Ikke selve loven: Udtalelse

Adresse https://gelex.eu/eli/DK/opinion/fob/2003/449@2003-01-01/da

Indhold

1. Indledning

Det fremgik af de indsendte bilag at A blev uddannet som sygeplejerske i 1969. A var i december 1991 udsat for et forløftningstraume på sit arbejde på X Hospital og har siden haft rygproblemer. A har efterfølgende fået diagnosticeret fibromyalgi. A blev sygemeldt fra sit arbejde på X Hospital i juli 1996 og senere afskediget efter 120-dages-reglen til fratrædelse den 28. februar 1997.

Overlæge B, Y Hospital, konkluderede følgende den 24. februar 1997:

”

Der foreligger en væsentlig og varig påvirkning af undersøgtes erhvervsevne, betinget af følger efter en arbejdsskade i form af kronisk lumbago samt springende og spredte muskelsymptomer, der tolkes som fibromyalgi.

Der er ingen tegn til alvorligere neurologiske komplikationer. De øvrige helbredsforhold [er] upåfaldende.

Undersøgte skønnes at opfylde kriterierne til en førtidspension efter paragraf 14, stk. 3, NO I, idet hun vil have svært ved at anvende sin sygeplejeuddannelse selv i skånejob.”

52 år gammel ansøgte A om førtidspension den 16. april 1997.

Lægekonsulenten i Frederiksberg Kommune sammenfattede den 18. juni 1997 oplysningerne om A’s helbredsforhold på følgende måde på side 2 i førtidspensionsskema D:

”Konklusion:

Igennem seks år tilbagevendende lumbago i overvejende grad behandlet med kiropraktik og med nogen effekt.

Dertil godt et par år med springende og mere generelle muskulære smerter og især morgenstivhed, og tilstanden diagnosticeret som fibromyalgi.

Ingen oplysninger om mental eller adfærdsmæssig sygdom.

De objektive fund må betegnes som ret beskedne og kan ikke umiddelbart begrunde varig erhvervsevnehalvering.

Trods skånemæssig arbejdsplacering tiltagende besvær med sygeplejejobbet og ansøgers sygehistorie og faktiske funktionsevneniveau tyder efterhånden på væsentlig mere end det af ryglidelsen begrundede erhvervsevnetab på femten procent.

Tilkendelse af mere end § 14, stk. 3 pension under alle omstændigheder ikke sandsynligt.”

Speciallæge i neurologi, C, konkluderede bl.a. følgende den 13. august 1997:

”Ved objektiv-neurologisk undersøgelse kan der ikke påvises specifikke neurologiske deficit i form af discusprolaps men udelukkende bløddelsforandringer. De positive objektive fund centrerer sig omkring ømhed ved perkussion over lændens torntappe, samt nedsat bevægelighed i samme.

Fra Arbejdsskadestyrelsens side forespørges nu om der er en sammenhæng mellem ulykkestilfældet i December 1991 og observandens nuværende gener.

At der er sket en forværring af observandens tilstand mener jeg ikke der er tvivl om, men dette skyldes efter mit bedste skøn, ikke mindst den påviste fibromyalgi.

Hvad skadefølgerne angår er der sket en i hvert fald subjektiv forværring. Denne forværring har været langsomt tiltagende men stationært det sidste år.

Jeg mener der er en sandsynlig sammenhæng mellem ulykkestilfældet og de nuværende lænde-ryggener.

Jeg kan dog ikke afvise, at der sekundært til den nu konstaterede fibromyalgi kan være indtrådt en belastningsrelateret forværring af lænde-ryggenerne, men finder det dog mindre sandsynligt, idet der i hvert fald ifølge observandens eget udsagn er indtrådt nogen bedring i muskel- og ledsmerterne samtidig med at lænde-ryggenerne er forværret.”

Horsens Kommunes lægekonsulent udtalte bl.a. følgende den 29. august 1997:

”Det drejer sig om en 52-årig kvinde uddannet sygeplejerske, som på eget initiativ søger helbredsbetinget førtidspension. Pensionssagen er påbegyndt i Frederiksberg Kommune, men ikke færdigbehandlet før familien flytter til ( ).

Det lægelige dokumentationsmateriale består af speciallægeerklæring af 24.2.97 udfærdiget af ortopæd kir. speciallæge (B) til PKA pensionskasserne, statusbedømmelse udfærdiget af (D) af 1.10.96, endvidere foreligger der journaloplysninger fra (Y) Hospital fra 1996, speciallægeerklæring udfærdiget af neurologisk speciallæge (E) af 16.7.93 udfærdiget til Københavns Kommunes sundhedsvæsen, speciallægeerklæring udfærdiget af speciallæge i neurologi (C) udfærdiget til arbejdsskadestyrelsen af 13.8.97. Endvidere er sagen færdigbehandlet af almen medicinsk lægekonsulent (F), Frederiksberg Kommune – skema D side 2.

Det drejer sig om en kvinde, som i 1991, pådrog sig forløftningstraume på arbejdspladsen. Efterfølgende fortsat smerter i lænden samt træthedsfornemmelse med forværring ved løft og vridende bevægelser. I 1992 tiltagende lændesmerter efter nogen anstrengende vagter med tungt arbejde og overarbejde. Symptomerne breder sig sekundært til brysthvirvelsøjlen, og der kommer spændingshovedpine lokaliseret til nakken. Pgl. blev sygemeldt nov. 92 til slutningen af jan. 93. Gik ned på 31 timer, men havde alligevel stort set daglige ryggener. Efter et sabbatår fra 94-95, fik pgl. et skånejob, som vejleder for sygeplejeelever, men hvor der alligevel var rygbelastende arbejde hver anden weekend. Fra omkring 93-94, kommer der mere diffuse muskel- og ledsmerter, og pgl. bliver henvist til rheumatologisk afd., (Y) Hospital i 1994, hvor pgl. ikke opfylder betingelserne for fibromyalgi, idet der kun var 9 tender-points ud af 18. Ved undersøgelse i sep. opfylder pgl. betingelserne, idet der er 16 tender-points ud af 18.

