Adresse https://gelex.eu/eli/DK/regulation/mt/1985/47@1985-08-12/da

Indhold

1. Indledning
2. Underskrift 1

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1. Indledning Kapitel 2. Tilsyn 2.1. Almindelige bemærkninger 2.2. Tilsynspligtens omfang 2.3. Tilsyn og byggetilladelse 2.4. Tilsynspligtens indhold Kapitel 3. Administrativ håndhævelse 3.1. Konstatering af lovovertrædelser 3.2. Tilsynsmyndighedens beføjelser 3.2.1. Overtrædelser af generelle forbud 3.2.2. Manglende tilladelse eller godkendelse 3.2.3. Vilkårsovertrædelser 3.2.4. Manglende efterkommelse af påbud eller forbud 3.3. Sagsbehandlingsregler og klage 3.4. Selvhjælpshandlinger Kapitel 4. Politianmeldelse, efterforskning og tiltalerejsning 4.1. Almindelige bemærkninger 4.2. Retningslinjer for indgivelse af politianmeldelse 4.2.1. Overtrædelser af miljøbeskyttelseslovens § 17 m.v. 4.2.2. Manglende tilladelse eller godkendelse 4.2.3. Vilkårsovertrædelser 4.2.4. Manglende efterkommelse af påbud eller forbud 4.2.5. Private anmeldelser 4.3. Politianmeldelsens udformning 4.4. Samarbejdet med politiet og anklagemyndigheden 4.5. Tvangsbøder 4.6. Anke 4.7. Sagsomkostninger Kapitel 5. Miljøstyrelsens opgaver 5.1. Forelæggelse af straffesager 5.2. Sikring af ensartet praksis m.v. 14

Underskrift 1

Miljøministeriet, den 10. maj 1985 Christian Christensen / Erik Lindegaard

Bilag 1

Uddrag af bemærkningerne til den ændrede affattelse af miljøbeskyttelseslovens § 83

(Folketingstidende 1983-84 (2. samling), tillæg A, sp. 1569)

Ved miljøbeskyttelseslovens vedtagelse i 1973 gav folketinget klart udtryk for, at den strafferetlige vurdering af miljølovsovertrædelser skulle skærpes. Dette kom bl.a. til udtryk ved, at miljøbeskyttelseslovens straffebestemmelse rummer mulighed for frihedsstraf, mens den tidligere lovgivning på området kun indeholdt mulighed for bødestraf. Siden miljøbeskyttelseslovens ikrafttræden den 1. oktober 1974 har der i den offentlige debat været rejst kritik af strafreaktionen i de afsagte domme. Det er navnlig påpeget, at straffene generelt forekommer bemærkelsesværdigt milde og hermed ikke i overensstemmelse med lovgivningsmagtens intentioner.

Det har været forsøgt at opnå en skærpelse af strafreaktionen, dels ved en henstilling fra rigsadvokaten til anklagemyndigheden (meddelelse nr. 5 af 9. oktober 1979), dels ved et cirkulære fra miljøstyrelsen til de kommunale råd (nr. 215 af 5. december 1979). Disse initiativer har bl.a. betonet vigtigheden af, at bødepåstandene afpasses efter lovovertrædelsens miljømæssige skadevirkninger og risikoen herfor samt den økonomiske fordel ved lovovertrædelsen.

Et flertal i udvalget om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen finder ikke, at der er sket en skærpelse af den strafferetlige praksis således som tilsigtet.

Der har i udvalget været enighed om, at strafferammen i miljøbeskyttelseslovens § 83 bør opdeles, således at straffebestemmelsen kommer til at indeholde visse retningslinjer for domstolenes strafudmåling. Dette kan efter udvalgets opfattelse bedst ske ved at udelade frihedsstraf i den almindelige strafferamme i bestemmelsens stk. 1 og ved i et efterfølgende nyt stk. at betinge anvendelse af frihedsstraf af, at der har foreligget særlige forhold ved lovovertrædelsen. Straffebestemmelsen vil herved blive mere nuanceret og indeholde en tilkendegivelse om en lovovertrædelses strafværdighed. Desuden foreslår et flertal i udvalget, at der også indsættes en særlig bødeudmålingsregel.

Ved udformningen af straffebestemmelsen i lovforslaget er det lagt til grund, at det skal anses som en skærpende omstændighed ved en overtrædelse af miljøbeskyttelsesloven, hvis der ved overtrædelsen er voldt skade på miljøet eller fremkaldt fare derfor, eller hvis der ved overtrædelsen er opnået eller tilsigtet en økonomisk fordel. En sådan skærpelse af strafudmålingen bør finde sted, uanset om lovovertrædelsen er begået uagtsomt eller forsætligt. Dog bør ikke enhver skade eller enhver økonomisk fordel kunne medføre frihedsstraf.

I betænkningen om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen foreslår udvalget således, at kun en betydelig skade eller en betydelig økonomisk fordel i forbindelse med forsætlige eller groft uagtsomme lovovertrædelser bør kunne medføre frihedsstraf.

Det er et spørgsmål, om man i lovteksten bør begrænse beskrivelsen af de kvalificerede tilfælde, ved at anvende ord som betydelig eller væsentlig for de nævnte skader eller økonomiske fordele. Dette har bl.a. sammenhæng med, at der skal anlægges ikke alene en kvantitativ, men også en kvalitativ vurdering af karakteren af lovovertrædelsen. I sig selv giver anvendelsen af sådanne udtryk således ikke nogen særlig vejledning for retsanvendelsen, og det vil derfor under alle omstændigheder være overladt til retsanvendelsen at foretage en afgrænsning af anvendelsesområdet for strafskærpelsesreglen. Hertil kommer, at angivelsen af strafskærpelsesgrunde også skal være vejledende inden for det område, hvor der er tale om idømmelse af en bøde. På denne baggrund har man fundet det vigtigt ikke at begrænse de angivne strafskærpelsesgrunde gennem anvendelse af udtryk som væsentlig, betydelig el. lign.

