 kan Kommunaldirektørens og Skoledirektørens opfattelse af sagen resumeres således:

Sagsmaterialet omhandler på den ene side forhold omkring skolelederens økonomiske administration og på den anden side forhold omkring samarbejdet mellem skolebestyrelsen og skolelederen, som det har udviklet sig p.g.a. informationsformidlingen.

Nøglepunkter i sagen:

I maj 95 bliver forsikringsskaden endeligt opgjort til 1.215.870,77 indeholdende 821.804,45 til bøger m.m. Den 31. maj 95 godkender skolebestyrelsen byggeplaner for mediatek til kr. 200.000,- uden at blive orienteret om det samlede erstatningsbeløb.

Den 21. juni 95 modtager skolelederen arkitektens overslag på kr. 412.282 exl. moms og iværksætter arbejdet uden godkendelse i skolebestyrelsen, uagtet udgiften er mere end fordoblet.

Den 30. august 95 efter byggeriet er udført forelægges sagen skolebestyrelsen med oplysning om, at forsikringsbeløbet er opgjort til 650.000, moms heraf 162.200. Skolebestyrelsen godkender arkitektens overslag med finansiering af forsikringssummen. Oplysninger om den godkendte samlede erstatning meddeles stadigvæk ikke af skolelederen.

I december 1995 får skolelederen svar fra KGF om, at ombygningsregningerne ikke honoreres. Mulighed for frigivelse af resterstatning mod fradrag af 25% meddeles af KGF, men afslås af skolelederen uden forlæggelse eller orientering til skolebestyrelsen.

Skolelederen anmoder bestyrelsen om kontosammenfald mellem undervisningsmidler og fast ejendom for at smidiggøre afregningen af forsikringssagen.

Skolelederen oplyste ikke skolebestyrelsen om at p.g.a. at KGF ikke ville honorere regninger fra ombygningen, ønskede han kontosammenfald for at løse finansieringsproblemet ved at regninger på de alm. undervisningsmidler blev brugt til frigivelse af erstatningsbeløb fra KGF, medens de afsatte penge til undervisningsmidler blev brugt til betaling for ombygningen. Uden bestyrelsens viden blev det herved omgået at erstatningssummen blev anvendt til ombygningen, jfr. bestyrelsens beslutning af 30.8.95.

I august 96 henvender Skolebestyrelsesformanden sig til borgmesteren og kommunaldirektøren om forsikringssagen. Han er kommet i besiddelse af en række bilag, som viser et andet forløb af sagen, end den der er blevet oplyst for bestyrelsen. Bestyrelsen borgmester og kommunaldirektør afholder møde med det resultat, at skolelederen af skoledirektøren bedes om en redegørelse for sagens forløb. Redegørelsen udarbejdes og forelægges på et bestyrelsesmøde den 23.9.96. Redegørelsen blev taget til efterretning idet skolebestyrelsen anførte at de følte sig utilstrækkeligt informeret. Den 25.9.96 træder formanden for skolebestyrelsen tilbage p.g.a. denne sag.

Efter mødet kommer bestyrelsen i besiddelse af en arkitektregning på ca. 21.000 kr. som er afholdt i forbindelse med ombygningen, men ikke oplyst i skolelederens redegørelse. Det får skolebestyrelsens medlemmer til jfr. bilag 1, 2 og 3 i sagen at skrive til kommunen.

Herefter beder kommunen revisionen gå ind i sagen, jfr. Bilag 10 i sagen.

I revisionsrapporten peges yderligere på

· Skolebestyrelsen har ikke fået forelagt skolens samlede rammebudget til behandling.

· Skolen har i 94, 95 og forventeligt også i 96 haft underskud, hvilket er i strid med at der alene i disse år har været adgang til overførelse af overskud.

· Skolen har modtaget rabat for indkøb på AV-midler som er erstattet af KGF uden rabatten er kommet KGF til gode.

· Skolen har fået et momsoverskud hvis anvendelse ikke har været forelagt skolebestyrelsen eller økonomisk afdeling. Der findes ikke klare retningslinjer på området, men en ekstraindtægt på ca. 250.000 kr. burde give skolelederen anledning til at forelægge spørgsmålet.”

I brev af 6. marts 1997 anmodede Danmarks Lærerforening X Kommune om aktindsigt i afskedigelsessagen. Foreningens brev indeholder bl.a. følgende:

”Foreningen skal hermed anmode kommunen om at fremsende kopi af samtlige akter i sagen, herunder notater vedrørende mundtlige klager.

Foreningen skal gøre opmærksom på, at oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforløbet, og som findes i interne arbejdsdokumenter, skal meddeles, jf. § 11, stk. 1, i offentlighedsloven.”