Pgl. har konstant murrende lændesmerter, som forværres ved provokation, undertiden med smerteudstråling til specielt højre side af lænden, og ned i højre balle. Undertiden kan der komme smerteudstråling længere opadtil mellem skulderbladene, og sekundært dertil nakkehovedpine. Pgl. har tidvis optrædende symptomer på fibromyalgi i form af muskel- og ledsmerter med nogen forværring i fugtigt vejr. Herudover kronisk træthed pga. indsovningsbesvær og vanskelighed med at sove natten igennem.

Ved den objektive undersøgelse er der fundet normale neurologiske forhold. Lænden er noget fikseret, der er indskrænket bevægelighed ved siderotation og sidebøjning. Foroverbøjning til en finger-gulvafstand på ca. 20 cm, kun ringe kyfosering i lænden.

Diagnose: Fibromyalgi

Lumbago ischias – lændesmerter efter forløftningstraume med tidvis udstråling til højre balle.

Vurdering: 52-årig tidligere sygeplejerske, som efter forløftningstraume i 1991, har konstante lændesmerter, ingen udstråling, ingen neurologiske udfald. I 1994 mistanke om fibromyalgi, som endelig dianosticeres i 1996. Pgl. er forsøgt revalideret indenfor eget erhverv, men har ikke kunnet undgå det rygbelastende område.

Jeg mener dette er en kant-sag, som jeg ønsker at få diskuteret på pensionsmøde.”

Horsens Kommune traf den 26. september 1997 følgende afgørelse:

”Det kommunale pensionsnævn skal herved meddele, at der i henhold til § 59 i lov om social pension er truffet følgende afgørelse:

Ud fra de foreliggende oplysninger finder nævnet, at De ikke er berettiget til helbredsbetinget førtidspension i henhold til lovens § 14, jfr. § 15, idet Deres erhvervsevne ikke findes varigt nedsat med mindst halvdelen indenfor ethvert erhverv.

”

A klagede over Horsens Kommunes afgørelse til det daværende Revaliderings- og Pensionsnævn for Vejle Amt hvorfra A modtog følgende afgørelse dateret den 5. februar 1998:

”

Revaliderings- og Pensionsnævnet har i medfør af pensionslovens § 50, stk. 2 truffet følgende

AFGØRELSE:

Fra den 01.08.1997 anses De for berettiget til førtidspension, jf. pensionslovens § 14, stk. 3, nr. 1, idet nævnet – ud fra de foreliggende helbredsmæssige oplysninger – finder Deres erhvervsevne varigt nedsat med mindst halvdelen.

Revaliderings- og Pensionsnævnet har således ændret kommunens afgørelse. En nærmere begrundelse for nævnets afgørelse fremgår af vedlagte bilag.

”

Den 9. februar 1998 tilbagekaldte nævnet telefonisk afgørelsen af 5. februar 1998. Nævnet sendte samme dag en ny afgørelse hvorefter nævnet tiltrådte Horsens Kommunes afslag på A’s ansøgning om førtidspension. Nævnet anførte bl.a. følgende:

”AFGØRELSE:

Afslag på førtidspension.

Revaliderings- og Pensionsnævnet tiltræder således kommunens afgørelse. En nærmere begrundelse for nævnets afgørelse fremgår af vedlagte bilag.

Nærværende kendelse erstatter tidligere kendelse af 5. febr. 1998, som herved tilbagekaldes.”

Af bilaget til afgørelsen fremgår bl.a. følgende:

”Sekretariatets vurdering (socialt/socialmedicinsk):

Ansøger bedømmes i forhold til udearbejde på fuld tid.

Hun klager over konstante smerter i lænd og muskler, dårlig funktion af hænderne samt hukommelses- og koncentrationsbesvær. Der er en ortopædkirurgisk speciallægeerklæring fra februar 1997. Erhvervsevnen findes heri reduceret i et omfang, der berettiger til førtidspension jf. § 14.3.1. Der er 2 neurologiske speciallægeerklæringer, den seneste fra august 1997. Endelig er der en statusbedømmelse fra egen læge fra oktober 1996, vedlagt journalnotater fra (Y) hospital fra efteråret 1996. Han udtaler sig ikke om pensionsberettigelsen. Ansøger har haft 2 rygtraumer i henholdsvis 1991 og 1992. Efterfølgende er der lændesmerter ved foroverbøjning, løft og vridende bevægelser. Ved objektiv undersøgelse findes stort set normale forhold vedrørende hænder og ben, gangen betegnes af neurolog som upåfaldende. Der er nedsat bevægelighed og ømhed i lænden. Der er påvist sandsynlig sammenhæng mellem traumerne og lænderyggenerne. Der er i 1996 diagnosticeret en komplicerende fibromyalgi med muskel- og ledsmerter.

Under hensyn til, at der kun er konstateret beskedne objektive forandringer efter tidligere rygtraumer, at fibromyalgien ifølge ansøger ikke er det væsentligste problem og at der ikke er forsøgt egentlig revalidering finder sekretariatet ikke, at revalideringsmulighederne er udtømte. Der er derfor ikke grundlag for at ændre kommunens afgørelse.

Indstilling:

Afslag på førtidspension.

Kommunens afgørelse tiltrædes således.

Nævnsmøde: 4. FEB. 1998

Kendelse: Indstillingen tiltrådt med sekretariatets begrundelse.”

I et brev af 9. februar 1998 der ledsagede nævnets afgørelse af samme dato, beklagede nævnet at der var tale om en fejlskrift når nævnet den 5. februar 1998 havde fremsendt en afgørelse der meddelte A pension. Afgørelsen på revaliderings- og pensionsnævnets møde den 4. februar 1998 blev en tiltrædelse af kommunens afgørelse om afslag på førtidspension.

Den 23. februar 1998 klagede A over nævnets afgørelse til Den Sociale Ankestyrelse.

Den 15. april 1998 fastholdt nævnet sin afgørelse og bemærkede bl.a. følgende ved fremsendelsen af A’s klage til Ankestyrelsen:

”Idet der henvises til kopi af notatark, bemærkes det, at man ikke har fundet anledning til at ændre den trufne afgørelse. I forbindelse med fremsendelse af kendelse af 05.02.1998 (hvor sekretariatet fejlagtigt har meddelt nævnets afgørelse af 04.02.1998 som medførende pension), har sekretariatet, da man den 09.02.1998 blev klar over den forkerte kendelse straks telefonisk meddelt (A) fejlen og samme dag afsendt en korrekt kendelse.

