Beschikking van de Commissie van 22 juni 2005 betreffende de door Nederland ten uitvoer gelegde steunmaatregelen ten gunste van AVR ten behoeve van de verwerking van gevaarlijke afvalstoffen (Kennisgeving geschied onder nummer C(2005) 1789) (Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (2006/237/EG)
Grade B
mapped from publisher markup. A grade says how a document's structure was obtained, not how reliable the law is.
Address https://gelex.eu/eli/EU/act/2006/237@2005-06-22/nl
Contents
- Preamble
- (20) Tabel 1: Vooraf bepaalde en daadwerkelijke acquisitiekosten
- (26) Tabel 2: –––– Overzicht van de vergoeding voor AVR
- ANNEX
- BIJLAGE I METHODIEK OM DE EXPLOITATIEBUDGETTEKORTEN TE BEPALEN
- BIJLAGE II PUNTEN DIE BIJ DE CONTROLE ACHTERAF OP HET ONTBREKEN VAN OVERCOMPENSATIE MOETEN WORDEN BETROKKEN
- BIJLAGE III Informatie betreffende de tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie in zaak C 43/2003 - Nederland, exploitatiesteun ten gunste van AVR ten behoeve van de verwerking van gevaarlijk afval
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt: PROCEDURE
(1) Bij brief van 7 januari 2003 (op 10 januari 2003 geregistreerd onder nummer A/30189) heeft Nederland exploitatiesteun ten gunste van AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (hierna AVR Nuts genoemd) ten behoeve van de verwerking in Nederland van voor verwijdering bestemd gevaarlijk afval aangemeld. Het grootste deel van de steun betrof de verbranding van dit soort afval in twee draaitrommelovens (hierna DTO's genoemd). Nederland heeft de toepassing van artikel 86, lid 2, van het Verdrag ingeroepen en heeft de Commissie verzocht te besluiten dat de maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag vormt, omdat het om een passende compensatie gaat voor de verplichting een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag te verlenen. De zaak werd als Steunmaatregel nr. N 43/2003 geregistreerd.
(2) Bij brieven van 7 februari (met referentie D/50847) en 22 april 2003 (met referentie D/52566) heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht. Nederland heeft aanvullende informatie verstrekt bij brieven van 24 maart 2003 (op 28 maart 2003 geregistreerd onder nummer A/32279) en 19 juni 2003 (op 25 juni geregistreerd onder nummer A/34394). Vertegenwoordigers van Nederland en de diensten van de Commissie hadden op 21 mei 2003 een bijeenkomst. Twee concurrenten hebben bij brief van 2 mei 2003 (op 5 mei 2003 geregistreerd onder nummer A/33155) een gezamenlijke klacht tegen de steun ingediend. Bij brief van 20 mei 2003 (diezelfde dag nog geregistreerd onder nummer A/33548) hebben zij de Commissie meegedeeld dat een dochteronderneming van een van hen zich bij deze klacht aansloot.
(3) Bij besluit C(2003) 1763 van 24 juni 2003 heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de aangemelde steunmaatregel ingeleid. De zaak werd als Steunmaatregel nr. C 43/2003 geregistreerd. Het besluit is Nederland bij brief van 26 juni 2003 (met referentie D/230250) meegedeeld. Dit besluit werd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 20 augustus 2003 bekendgemaakt. De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van vier belanghebbenden (geregistreerd onder nummers A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 en A/37569), onder wie ook een van de beide concurrenten die voordien in mei een klacht hadden ingediend; deze klacht was ook ingediend namens nog een andere onderneming die deel uitmaakt van het concern waartoe een van de beide oorspronkelijke klagende concurrenten behoort (hierna worden deze vier entiteiten samen de twee gezamenlijk agerende concurrenten genoemd). De Commissie heeft deze opmerkingen aan Nederland doorgezonden bij brieven van 1 oktober (met referentie D/56129), 29 oktober (met referentie D/56898), 7 november (met referentie D/57120) en 12 november 2003 (met referentie D/57185). Deze brieven bevatten ook een aantal verdere vragen van de Commissie.
(4) Bij brief van 13 augustus 2003 (op 14 augustus 2003 geregistreerd onder nummer A/35706) hebben de twee gezamenlijk agerende concurrenten de Commissie meegedeeld dat een deel van de steun aan AVR Nuts was uitgekeerd en hebben zij de Commissie verzocht beschikkingen te geven op grond van artikel 11 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag om Nederland te gelasten verdere betalingen op te schorten en de uitgekeerde steun voorlopig terug te vorderen. Op verzoek van de Commissie van 20 augustus 2003 (brief met referentie D/55321) heeft Nederland bij brief van 25 september 2003 (op 30 september 2003 geregistreerd onder nummer A/36690) bevestigd dat de aangemelde steun voor wat betreft het jaar 2002 en het eerste kwartaal van 2003 aan AVR Nuts was uitbetaald. Bij brief van 20 oktober 2003 (met referentie D/56735) heeft de Commissie de twee gezamenlijk agerende concurrenten meegedeeld dat zij niet voornemens was de gevraagde beschikkingen te geven. De twee gezamenlijk agerende concurrenten herhaalden hun verzoek met aandrang bij brief van 14 november 2003 (op 17 november 2003 geregistreerd onder nummer A/37909) en bij brief van 1 december 2003 (op 2 december 2003 geregistreerd onder nummer A/38325). Deze laatste brief kruiste in feite het antwoord van de Commissie van 24 november 2003 (met referentie D/57541), waarin deze haar standpunt bevestigde.
(5) Na een verzoek om uitstel (bij brief van 14 juli 2003, op 18 juli 2003 onder nummer A/35109 geregistreerd, en bij brief van 29 oktober 2003, op 5 november 2003 geregistreerd onder nummer A/37568), dat bij brief van 23 juli 2003 (met referentie D/54737) werd ingewilligd, heeft Nederland bij brief van 18 december 2003 (op 8 januari 2004 geregistreerd onder nummer A/30088) opmerkingen ten aanzien van het besluit van de Commissie gemaakt. Nederland heeft opmerkingen ten aanzien van de van belanghebbenden ontvangen opmerkingen gemaakt bij brief van 23 december 2003 (op 8 januari 2004 geregistreerd onder nummer A/30090), van 23 januari 2004 (op 29 januari 2004 geregistreerd onder nummer A/30621), van 25 februari 2004 (op 27 februari 2004 geregistreerd onder nummer A/31451) en van 23 april 2004 (op 30 april 2004 geregistreerd onder nummer A/33118). Met deze beide laatste brieven heeft Nederland de Commissie ook over de lopende ontwikkelingen bij AVR Nuts geïnformeerd. Omdat de toenemende tekorten steeds hogere steunbedragen zouden vergen, werd besloten één van de beide DTO's per 1 juli 2004 te sluiten. Een eventuele sluiting van de tweede DTO was nog in overweging. Het bleek dat de oorspronkelijke steunovereenkomst bepalingen bevatte op grond waarvan Nederland een zekere vergoeding voor de sluitingskosten zou toekennen.