X Kommune besvarede anmodningen således i brev af 10. marts 1997:

”Under henvisning til Danmarks Lærerforenings brev af 6. marts 1997 vedrørende fremsendelse af kopi af ovennævnte sagsakter, skal man herved fremsende det ønskede materiale.

Det skal oplyses at der i sagen ikke findes interne dokumenter som omhandlet i foreningens brev, ligesom der ikke findes notater vedrørende mundtlige klager.”

I brev af 12. marts 1997 til X Kommune rettede Danmarks Lærerforening på ny henvendelse til kommunen om aktindsigt. Foreningen anførte:

”Danmarks Lærerforening bekræfter modtagelsen af de tilsendte materialer, modtaget pr. telefax g.d. og med post d.d.

Foreningen har gennemset materialet og finder det udelukket, at det skulle være udtømmende grundlag for byrådets beslutning om påtænkt afskedigelse af vort medlem.

Foreningen mangler i enhver henseende sagsakter, hvori (X) Kommune meddeler sit syn på udefra modtagne akter vedrørende påståede samarbejdsvanskeligheder.

Det er muligt, at de pågældende skrivelser ikke er besvaret af (X) Kommune. Det forekommer imidlertid usandsynligt at de fremsendte materialer i sin helhed er eneste grundlag for byrådets beslutning.

Efter foreningens opfattelse må der i det mindste foreligge sagsfremstillinger til sagens behandling i økonomiudvalget og i byrådet. Foreningen skal anmode om at få det tilsendte materiale suppleret med såvel sådanne sagsfremstillinger som udskrift af økonomiudvalget og byrådets protokoller for så vidt angår sagen.

Hvis der skulle foreligge yderligere, som ved en fejltagelse ikke er medsendt ved brev af 10. marts 1997, bedes dette medsendt også.

Foreningen skal samtidig anmode om en udskydelse af fristen for forhandling med kommunen, idet foreningen først kan vurdere sagen sammen med vort medlem, når alle sagsakter er modtaget og gennemgået.”

I brev af 13. marts 1997 til Danmarks Lærerforening svarede X Kommune følgende:

”Under henvisning til foreningens skrivelse af 12. marts 1997 skal man herved oplyse, at det fremsendte materiale, er det materiale, der har dannet grundlag for Byrådets beslutning af 19. februar 1997.

Det er således det materiale, der henvises til i de vedlagte beslutningsark fra Økonomiudvalg samt Byrådets møde.

Med hensyn til foreningens ønske om udskydelse af frist for forhandling samt eventuel afgivelse af udtalelse skal man herved meddele fristforlængelse til tirsdag den 18. marts 1997 , hvilken dato vil være sidste mulighed for afholdelse af en forhandling, idet sagen er medtaget på Byrådets møde den 19. marts 1997.”

X Kommune sendte den 24. juni 1997 en redegørelse for sagens forløb til tilsynsrådet. Brevet var vedhæftet notater af 14. januar og 31. januar 1997.

I brev af 21. juli 1997 bad A X Kommune om aktindsigt. Han skrev følgende:

”I forbindelse med den sag, som førte til min afsked fra stillingen som skoleleder ved (S) Skole har jeg forstået, at sagen, eller dele af sagen, har været genstand for kontakt med medarbejdere fra Kommunernes Landsforening.

Jeg vil gerne bede om kopi af mødereferat, notat fra telefonsamtale eller kopi af brev(e) eller hvilken form denne kontakt end måtte have materialiseret sig under.”

X Kommune v/sagsbehandler B sendte den 19. august 1997 A et notat af 14. januar 1997 som hun oplyste var blevet drøftet med Kommunernes Landsforening.

A anmodede på ny den 26. august 1997 om at få udleveret eventuelle notater fra telefonsamtaler med Kommunernes Landsforening. Han skrev bl.a. følgende:

”Min anmodning er ikke opfyldt ved Deres fremsendelse af 19.08.97, bl.a. mangler der et notat af en telefonisk konktakt mellem en embedsmand/kvinde i (X) Kommune og KL. Jeg skal igen anmode om at få kopier af mødereferater, notater af telefonsamtaler og kopier af breve eller hvilken form denne kontakt end måtte have haft.

Hvis De mod forventning ikke ser Dem i stand til at imødekomme min anmodning om aktindsigt, vil jeg bede Dem give mig en nærmere redegørelse herfor.”

Kommunen v/sagsbehandler B oplyste i brev af 29. august 1997 følgende:

”Jeg har på ny gennemgået sagen for eventuelle notater og der findes intet udover det, De allerede har modtaget.

Undertegnede har talt med Kommunernes Landsforening (KL) i forbindelse med udfærdigelsen af sindet-skrivelsen til Dem af 21. februar 1997, men et notat herom er ikke udarbejdet.