Den Sociale Ankestyrelse har fremsendt brev af 13.02.1998 fra (A)’s mand, (G), til indenrigsminister Thorkild Simonsen sammen med svar af 13.03.1998 fra ministeren.

I relation hertil vil jeg pege på lektor cand.jur. Lis Sejrs artikel om sociale myndigheders adgang til at anfægte egne afgørelser, offentliggjort i Juristen 1983. Heri anføres det på side 205, som kommentar til en konkret revalideringssag, at: ’det er almindeligt antaget, at myndighederne har adgang til at korrigere skrivefejl og lignende, som er indløbet i en forvaltningsakt ’

Lis Sejr lægger senere i afsnittet vægt på, at en bevillingsgiver efter forløbet af en vis tid er bundet af de tilknyttede vilkår.”

Den Sociale Ankestyrelse antog sagen til principiel behandling og traf afgørelse i sagen den 8. december 1998 meddelt ved brev af 21. december 1998. Ankestyrelsen udtalte at Revaliderings- og Pensionsnævnet i Vejle Amt havde været berettiget til at tilbagekalde afgørelsen af 5. februar 1998, og begrundede afgørelsen på følgende måde:

”

Ankestyrelsen har ved afgørelsen lagt til grund, at der ikke er tale om en skrivefejl eller lignende. Spørgsmålet om nævnet har været berettiget til at tilbagekalde afgørelsen af 5. februar skal derfor vurderes ud fra forvaltningsretlige principper om tilbagekaldelse.

Det antages herefter, at der bl.a. kan ske tilbagekaldelse, hvis der er afgørende hensyn til:

· menneskers og dyrs liv, sundhed og velfærd, statens sikkerhed, forebyggelse og opklaring af lovovertrædelser mv., eller

· hensyn, der efter den enkelte lovgivning er væsentlige, som fx lighed og konsekvens ved administration af et område, eller

· der er ikke gået lang tid fra afgørelsen blev meddelt til afgørelsen blev tilbagekaldt, eller

· parten ikke har indrettet sig på afgørelsen i form af faktiske og retlige dispositioner, eller

· svig/ond tro hos modtageren af afgørelsen.

Ankestyrelsen har lagt vægt på, at der kun gik 3 dage fra De modtog afgørelsen, til nævnet telefonisk meddelte Dem, at der var tale om en fejl, og at nævnet samme dag sendte Dem den afgørelse, som blev truffet på møde i nævnet den 4. februar 1994 [skal være: 1998; min bemærkning].

Ankestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at uanset at fejlen ikke var åbenbar for Dem, blev afgørelsen så hurtigt tilbagekaldt, at De ikke kan antages at have nået at disponere retligt i forhold til afgørelsen. Det bemærkes i den forbindelse, at nævnet i breve af 13. februar 1998 har meddelt PKA og Arbejdsskadestyrelsen, at nævnet på sit møde den 4. februar 1998 havde truffet afgørelse om at følge kommunens afgørelse om afslag på førtidspension.

”

Den 10. marts 1999 klagede A’s mand, G, til mig på A’s vegne. Klagen angik dels Revaliderings- og Pensionsnævnets tilbagekaldelse af en begunstigende forvaltningsakt og dels at kommunen havde undladt at iværksætte revalideringsforanstaltninger. G mente at Revaliderings- og Pensionsnævnet på denne baggrund skulle have hjemvist sagen til fornyet behandling i kommunen. Endelig klagede G over at Den Sociale Ankestyrelse kun havde behandlet spørgsmålet vedrørende tilbagekaldelsen af afgørelsen om førtidspension, men ikke havde taget stilling til sagen i øvrigt.

Ved brev af 22. juni 1999 foretog jeg en høring af Den Sociale Ankestyrelse, Det Sociale Nævn for Vejle Amt og Horsens Kommune om sagen.

Den 24. september 1999 meddelte Den Sociale Ankestyrelse mig at man ville genoptage sagen for så vidt angik spørgsmålet om tildeling af førtidspension.

Vedrørende spørgsmålet om tilbagekaldelse anførte Ankestyrelsen følgende i en særskilt udtalelse af samme dato:

”

Ankestyrelsens bemærkninger:

Ankestyrelsen har i sin afgørelse lagt til grund, at sagsbehandleren i nævnet havde udfærdiget 2 udkast til afgørelse forud for nævnsmødet i tilfælde af, at nævnet ikke fulgte indstillingen om afslag på førtidspension.

Ankestyrelsen finder derfor ikke, at der er tale om en skrivefejl, idet det er hele dokumentet, der giver udtryk for en afgørelse, der ikke blev truffet på nævnsmødet. Det fremgår af nævnsoplægget, at nævnet på sit møde traf afgørelse om at tiltræde kommunens indstilling om afslag på førtidspension.

Ankestyrelsen skal i denne forbindelse bemærke, at der efter forvaltningsretten antages at gælde en lempeligere adgang til at rette skrivefejl end for tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter. Ankestyrelsen fandt, at nævnets tilbagekaldelse af den forkerte afgørelse måtte bedømmes efter de strengere regler, der gælder for myndighedens adgang til tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter.

”

Den 19. oktober 1999 meddelte jeg G at jeg ville afslutte behandlingen af spørgsmålet vedrørende pensionsberettigelsen da Ankestyrelsen som nævnt havde besluttet at realitetsbehandle denne del af sagen. Jeg ville herefter koncentrere min undersøgelse om Ankestyrelsens afgørelse af 21. december 1998 vedrørende spørgsmålet om tilbagekaldelse af en begunstigende forvaltningsakt.

Den 24. november 1999 meddelte Den Sociale Ankestyrelse A afslag på førtidspension. Ankestyrelsen anførte i den forbindelse bl.a. følgende:

”Begrundelsen er, at Ankestyrelsen skønner, at Deres erhvervsevne ikke er varigt nedsat med mindst halvdelen af helbredsmæssige grunde.