(6) Gelet op de nieuwe informatie heeft de Commissie besluit C(2004) 2640 definitief van 17 juli 2004 genomen om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag uit te breiden tot de vergoeding voor de kosten van de (eventuele) sluiting van de DTO's. Dit besluit werd op 16 juli 2004 aan Nederland gezonden, dat verzocht om een verlenging van de termijn om ten aanzien van dit besluit opmerkingen te maken, alsmede om een bijeenkomst om de lopende ontwikkelingen te bespreken (bij brief van 30 juli 2003, op 4 augustus 2004 geregistreerd onder nummer A/35996). Op 23 augustus 2004 vond een bijeenkomst tussen vertegenwoordigers van Nederland en van de Commissie plaats. Op 26 augustus 2004 vond een verdere bijeenkomst tussen de diensten van de Commissie en de twee gezamenlijk agerende concurrenten plaats. Overigens vertegenwoordigde het advocatenkantoor nog een andere concurrent. Nederland heeft ten aanzien van het besluit van de Commissie opmerkingen gemaakt bij brief van 10 september 2004 (op 17 september 2004 geregistreerd onder nummer A/36999). De Commissie verzocht om verdere informatie bij brief van 30 september 2004 (met referentie D/56902), die Nederland heeft verschaft bij brief van 22 oktober 2004 (op 27 oktober 2004 geregistreerd onder nummer A/38271). In deze brief heeft Nederland bevestigd dat verdere steun voor de rest van 2003, de drie eerste kwartalen van 2004 en de sluiting van een van de installaties aan de begunstigde was uitbetaald.
(7) Het besluit tot uitbreiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 9 oktober 2004 bekendgemaakt. De Commissie ontving opmerkingen van de twee gezamenlijk agerende concurrenten (brieven van 16 en 19 november 2004, geregistreerd onder nummer A/38860 en A/38978). De Commissie heeft deze opmerkingen aan Nederland gezonden bij brief van 22 november 2004 (met referentie D/58307). Nederland heeft opmerkingen gemaakt bij deze opmerkingen en heeft de vragen van de Commissie beantwoord bij brieven van 22 december 2004 (op 5 januari 2005 geregistreerd onder nummer A/30171) en 12 januari 2005 (op 17 januari 2005 geregistreerd onder nummer A/30525). In deze brieven heeft Nederland de Commissie niet alleen van het besluit de resterende DTO te sluiten, maar ook van de overeenkomstige vergoeding voor de sluitingskosten in kennis gesteld.
(8) Ten slotte hebbende de twee gezamenlijk agerende concurrenten hun verzet tegen de steun bevestigd bij brieven van 25 april 2005 (diezelfde dag nog geregistreerd onder nummer A/33476) en 2 mei 2005 (op 12 mei 2005 geregistreerd onder nummer A/33884). Na deze brieven vond op 26 mei 2005 nog een bijeenkomst tussen de diensten van de Commissie en de twee gezamenlijk agerende concurrenten plaats. Andermaal vertegenwoordigde het advocatenkantoor ook dezelfde derde concurrent (hierna worden deze concurrent en de twee overige concurrenten tezamen de drie gezamenlijk agerende concurrenten genoemd). Op deze bijeenkomst werd een document overgelegd dat suggereerde dat verdere steun voor 2004 aan AVR Nuts was betaald.
GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE BETROKKEN STEUNMAATREGEL Achtergrond en doelstelling
(9) In artikel 5, lid 1, van Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen is bepaald dat de lidstaten, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in samenwerking met andere lidstaten, de nodige maatregelen [nemen] om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval. In artikel 5, lid 2, van diezelfde richtlijn is bepaald dat met dit net het bovendien mogelijk [moet] zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen.
(10) Begin jaren 1990 werden, met het oog op deze doelstellingen, in Nederland een speciale deponie (hierna de C2-deponie genoemd) en DTO's in bedrijf genomen. De C2-deponie wordt gebruikt voor de geschikte verwijdering van gevaarlijk afval dat niet kan worden verbrand (hierna C2-afval genoemd). De DTO's worden gebruikt voor de geschikte verwijdering van gevaarlijk afval dat, ondanks zijn lage calorische waarde, toch nog via verbranding kan worden verwerkt (hierna DTO-afval genoemd). Voor deze verbranding is bijstoken nodig en in de praktijk is de meest kostenefficiënte brandstof gevaarlijk afval met een hoogcalorische waarde.
(11) Lidstaten kunnen, overeenkomstig artikel 8, lid 3, van Richtlijn 75/442/EG en artikel 4, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, de uitvoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen verbieden. Enkel na uitvoering van diverse controles mag dergelijk afval worden verhandeld. Lidstaten mogen evenwel niet algemeen de uitvoer van voor nuttige toepassing bestemd afval naar andere lidstaten verbieden. De begrippen voor verwijdering bestemd afval en voor nuttige toepassing bestemd afval zijn in diverse arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verduidelijkt. Als gevolg daarvan moet, in vergelijking met de interpretatie die tot dusver door Nederland werd gehanteerd, een geringer volume gevaarlijk afval als voor verwijdering bestemd afval worden beschouwd en meer afval als voor nuttige toepassing bestemd afval. Dit onderscheid is niet afhankelijk van de stookwaarde van het afval, doch eerder van de primaire doelstelling van de installatie waarin het afval wordt verwerkt, en van de aard van het afval.
(12) C2- en DTO-afval wordt door ondernemingen uit alle economische sectoren aangeleverd. Belangrijke sectoren zijn onder meer de metaalsector, zakelijke en overheidsdiensten, (petro-)chemische sector, transport en delfstofwinning. Het meeste afval wordt opgehaald door gespecialiseerde tussenpersonen van wie de dienstverlening doorgaans de diverse soorten afval van een onderneming betreft: C2- en DTO-afval, ander gevaarlijk afval, en niet-gevaarlijk afval. Deze diensten zijn natuurlijk grotendeels gebonden aan de plaats waar het afval wordt geproduceerd, maar de meer specifieke soorten afval worden over langere afstanden getransporteerd. Diverse grote industriële afvalondernemingen zijn internationaal actief, met vestigingen in meerdere landen.