Ved straffastsættelsen skal det efter lovforslaget betragtes som skærpende omstændighed, hvis en overtrædelse har medført skade på miljøet, eller hvis der er tilsigtet eller opnået en økonomisk fordel. Dette vil ikke mindst få praktisk betydning i forbindelse med udmåling af bøder. Det er overladt til fremtidig praksis at fastlægge det nærmere anvendelsesområde for idømmelse af frihedsstraf, men det forudsættes naturligvis ved lovforslaget, at frihedsstraf kun bringes i anvendelse, hvor der foreligger alvorlige overtrædelser.

Et flertal i udvalget om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen har tillige foreslået, at der i miljøbeskyttelsesloven indsættes en speciel bødeudmålingsregel. Formålet hermed skulle være at få kriterierne (risiko for) miljøskade og (mulighed for) økonomisk fordel prioriteret højere ved domstolenes strafudmåling. I udvalgets forslag ligger således ikke, at andre strafudmålingshensyn ikke skal indgå i domstolenes konkrete bedømmelse.

Retshåndhævelsesudvalgets forslag om en bødeudmålingsregel må imidlertid anses for overflødig, idet domstolene allerede efter de almindelige principper om strafudmåling, der fremgår af straffeloven, skal lægge vægt på de nævnte hensyn. Det vil være uhensigtsmæssigt som led i en tilsigtet skærpelse at indføje en bestemmelse, som lovteknisk ville have en sådan udformning, at den kunne tages som udtryk for, at det eksisterende bødeniveau var passende i sager, hvor der ikke foreligger miljøskade eller økonomisk fordel, eller hvor det ikke er muligt eller dog uforholdsmæssigt vanskeligt at føre bevis herfor. Hertil kommer, at det i den foreslåede lovbestemmelse i tilstrækkeligt omfang tilkendegives, at (fare for) miljøskade eller (mulighed for) økonomisk fordel har betydning for bedømmelse af en lovovertrædelses strafværdighed.

På den beskrevne baggrund har lovforslaget en bestemmelse, som for så vidt angår stk. 1 indebærer, at overtrædelser af miljølovgivningen, der begås især ved simpel uagtsomhed, straffes med bøde. Stk. 2 fastsætter, at straffen kan stige til hæfte eller fængsel indtil 1 år, hvis overtrædelsen begås forsætligt eller ved grov uagtsomhed, og hvis der ved lovovertrædelsen er voldt skade på miljøet eller fremkaldt fare derfor, eller der er tilsigtet eller opnået en økonomisk fordel, herunder ved besparelser.

Bestemmelsen indebærer bl.a. en tilkendegivelse om, at de bøder, der i dag idømmes for vandløbsforureninger, skal forhøjes væsentligt. Disse overtrædelser kan medføre vanskeligt oprettelige eller uoprettelige miljøskader. De kan også være karakteriseret ved, at den enkelte lovovertrædelses skadevirkninger isoleret bedømt måske kan forekomme beskeden, men at de miljømæssige skadevirkninger som helhed er betydelige på grund af et stort antal lignende overtrædelser. Miljømæssigt set er der således tale om lovovertrædelser, hvis generelle grovhed er ganske betydelig.

Desuden kan der peges på tilfælde, hvor der ulovligt er udledt enten egentlige miljøgifte, som enten direkte eller gennem optagelse i fødekæderne kan medføre betydelige skadevirkninger eller fare herfor, eller udledt miljøfremmede stoffer, som kun vanskeligt kan nedbrydes. Af hensyn til miljøbeskyttelsen er det nødvendigt, at de idømte straffe i sådanne tilfælde har en så tilstrækkelig præventiv effekt, at der ikke opstår risiko for en almindelig forringelse af det ydre miljø.

Selv om hensigten med den foreslåede bestemmelse bl.a. er at angive nogle retningslinjer for, hvornår frihedsstraf kan bringes i anvendelse, og at fremhæve nogle momenter, som har særlig betydning for vurderingen af en lovovertrædelses strafværdighed, er hensigten som nævnt også klart at tilkendegive, at bødeniveauet i almindelighed ønskes forhøjet. Hermed sigtes også på tilfælde, hvor lovovertrædelsen kan siges at have en vis formel karakter. Af præventive grunde og af hensyn til retsbevidstheden er der grund til også at skærpe bødeniveauet for de overtrædelser, der består i påbegyndelse af en forurenende virksomhed uden lovbefalet godkendelse eller tilladelse.

Udover forslag til ændringer i miljøbeskyttelseslovens straffebestemmelse har retshåndhævelsesudvalget stillet en række forslag, som har til formål at sikre et bedre samarbejde mellem miljømyndighederne, politi og anklagemyndighed ved forberedelsen m.v. af straffesager for overtrædelse af miljøbeskyttelsesloven. Formålet hermed er også at opnå en skærpelse af sanktionerne.

For at sikre overholdelsen af miljøbeskyttelsesloven skal der etableres et bedre samarbejde mellem miljømyndighederne, politi og anklagemyndighed ved forberedelsen af straffesager for overtrædelse af miljøbeskyttelsesloven. Ved at sikre, at disse sager forelægges domstolene på den mest hensigtsmæssige måde, vil man skabe bedre muligheder end i dag for anvendelsen af skærpede sanktioner.