Ankestyrelsen er opmærksom på, at der i erklæring af 24. februar 1997 fra overlæge (B) findes en anden vurdering af Deres erhvervsevne. Denne vurdering er vi ikke enig i.

Ankestyrelsen har lagt vægt på, at De lider af rygsmerter, men at der ved de objektive undersøgelser er fundet normale forhold og inden tegn på nerverodspåvirkning.

Ved undersøgelse hos speciallæge (C) bevæger De Dem relativt frit på lejet og kan gå ned [i] knæ.

Ankestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at De har gener som følge af fibromyalgi, men har lagt vægt på, at der ud fra de lægelige fund, der er gjort ved undersøgelserne af Dem og ud fra beskrivelsen af Deres funktionsniveau ikke er forhold, der kan støtte tilkendelse af forhøjet almindelig førtidspension.

Ankestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at De ud fra Deres alder, uddannelse og oplysningerne om Deres helbred skulle have mulighed for at påtage Dem arbejde inden for Deres fag, der ikke er belastende for bevægeapparatet, fx administrativt arbejde eller undervisning.

Ankestyrelsen anmoder samtidig Deres kommune om at være Dem behjælpelig hermed.”

Den 16. december 1999 modtog jeg en klage fra G over afslaget på førtidspension.

Den 13. marts 2000 oversendte jeg klagen til Den Sociale Ankestyrelse. Baggrunden for dette var at Højesteret den 22. december 1999 afsagde dom i en sag om førtidspension i hvilken Den Sociale Ankestyrelse blev dømt til at anerkende at sagsøgeren var berettiget til førtidspension. Oversendelsen til Ankestyrelsen skete som en anmodning fra G om at tage stilling til om styrelsen – på baggrund af højesteretsdommen – mente at der var grundlag for at genoptage afgørelsen af 24. november 1999. På denne baggrund afsluttede jeg sagen fra min side.

Den 2. oktober 2001 traf Den Sociale Ankestyrelse afgørelse hvorefter styrelsen fastholdt afgørelsen af 24. november 1999. Ankestyrelsen anførte bl.a. følgende i afgørelsen:

”Under henvisning til Ankestyrelsens brev af 23. maj 2000 skal vi oplyse, at Ankestyrelsen ikke har fundet grundlag for at genoptage Deres sag. Deres medsendte bilag returneres hermed.

Ankestyrelsen kan således fortsat henholde sig til sin afgørelse af 24. november 1999, hvorved Ankestyrelsen tiltrådte nævnets afgørelse, hvorefter De ikke var berettiget til førtidspension efter § 14, stk. 3, nr. 1, i lov om social pension.

Ankestyrelsen er opmærksom på, at De på Deres tidligere arbejdsplads er forsøgt placeret i en hensyntagende stilling, som De dog måtte opgive på grund af fortsatte rygproblemer. Det er i sagens akter beskrevet, at der skete en væsentlig forværring af Deres gener, når De måtte indgå i den almindelige vagtplan hver anden weekend, hvor der var fuld patientbelægning og stærkt reduceret personale, hvorfor den fysiske belastning var større. Det var ikke muligt for Dem at blive fritaget for vagtdelen. De synes imidlertid at have kunnet klare arbejdsopgaven som sygeplejevejleder uden væsentlige problemer.

Ankestyrelsen finder derfor fortsat, at De skulle have mulighed for at bestride hensyntagende arbejde, hvor De kan bruge Deres uddannelse som sygeplejerske.

Ankestyrelsen finder ikke grundlag for at genoptage sagen, da der efter denne afgørelse ikke er fremkommet væsentlige oplysninger om ændrede retlige eller faktiske forhold, der kan give mulighed for en ændret afgørelse.”

Ved brev af 4. oktober 2001 klagede G atter til mig over afgørelserne i sagen, herunder afgørelserne vedrørende spørgsmålet om tilbagekaldelse af pensionsbevillingen i 1998.

I brev af 4. februar 2002 bad jeg Den Sociale Ankestyrelse om en udtalelse i sagen. Jeg bad Ankestyrelsen om forinden at indhente en udtalelse fra nævnet og Horsens Kommune om sagen.

Den 5. juli 2002 fremkom Ankestyrelsen med følgende udtalelse:

”

Ankestyrelsen skal i den forbindelse henholde sig til sin udtalelse af 24. september 1999 i Deres j.nr. 1999-792-040, idet Ankestyrelsen ikke har yderligere kommentarer til dette spørgsmål.

”

Den 19. marts 2002 skrev det sociale nævn følgende i sin udtalelse:

”Revaliderings- og Pensionsnævnets vurdering af (A)’s klage over Horsens Kommunes afslag på førtidspension af 26.09.1997 fremgår af udskriftet fra nævnets møde d. 4. februar 1998. Udskriftet blev sendt til klageren som begrundelse for nævnets afgørelse, både den tilbagekaldte afgørelse dateret 5. februar 1998 og afgørelse dateret 9. februar 1998.

Afgørelsen er senere tiltrådt af Den Sociale Ankestyrelse i afgørelse af 24. november 1999.

I forbindelse med sagens oversendelse til Ankestyrelsen er der i nævnets følgebrev af 15. april 1998 redegjort for nævnets stillingtagen til betydningen af den i 1. omgang fejlagtigt fremsendte kendelse.

Det Sociale Nævn har ikke yderligere bemærkninger til dette spørgsmål idet der ikke er fremkommet væsentlige nye oplysninger vedrørende myndighedernes muligheder for at rette en fejl.

Vedrørende vurderingen af (A)’s erhvervsevne skønnede det daværende Revaliderings- og Pensionsnævn i februar 1998 at hun ikke var berettiget til førtidspension da revalideringsmulighederne ikke var udtømte. Der blev lagt vægt på, at der kun var påvist beskedne objektive forandringer og at der ikke tidligere var forsøgt egentlig revalidering.

Afgørelsen er således i overensstemmelse med Højesterets dom fra december 1999. Denne dom og en senere dom fra Højesteret drejer sig om den nærmere præcisering af pensionsgraden, hvor myndighederne tilkender førtidspension og derved anerkender at revalideringsmulighederne er udtømte uden at kræve en nærmere afprøvning heraf.