Såfremt De nærmere kan præcisere hvem, De mener at have talt med i KL, bedes De meddele dette.”

I breve af 19. september 1997 og 1. oktober 1997 anmodede A på ny om aktindsigt i et notat. Han henviste til et notat fra to byrådsmedlemmer hvor der var omtalt et notat af 31. januar 1997.

Kommunen meddelte A afslag herpå i brev af 10. oktober 1997. I brevet var anført:

”Under henvisning til Deres brev af 1. oktober 1997 skal jeg herved oplyse at det af Dem omtalte notat på intet tidspunkt har været en del af sagen.

Det notat, som henvises til i S- og SF-gruppens skrivelse til Tilsynsrådet, er et notat kommunaldirektøren har udfærdiget i forbindelse med sin vejledning af økonomiudvalget. Dette notat er at betragte som et internt arbejdsdokument, idet det alene indeholder et resumé af sagens faktum på baggrund af sagens dokumenter samt et kort referat af telefonisk kontakt til en medarbejder i Kommunernes Landsforening.

Notatet indeholder således ikke oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder af betydning for sagens afgørelse, hvorfor notatet af undertegnede vurderes som et internt arbejdsdokument, jfr. forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1 samt stk. 2.

Under henvisning til ovenstående må man derfor afslå Deres begæring om aktindsigt, jfr. Forvaltningslovens § 16.”

A klagede herefter til Tilsynsrådet for Y Amt over afslaget på aktindsigt i notatet.

Tilsynsrådet skrev i sin redegørelse af 11. december 1997 til X Kommune bl.a.:

”Tilsynsrådet har vedrørende det i sagen omtalte notat om telefonisk kontakt mellem kommunen og Kommunernes Landsforening lagt til grund, at der er tale om det håndskrevne notat af 31. januar 1997, som byrådet har fremsendt som bilag til sin udtalelse af 24. juni 1997.

Tilsynsrådet er efter en gennemgang af ovennævnte notat enig med kommunen i, at dette notat har karakter af et internt arbejdsdokument, som ikke er omfattet af retten til aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1 nr. 1. Rådet ser i øvrigt ikke i notatet anført faktiske oplysninger vedrørende den aktuelle sag, som kunne føre til krav om udfærdigelse af notat i henhold til § 6 i offentlighedsloven.”

Undersøgelsestema og myndighedernes bemærkninger

I min foreløbige redegørelse af 16. februar 2000 bad jeg om Tilsynsrådets for Y Amts og X Kommunes bemærkninger til at X Kommune tilsyneladende over for A og Danmarks Lærerforening havde benægtet eksistensen af et dokument af 31. januar 1997. På det tidspunkt var det ikke klarlagt at der faktisk var udarbejdet to dokumenter i kommunen denne dag. Jeg bemærkede i brevet af 16. februar 2000 at jeg anså det at benægte et dokuments eksistens for en fejl af større betydning, og at det var min foreløbige opfattelse at der var grundlag for at benytte underretningspligten i ombudsmandslovens § 24 hvorefter ombudsmanden skal give meddelelse til Folketingets Retsudvalg og til vedkommende minister, henholdsvis vedkommende kommunalbestyrelse, hvis hans undersøgelse af en sag viser at der er begået fejl eller forsømmelser af større betydning.

Den 13. oktober 2000 modtog jeg udtalelser fra X Kommune og Tilsynsrådet for Y Amt af henholdsvis 21. august og 12. oktober 2000. Af udtalelsen fra X Kommune fremgår bl.a. følgende vedrørende de to dokumenter af 31. januar 1997 og spørgsmålet om benægtelsen af eksistensen af dem:

”Byrådet kan oplyse, at Kommunaldirektør (C) den 31. januar 1997 udarbejdede et notat vedrørende (A)’s sag til brug for Økonomiudvalgets overvejelser i sagen. Notatet, der vedlægges i kopi, omfattede to hovedafsnit; et resume af forsikringssagens forløb og et referat af de telefoniske drøftelser, som Kommunaldirektøren og Skoledirektøren havde haft med Kommunernes Landsforening vedrørende ansættelsesmæssige sanktioner i forhold til (A) på grundlag af hændelsesforløbet.

Dette notat blev ikke journaliseret på sagen om eventuel afskedigelse af (A), idet der alene var tale om internt arbejdspapir til brug for Økonomiudvalgets overvejelser. Notatet har således på intet tidspunkt ligget på denne sag. Notatet blev alene omdelt til Økonomiudvalgets medlemmer. Notatet blev den 10. februar 1997 fremsendt til Kommunernes Landsforening.