Miljøministeriet og justitsministeriet vil derfor i forbindelse med gennemførelsen af en ændret straffebestemmelse udarbejde yderligere retningslinjer for miljømyndighedernes, politiets og anklagemyndighedens behandling af straffesager, således at der skabes sikkerhed for at samarbejdet om og forberedelsen af straffesager fungerer bedst muligt. I disse retningslinjer vil indgå, at straffesager, såfremt der måtte vise sig behov herfor, indbringes for landsretterne og i givet fald for højesteret.

Samlet set vil der blive tale om foranstaltninger, som forventes at medføre, at den ønskede skærpelse også gennemføres i domspraksis. . . .

Bilag 2

Uddrag af betænkning afgivet af folketingets miljø- og planlægningsudvalg den 4. maj 1984

(Folketingstidende 1983-84 (2. samling), tillæg B, sp. 511)

Betænkning over Forslag til lov om ændring af forskellige miljø- og planlægningslove

(Håndhævelse)

Udvalget har behandlet lovforslaget i en række møder og har herunder stillet spørgsmål til miljøministeren, som denne har besvaret skriftligt og i samråd. Nogle af disse besvarelser er optrykt i et bilag til denne betænkning.

Fra Danmarks Naturfredningsforening er modtaget en skriftlig henvendelse.

Der er i udvalget enighed om, at kvaliteten af det tilsyn, der udøves på miljølovens område, er særligt afgørende for, at der kan opnås den skærpelse i strafudmålingen, som er hovedsigtet med lovforslaget. Ministeren har oplyst, at der i miljøministeriet vil blive nedsat et udvalg, der skal dokumentere tilsynsproblemerne og udarbejde forslag til en effektivisering af tilsynet. I den forbindelse har udvalget over for miljøministeren påpeget, at miljøstyrelsen bør styrke sin rådgivning af de lokale myndigheder, også i sager hvor miljøstyrelsen er ankemyndighed.

Miljøministeren har over for udvalget erklæret sig enig heri.

Ministeren har over for udvalget tilkendegivet, at miljøstyrelsen vil tage initiativ til en drøftelse mellem amtskommune og kommune om en overførsel af tilsynet til amtsrådet i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 49 a, når styrelsen bliver opmærksom på særlige tilsynsproblemer.

Miljøministeren har endvidere over for udvalget oplyst, at han med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 69 c og § 45, stk. 3, har besluttet, at tilsynet med Kommunekemi samt Kastrup og Ålborg lufthavne udøves af miljøstyrelsen.

Miljøministeren har givet tilsagn om ved beslutning om anvendelse af disse »call in«-regler for tilsynet med større, særligt forurenende virksomheder jfr. kapitel 5, at lægge vægt på miljøstyrelsens og tilsynsmyndighedernes vurdering af de lokale myndigheders mulighed for teknisk at magte tilsynsopgaven med den pågældende virksomhed på grund af komplicerede proces- og forureningsforhold.

Et flertal (det konservative folkepartis, venstres, det radikale venstres, kristeligt folkepartis og de frie demokraters medlemmer af udvalget) finder på denne baggrund ikke, at der på nuværende tidspunkt bør ske ændringer i den gældende myndighedsstruktur.

Et mindretal (socialdemokratiets medlemmer af udvalget) ønsker at fastholde det grundlæggende princip om, at tilsynet med de forurenende virksomheder udøves af de lokale myndigheder, men mindretallet ønsker samtidig at påpege, at det decentrale princip i tilsynsbeføjelsen ikke bør hindre, at tilsynet med større forurenende og teknisk avancerede virksomheder overføres til de centrale myndigheder, når det bl.a. på grund af manglende ekspertise hos den lokale tilsynsmyndighed skønnes hensigtsmæssigt. Mindretallet har derfor stillet ændringsforslag nr. 3.

Et flertal (udvalget med undtagelse af de frie demokrater) kan tilslutte sig de synspunkter og vurderinger om strafudmåling på miljøområdet, som ministeren er fremkommet med i bemærkningerne til lovforslaget.

Flertallet kan erklære sig enigt i, at sigtet med den foreslåede udformning af miljøbeskyttelseslovens § 83 er at sikre en væsentlig forhøjelse af det bødeniveau, som i dag findes for miljølovsovertrædelser.

Bøderne skal udmåles således, at de bliver virkeligt følelige og får en stærk præventiv effekt. Udvalget understreger, at det ikke må kunne betale sig at overtræde miljøbeskyttelsesloven.

Ud over momenterne miljøskade og økonomisk gevinst eller besparelse, som udtrykkeligt er nævnt som skærpende omstændigheder i lovforslaget, finder flertallet, at det også bør betragtes som skærpende omstændigheder, når der er tale om gentagelsestilfælde, manglende efterkommelse af påbud og andre lignende tilfælde, hvor det må anses for godtgjort, at der er handlet med fuld bevidsthed om overtrædelsen. Præventive grunde taler også for en højnelse af bødeniveauet i tilfælde, hvor det er godtgjort, at loven er overtrådt, uden at der er sket nogen skade på miljøet. Der tænkes eksempelvis på overtrædelse af vilkår i godkendelser og tilladelser, som har til formål at holde en virksomheds udledninger på et miljømæssigt forsvarligt niveau. Derfor har det væsentlig betydning gennem en forhøjelse af bødeniveauet at sikre, at vilkår i godkendelser og tilladelser bliver overholdt.