(13) De afgelopen jaren zijn de mogelijkheden voor nuttige toepassing van gevaarlijk afval verder ontwikkeld. Steeds grotere volumes worden gebruikt in de cementindustrie (met name in België) of om gesloten mijnen op te vullen (met name in Duitsland). De strikte uitlegging door het Hof van het begrip voor verwijdering bestemd afval heeft deze ontwikkeling bevorderd. Terzelfder tijd hebben producenten de productie van afval verder beperkt. Binnen wettelijke grenzen kunnen zij, althans in zekere mate, een deel ervan mengen met minder gevaarlijk afval, hetgeen een goedkopere verwijdering of nuttige toepassing mogelijk maakt. Daardoor daalde het aanbod DTO-afval van zo'n 80000/100000 ton in 1995 tot zo'n 34000 ton in 2002. In 2002 werd nog verwacht dat zo'n 38500 ton per jaar zou worden geproduceerd. Midden 2004 raamde AVR Nuts dat zij slechts 16000 ton DTO-afval per jaar aangeboden zou krijgen. Het aanbod C2-afval daalde van zo'n 6000 ton in 2000 tot zo'n 4000 ton in 2002. De uitvoer van in Nederland geproduceerd gevaarlijk afval is gestegen tot zo'n 36000 ton, waarvan zo'n 4000 ton DTO-afval, hetgeen in de verwijderingsinstallaties overcapaciteit deed ontstaan. Dit fenomeen doet zich op ruimere schaal voor, en treft bijvoorbeeld ook het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en België.
Begunstigde
(14) De C2-deponie en de diverse DTO's waren aanvankelijk opgezet door AVR Chemie CV (hierna AVR Chemie genoemd), waarin de Staat een belang van 30 % en Holding AVR Bedrijven NV (hierna AVR Holding of kortweg AVR genoemd) een belang van 70 % heeft. AVR is een belangrijke speler op de Nederlandse afvalmarkt. Momenteel is de Gemeente Rotterdam voor 100 % aandeelhouder van AVR, maar de gemeente heeft onlangs haar voornemen aangekondigd haar aandelen in AVR te verkopen. Vanaf het midden van de jaren 1990 maakte AVR Chemie verliezen (10,9 miljoen EUR in 2000 en 7,2 miljoen EUR in 2001). Daarom wilde AVR de drie DTO's die zij op dat tijdstip in bedrijf had, sluiten. Nederland heeft echter een overeenkomst over een herstructurering bereikt. Daarbij werd AVR Chemie opgesplitst. AVR Nuts werd opgericht om na sluiting van één van de drie DTO's de verwerking van C2- en DTO-afval voort te zetten. AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (hierna AVR IW genoemd) werd opgericht voor de resterende activiteiten op de markten voor (gevaarlijk) afval waarop AVR om haar eigen, commerciële redenen actief wilde blijven. Beide zijn volledig in handen van AVR. De enige resterende activiteit van AVR Chemie is de verhuring van faciliteiten aan AVR Nuts. AVR Nuts en AVR IW werken nauw samen. Een dienstenovereenkomst bepaalt dat het grootste deel van de directie- en de commerciële taken van AVR Nuts door AVR IW worden uitgevoerd.
(15) De capaciteit van de beide DTO's waarvoor AVR een vergunning heeft, bedraagt 100000 ton gevaarlijk afval per jaar. De theoretisch beschikbare capaciteit is 80-85 % van de toegestane capaciteit. AVR verwerkte 84880 ton gevaarlijk afval (DTO-afval en ander) in 2001, 81274 ton in 2002 en 78297 ton in 2003. Voor de verbranding van DTO-afval is min of meer dezelfde hoeveelheid ander gevaarlijk afval als brandstof nodig. Het volume DTO-afval dat daadwerkelijk in de DTO's wordt verwerkt, bedraagt naar raming 19000 ton in 2002 en 23000 ton in 2003. Bepaalde soorten DTO-afval kunnen overigens ook in verbrandingsinstallaties voor huishoudelijk afval die op een lagere stooktemperatuur functioneren, worden verwerkt.
(16) AVR Nuts is verplicht een gescheiden boekhouding te voeren in overeenstemming met Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven.
De steun De exploitatietekorten
(17) De steun en de activiteiten waarvoor deze wordt toegekend, zijn omschreven in een concessiebesluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 3 juli 2002 en in een concessieovereenkomst tussen Nederland, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW en enkele andere dochterondernemingen die op 10 juli 2002 werd ondertekend. Met het concessiebesluit verleent de Staat aan AVR Nuts het exclusieve recht om voor een periode van vijf jaar de deponie van C2-afval en de verwerking van gevaarlijk afval in draaitrommelovens te exploiteren onder de verplichting de deponie van C2-afval en de verwerking van gevaarlijk afval in draaitrommelovens als diensten van algemeen economisch belang aan het publiek aan te bieden tegen redelijke, transparante en non-discriminatoire voorwaarden en maatschappelijk aanvaardbare tarieven, zulks met inachtneming van de voorwaarden en bepalingen zoals nader worden vastgelegd in de concessieovereenkomst. De overeenkomst legt in detail de voorwaarden voor de bedrijfsvoering van AVR Nuts vast. De overeenkomst zou van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2006 lopen.
(18) De steun bedraagt 100 % van het vooraf bepaalde exploitatietekort, dat op basis van een door een onafhankelijke accountant vastgestelde methodiek wordt berekend. In het geval van een vooraf vastgesteld exploitatieoverschot zal 70 % daarvan worden gebruikt om de steun die in voorgaande jaren is toegekend, terug te betalen. Het vooraf bepaalde exploitatietekort bedraagt 1,5 miljoen EUR in 2002 en 2,8 miljoen EUR in 2003. In bijlage I bij deze beschikking wordt een samenvatting van deze methodiek en de toepassing ervan voor 2002, 2003 en 2004 gegeven. De meeste steun betreft de DTO's. Voor de C2-deponie bedroeg bijvoorbeeld in 2003 het vooraf berekende tekort 370000 EUR.
(19) Volgens de dienstenovereenkomst voert AVR IW het grootste deel van de administratieve en operationele taken van AVR Nuts uit. Daarvoor ontvangt zij een vergoeding die in het vooraf bepaalde tekort is verrekend. Verrekening vindt op basis van kostprijs (activity based costing) plaats. In de praktijk betekende dit dat voor de periode 2002-2004 gemiddeld 30 % van de overheadkosten van AVR aan AVR Nuts werd toegerekend.