Herefter blev notatet slettet, da kommunaldirektørens pc’er blev overdraget til en ny medarbejder. Byrådet har således været nødt til at rekvirere notatet i Kommunernes Landsforening.

Man skal således bekræfte, at der er tale om to notater, der begge er dateret den 31. januar 1997, men hvoraf alene det håndskrevne notat, som Ombudsmanden henviser til, har ligget på sagen om (A)’s eventuelle afskedigelse.

(X) Byråd er opmærksom på, at kommunaldirektørens notat af 31. januar 1997 burde have været lagt på sagen om eventuel afskedigelse af (A) og skal beklage, at dette ikke er sket, idet den efterfølgende forvirring i forbindelse med tilsynsrådets og ombudsmandens undersøgelser dermed kunne være undgået. Byrådet skal dog samtidig fastholde, at (A) og/eller Danmarks Lærerforening ikke har lidt noget retstab herved, idet det fastholdes, at notatet ikke var omfattet af retten til aktindsigt.

Ombudsmanden anfører, at (X) Kommune skulle have benægtet et dokuments eksistens. Det fremgår ikke klart, om Ombudsmanden hermed henviser til skrivelsen af 10. marts 1997 til Danmarks Lærerforening eller til skrivelsen af 10. oktober 1997 til (A).

(X) Byråd skal under alle omstændigheder bestride, at man har fortiet dokumentets eksistens.

Skrivelsen af 10. marts 1997 til Danmarks Lærerforening var et svar på foreningens skrivelse af 6. marts 1997, hvori foreningen begærede aktindsigt i samtlige akter i sagen, idet man samtidig anførte:

’Foreningen skal gøre opmærksom på, at oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforløbet, og som findes i interne arbejdsdokumenter, skal meddeles, jf. § 11, stk. 1 i offentlighedsloven.’

Hertil svarede (X) Kommune i skrivelsen af 10. marts 1997; ’At der i sagen ikke findes interne dokumenter som omhandlet i foreningens brev’, hvilket det fastholdes er korrekt under henvisning til det ovenfor anførte om indholdet af notaterne, der ikke ses at begrunde en ekstraheringspligt.

I skrivelsen af 10. oktober 1997 til (A) er der intet forsøg på at benægte eksistensen af kommunaldirektørens notat af 31. januar 1997. Tværtimod bekræftes eksistensen heraf, idet det dog oplyses, at notatet ikke har været en del af sagen, hvilket er korrekt i den forstand, at notatet – som nævnt – ikke har været journaliseret på sagen om eventuel afskedigelse af (A). Herudover meddeles der afslag på begæringen om aktindsigt i notatet, hvilket man som ovenfor anført fortsat henholder sig til.”

Af udtalelsen fra Tilsynsrådet for Y Amt fremgår bl.a. følgende:

”Tilsynsrådet har ved sin tidligere behandling af sagen lagt til grund, at det omtvistede notat af 31. januar 1997 var det håndskrevne, udfærdiget af ’Marianne’.

Denne opfattelse kommer blandt andet til udtryk i tilsynsrådets tidligere udtalelse af 11. december 1997 til (X) Kommune. Heri anføres på side 6, at tilsynsrådet vedrørende det i sagen omtalte notat om telefonisk kontakt mellem kommunen og Kommunernes Landsforening har lagt til grund, at der er tale om det håndskrevne notat af 31. januar 1997, som byrådet har fremsendt som bilag til sin udtalelse af 24. juni 1997.

Det fremgår videre af udtalelsen, at rådet er enig med kommunen i, at der er tale om et internt notat som i henhold til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, er undtaget fra retten til aktindsigt. Rådet havde ikke i øvrigt i notatet set anført faktiske oplysninger vedrørende den aktuelle sag, som kunne føre til krav om udfærdigelse af notat i henhold til offentlighedslovens § 6.

Tilsynsrådet skal beklage, at det ikke tidligere klart har været oplyst overfor rådet, at der i kommunen var udarbejdet 2 forskellige telefonnotater af 31. januar 1997. Ligeledes skal det beklages, at tilsynsrådet ikke selv via sagens oplysninger blev opmærksom herpå og derfor fandt anledning til at anmode kommunen om også at fremsende det af kommunaldirektøren udfærdigede notat.

For så vidt angår sidstnævnte notat er tilsynsrådet enig med kommunen i, at dette burde have været journaliseret på afskedigelsessagen og at det er beklageligt, at en sådan journalisering ikke fandt sted.

Nævnte notat fremstår som et bilag til et punkt på møde i økonomiudvalget og efterfølgende i byrådet, hvor kommunaldirektøren fremkommer med et resume af sin og skoledirektørens opfattelse af sagen. Afslutningsvis har kommunaldirektøren gengivet, hvad Kommunernes Landsforening, som sagen har været drøftet med, er fremkommet med af vurderinger, herunder i relation til eventuel disciplinærsag med forhør i henhold til tjenestemandsreglerne.