Miljøministeren har over for udvalget bekræftet, at lovforslaget også omfatter de tilfælde, hvor lovovertrædelsen kan siges at have en vis formel karakter. De skærpede strafbestemmelser omfatter således også tilfælde, hvor overtrædelsen består i påbegyndelsen af en forurenende virksomhed uden lovbefalet godkendelse eller tilladelse. . . .

Underbilag til bilag 2

Nogle af udvalgets spørgsmål til miljøministeren og dennes svar herpå . . .

Spørgsmål 7:

Ministeren bedes konkretisere de påtænkte regler vedrørende tilsynsmyndighedens fremgangsmåde ved konstatering af en lovovertrædelse på miljøbeskyttelsesområdet, jfr. bemærkningerne til nr. 4.

Svar:

Jeg har forelagt spørgsmålet for miljøstyrelsen, der har oplyst følgende, hvortil jeg kan henvise:

»Som nævnt i bemærkningerne til nr. 4 kan de lovovertrædelser, der finder sted på miljøbeskyttelsesområdet, have meget forskelligartet karakter. De administrative virkemidler, der står til tilsynsmyndighedens rådighed for at opnå lovliggørelse, vil som følge heraf også være forskellige. Da enhver lovovertrædelse, der ikke er af ganske underordnet betydning, bør bringes til ophør, kan det derfor være formålstjenligt at vejlede tilsynsmyndighederne om, hvilken fremgangsmåde der - bl.a. under hensyn til den miljømæssige interesse, der er krænket ved overtrædelsen - mest hensigtsmæssigt kan bringes i anvendelse i forhold til forskellige typer af lovovertrædelser.

De påtænkte retningslinjer vil komme til at indeholde anvisninger, der bl.a. tager sigte på at dække følgende situationer:

a) Tilsynsmyndigheden konstaterer, at miljøbeskyttelseslovens § 17 overtrædes, idet der eksempelvis udledes ensilagesaft fra en drænledning. Der er her tale om en overtrædelse af et generelt, indispensabelt forbud, hvorfor lovliggørelse alene kan bestå i, at udledningen bringes til ophør.

De påtænkte retningslinjer må derfor bestemme, at tilsynsmyndigheden umiddelbart skal meddele den ansvarlige, at udledningen øjeblikkelig skal bringes til ophør. Såfremt dette ikke sker, må tilsynsmyndigheden om muligt selv træffe de nødvendige foranstaltninger for at få udledningen stoppet og skadevirkningerne af udledningen begrænset, jfr. de foreslåede bestemmelser i lovforslaget § 1, nr. 2. Desuden må tilsynsmyndigheden vurdere, om der er grundlag for at tage initiativ til meddelelse af påbud om ændring af de bestående afløbsforhold på den pågældende landbrugsejendom.

b) Tilsynsmyndigheden (normalt kommunalbestyrelsen) konstaterer, at vilkårene i en godkendelse eller tilladelse er overtrådt, idet forureningen fra en erhvervsvirksomhed overskrider de grænseværdier, der er fastsat i virksomhedens godkendelse efter § 35 eller spildevandstilladelse efter § 18. Da der allerede i forbindelse med godkendelsens eller tilladelsens meddelelse er taget stilling til, hvilken forurening fra virksomheden der er miljømæssigt forsvarlig, er det afgørende naturligvis ikke, om der gennem en retlig lovliggørelse (ændret godkendelse eller tilladelse) eventuelt kunne ske ændring af de fastsatte vilkår.

De påtænkte retningslinjer må således tilkendegive, at tilsynsmyndigheden i det mindste skal indskærpe virksomheden, at vilkårene skal overholdes. Såfremt der ikke er tale om en enkeltstående vilkårsovertrædelse, må tilsynsmyndigheden tillige præcisere, at der skal træffes sådanne forureningsbegrænsende foranstaltninger, at vilkårene for fremtiden overholdes. De påtænkte retningslinjer må desuden pege på, at anvendelse af midlertidigt eller endeligt forbud imod fortsat drift kan komme på tale, såfremt der foreligger gentagne eller graverende vilkårsovertrædelser.

c) Tilsynsmyndigheden (normalt kommunalbestyrelsen) konstaterer, at et påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 44 ikke er efterkommet inden for den fastsatte frist. De administrative virkemidler, der står til rådighed i en sådan situation, kan spænde fra en forlængelse af fristen til nedlæggelse af forbud imod fortsat drift.

De påtænkte retningslinjer må tage stilling til, under hvilke omstændigheder en forlængelse af fristen i almindelighed kan komme på tale. Dette vil eksempelvis være rimeligt, hvis virksomheden har taget egnede skridt til at efterkomme påbuddet, men er løbet ind i uforudsete vanskeligheder med de forureningsbegrænsende foranstaltningers etablering, eller hvis forureningen er nedbragt væsentligt, men dog ikke helt i overensstemmelse med påbuddet. De påtænkte retningslinjer må desuden vejlede om, under hvilke omstændigheder der bør nedlægges forbud imod fortsat drift. En vurdering heraf kan bl.a. tage udgangspunkt i, hvilken miljømæssig interesse der er krænket, hvis virksomheden overhovedet ikke har taget skridt til at efterkomme påbuddet. Såfremt der er tale om, at virksomheden skal nedbringe det støjniveau, der påføres omgivelserne, kan det være en farbar vej at nedlægge forbud med en passende frist for efterkommelse og samtidig at tilkendegive, at forbuddet bortfalder, hvis det tidligere meddelte påbud efterkommes inden for fristen. Hvis der derimod er tale om, at virksomheden påfører omgivelserne betydelig forurening, kan det på den anden side være nødvendigt at nedlægge et forbud, som skal efterkommes straks og være gældende, indtil virksomheden har godtgjort, at de nødvendige forureningsbegrænsende foranstaltninger er gennemført.

d) Tilsynsmyndigheden (normalt kommunalbestyrelsen) konstaterer, at en virksomhed, der er godkendelsespligtig efter § 35, er under etablering uden den lovbefalede godkendelse.