(20) Tabel 1: Vooraf bepaalde en daadwerkelijke acquisitiekosten
Eén additionele kostenpost die in het vooraf bepaalde budget is opgenomen en waarvoor AVR Nuts steun ontvangt die zij aan AVR IW doorgeeft, betreft acquisitie van afval. Gezien het grote aandeel van de vaste kosten werd actieve acquisitie van afval noodzakelijk geacht om de capaciteit maximaal te benutten en de exploitatiekosten aldus zo laag mogelijk te houden. De vooraf bepaalde en de daadwerkelijke kosten worden in tabel 1 gepresenteerd. 2002 2003 2004 Vooraf bepaalde additionele kosten 514000 532000 550000 Vooraf bepaalde aanloopkosten internationale acquisitie 400000 400000 – Totaal vooraf bepaalde kosten 914000 932000 550000 Daadwerkelijke gemaakte kosten 875000 900000 930000
(21) Aanvankelijk zou het tekort naar verwachting stijgen tot 3,8 miljoen EUR in 2006, maar de markt- en exploitatievoorwaarden bleken veel moeilijker te zijn dan verwacht, met geringe hoop op verbetering. Over de periode 2002-2003 leed AVR Nuts, naast het vooraf bepaalde tekort, 12 miljoen EUR verlies. Verwacht werd dat het vooraf bepaalde tekort voor 2004 en de jaren nadien veel hoger dan voorzien zou uitvallen; zo bedroeg voor 2004 het vooraf bepaalde tekort 8,898 miljoen EUR. Bij deze berekening werd met het besluit de DTO's te sluiten rekening gehouden.
De vergoeding voor sluitingskosten
(22) Gezien de toenemende exploitatietekorten heeft Nederland, zoals reeds in overwegingen 5 en 7 werd aangegeven, zijn beleid herzien. Eind 2003 werd besloten één van de beide DTO's per 1 juli 2004 te sluiten. In de zomer 2004 werd besloten de tweede DTO per 1 januari 2005 te sluiten. Voor de resterende jaren zijn de vooraf bepaalde verliezen voor het ophalen van C2-afval naar verwachting gering.
(23) Volgens de concessieovereenkomst zou de Staat AVR financieel vergoeden voor de resterende boekwaarde van de nog niet afgeschreven investeringen die gedurende de looptijd van de overeenkomst met goedkeuring van de Staat ten behoeve van AVR Nuts zijn uitgevoerd. Door te anticiperen op de toepassing van deze clausule, zijn de Nederlandse autoriteiten bij hun berekeningen uitgekomen op een vergoeding van 8670108 EUR voor de sluitingskosten van de eerste DTO. Dit bedrag betreft verschillende investeringen die met 50 % werden afgeboekt in het geval zij beide DTO’s betroffen en met 100 % in het geval zij specifiek voor de DTO die gesloten werd, waren gedaan. De belangrijkste bestanddelen van dit bedrag zijn 1,9 miljoen EUR voor investeringen in brandbeveiliging, 3,3 miljoen EUR voor een homogenisatie-installatie, 1,5 miljoen EUR voor de vervanging van cokes-trechters en 0,5 miljoen EUR voor een trommeleind en Steffersonring. Voor de sluiting van de tweede DTO omvat de calculatie 11151000 EUR voor de resterende boekwaarde van de installaties en van de materiële vaste activa. Dit bedrag bevat de andere 50 % van de resterende boekwaarde van de bovengenoemde investeringen die met instemming van de Staat zijn gedaan en 100 % van de resterende boekwaarde van de investeringen die met instemming van de Staat zijn gedaan die alleen de tweede DTO betreffen. Dit laatste onderdeel bevat in het bijzonder de investering in de algehele revisie van de resterende DTO, die gedurende 2004 werd doorgevoerd. Met deze revisie waren 3273000 EUR aan kosten gemoeid, hetgeen hoger was dan voorzien. Achteraf gezien bleek dit een ongelukkige investering.
(24) Aangezien Nederland bovendien in beginsel door de concessieovereenkomst verplicht was de budgettekorten tot en met 2006 te compenseren, moest de Staat met AVR onderhandelen over een vergoeding voor de additionele kosten van de sluiting van de tweede DTO per 1 januari 2004 - in plaats van op het oorspronkelijke tijdstip waarop de overeenkomst zou aflopen. Zodoende omvat de compensatie de volgende bijkomende bedragen:
1,75 miljoen EUR om al in 2004 de negatieve impact te compenseren van het feit dat klanten al (geleidelijk) hun afvalstromen naar andere installaties zullen moeten verschuiven;
5,843 miljoen EUR voor doorlopende vaste kosten 2005-2006. Dit betreft kosten in verband met bijvoorbeeld ICT-infrastructuur, huur van kantoorruimte, beveiligingscontracten, kosten van gemeenschappelijke faciliteiten zoals kantine enz. AVR had hiervoor een hoger totaalbedrag berekend, namelijk 8,208 miljoen EUR;
7,868 miljoen EUR voor de additionele afvloeiingskosten als gevolg van de voortijdige sluiting van de resterende DTO. Dit bedrag wordt berekend als het saldo van de geraamde afvloeiingskosten bij onmiddellijke sluiting en de geraamde afvloeiingskosten aan het eind van de steunovereenkomst, twee jaar later. Het geaccepteerde bedrag is op een gedetailleerde raming gebaseerd die zo'n 244 medewerkers betreft en die ermee rekening houdt dat de meesten van hen intern kunnen worden herplaatst;
andere kosten, zoals de resterende boekwaarde van bepaalde activa van andere AVR-ondernemingen die zijn verworven om de diensten in overeenstemming met de dienstenovereenkomst te leveren, de kosten van het beheer van de locatie en de kosten doordat AVR IW niet de dekkingsbijdrage ontvangt die zij had ontvangen indien de verbranding in de DTO’s in 2005 en 2006 was voortgezet, de niet-gebudgetteerde sluitingskosten en kosten voor het afkopen van meerjarencontracten. AVR had deze kosten op een totaalbedrag van 29,567 miljoen EUR geraamd, hetgeen bijvoorbeeld ook een bedrag van 11,716 miljoen EUR omvat voor de additionele verliezen die AVR Nuts in 2002 en 2003 heeft geleden. Tijdens de onderhandelingen zijn de Staat en AVR het over een bedrag van slechts 1,238 miljoen EUR eens geworden.