Tilsynsrådet finder anledning til at understrege, at det forhold, at brevveksling måtte være undtaget fra aktindsigt i henhold til forvaltningsloven eller offentlighedsloven, ikke berettiger en kommune til at undlade at give tilsynsrådet oplysning om dokumenternes eksistens i sager, hvor tilsynsrådet anmoder kommunen om en udtalelse. Såfremt sagen tilsiger dette, må kommunen ved fremsendelsen gøre en bemærkning om, hvilke akter, der efter kommunens opfattelse ikke er omfattet af den almindelige ret til aktindsigt.

Tilsynsrådet kan med ovenfor anførte supplerende bemærkninger i øvrigt henholde sig til, hvad rådet tidligere har udtalt i sagen.”

Den 26. oktober 2000 sendte jeg min foreløbige redegørelse af 16. februar 2000 og X Kommunes og Tilsynsrådet for Y Amts udtalelser til Indenrigsministeriet med henblik på ministeriets eventuelle bemærkninger.

Indenrigsministeriet skrev den 15. marts 2001 bl.a. følgende til mig:

”De for hvert amt nedsatte tilsynsråd fører tilsyn med, at kommunerne overholder lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 810 af 28. oktober 1999).

Tilsynsrådene kan ikke tage stilling til, om kommunernes dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Indenrigsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter lovgivningen, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

Det fremgår af (X) Kommunes udtalelse af 21. august 2000, at der i kommunen har eksisteret to notater af 31. januar 1997 vedrørende sagen om afskedigelse af skoleleder (A).

A. Det af ’Marianne’ underskrevne notat:

Det ene af disse notater er det notat, som blev fremsendt som bilag til (X) Kommunes redegørelse til Tilsynsrådet for (Y) Amt den 24. juni 1997, og som er håndskrevet og underskrevet af ’Marianne’.

2. Det fremgår af Folketingets Ombudsmands udtalelse af 16. februar 2000 i afskedigelsessagen, at Danmarks Lærerforening den 6. marts 1997 anmodede om at få samtlige sagens akter udleveret, og at foreningen i brevet gjorde opmærksom på, at oplysninger i interne arbejdsdokumenter vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der var af væsentlig betydning for sagsforløbet, skulle udleveres. Ved brev af 10. marts 1997 sendte (X) Kommune sagsakter til foreningen, og kommunen oplyste samtidig, at der ikke i sagen var interne dokumenter som omtalt i foreningens brev. Ved brev af 13. marts 1997 meddelte (X) Kommune Danmarks Lærerforening, at der ikke fandtes yderligere materiale i sagen ud over det allerede fremsendte.

Det fremgår videre af Folketingets Ombudsmands udtalelse i afskedigelsessagen, at (X) Kommunes skoledirektør ved brev af 17. marts 1997 efter telefonisk aftale med (A) fremsendte kopi af dokumenter fra hans personalesag til ham. Ved brev af 2. maj 1997 til (A) oplyste kommunen, at der ikke var yderligere notater i sagen.

Det fremgår videre af ombudsmandens udtalelse, at A den 21. juli 1997 bad om at få udleveret notater mv. fra samtaler, som kommunen havde haft med Kommunernes Landsforening om sagen, og at kommunen den 19. august 1997 sendte ham et notat af 14. januar 1997, der havde været drøftet med Kommunernes Landsforening. (X) Kommune skrev i brev af 29. august 1997 til (A), at der ikke fandtes notater i sagen ud over de notater, som han allerede havde fået. (A) anmodede i brev af 19. september 1997 på ny om aktindsigt i bl.a. telefonnotat om en samtale mellem kommunens sagsbehandler og Kommunernes Landsforening.

Ved brev af 10. oktober 1997 meddelte (X) Kommune (A) afslag på aktindsigt i et notat af 31. januar 1997 udfærdiget af kommunaldirektøren med den begrundelse, at der var tale om et internt arbejdsdokument.

Indenrigsministeriet lægger efter de foreliggende oplysninger til grund, at (X) Kommunes afslag på aktindsigt af 10. oktober 1997 til (A) ikke vedrørte det af ’Marianne’ underskrevne notat, men det af kommunaldirektøren den 31. januar 1997 udfærdigede notat, jf. pkt. B nedenfor.

Tilsynsrådet er ikke før modtagelsen af (X) Kommunes udtalelse af 21. august 2000 blevet opmærksomt på, at der i (X) Kommune havde eksisteret et notat af 31. januar 1997, som tilsynsrådet ikke var i besiddelse af, og at kommunens afslag af 10. oktober 1997 til (A) vedrørte dette notat.