I (A)’s tilfælde henviser nævnet netop til at revalideringsmulighederne ikke er udtømte. Til (G)’s bemærkning herom kan det oplyses, at et intern forsøg på omplacering ikke kan sidestilles ned en egentlig afprøvning af de revalideringsmæssige muligheder, hvor der skal foretages en meget bredere vurdering end blot i forhold til arbejde på et hospital.

Det er uden betydning for vurderingen af nævnets afgørelse fra februar 1998 hvordan efterforløbet har været. Årsagen til at der ikke senere er forsøgt revalidering og hvem der i givet fald skulle tage initiativet hertil, klageren eller kommunen, kan kun få betydning ved en eventuel senere rejsning af sag om førtidspension.

Det bemærkes at Ankestyrelsen har bedt om en udtalelse fra Det Sociale Nævn, som ikke eksisterede på tidspunktet for det forudgående Revaliderings- og Pensionsnævns afgørelse i februar 1998. Det er imidlertid Det Sociale Nævns opfattelse at afgørelsen fra februar 1998 fuldt ud er i overensstemmelse med Det Sociale Nævns nuværende praksis på pensionsområdet.

”

Den 5. marts 2002 skrev Horsens Kommune bl.a. følgende:

”Horsens Kommune, Pensionsgruppen skal herved meddele at der ikke har været yderligere henvendelser fra (A), hverken til pensionsgruppen eller revalideringsgruppen. Der foreligger kopi af korrespondance fra (G) til Borgmester ( ) og dennes svar.

Af hensyn til belysning af den aktuelle situation og under henvisning til at det af ombudsmandens brev fremgår, at der også skal foretages vurdering af Ankestyrelsens afslag på pensionsberettigelse, vedlægges for en ordens skyld indkomstoplysninger indhentet elektronisk via Kommunedata’s EDB-system.”

G sendte bemærkninger hertil i brev af 29. juli 2002.

Ombudsmandens udtalelse

”§ 14 og § 15 i dagældende lovbekendtgørelse nr. 612 af 24. juni 1996 af lov om social pension havde følgende indhold:

’§ 14. Højeste førtidspension kan tilkendes personer i alderen fra 18 til 60 år, der i ethvert erhverv må anses for kun at have ubetydelig erhvervsevne i behold.

Stk. 2. Mellemste førtidspension kan tilkendes

personer i alderen fra 18 til 60 år, hvis erhvervsevne er nedsat med omkring 2/3, og

personer i alderen fra 60 til 67 år, hvis erhvervsevne er nedsat i det omfang, der er nævnt i stk. 1.

Stk. 3. Forhøjet almindelig førtidspension eller almindelig førtidspension kan tilkendes

personer i alderen fra 18 til 67 år, hvis erhvervsevne er nedsat på grund af helbredsmæssige forhold med mindst halvdelen,

personer i alderen fra 18 til 67 år, hvis erhvervsevne er nedsat med mindst halvdelen, uden at nedsættelsen alene skyldes helbredsmæssige forhold, og

personer i alderen fra 50 til 67 år, når sociale og helbredsmæssige forhold taler for det.

Stk. 4. Pension efter stk. 3 tilkendes som forhøjet almindelig førtidspension til personer under 60 år og som almindelig førtidspension til personer over denne alder.

Stk. 5. Socialministeren kan fastsætte nærmere regler om tilkendelse af pension efter stk. 3, nr. 2 og 3.

Stk. 6. Efter det fyldte 60. år kan pension uden pensionistens samtykke hverken frakendes eller nedsættes til lavere form for pension, jf. § 13. Dette gælder dog ikke for invaliditetsydelse og bistands- og plejetillæg.

§ 15. Tilkendelse af pension efter § 14, stk. 1-2 og stk. 3, nr. 1 og 2, er betinget af, at erhvervsevnen varigt er nedsat på grund af fysisk eller psykisk invaliditet. Med henblik på pension efter § 14, stk. 3, nr. 2, skal der dog også lægges afgørende vægt på andre omstændigheder, der klart viser, at erhvervsevnen hos en ansøger, som ikke har andre forsørgelsesmuligheder, er varigt nedsat. Der kan i helt ekstraordinære tilfælde tilkendes pension efter § 14, stk. 3, nr. 2, uden at nedsættelsen af erhvervsevnen skyldes helbredsmæssige forhold. Pension kan ikke tilkendes, hvis der foreligger mulighed for at iværksætte foranstaltninger, der kan antages mere varigt at forbedre erhvervsevnen.

Stk. 2. Ved bedømmelsen af, i hvilket omfang erhvervsevnen er nedsat, skal der foretages en sammenligning mellem den indtægt, som den pågældende skønnes at kunne opnå ved et arbejde, der svarer til pågældendes kræfter og færdigheder, og som under hensyn til uddannelse og tidligere virksomhed kan forlanges af den pågældende, og den indtægt, som personer med lignende uddannelse normalt opnår i samme egn. Der skal endvidere tages hensyn til alder, livsstilling, bopæl og beskæftigelsesmuligheder og til sådanne andre omstændigheder, der i det enkelte tilfælde findes at burde tillægges vægt.

Stk. 3. Socialministeren fastsætter nærmere regler om vurderingen af erhvervsevnenedsættelsen for personer, der ikke kan anses for hidtil at have været fuldtidsbeskæftigede.’

Ved lov nr. 456 af 10. juni 1996 om ændring af lov om social pension og lov om delpension blev der bl.a. indføjet et nyt § 15, stk. 2, med ikrafttræden den 1. juli 1998:

’Stk. 2. Tilkendelse af førtidspension efter § 14 forudsætter, at alle aktiverings-, revaliderings- og behandlingsmæssige samt andre foranstaltninger, der kan forbedre erhvervsevnen, har været afprøvet, og at erhvervsevnen ikke varigt kan forbedres.’

Ved lov nr. 287 af 12. maj 1999 om ændring af lov om social pension blev pensionsalderen nedsat til 65 år for alle der var fyldt eller fylder 60 år den 1. juli 1999 eller senere.