(25) Bij deze onderhandelingen werd Nederland bijgestaan door een onafhankelijke accountant, wiens verslag de Commissie beschikbaar is gesteld. In totaal bedroeg de overeengekomen vergoeding voor sluiting van de tweede DTO 27,85 miljoen EUR. Dit bedrag ligt ver onder het bedrag van AVR's eigen ramingen, dat uitkwam op 58,544 miljoen EUR (of 46,828 miljoen EUR wanneer de additionele verliezen van AVR Nuts over 2002 en 2003 niet worden meegenomen). Nederland legde uit dat, ingeval de overblijvende DTO tot eind 2006 in bedrijf was gebleven, de som van de geraamde exploitatietekorten voor 2005 en 2006 en de vergoeding voor de kosten van de sluiting eind 2006 op 31 miljoen EUR uitkwamen. De overeenkomst over de vervroegde sluiting leidde dus tot een verlaging van de kosten voor de Staat.
(26) Tabel 2: –––– Overzicht van de vergoeding voor AVR
Door deze vergoeding voor sluiting komt de totale steun voor de periode 2002-2004 uit op 49718108 EUR, zoals uit het overzicht in tabel 2 blijkt. Vooraf bepaald budgettekort 2002 1500000 Vooraf bepaald budgettekort 2003 2800000 Vooraf bepaald budgettekort 2004 8898000 Vergoeding resterende boekwaarde eerste DTO 8670108 Vergoeding resterende boekwaarde tweede DTO 11151000 Vergoeding additionele sluitingskosten additionele exploitatiekosten 2004 1750000 doorlopende vaste kosten 2005-2006 5843000 additionele afvloeiingskosten 7868000 overige kosten 1238000 16699000 Totale steun 49718108
(27) Nederland erkende dat aan AVR voor 19543608 EUR steun is betaald. De aan de sluiting van de tweede DTO verbonden vergoeding is op een geblokkeerde rekening gestort.
De garantie voor amoverings- en nazorgkosten
(28) De concessieovereenkomst bevat ook de garantie dat, indien AVR Chemie wordt geliquideerd, de Staat maximaal 30 % van de amoverings- en nazorgkosten die zullen moeten worden gemaakt ter zake van de verwijdering en schoonmaak van de installaties, zal betalen. Dit percentage komt overeen met het belang van de Staat in AVR Chemie.
Operationele aspecten
(29) Voordat de concessieovereenkomst werd gesloten, had AVR Chemie haar acceptatietarieven al verhoogd tot 700 NLG/ton (317,6 EUR/ton). Nog hogere tarieven zouden, volgens Nederland, tot ontwijkgedrag leiden zoals wegmengen in andere afvalstromen en illegale dumping, en zouden dus niet doeltreffend zijn voor het verminderen van het exploitatietekort. De acceptatietarieven zijn hoog in vergelijking met die in buurlanden, hetgeen mogelijk wordt gemaakt door het Nederlandse beleid om de uitvoer van voor verwijdering bestemd afval te verbieden. Doel van de steunmaatregelen was de tarieven op het bestaande niveau te handhaven - niet deze te verlagen. Daartoe bevat de concessieovereenkomst een bijlage Kaders Tariefstructuur, tariefdrager en berekening gebruikerstarieven. De Nederlandse autoriteiten hebben controle over de hoogte van de tarieven aangezien zij vooraf moeten instemmen met het vooraf bepaalde budgettekort, en de tarieven natuurlijk een cruciaal element bij de calculatie daarvan zijn.
(30) Acceptatietarieven voor hoogcalorisch gevaarlijk afval dat als brandstof wordt gebruikt, liggen veel lager dan die voor DTO-afval. AVR Nuts betrekt de eerste categorie afval tegen marktconforme tarieven, namelijk tegen tarieven die bij verwerking in bijvoorbeeld DTO's in het buitenland of in de cementindustrie zouden worden berekend.
(31) Aangezien de vaste kosten in vergelijking met de variabele kosten erg hoog liggen, probeert AVR Nuts, om haar verliezen zo gering mogelijk te houden, haar capaciteit maximaal te benutten. Daarom worden de acceptatietarieven die aanbieders van gevaarlijk afval in rekening worden gebracht, verlaagd wanneer het jaarlijks aangeboden volume groter is. Deze staffelkortingen worden vooraf vastgesteld en gelden wanneer, samen met het DTO-afval, minstens 75 % van hetzelfde volume hoogcalorisch afval wordt aangeboden.
(32) Alle tarieven zijn voor de hele concessieperiode vooraf vastgesteld en zij gelden zowel voor AVR's concurrenten als voor AVR IW. Vanaf de aanvang van de concessieovereenkomst waren de tarieven voor C2- en DTO-afval openbaar en beschikbaar voor iedere aanbieder. Vanaf begin 2004 was dit ook het geval voor hoogcalorisch gevaarlijk afval.
(33) Om haar capaciteitsbenutting te kunnen plannen, vraagt AVR IW haar aanbieders jaarlijks op te geven hoeveel afval zij denken te gaan aanbieden en in de loop van het jaar worden acceptatietarieven berekend op basis van de overeenkomstige staffelkorting. Ingeval het daadwerkelijk geleverde volume aan het einde van het jaar hoger of lager ligt dan opgegeven, volgt terugbetaling of wordt een aanvullende heffing berekend, om op basis van het daadwerkelijk geleverde volume de correcte staffelkorting in rekening te brengen. De overeenkomsten bevatten doorgaans geen verplichting om de overeengekomen hoeveelheid te leveren.
REDENEN OM DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2, IN TE LEIDEN
(34) In haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag heeft de Commissie ten aanzien van de volgende punten twijfel geuit.
(35) Allereerst betwijfelde de Commissie of de activiteiten van AVR Nuts wel degelijk als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag konden worden aangemerkt, omdat bijvoorbeeld niet duidelijk was of AVR de enige onderneming zou zijn die in staat was dit soort diensten tegen dezelfde of vergelijkbare voorwaarden aan te bieden. Voorts betwijfelde de Commissie of Nederland de juiste procedure had gevolgd om AVR Nuts te selecteren. Daarnaast betwijfelde de Commissie of onder alle omstandigheden inbreuk op het beginsel de vervuiler betaalt werd vermeden, omdat producenten van de betrokken afvalstoffen acceptatietarieven moeten betalen die als normale kosten kunnen worden beschouwd.