Tilsynsrådet lagde således ved sin udtalelse af 11. december 1997 til grund, at det notat, som (X) Kommune ved brev af 10. oktober 1997 havde meddelt A afslag på aktindsigt i, var det af ’Marianne’ underskrevne notat.

I den forbindelse skal Indenrigsministeriet bemærke, at officialprincippet forpligter den myndighed, der skal træffe afgørelse eller afgive udtalelse i en sag til at tilvejebringe korrekte og tilstrækkelige oplysninger til at der kan træffes en materiel rigtig afgørelse eller afgive en rigtig udtalelse. Det er således myndighedens pligt at påse, at blandt andet sagens faktum er tilstrækkelig oplyst. Der kan blandt andet henvises til Hans Gammeltoft‑Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 297 ff.

Det er på den baggrund Indenrigsministeriets opfattelse, at tilsynsrådet ved afgivelsen af udtalelsen i sagen den 11. december 1997 også på grundlag af de dengang for rådet foreliggende oplysninger – herunder det i (X) Kommunes brev af 10. oktober 1997 anførte om notatets indhold – burde have været opmærksomt på, at det notat af 31. januar 1997, som er omtalt i kommunens brev af 10. oktober 1997, ikke er det af ’Marianne’ underskrevne notat.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse burde tilsynsrådet på denne baggrund have anmodet (X) Kommune om yderligere oplysninger i den anledning, herunder om udlevering af eventuelle yderligere notater i sagen.

Tilsynsrådet har i udtalelsen af 12. oktober 2000 beklaget, at tilsynsrådet ikke selv via sagens oplysninger blev opmærksomt på, at der var to notater af 31. januar 1997 i sagen og derfor fandt anledning til at anmode (X) Kommune om at fremsende det andet – af kommunaldirektøren udfærdigede – notat.

Indenrigsministeriet finder på denne baggrund ikke grund til at foretage videre i denne anledning.

3. (X) Kommune har efter de for Indenrigsministeriet foreliggende oplysninger aldrig oplyst Danmarks Lærerforening eller (A) om eksistensen af det af ’Marianne’ underskrevne notat. Kommunen har derimod oplyst, at der ikke var yderligere materiale eller notater i sagen.

Efter de for Indenrigsministeriet foreliggende oplysninger er det ikke klart, hvorvidt (A) over for kommunen har fremsat en aktindsigtsbegæring, der omfatter det af ’Marianne’ underskrevne notat. Indenrigsministeriet må derimod lægge til grund, at Danmarks Lærerforenings aktindsigtsanmodning omfattede dette notat.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse skulle (X) Kommune efter reglerne i forvaltningslovens § § 22 og 24 derfor i hvert fald have meddelt Danmarks Lærerforening et begrundet afslag på aktindsigt i det af ’Marianne’ underskrevne notat.

Indenrigsministeriet har med kopi af dette brev meddelt Tilsynsrådet for (Y) Amt sin retsopfattelse vedrørende dette spørgsmål. Indenrigsministeriet har endvidere meddelt tilsynsrådet, at det er ministeriets opfattelse, at der – i hvert fald på det efter (X) Kommunes udtalelse af 21. august 2000 foreliggende grundlag – var anledning til, at tilsynsrådet behandlede spørgsmålet.

Under hensyn til, at notatet efter Indenrigsministeriets opfattelse som anført ovenfor er undtaget fra adgangen til aktindsigt efter forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, har Indenrigsministeriet imidlertid ikke fundet grundlag for at foretage videre i den anledning.

B. Kommunaldirektørens notat:

Det andet notat af 31. januar 1997 vedrørende (A)’s afskedigelsessag er udarbejdet af kommunaldirektør (C) til brug for økonomiudvalgets overvejelser i sagen.

Notatet indeholder to hovedafsnit. Første hovedafsnit er en gengivelse af nøglepunkter i den forsikringssag, der bl.a. dannede baggrund for (A)’s afskedigelse. Andet hovedafsnit indeholder en gengivelse af kommunaldirektørens og skoledirektørens telefoniske drøftelse af sagen med en kontorchef fra Kommunernes Landsforening vedrørende mulige ansættelsesretlige sanktioner i forhold til (A), herunder mulighederne for en eventuel disciplinærsag efter tjenestemandsreglerne.

1. (X) Kommune har i udtalelsen af 21. august 2000 oplyst, at kommunaldirektørens notat ikke blev journaliseret eller lagt på sagen om eventuel afskedigelse af (A), og at notatet på intet tidspunkt har ligget på denne sag.