Da der ikke foreligger den lovbefalede godkendelse, må de påtænkte retningslinjer indeholde en tilkendegivelse om, at tilsynsmyndigheden, såfremt den tillige er godkendelsesmyndighed, øjeblikkelig må meddele den ansvarlige, at den ulovlige aktivitet skal indstilles, og at den nødvendige ansøgning om godkendelse skal indgives, jfr. i øvrigt bemærkningerne til § 1, nr. 1.

Som det fremgår, skal de påtænkte retningslinjer særligt tage sigte på at få de administrative virkemidler anvendt på en sådan måde, at en lovovertrædelse bringes til ophør rimeligt hurtigt, set i forhold til den miljømæssige interesse, der er krænket ved lovovertrædelsen. Formålet hermed er i første række at opnå den nødvendige forureningsbekæmpelse, som miljøbeskyttelsesloven tilsigter, men de påtænkte retningslinjer må også pege på, i hvilke situationer politiets, anklagemyndighedens og domstolenes medvirken kan være nødvendig som et effektivt middel til håndhævelse af miljøbeskyttelsesloven.

Spørgsmålet om bl.a. indgivelse af politianmeldelse for en lovovertrædelse må naturligvis vurderes ud fra en proportionalitetsbetragtning. Det må eksempelvis i et vist omfang være acceptabelt, at der ikke indgives politianmeldelse for en mindre lovovertrædelse, hvis tilsynsmyndighedens påbud om lovliggørelse bliver efterkommet. På den anden side kan det af præventive grunde være rigtigt, at lovovertrædelser, der kan hævdes at have en vis formel karakter, strafforfølges, jfr. lovforslagets bemærkninger side 18, 2. sp., 1. afsnit. Med udgangspunkt i en proportionalitetsbetragtning kan det eksempelvis også være hensigtsmæssigt, at straf og tvangsbøder anvendes som alternativ til et forbud imod fortsat drift, når et påbud om forureningsbegrænsende foranstaltninger ikke er efterkommet.« . . .

Bilag 3

Uddrag af afsnit 6 i betænkning nr. 981/ 1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen

Afsnit 6

6.1. Indledende bemærkninger.

I bygge- og miljølovgivningen er reguleringen som beskrevet i afsnit 4 normalt udformet således, at en nærmere bestemt aktivitet ikke må påbegyndes, før vedkommende forvaltningsmyndighed har givet tilladelse hertil. Endvidere har forvaltningsmyndigheden (eller en anden offentlig myndighed) pligt til at påse, at lovgivningen bliver overholdt, og pligt til - hvis der konstateres overtrædelse at søge at få tilvejebragt lovlige forhold.

I afsnit 5 er behandlet en speciel overtrædelsessituation - nemlig at en aktivitet, der kræver forudgående tilladelse, er påbegyndt uden tilladelse, men endnu ikke afsluttet. I sådanne situationer har forvaltningsmyndigheden ret og pligt til at søge aktiviteten indstillet ved et konstaterende standsningspåbud, indtil der er truffet endelig afgørelse af, om den kan tillades, og eventuelt på hvilke vilkår det kan ske.

I afsnit 6 og 7 behandles i princippet alle andre overtrædelsessituationer. De omfatter navnlig tilfælde, hvor den aktivitet der krævede forudgående tilladelse er definitivt afsluttet, før den konstateres. De omfatter tilfælde, hvor aktiviteten, selv om der er givet påbud om standsning, bliver videreført og afsluttet, før der bliver taget stilling til, om tilladelse kan gives. Og de omfatter tilfælde, hvor en aktivitet er udøvet på en anden måde end tilladt.

Der er talrige eksempler på sådanne overtrædelser: En bygning kan være opført uden byggetilladelse eller uden nødvendig tilladelse efter anden lovgivning, f.eks. i landzone uden zonelovstilladelse. Et areal kan være tilplantet i strid med fredningsbestemmelser og uden dispensation fra fredningsnævnet. Der kan være tale om en afsluttet grusgravning, der er foretaget uden tilladelse efter råstofloven. Der kan også være tale om, at en bygning er opført på anden måde end tilladt, f.eks. med en for stor højde eller en for ringe afstand fra naboskel, eller at en efter miljøbeskyttelsesloven godkendt virksomhed udøves i strid med de vilkår, der er fastsat i godkendelsen. En bygning, der er fredet efter bygningsfredningsloven, kan være ombygget eller endog revet ned uden tilladelse. Og der kan - hvad der er mere problemfyldt - være tale om, at en aktivitet er udøvet i henhold til en tilladelse, som imidlertid ikke lovligt kunne være meddelt. F.eks. kan en bygning være opført på grundlag af en byggetilladelse og dispensation, som kommunalbestyrelsen ikke kunne give, fordi byggeriet udløste lokalplanpligt for kommunalbestyrelsen, eller fordi dispensationskompetencen tilkom en anden myndighed.