(36) Ten tweede had de Commissie twijfel ten aanzien van de eventuele overcompensatie met het risico op spill-over naar andere segmenten van de afvalmarkt. De Commissie vreesde namelijk dat overcompensatie ook kon resulteren uit het feit dat de steun op een vooraf gemaakte berekening was gebaseerd, waarbij AVR Nuts een deel van het eventuele positieve saldo tussen daadwerkelijke en vooraf bepaalde overschotten of tekorten mocht behouden.
(37) Ten derde betwijfelde de Commissie of, indien de maatregel aan artikel 87 zou worden getoetst, de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (hierna het milieusteunkader genoemd) een grond kon bieden om de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te verklaren.
(38) In haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag uit te breiden, zette de Commissie uiteen dat zij vergelijkbare twijfel had ten aanzien van het aanzienlijk hogere steunbedrag voor 2004 en de vergoeding voor de versnelde sluiting van de DTO's.
OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(39) Vier belanghebbenden hebben hun opmerkingen toegezonden na het besluit van de Commissie om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden.
(40) De eerste belanghebbende betoogde dat de maatregel de concurrentie op de Ierse markt zou verstoren, omdat AVR - via haar 50 %-belang in een gemeenschappelijke onderneming met de Ierse onderneming Safeway Warehousing / South Coast Transport - tarieven onder de kostprijs en fors onder de normale marktprijzen op de Ierse markt zou kunnen berekenen.
(41) Ook de tweede belanghebbende wijst op het oneerlijke concurrentievoordeel voor de gemeenschappelijke onderneming van AVR en Safeway. Grote hoeveelheden gevaarlijk afval worden uit Ierland ingevoerd. Deze belanghebbende betoogde ook dat de maatregel de concurrentie op de internationale markt voor turnkey schoonmaakprojecten van pcb's, pesticiden en ander gevaarlijk organisch afval verstoorde.
(42) De derde belanghebbende, Edelchemie, wees op de binnenlandse markt. Deze onderneming heeft haar eigen technologie ontwikkeld voor de behandeling van afvalstoffen van galvanische bedrijven en fotografische processen (eco-optie) en voor het terugwinnen van waardevolle materialen uit deze afvalstoffen (o.a. edele metalen en obsidiaan). De maatregelen ten gunste van AVR zouden de onderneming niet alleen zakelijk schaden, maar zouden ook de technologische ontwikkeling afremmen. De opmerkingen van Edelchemie betreffen AVR Nuts, AVR Chemie en haar voorgangers tot in 1963; daarbij worden details over het Nederlandse gevaarlijkeafvalstoffenbeleid gedurende al die jaren verstrekt.
(43) Ten slotte hebben de drie gezamenlijk agerende concurrenten gewezen op de binnenlandse markt voor DTO-afval. Zowel in Nederland als in andere lidstaten zou capaciteit bestaan die aan de DTO's van AVR gelijkwaardig is. De uitbreiding van AVR's activiteiten zou overcapaciteit op de Nederlandse markt voor DTO-afval hebben veroorzaakt en de gegevens over DTO-afval zouden geen volledig en juist beeld geven. In het midden van de jaren 1990 heeft AVR een van haar DTO's gesloten en toen al kon worden verwacht dat het aanbod gevaarlijk afval verder zou dalen. Gezien deze verwachtingen was het passend geweest om één van de beide overblijvende DTO's te sluiten. Tijdens de bijeenkomst van 26 mei 2005 verklaarde een vertegenwoordiger letterlijk dat de juiste beslissing [in 2002] was geweest één DTO te sluiten. Bovendien zou AVR haar machtspositie misbruiken door hoge tarieven te berekenen, door te eisen dat de DTO's tegelijk ook hoogcalorisch afval geleverd krijgen en door de tariefstructuur die niet transparant en openbaar zou zijn. Daardoor zou AVR IW ook voor bepaalde soorten DTO-afval tarieven kunnen berekenen en dit afval vervolgens op de roosterovens van de verbrandingsinstallaties voor huishoudelijk afval kunnen verwerken, hetgeen lagere exploitatiekosten zou opleveren, aangezien deze ovens op een lagere temperatuur mogen functioneren.
(44) De maatregel zou onverenigbare exploitatiesteun vormen. De dienst zou geen dienst van algemeen economisch belang vormen en de vier criteria van het Altmark-arrest om te bepalen of een compensatie al dan niet staatssteun is, zouden niet zijn vervuld. Mocht de Commissie (een deel van) de steun goedkeuren, dan zou dat onder diverse voorwaarden moeten gebeuren om kruissubsidiëring, verplicht gekoppelde afname van afval (tying) en prijsdiscriminatie te voorkomen. Voorts zou Nederland de maatregel niet met nog eens tien jaar mogen verlengen.
(45) De twee gezamenlijk agerende concurrenten hebben ook opmerkingen ingezonden nadat de Commissie had besloten de procedure uit te breiden. Zij handhaafden alle punten uit hun eerste verklaring en verschaften aanvullende documenten die moeten aantonen dat er van kruissubsidiëring sprake is. Daarnaast werden ook de volgende punten naar voren gebracht.
(46) Ten eerste wekt het verbazing het dat, ondanks de sluiting van een van de DTO's, het vooraf bepaalde exploitatietekort zo veel hoger ligt dan aanvankelijk was voorzien. Indien het vierde criterium van het Altmark-arrest (efficiëntie) was nageleefd, had het exploitatietekort moeten dalen.
(47) Ten tweede maken zij bezwaar tegen de steun ter vergoeding van de sluiting van de DTO's. Daaraan is voor AVR geen tegenprestatie gekoppeld. Deze vergoeding zou geen schadevergoeding mogen worden genoemd en is niet gerechtvaardigd, onder meer omdat de investeringen werden uitgevoerd om tien jaar in bedrijf te zijn, terwijl zij minder dan drie jaar zijn gebruikt. Zij hebben ook vragen bij de details van deze berekeningen, met name het af te schrijven bedrag, de afvloeiingskosten en de doorlopende vaste kosten. Het totaalbedrag is erg hoog en ligt ook veel hoger dan de 2 miljoen EUR waarvan in artikel 21.2 van de concessieovereenkomst sprake is. Voorts werd in een kamerstuk aangegeven dat bij het vaststellen van de aan Afvalverwerking Rijnmond toegekende schadevergoeding t.b.v. het sluiten van de draaitrommelovens, ook een akkoord [is] bereikt over een nog openstaande vordering van VROM op AVR i.v.m. vervuiling van de Lickebaertpolder met dioxine. Als gevolg daarvan heeft het Ministerie een niet voor 2004 geraamd bedrag van 2,5 miljoen EUR ontvangen. De drie gezamenlijk agerende concurrenten vrezen dat de afwikkeling van dit geschil, de berekening van de compensatie mogelijk heeft vervuild. Dit geeft hun het gevoel dat dingen worden toegedekt.