Tilsynsrådet har i udtalelsen af 12. oktober 2000 til Folketingets Ombudsmand anført, at tilsynsrådet er enigt med kommunen i, at kommunaldirektørens notat burde have været journaliseret på afskedigelsessagen, og at det er beklageligt, at en sådan journalisering ikke fandt sted.

I den anledning skal Indenrigsministeriet bemærke, at lovgivningen ikke indeholder regler om, hvorledes kommunerne skal journalisere dokumenter.

Det fremgår af de foreliggende oplysninger, at Danmarks Lærerforening den 6. marts 1997 anmodede om at få samtlige sagens akter udleveret, og at (A) den 21. juli 1997 bad om at få udleveret notater mv. fra samtaler, som kommunen havde haft med Kommunernes Landsforening om sagen.

Både Danmarks Lærerforening og (A) havde således fremsat aktindsigtsbegæringer, der omfattede det af kommunaldirektøren udfærdigede notat.

Retten til aktindsigt omfatter efter forvaltningslovens § 9, stk. 1, sagens dokumenter.

Forvaltningsmyndigheders journalisering af dokumenter vil i almindelighed være vejledende for, hvilken sag dokumentet hører til, men den journaltekniske opdeling af en sag kan efter Indenrigsministeriets opfattelse imidlertid ikke være afgørende for afgrænsningen af det materiale, hvori der er adgang til aktindsigt.

Der kan herved henvises til betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, side 140, John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave, 1998, side 261, og Folketingets Ombudsmands Beretning, 1992, side 238 ff.

Den omstændighed, at kommunaldirektørens notat ikke var journaliseret eller lagt på sagen vedrørende (A), er således efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke af betydning for spørgsmålet om, hvorvidt Danmarks Lærerforening og (A) har krav på aktindsigt i det pågældende dokument.

Efter de nu foreliggende oplysninger må det som nævnt ovenfor under pkt. A efter Indenrigsministeriets opfattelse lægges til grund, at (X) Kommunes afslag på aktindsigt af 10. oktober 1997 omhandlede det af kommunaldirektøren udarbejdede notat af 31. januar 1997.”

Ombudsmandens endelige redegørelse

”Ud over at kommentere det centrale spørgsmål om (X) Kommunes manglende omtale af de to dokumenters eksistens har myndighederne udtalt sig nærmere om hvorvidt kommunen med rette afslog Danmarks Lærerforenings og (A)’s anmodning om indsigt i dokumenterne.

Indenrigsministeriet konkluderede bl.a. at der i kommunaldirektørens notat af 31. januar 1997 var indeholdt oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som var af væsentlig betydning for afskedigelsessagens afgørelse, og som kunne være omfattet af retten til partsaktindsigt efter den såkaldte ekstraheringspligt. Jeg har imidlertid ikke fundet tilstrækkelig anledning til nu at udtale mig nærmere om holdbarheden af kommunens afslag på indsigt, men valgt alene at behandle det mere grundlæggende spørgsmål om kommunens manglende omtale af dokumenternes eksistens – et spørgsmål som jeg har rejst af egen drift. Jeg henviser til at jeg ikke fandt anledning til at foretage mig videre over for (X) Kommune i anledning af (A)’s klage over sin afskedigelse, jf. nærmere min udtalelse af 16. februar 2000.

De følgende bemærkninger gælder således sagens hovedtema, dvs. (X) Kommunes manglende omtale af de to dokumenters eksistens i kommunens besvarelser af Danmarks Lærerforenings og (A)’s anmodninger om aktindsigt.

En anmodning om aktindsigt i en sag skal i almindelighed forstås sådan at den angår samtlige sagens akter medmindre anmodningen udtrykkeligt er begrænset til at angå bestemte dokumenter. En sådan ubegrænset anmodning om aktindsigt i en sag omfatter således som udgangspunkt alle sagens dokumenter, uanset om nogle af dem er undtaget fra retten til aktindsigt.

Til sagens akter hører såvel interne som eksterne dokumenter. Endvidere er det helt uden betydning for retten til aktindsigt om et dokument er journaliseret/ikkejournaliseret på sagen, eller om det fysisk befinder sig på sagen. Det afgørende er alene om dokumentet efter sit indhold kan siges at angå sagen. Se bl.a. betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 140, John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 261, og Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 238ff* og for 1983, s. 144ff*.

På den baggrund må jeg anse det for helt utvivlsomt at de to notater som (X) Kommune udarbejdede den 31. januar 1997, hører til blandt akterne i sagen vedrørende afskedigelsen af (A).

Beslutninger om afslag på aktindsigt anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand. Et skriftligt afslag på aktindsigt skal derfor medfølges af en begrundelse der opfylder kravene i forvaltningslovens § 24, jf. § 22. Det betyder bl.a. at det ved et delvis afslag på aktindsigt tydeligt skal tilkendegives at der tilbageholdes dokumenter eller oplysninger og med hvilken hjemmel i forvaltningsloven eller offentlighedsloven oplysningerne eller dokumenterne er undtaget. Se bl.a. Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 340*.