I alle situationer som de nævnte er det naturlige udgangspunkt for opnåelse af lovgivningens formål, at der - hvis det er fysisk muligt - skal tilvejebringes lovlige tilstande. Den ulovligt opførte bygning skal rives ned eller ændres, så den opfylder lovens krav, den ulovligt foretagne tilplantning skal fjernes, og den ulovligt drevne virksomhed skal ophøre eller udøves på lovlig måde. Der skal med andre ord ske fysisk lovliggørelse.

Dette er imidlertid kun udgangspunktet. Lovlige tilstande kan normalt også tilvejebringes ved, at den pågældende aktivitet godkendes efterfølgende. Hvis dette sker, foreligger der ikke længere nogen ulovlig tilstand. Der har med andre ord fundet en retlig lovliggørelse sted. I dette afsnit 6 behandles spørgsmål om sådan retlig lovliggørelse.

6.2. Beslutninger om retlig lovliggørelse.

6.2.1. Hjemmel.

Det er en nødvendig forudsætning for at foretage retlig lovliggørelse af en ulovlig aktivitet eller tilstand, at forholdet kunne have været tilladt efter en forudgående ansøgning. Spørgsmålet om retlig lovliggørelse opstår derfor ikke, når det er en indispensabel forskrift af materielretlig karakter, der er overtrådt. I sådanne tilfælde er der intet alternativ til fysisk lovliggørelse, hvis dette overhovedet er muligt. Indispensable forskrifter er imidlertid sjældne i den bygge- og miljøretlige lovgivning. . . .

6.2.3. Sagsbehandlingsregler.

I en vis udstrækning indeholder lovgivningen særlige regler, der begrænser vedkommende myndigheds adgang til umiddelbart at meddele en ansøgt tilladelse.

Praktisk vigtige er de regler, hvorefter kommunalbestyrelsen ikke må udstede byggetilladelse eller tilladelse til ibrugtagen, før byggeriets forhold til anden lovgivning er afklaret, eller før der foreligger en lokalplan, som byggeriet er i overensstemmelse med.

Der findes også praktisk vigtige regler om obligatorisk høring, før en ansøgt tilladelse må gives. Eksempelvis indeholder miljøministeriets bekendtgørelse om forretningsorden for fredningsnævn ret omfattende høringsregler, som skal være iagttaget, før nævnet kan imødekomme en ansøgning. Og efter kommuneplanlovens § 47, stk. 5, skal kommunalbestyrelsen foranstalte en naboorientering, før der kan dispenseres fra de bestemmelser i loven eller i en lokalplan (byplanvedtægt), der tilgodeser naboers eller andre omboendes interesser. Et tilsvarende krav om forudgående naboorientering findes i byggelovens § 22, stk. 2, for visse dispensationer.

Hvis et byggeri eller andet forhold er etableret uden den nødvendige tilladelse dertil, kan forholdet kun lovliggøres retligt ved en efterfølgende tilladelse, når sagsbehandlingsregler som de nævnte er iagttaget.

6.2.4. Kriterier og afvejning.

I spørgsmål om retlig lovliggørelse står den kompetente myndighed som udgangspunkt lige så frit, som når der skal tages stilling til, om en forudgående ansøgning bør imødekommes. Udgangspunktet er, at der helt må ses bort fra, at forholdet allerede er blevet etableret.

Hvis en forudgående ansøgning ville være imødekommet, må en efterfølgende ansøgning resultere i retlig lovliggørelse, og den begåede overtrædelse må eventuelt søges strafsanktioneret.

Hvis en forudgående ansøgning derimod ville være blevet afslået, er det ikke dermed givet, at retlig lovliggørelse afvises. Der er nemlig nu som følge af forholdets faktiske etablering yderligere momenter, som tillægges betydning for afgørelsen.

Selv om ukendskab til loven ikke fritager hverken for pligten til at efterkomme de gældende forskrifter eller for strafansvar for at overtræde dem, vil der ved spørgsmålet om retlig lovliggørelse i en vis udstrækning blive taget hensyn til, om den pågældende har handlet i undskyldelig uvidenhed om sin pligt til på forhånd at indhente tilladelse. En sådan god tro kan undertiden være forstærket som følge af ufuldstændig eller forkert vejledning, som den pågældende har fået fra en offentlig myndighed.

Der kan ikke vindes hævd på opretholdelse af en tilstand, som er etableret i strid med offentligretlige forskrifter. Den tid, der er forløbet mellem etableringen af forholdet og dets konstatering, vil imidlertid indgå som et moment i afgørelsen af, om der skal ske retlig lovliggørelse. Tidsmomentet udtrykker ikke blot et hensyn til lovovertræderen og eventuelt andre, der har indrettet sig på de faktisk eksisterende forhold. Efter særlig lang tids forløb kan det undertiden også være noget usikkert, hvordan vedkommende myndighed ville have bedømt en forudgående ansøgning, idet vurderingen nu vanskeligt kan foretages upåvirket af udviklingen i den forløbne tid.

Tidsfaktorens betydning forstærkes, hvis myndighederne gennem længere tid har forholdt sig passive efter at have fået kendskab til ulovligheden. Dette gælder normalt også, selv om passiviteten er udvist af en anden myndighed end den, hvis tilladelse skulle være indhentet.

Et yderligere moment i vurderingen er de økonomiske konsekvenser, som et krav om fysisk lovliggørelse vil få. Investeringen i f.eks. et byggeri, der er opført ulovligt, vil som oftest være spildt, hvis byggeriet skal fjernes, og bygherren vil under alle omstændigheder få udgifter til berigtigelsen af det ulovlige forhold. Det økonomiske tab for den pågældende kan derved blive ganske betydeligt og kan føles ikke at stå i et rimeligt forhold til overtrædelsens betydning.