Af vejledning nr. 66 om social pension fra 1998 fremgår bl.a. følgende:

’52. Almindelig/forhøjet almindelig førtidspension kan tilkendes personer i alderen fra 18 til 67 år, når erhvervsevnen er nedsat med mindst halvdelen på grund af helbredsmæssige forhold. Om bedømmelsen af helbredsmæssige, sociale samt økonomiske forhold, se pkt. 56ff.

56. Pension kan tilkendes, hvis personens erhvervsevne er nedsat på grund af en varig fysisk eller psykisk invaliditet, se lovens § 15. Det er en betingelse, at lidelsen i sig selv bevirker en betydelig og varig nedsættelse af personens funktionsevne på arbejdsmarkedet og dermed af evnen til at forsørge sig selv ved arbejde.

Det er kommunen, der efter en konkret vurdering beslutter, hvilke oplysninger, der er nødvendige til belysningen af pågældende helbredsforhold. Det er endvidere kommunen, der selvstændigt vurderer de helbredsmæssige oplysninger i relation til førtidspensionssagen.

Kommunens bedømmelse forudsætter, at pågældendes helbredsforhold er grundigt undersøgt og velbeskrevet – typisk af en læge eller andre fagfolk. Bedømmelsen forudsætter desuden et indgående kendskab til lidelsens indvirkning på den erhvervsmæssige funktionsevne. Bedømmelsen må tage udgangspunkt i erfaringer om, hvilke helbredsmæssige begrænsninger og lidelser der almindeligvis medfører, at folk må opgive erhvervsarbejde helt eller delvis.

Om den helbredsmæssige oplysning af sagen og vurderingen heraf, henvises til kap. 3, pkt. 109ff.

Varig lidelse

At lidelsen skal være varig betyder, at der ikke er udsigt til, at den bedres væsentligt hverken af sig selv eller ved behandling.

Sagens oplysning

Pågældende har pligt til at medvirke til sagens oplysning, herunder at lade sig undersøge og behandle af en læge eller indlægge til observation og behandling, jf. §§ 10 og 12 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Samtykke

Om samtykke ved indhentelse af helbredsmæssige oplysninger og følgerne af manglende afgivelse af samtykke, henvises til kap. 3, pkt. 111.

Medvirken

Hvis pågældende ikke efterkommer kommunens krav om undersøgelse, må kommunen træffe afgørelse på det foreliggende grundlag eller henlægge sagen, jf. lovens § 59, stk. 5. Sagen kan ligeledes henlægges, hvis pågældende ikke medvirker til nødvendig optræning eller andre foranstaltninger, der må antages mere varigt at kunne forbedre erhvervsevnen væsentligt.

Pågældende har naturligvis ikke pligt til at underkaste sig undersøgelse eller behandling, der kan medføre fare for liv eller førlighed.

Afklaring heraf må foretages på baggrund af en lægelig vurdering i det konkrete tilfælde.

Hvis anstrengelser ved at udføre en arbejdsopgave kan antages at medføre en alvorlig forringelse af helbredstilstanden, indgår dette i vurderingen af sagen.

Samlet vurdering af erhvervsevnenedsættelsen

I de fleste tilfælde indgår den helbredsmæssige vurdering som et led i kommunens samlede skøn over erhvervsevnens nedsættelse. Pågældendes sociale og erhvervsmæssige forhold sammen med den helbredsmæssige vurdering er således med til at bestemme, om der skal tilkendes højeste, mellemste eller (forhøjet) almindelig førtidspension på grund af helbredsmæssige forhold.

Vurdering alene på helbredsmæssige oplysninger

En helbredsvurdering alene kan dog være tilstrækkeligt grundlag for bedømmelse af erhvervsevnens nedsættelse. Det er som regel kun tilfældet, når der kun er ubetydelig erhvervsevne i behold, altså i de tilfælde hvor der kan tilkendes højeste førtidspension.

Erhvervsevnenedsættelse på helbredsmæssige og sociale forhold

Der kan også tilkendes pension, hvis erhvervsevnen er nedsat, uden at nedsættelsen alene skyldes de helbredsmæssige forhold, altså når den skyldes kombinerede helbredsmæssige og sociale forhold.

Der kan være tilfælde, hvor årsagerne til erhvervsevnens nedsættelse kun ved en meget vid fortolkning kan betegnes som invaliditet. Der kan også være tilfælde, hvor der ikke er en sådan helbredssvækkelse, at den alene giver grundlag for at anse erhvervsevnen for nedsat med mindst halvdelen, men hvor det alligevel ud fra en samlet bedømmelse er åbenbart, at pågældende ikke vil blive i stand til at forsørge sig selv.

For personer, der er fyldt 50 år, kan pension endelig tilkendes, når de sociale og helbredsmæssige forhold taler for det. Det vil sige, at tilkendelse kan ske efter et rent socialt kriterium eller et kombineret helbredsmæssigt og socialt kriterium. Der kan tages hensyn til helbredsmæssige forhold, som medfører en mere vedvarende svækkelse af helbredet, uden at der er tale om egentlig invaliditet. Også svækkelsestilstand efter langvarig, men overstået alvorlig sygdom kan indgå i overvejelserne.

Sproglige vanskeligheder

Manglende sproglige færdigheder (fx analfabetisme eller manglende danskkundskaber) kan alene medføre social/erhvervsmæssig invaliditet, og kan ikke tillægges betydning ved graduering af helbredsbetinget førtidspension.

57. Pensionskriteriet nedsættelse af erhvervsevnen rummer både lægelige og sociale momenter. De samme helbredsmæssige forhold kan have helt forskellige erhvervsmæssige følger for den enkelte ansøger. På baggrund af de helbredsmæssige og sociale oplysninger skal det bedømmes, hvad pågældende er i stand til at tjene, når invaliditeten tages i betragtning. Alle de muligheder, som det med rimelighed kan forlanges, at pågældende udnytter, skal indgå i bedømmelsen. Der skal tages hensyn til pågældendes uddannelse, tidligere virksomhed, alder, livsstilling, bopæl og beskæftigelsesmuligheder samt til andre forhold, der kan antages at være af betydning, se lovens § 15, stk. 3.

Indtægten sammenlignes med en normal arbejdsindtægt for en person med lignende uddannelse og baggrund.