(48) Ten derde maken zij bezwaren tegen verdere voordelen voor AVR op grond van artikel 21.5 van de concessieovereenkomst, met name het feit dat, indien AVR Chemie wordt geliquideerd, de Staat 30 % van de amoverings- en kosten van de verwijdering van de verontreiniging van de installaties betaalt. In het licht van de staatssteunregels had de Staat nooit dergelijke verplichtingen mogen aangaan.
(49) Ten vierde zou er geen sprake zijn van een dienst van algemeen economisch belang, met name omdat een dergelijke dienst niet noodzakelijk is in het licht van diverse alternatieven die bestaan, zoals pyrolyse, verwerking in de cementindustrie, het storten in zoutmijnen of de verwijdering in energie-installaties en buitenlandse DTO's. De desbetreffende activiteiten werden alleen als dienst van algemeen economisch belang aangemerkt omdat zij verliesgevend werden. De concessieovereenkomst was gesloten uitsluitend met het doel de investeringen te financieren in de DTO's waarvoor AVR Nuts een uitsluitend recht had verkregen. Voorts betwijfelen de twee gezamenlijk agerende concurrenten of de steun betaalbare prijzen voor deze diensten garandeert, aangezien de acceptatietarieven van AVR hoger liggen dan die in de buurlanden. De hoge tarieven zouden zijn te verklaren door AVR's praktijken van tying en kruissubsidiëring ten aanzien van hoogcalorisch afval dat als brandstof wordt gebruikt. De tarieven zouden niet transparant en niet openbaar zijn. De winsten zouden bij AVR IW worden geboekt en de verliezen bij AVR Nuts. Daardoor zou AVR IW voor DTO-afval hogere acceptatietarieven kunnen berekenen. Voorts zou AVR weigeren DTO-afval te accepteren indien geen hoogcalorisch afval wordt meegeleverd, en zodoende inbreuk maken op haar verplichtingen uit hoofde van de concessieovereenkomst door de diensten niet aan alle klanten aan te bieden. Ten slotte wordt, in tegenstelling tot andere alternatieven, de kwaliteit van de dienstverlening niet behouden of verbeterd.
(50) Ten vijfde zou de steun niet aan de Altmark-criteria voldoen. Er heeft geen openbare aanbestedingsprocedure plaatsgevonden voor het toewijzen van de concessie en de steun is niet bepaald op basis van de kosten van een gemiddelde, goed beheerde onderneming. De steun werd niet op basis van vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgestelde criteria bepaald; hij zou hoger liggen dan noodzakelijk is en er zou spill-over naar andere markten zijn. DTO's in het buitenland zouden - zonder staatssteun - lagere tarieven kunnen berekenen. Evenmin werd met goedkopere verwijderingsmethoden rekening gehouden. Voorts mag AVR een deel van de winst behouden indien zij beter dan verwacht functioneert.
(51) Ten slotte merken de twee gezamenlijk agerende concurrenten op dat Nederland voornemens is de inbreuk op de staatssteunregels voort te zetten, aangezien de Nederlandse autoriteiten, in het geval van een ongunstige beschikking van de Commissie, deze met AVR zullen bespreken en naar een oplossing zullen zoeken voor de financiële problemen die AVR van een en ander kan ondervinden.
OPMERKINGEN VAN NEDERLAND De toepasselijke wetgeving
(52) Aangezien het de lidstaten door communautaire wetgeving is toegestaan de uitvoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen te verbieden, zou de steun de mededinging tussen lidstaten niet verstoren.
Dienst van algemeen economisch belang
(53) Nederland betoogde dat de steun uitsluitend wordt toegekend voor een dienst van algemeen economisch belang die door AVR Nuts wordt verricht. Een openbare aanbesteding werd niet passend geacht, aangezien AVR Nuts de enige onderneming in Nederland was die in staat en bereid zou zijn om alle betrokken C2- en DTO-afval te verwerken. De concessie werd evenwel in de Staatscourant bekendgemaakt, waarna eventuele belanghebbenden de mogelijkheid hadden beroep in te stellen. Dit is niet gebeurd. Voorts hadden de Nederlandse autoriteiten, vóór hun besluit de DTO's te sluiten, reeds de nodige schikkingen getroffen om voor een verlenging eventueel een openbare aanbesteding te kunnen organiseren.
(54) De maatregel zou aan de Altmark-criteria voldoen en dient derhalve niet als staatssteun te worden aangemerkt. Zo werd bijvoorbeeld de Staat, bij het vooraf bepalen van de tekorten, bijgestaan door een onafhankelijk accountantskantoor. De maatregel zou geen inbreuk maken op het beginsel de vervuiler betaalt, aangezien de tarieven hoger liggen dan in de buurlanden.
(55) Het zou absoluut onjuist zijn dat AVR Nuts alleen DTO-afval wilde accepteren indien dat samen met hoogcalorisch afval werd aangeboden. Ook is uitdrukkelijk bepaald dat de tarieven die andere AVR-ondernemingen voor de behandeling van ander afval in rekening werden gebracht, dezelfde moesten zijn als die voor derden. Nederland heeft een accountantskantoor om advies gevraagd over de mogelijkheden om de transparantie in verband met de overeenkomsten tussen AVR Nuts en AVR IW te vergroten. De voorgestelde aanbevelingen werden geaccepteerd en zijn ten uitvoer gelegd.
(56) Wat de resultaten van AVR Nuts betreft, merkte Nederland op dat bij de berekening van het exploitatietekort met geen enkele winstmarge rekening werd gehouden. In het niet te verwachten geval van een vooraf bepaald exploitatieoverschot, zou de winst beperkt blijven tot slechts 30 % van het overschot, totdat alle steun uit het verleden is terugbetaald.
Opmerkingen ten aanzien van de opmerkingen van belanghebbenden
(57) Nederland merkte op dat in de opmerkingen niet wordt onderbouwd hoe steun een effect op de kostprijs van de gemeenschappelijke onderneming van AVR en Safeways kan hebben. Deze onderneming zou voor de verwerking in Rotterdam dezelfde tarieven moeten betalen als die welke voor de binnenlandse aanbieders van afval gelden. Bovendien zou slechts één derde van het door de gemeenschappelijke onderneming opgehaalde afval in Rotterdam worden verwerkt en zou van dat afval slechts een klein gedeelte C2- en DTO-afval in de zin van de concessieovereenkomst zijn. Concurrerende prijzen kunnen door diverse andere factoren worden verklaard: 1) Safeway is de enige onderneming in Ierland die over een overslagstation beschikt waar afval doeltreffend wordt gesorteerd en gescheiden vooraleer het naar de meest geschikte verwerkingsfaciliteit wordt verzonden; 2) er is een directe band met de vervoeronderneming Southcoast, hetgeen logistieke voordelen en kostenbesparingen oplevert, en 3) in Ierland was het tariefniveau in het verleden betrekkelijk hoog door het ontbreken van concurrentie.