Det er imidlertid ikke blot et hensyn til det privatøkonomiske tab for lovovertræderen, der spiller ind, men også mere almene eller samfundsprægede overvejelser. En destruktion af værdier bør ud fra en samfundsmæssig betragtning søges undgået, hvis der ikke foreligger egentlige faresituationer.

Det er klart, at styrken af både den privatøkonomiske og den samfundsøkonomiske betragtning stiger i takt med størrelsen af de værdier, der er tale om i den enkelte sag. Betragtningerne får derved uundgåeligt større betydning for spørgsmålet om retlig lovliggørelse, når et stort byggeri er opført ulovligt, end når sagen angår f.eks. en carport, der er opført for tæt på naboskel.

De hidtil nævnte momenter (god tro, forventninger, tidsforløbet, tab, samfundsmæssigt værdispild) vil, når de foreligger i en sag, alle trække i retning af, at der finder retlig lovliggørelse sted. Det i og for sig selvfølgelige udgangspunkt for den pågældende myndigheds vurdering - at forholdet skal bedømmes uden hensyntagen til, at det allerede er etableret - kan da ikke uden videre opretholdes.

Hvis vedkommende myndighed alligevel afslår at lovliggøre retligt, kan det skyldes overtrædelsens grovhed og vægten i den konkrete sag af de hensyn, der bærer den overtrådte bestemmelse. Især ved overtrædelser af planlægningslovgivningen og naturfredningsloven kan det blive taget i betragtning, at accept af den ulovlige tilstand kan få uønskede konsekvenser for udviklingen i det pågældende område - ikke på grund af et lighedsprincip, men fordi de faktiske forhold på stedet vil blive udgangspunkt for en bedømmelse af fremtidige ansøgninger.

Endvidere kan der blive lagt afgørende vægt på retshåndhævelseshensyn. Dels må der ved afgørelsen tages hensyn til den almindelige retsbevidsthed. Dels må det søges modvirket, at der skulle danne sig en almindelig opfattelse af, at det kan betale sig ikke at overholde lovgivningen.

De nævnte hensyn gør sig naturligvis gældende med forskellig styrke i de enkelte sager om retlig lovliggørelse. Afvejningen af de krydsende hensyn kan føre til, at retlig lovliggørelse ledsages af tiltalerejsning med påstand om en betydelig bødestraf og eventuelt konfiskation af et økonomisk udbytte.

I tidligere byggelovgivning fandtes en bestemmelse, hvorefter en bibeholdelsesdispensation kunne betinges af, at ejeren betalte »et under hensyn til den økonomiske fordel, der er forbundet med den begåede overtrædelse, fastsat beløb«, en såkaldt bod. Bodens størrelse blev fastsat af dispensationsmyndigheden, og beløbet tilfaldt forvaltningsmyndigheden. Dette gjaldt også selv om dispensationskompetencen lå hos forvaltningsmyndigheden. Spørgsmål om beløbets størrelse kunne indbringes for domstolene. Denne konfiskationslignende bestemmelse, der ikke blev meget anvendt i praksis, er udeladt i den nugældende byggelov og findes ikke tilsvarende i de øvrige bygge- og miljølove.

6.2.5. Klage og domstolsprøvelse.

Afgørelsen af, om der skal ske retlig lovliggørelse, kan påklages administrativt efter de almindeligt gældende regler om klage. Uanset hvem der klager - ansøgeren eller tredjemand - kan klagemyndigheden efterprøve den trufne afgørelse og herunder foretage en anden afvejning af de krydsende hensyn, der indgår i spørgsmålet. Dette gælder dog ikke afgørelser efter byggeloven og kommuneplanloven, hvor klagemyndigheden kun kan efterprøve retlige spørgsmål.

Spørgsmålet kan også komme til domstolsprøvelse. Det vil typisk ske, hvis retlig lovliggørelse er afslået, og der rejses tiltale med påstand om dom til fysisk lovliggørelse. I almindelighed vil domstolene respektere den afgørelse, som forvaltningen har truffet. Der findes dog eksempler på, at tiltalte er frifundet for påstanden, jfr. nedenfor og i afsnit 9.3. . . .

Bilag 4

Retningslinier for behandlingen af straffesager inden for miljøområdet (Samarbejde med miljømyndighederne m.v.).

I. Indledning.

Ved lov nr. 250 af 23. maj 1984, som trådte i kraft den 1. august 1984, er der gennemført ændringer i en række miljøretlige love, herunder i miljøbeskyttelses- og levnedsmiddelloven. Lovændringerne bygger på betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen.

I forbindelse med folketingets behandling af lovforslaget blev der udtrykt ønske om, at der i tilknytning til lovændringerne bliver udarbejdet administrative bestemmelser om samarbejdet inden for det pågældende område mellem miljømyndighederne og politiet og anklagemyndigheden med henblik på at sikre en hensigtsmæssig behandling af sager om overtrædelse af den miljøretlige lovgivning.

På denne baggrund har justitsministeriet efter drøftelse med bl.a. repræsentanter for politiet og anklagemyndigheden udarbejdet de i denne cirkulæreskrivelse indeholdte retningslinier vedrørende politiets og anklagemyndighedens behandling af sager af den omhandlede art.

Retningslinierne vil anvnlig have betydning for sager vedrørende miljøbeskyttelsesloven og levnedsmiddelloven.