Med udgangspunkt i sammenligningen træffes der afgørelse om, hvorvidt erhvervsevnen er nedsat i et omfang, der giver ret til pension og i bekræftende fald hvilken type. Det samlede skøn udøves på grundlag af relevante oplysninger fra den sociale, erhvervsmæssige og sundhedsmæssige sagkundskab.

62. Før en sag om eventuel tilkendelse af førtidspension påbegyndes, forudsættes det i overensstemmelse med reglerne i lovens § 15, stk. 2, og § 20 a i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om aktiv socialpolitik, at der er taget stilling til og gjort op med mulighederne for at bringe pågældende ind på eller tilbage til arbejdsmarkedet. Det er derfor vigtigt og en forudsætning, at der på tidspunktet for førtidspensionssagens påbegyndelse foreligger de oplysninger, som er omtalt nedenfor.

Til bedømmelse af, om der er mulighed for, at pågældende kan få og fastholde erhvervsmæssig beskæftigelse, må der gives en beskrivelse af skolegang, uddannelsesforhold og tidligere beskæftigelsesforhold. Der skal foreligge oplysninger om, hvilke funktioner pågældende udførte, arbejdstidens længde, arbejdsforholdenes varighed og årsagen til afbrydelsen.

Arbejdsmulighederne skal bedømmes inden for pågældendes eget fag, tidligere arbejdsområde eller inden for beslægtede eller egnede erhverv. Bedømmelsen er med andre ord ikke begrænset til pågældendes hidtidige beskæftigelse. Ved bedømmelsen af beskæftigelsesmulighederne kan der tages hensyn til, hvor pågældende bor. Det må bero på en konkret vurdering af omstændighederne – herunder alder og forsørgelsesforhold m.v. – om det kan tillægges vægt, at der er beskæftigelsesmuligheder andetsteds. I denne bedømmelse må der også tages et vist hensyn til afstande og transportmuligheder fra bopæl til arbejdsplads.

Det generelle ledighedsniveau kan ikke i sig selv give ret til pension.’

Vedrørende myndighedernes afslag på førtidspension

Som det fremgår af ovennævnte lovbestemmelse og vejledningen, er det en betingelse for tilkendelse af forhøjet almindelig førtidspension eller almindelig førtidspension til personer i alderen fra 18 til 65 år at erhvervsevnen er nedsat på grund af helbredsmæssige forhold med mindst halvdelen.

Som ombudsmand kan jeg ifølge reglerne for ombudsmandens virksomhed kun i begrænset omfang tage stilling til afgørelser der helt eller delvis bygger på særlig fagkyndig viden. En kontrol af de lægefaglige vurderingers rigtighed – som er af afgørende betydning for denne sag – kræver en fagkundskab som ombudsmanden ikke har. Jeg har ikke som domstolene mulighed for i forbindelse med en egentlig bevisførelse med vidneafhøring af de lægeligt fagkyndige at foretage en nærmere selvstændig vurdering af de lægelige erklæringers bevismæssige betydning for vurderingen af erhvervsevnen.

Myndighederne bygger også i vidt omfang deres afgørelser på vurderinger og afvejninger af andre hensyn og omstændigheder. Som ombudsmand har jeg normalt ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forskellige hensyn og omstændigheder på en anden og bedre måde end Ankestyrelsen, nævnet og kommunen der beskæftiger sig med det pågældende sagsområde i det daglige.

På denne baggrund og efter at have gennemgået sagens akter har jeg ikke fundet grundlag for at kritisere Den Sociale Ankestyrelses vurdering hvorefter (A) ikke opfylder betingelserne i pensionsloven for tilkendelse af forhøjet almindelig førtidspension.

Særligt vedrørende Revaliderings- og Pensionsnævnet for Vejle Amts tilbagekaldelse af afgørelse af 5. februar 1998

Ved min vurdering af sagen har jeg lagt vægt på at den afgørelse om tilkendelse af pension som (A) ved en fejl modtog meddelelse om ved nævnets brev af 5. februar 1998, ikke var i overensstemmelse med den afgørelse som nævnet reelt havde truffet. Resultatet af nævnets behandling af sagen var det stik modsatte.

På denne baggrund må den først meddelte afgørelse anses for at lide af en retlig mangel fordi den ikke er udtryk for den afgørelse som den kompetente myndighed har truffet. Manglen er oplagt væsentlig.

Jeg har endvidere tillagt det betydning at nævnet kun 3 dage efter at (A) havde modtaget afgørelsen, telefonisk orienterede (A) om fejlen. Endelig har jeg tillagt det betydning at (A) efter de foreliggende oplysninger i sagen ikke i dette tidsrum havde nået at disponere retligt i forhold til afgørelsen.

På denne baggrund må afgørelsen anses for at være ugyldig, og det sociale nævn var berettiget til at meddele (A) den rigtige afgørelse som var truffet af nævnet, om afslag på førtidspension.

Det som Den Sociale Ankestyrelse generelt har anført i sin afgørelse om mulighederne for at tilbagekalde en afgørelse, har imidlertid givet mig anledning til følgende bemærkninger:

Tilbagekaldelse af en afgørelse anvendes når en i øvrigt gyldig afgørelse ændres.

På grundlag af den forvaltningsretlige litteratur og den foreliggende retspraksis er det næppe muligt at opstille mere præcise retningslinjer for under hvilke omstændigheder en forvaltningsafgørelse kan tilbagekaldes.

Afgørelsen må træffes efter en konkret vurdering af en række omstændigheder hvoraf navnlig følgende må indgå med vægt i afvejningen: Afgørelsens karakter og de interesser – af offentlig eller privat karakter – der taler for at fastholde den, tilbagekaldelsens betydning ud fra offentlige eller private interesser, og om ønsket om tilbagekaldelse er begrundet i (retlige eller faktiske) omstændigheder der er opstået efterfølgende, eller som har foreligget allerede da den oprindelige afgørelse blev truffet. Der kræves et stærkere tilbagekaldelsesgrundlag, jo mere intensivt indgrebet er.

Hensynet til lighed og konsekvens ved administrationen af et område anses ikke i almindelighed for at kunne udgøre et tilstrækkeligt grundlag for tilbagekaldelse.