Jeg er, jf. ovenfor, enig med Indenrigsministeriet i at Danmarks Lærerforenings anmodning om aktindsigt i ’samtlige sagens akter’ utvivlsomt omfattede begge de omtalte notater af 31. juli 1997. Jeg er ligeledes enig i at (A)’s aktindsigtsanmodning i hvert fald angik notatet udfærdiget af kommunaldirektøren.

Til kommunens to svar på Danmarks Lærerforenings anmodning om indsigt i sagens akter bemærker jeg særligt følgende:

(X) Kommunes svar af 10. marts 1997

I dette svar omtalte kommunen ikke eksistensen af de to dokumenter af 31. januar 1997.

Denne manglende omtale anser jeg for kritisabel.

(X) Kommunes svar af 13. marts 1997

Trods lærerforeningens gentagne anmodning om indsigt i samtlige sagens akter omtalte kommunen heller ikke i dette svar eksistensen af de to dokumenter af 31. januar 1997.

Denne fortsatte manglende omtale anser jeg for overordentlig kritisabel.

Til (X) Kommunes tre svar på (A)’s anmodninger om indsigt i kommunaldirektørens notat af 31. januar 1997 (delvis gengivet ovenfor) bemærker jeg særligt følgende:

(X) Kommunes svar af 19. august 1997

I dette svar omtalte kommunen ikke eksistensen af dokumentet.

Denne manglende omtale anser jeg for overordentlig kritisabel.

(X) Kommunes svar af 29. august 1997

I dette svar omtalte kommune heller ikke eksistensen af dokumentet. Kommunen bemærkede i svaret at der fandtes ’intet udover det som De allerede har modtaget’.

Dette svar er efter min mening udtryk for en klart utilstedelig fortielse og benægtelse af dokumentets eksistens.

(X) Kommunes svar af 10. oktober 1997

I dette svar bemærkede kommunen at notatet ’på intet tidspunkt havde været en del af sagen’.

Denne bemærkning må jeg stille mig uforstående over for. Som anført ovenfor er det uden betydning for retten til aktindsigt om et dokument er journaliseret/ikkejournaliseret, eller om det fysisk befinder sig på sagen.

(X) Kommune beklagede i udtalelsen af 21. august 2000 at dokumentet ikke havde været lagt på sagen. Jeg forstår at kommunen på dette tidspunkt erkendte at dokumentet er en del af sagen. Jeg anser det for en overordentlig beklagelig fejl at kommunen under hele sagsforløbet ikke anså dokumentet som en del af sagen.

Sammenfatning

Sammenfattende er det min opfattelse at (X) Kommunes manglende omtale af eksistensen af de to dokumenter i kommunens besvarelser af Danmarks Lærerforenings og (A)’s gentagne anmodninger om aktindsigt er overordentligt kritisabel. Endvidere mener jeg at kommunens svar i brevet af 29. august 1997 til (A) er udtryk for en klart utilstedelig fortielse og benægtelse af eksistensen af kommunaldirektørens notat af 31. januar 1997.

Kommunen havde ikke alene pligt til at omtale dokumenternes eksistens i sine svar til lærerforeningen og (A), men også pligt til at ledsage sine skriftlige svar af begrundelserne for kommunens afslag på indsigt i dokumenterne, jf. forvaltningslovens §§ 22 og 24. Disse manglende begrundelser i (X) Kommunes svar på anmodningerne om aktindsigt er i sig selv kritisable.

Ved sine besvarelser af de omtalte anmodninger om aktindsigt begik (X) Kommune efter min mening fejl af større betydning, jf. ombudsmandslovens § 24. Kravet om at en myndighed ved besvarelser af anmodninger om aktindsigt skal oplyse om der er tilbageholdt dokumenter, er af fundamental betydning for en parts retssikkerhed. Ved manglende omtale af et eller flere dokumenters eksistens i et svar på en anmodning om aktindsigt er der en betydelig risiko for at parten – og eventuelt tillige prøvelsesmyndigheder – fejlagtigt lægger til grund at yderligere dokumenter ikke findes, således at parten allerede af den grund undlader at forfølge spørgsmålet nærmere. For så vidt afskæres parten fra ved klage til en rekurs- eller tilsynsmyndighed at få efterprøvet om afslaget på aktindsigt er lovmedholdeligt.”

NOTER: (*) FOB 1992, s. 238 , FOB 1993, s. 144 , og FOB 1994, s. 340 .

Versioner

1. 2001-12-21