Samtidig hermed er der af miljøministeriet udsendt vedhæftede retningslinier for miljømyndighedernes behandling af sager om overtrædelse af miljølovgivningen. Miljøministeriets cirkulære (»om håndhævelse af miljøbeskyttelsesloven«) indeholder bl.a. bestemmelser om indgivelse af politianmeldelse, fremskaffelse af oplysninger af faktiske og retlig karakter m.v.

2. Efterforskning.

Efterforskning indledes i overensstemmelse med retsplejelovensregler. Vedkommende miljømyndighed underrettes altid af politiet om sager, der er anmeldt af andre end miljømyndigheden, og som på grundlag af det foreliggende ke har givet anledning til at indlede plitimæssig efterforsking.

I forbindelse med efterforskning - hvadenten den sker efter begæring af miljømyndighederne eller andre - bør politiet i fornødent omfang underrette vedkommende miljømyndighed om sagens forløb. Tvivlsomme spørgsmål om faktiske eller retlige forhold, som har betydning for sagens videre behandling, bør drøftes med eller forelægges for den pågældende miljømyndighed. Ved forelæggelse af sager for miljømyndighederne bør så vidt muligt fremhæves de enkeltspørgsmål, som skønnes af særlig betydning i forbindelse med den politimæssige og strafferetlige vurdering af sagerne ( specificerede høringer).

De oplysninger, der er af betydning for den videre efterforskning, tiltalens udformning, sanktionspåstanden m.v., indhentes, når dette skønnes hensigtsmæssigt, med bistand fra vedkommende miljømyndighed.

Når der foreligger betydelige overtrædelser, som rejser særlige spørgsmål af miljømæssig, teknologisk karakter, vil sagen eller spørgsmål i tilknytning til sagen af politi eller anklagemyndighed kunne forelægges direkte for miljøstyrelsen. Der vil endvidere hos miljøstyrelsen kunne indhentes udtalelser vedrørende retlige spørgsmål og oplysninger om strafferetlig praksis.

3. Tiltalerejsning, tiltalens udformning m.v.

Når sagens efterforskning er afsluttet, bør sagen i almindelighed forelægges for vedkommende miljømyndighed med anmodning om en udtalelse, forinden der tages stilling til spørgsmålet om tiltalerejsning, tiltalens udformning og sanktionspåstanden. Dette gælder dog ikke, hvis miljømyndigheden tidligere under sagen - f.eks. ved indgivelse af politianmeldelse - har udtalt sig om disse spørgsmål, og der ikke i forbindelse med efterforskningen er fremkommet væsentlige oplysninger. Forelæggelse er heller ikke nødvendig, hvis der er tale om kurante sager.

Anklagemyndighedens påstand afpasses efter overtrædelsens art og grovhed, således har medført eller kan frygtes at medføre, og til gerningsmandens subjektive forhold. Har overtrædelsen indbragt eller tilsigtet en gevinst, eventuelt i form af en besparelse, bør påstanden fastsættes med hensyntagen til den økonomiske fordel, der er indvindet eller tilsigtet.

Sager om overtrædelse af miljøgivningen bør - uanset om sagen agtes fremmet eller sluttet - forelægges for statsadvokaten, hvis der er forvoldt betydelig skade på miljøet eller fremkaldt fare herfor, hvis der er opnået betydelig økonomisk fordel ved overtrædelsen eller er fremkaldt mulighed derfor, eller hvis sagen iøvrigt påkalder sig særlige interesser.

4. Særligt om tiltale mod selskaber.

Er overtrædelsen begået af et selskab, bør ansvaret som regel pålægges selskabet som sådant. Har ledelsen af selskabet eller en overordnet funktionær, herunder direktøren, handlet forsætligt eller vist grov uagtsomhed, bør tiltalen - foruden imod selskabet - rejses mod den eller de personligt ansvarlige. Dette vil der navnlig kunne være anledning til, når overtrædelsen består i undladelse af et efterkomme påbud eller tilsidesættelse af forbud eller vilkår. Påstanden mod den personligt ansvarlige fastsættes i overensstemmelse med almindelig praksis efter forholdets grovhed og tiltaltes økonomiske forhold, således at den eventielt opnåede ellet tilsigtede økonomiske gevinst søges inddraget ved bødepåstanden overfor selskabet.

Såfremt den daglige leder af selskabet tillige er hovedaktionær og må antages at være enerådende med hensyn til selskabets forhold, rejses tiltalen alene mod ham, der ikke ved at drive virksomhed i selskabsform skal kunne undgå det personlige ansvar. Personligt ansvar gøres normalt ikke gældende ved overtrædelse af underordnet betydning, som må antages at skyldes en »anonym« fejl. I så fald rejses tiltalen mod selskabet og kun mod dette.

5. Domsforhandling m.v.

Vedkommende miljømyndighed underrettes om tidspunktet for sagens foretagelse i retten.

I sager, der er særligt indviklede eller tvivlsomme, som indeholder principelle spørgsmål, eller hvor der iøvrigt skønnes at være behov herfor, bør en repræsentant for miljømyndigheden være til stede med henblik på at yde den fornødne bistand under domsforhandlingen.

Vedkommende miljømyndighed underrettes om sagens udfald. Afgøres sagen med dom, skal domsudskrift hurtigst muligt og i god tid inden ankefristens udløb sendes til vedkommende miljømyndighed.

Denne cirkulæreskrivelse træder i stedet for rigsadvokatens cirkulæreskrivelse af 9. oktober 1979 om behandling af sager om overtrædelse af levnedsmiddelloven og miljøbeskyttelsesloven.

Erik Ninn-Hansen

C. C. Duus

Versioner

1. 1985-08-12 · til 2022-04-09