Jeg henviser for så vidt angår det generelle forvaltningsretlige spørgsmål om tilbagekaldelse bl.a. til Folketingets Ombudsmands beretning for 1985, s. 125*, Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, s. 929ff, og Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret. Almindelige emner, 3. udgave, 1997, s. 435ff.

En afgørelse om tildeling af social pension gør op med om tildelingsbetingelserne er opfyldt. Der skal således ikke før hver udbetaling af pension foretages en ny vurdering af berettigelsen til (henholdsvis højeste, mellemste, almindelig) førtidspension. Udgangspunktet må derfor antages at være at en tilkendt pension ikke under uændrede forhold kan frakendes pensionisten. Kriterierne for tildeling af førtidspension er meget vage og forudsætter en vurdering af mange forskelligartede faktorer som kan indgå i bedømmelsen med forskellig vægt. Afgørelsen om hvorvidt der skal tilkendes pension (og i givet fald om det skal være højeste, mellemste eller laveste), vil derfor som oftest være et tvivlsomt spørgsmål, og borgeren vil normalt savne forudsætninger for at kunne bedømme det. Der vil derfor efter tilkendelsen være skabt en stærk forventning om fortsat at kunne oppebære pensionen så længe forholdene er uændrede. Pensionsydelsen tjener endvidere til dækning af almindelige leveomkostninger, så en efterfølgende ændring vil normalt betyde et væsentligt indgreb i pensionistens levevilkår.

I pensionsloven er det udtrykkeligt angivet i hvilke tilfælde en pension kan frakendes eller ændres, jf. pensionslovens § 44 om bl.a. forbedring eller forringelse af erhvervsevnen eller ændrede indtægtsforhold. Dette forhold støtter også at pensionistens forventninger om at pensionen ikke kan frakendes, bør støttes.

Disse forhold taler med særlig vægt for at myndighedens adgang til at tilbagekalde pensionstilkendelser til skade for borgeren ud over de i loven angivne situationer bør være særdeles begrænsede. Jeg henviser til Lis Sejr, Juristen 1983, s. 197ff, og Jon Andersen, Juristen 1990, s. 311ff.

Den Sociale Ankestyrelse har i afgørelsen af 8. december 1998, meddelt i brev af 21. december 1998, bl.a. anført følgende:

’Spørgsmålet om nævnet har været berettiget til at tilbagekalde afgørelsen af 5. februar skal derfor vurderes ud fra forvaltningsretlige principper om tilbagekaldelse.

Det antages herefter, at der bl.a. kan ske tilbagekaldelse, hvis der er afgørende hensyn til:

· menneskers og dyrs liv, sundhed og velfærd, statens sikkerhed, forebyggelse og opklaring af lovovertrædelser mv., eller

· hensyn, der efter den enkelte lovgivning er væsentlige, som fx lighed og konsekvens ved administration af et område, eller

· der er ikke gået lang tid fra afgørelsen blev meddelt til afgørelsen blev tilbagekaldt, eller

· parten ikke har indrettet sig på afgørelsen i form af faktiske og retlige dispositioner, eller

· svig/ond tro hos modtageren af afgørelsen.’

Som jeg har anført ovenfor, er det efter min vurdering næppe muligt at opstille mere præcise retningslinjer for under hvilke omstændigheder en forvaltningsafgørelse kan tilbagekaldes. Afgørelsen forudsætter som anført en konkret vurdering af en række forskellige omstændigheder, herunder ikke mindst en vurdering af karakteren af den afgørelse der er truffet. Jeg mener ikke at den opregning af kriterier som Ankestyrelsen har angivet i afgørelsen, på tilstrækkelig præcis måde angiver de forhold der skal inddrages i afvejningen, og jeg mener heller ikke at det har fundet udtryk i afgørelsen at spørgsmålet om tilbagekaldelse i hvert enkelt tilfælde beror på en meget konkret afvejning hvor nogle forhold kan tale for tilbagekaldelse og andre imod.

Dette forhold understreges endvidere af at den konkrete sag der har givet anledning til beskrivelsen af tilbagekaldelsespraksis, vedrørte en sag om social pension. Netop i forhold til tilbagekaldelse af denne type af afgørelser mener jeg at gengivelsen er meget upræcis og på visse punkter urigtig.

Jeg mener at den gengivelse af de hensyn der kan føre til tilbagekaldelse af en afgørelse (og så meget des mere en afgørelse om social pension), kan indebære en risiko for at underordnede myndigheder får den opfattelse at tilbagekaldelse af en afgørelse vil være lovlig i videre omfang end gældende ret giver grundlag for. Jeg henviser til at den konkrete afgørelse har givet anledning til at Den Sociale Ankestyrelse har udsendt en Social Meddelelse P- 2-99 om sagen.

I den sociale meddelelse har Ankestyrelsen bl.a. anført følgende:

’Ankestyrelsen lagde vægt på, at det antages, at der som udgangspunkt kan ske tilbagekaldelse i følgende tilfælde:

Afgørende hensyn til menneskers og dyrs liv, sundhed og velfærd, statens sikkerhed, forebyggelse og opklaring af lovovertrædelser mv.

Hensyn, der efter den enkelte lovgivning er væsentlige, som fx lighed og konsekvens ved administrationen af et område.

Der er ikke gået lang tid fra afgørelsen bliver meddelt til afgørelsen bliver tilbagekaldt.

Parten ikke har indrettet sig på afgørelsen i form af faktiske og retlige dispositioner.

Svig/ond tro hos modtageren af afgørelsen.’

På denne baggrund har jeg henstillet til Den Sociale Ankestyrelse at tage stilling til om styrelsens gengivelse af spørgsmål om tilbagekaldelse af afgørelser kan fastholdes. Jeg har bedt Ankestyrelsen om at underrette mig om resultatet af styrelsens overvejelser.

Som anført ovenfor har jeg – under hensyn til at den først meddelte afgørelse var ugyldig – ikke grundlag for at kritisere at det sociale nævn straks da nævnet blev klar over fejlen, sendte Dem en ny afgørelse i sagen der medførte at De ikke var berettiget til førtidspension.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.”

NOTER: (*) FOB 1985, s. 125.

Versioner

1. 2003-01-01