(58) Voor de verwerking van afval afkomstig van turnkey schoonmaakprojecten zou AVR tarieven berekenen die hoger liggen dan die voor binnenlandse leveranciers. Het gemiddelde tarief voor alle afvalstromen uit andere landen zou iets hoger liggen dan het gemiddelde tarief dat binnenlands wordt berekend. Voorts zouden lagere tarieven niet in meer steun resulteren, aangezien de steun van het vooraf bepaalde exploitatietekort afhankelijk is.
(59) Op het tijdstip dat de concessieovereenkomst werd ondertekend, werkten beide DTO's op hun volle capaciteit. Gezien de ruime voorraden werd volledige capaciteitsbenutting verwacht. Het huidige capaciteitsoverschot werd waarschijnlijk niet veroorzaakt door een toegenomen marktaandeel van concurrenten, maar eerder door een toegenomen hergebruik van afval, bijvoorbeeld na de wettelijk toegestane verdunning met andere soorten afval.
(60) Wat pyrolyse betreft, merkte Nederland op dat de tarieven van AVR hoger liggen dan die welke worden berekend door de enige onderneming in Nederland die over pyrolyse-installaties beschikt.
(61) Nederland verklaarde dat een deel van de steun werd uitgekeerd wegens de financiële problemen van AVR Nuts, in het licht van het Altmark-arrest en de tijd die nodig was om de formele onderzoekprocedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag af te ronden.
(62) Nederland merkte op dat Edelchemie in hoofdzaak actief was op het gebied van gevaarlijke afvalstoffen van fotografische processen, die om efficiencyredenen niet door AVR kunnen worden verwerkt. De onderneming heeft diverse faciliteiten, waarvan de pyrolyseoven voor deze zaak het meest van belang is. In tegenstelling tot de installaties van AVR zou deze technologie echter niet voor alle soorten DTO-afval geschikt zijn. Volgens de milieuvergunning mag in deze oven slechts tot 10000 ton worden verwerkt, hetgeen volkomen ontoereikend is voor de stromen gevaarlijk afval in Nederland. Nederland ziet niet in hoe de steun de belangen van Edelchemie kan schaden, aangezien AVR geen afval van fotografische processen verwerkt en marktconforme tarieven berekent. De technologische ontwikkeling wordt aangemoedigd door bijvoorbeeld specifieke stimuleringsprogramma's en door bij de toekenning van milieuvergunningen het gebruik van de best beschikbare technologie op te leggen. De looptijd van deze vergunningen is beperkt tot vijf jaar. Eventuele steun uit het verleden valt buiten de tienjaarstermijn van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999, en aangezien de installaties op tien jaar zijn afgeschreven, zouden er in ieder geval geen gevolgen zijn voor de berekening van de verwachte exploitatietekorten van AVR.
(63) Nederland betoogde dat er geen overcompensatie heeft plaatsgevonden, ten gunste van AVR Nuts noch ten gunste van AVR IW. AVR IW fungeerde als tussenpersoon, maar had niet de mogelijkheid deze positie te gebruiken om overcompensatie te verkrijgen, en heeft dat ook niet gedaan. Zo werd bijvoorbeeld het afval dat door concurrenten bij AVR Nuts werd aangeleverd, zelfs wanneer het op papier door AVR IW namens AVR Nuts werd ontvangen, niet in aanmerking genomen bij het berekenen van de staffelkortingen op de tarieven van het door AVR IW zelf verworven afval. Dit afval werd rechtstreeks bij de DTO's geleverd - niet op de locatie van AVR IW - aangezien dit niet de additionele logistieke kosten waard zou zijn.
(64) De steun om de kosten voor de acquisitie van afval te vergoeden, is terecht. Actieve acquisitie van DTO-afval zou nodig zijn omdat de mogelijkheid om dit soort afval te verdunnen of de verpakking ervan aan te passen - waarna dit soort afval niet langer als DTO-afval geldt - in toenemende mate zijn gebruikt. Zonder dergelijke acquisitie had AVR Nuts haar marktaandeel zien krimpen en had zij marktaandeel aan alternatieve verwerkingsopties, met name in het buitenland, verloren. Daardoor zou de capaciteitsbenutting zijn gedaald en zouden de verliezen zijn gestegen. De vergoeding aan AVR IW voor acquisitiekosten van hoogcalorisch gevaarlijk afval werd verklaard door de noodzaak om over voldoende hoeveelheden van dat soort afval als brandstof te kunnen beschikken. De uitsplitsing van de acquisitiekosten tussen AVR Nuts en AVR IW is hierop gebaseerd. Door de sluiting van de DTO's zullen de zeven banen die met de berekende kosten overeenstemmen, verloren gaan. Dit zou bewijzen dat deze zeven banen de additionele acquisitiekosten vormen die uitsluitend in het belang van AVR Nuts worden gemaakt.
(65) De Nederlandse autoriteiten hebben een studie verstrekt over de toekomstige ontwikkelingen van alternatieven voor verwijdering en nuttige toepassing van de desbetreffende afvalstoffen in Nederland en in de buurlanden; naar deze studie wordt in overweging 13 verwezen. Uit deze studie blijkt dat voor de toekomst voldoende alternatieven zijn gepland om een veilige en passende verwijdering en nuttige toepassing van dit soort afval te waarborgen.
(66) Nederland heeft ook een economische analyse overgelegd die een consultant, op verzoek van AVR, van de concessieovereenkomst en de potentiële overcompensatie had gemaakt. In de studie wordt onder meer opgemerkt dat, in de eerste plaats, de belangrijke concurrenten van AVR allen de mogelijkheid hadden hogere staffelkortingen te genieten, maar dat zij kennelijk de voorkeur eraan gaven een deel van het opgehaalde afval aan buitenlandse alternatieven voor verwijdering of nuttige toepassing te leveren. Ten tweede ligt de vergoeding die Nederland voor de sluiting van de DTO's daadwerkelijk zal toekennen, aanzienlijk lager dan de door AVR zelf berekende kosten van 45 miljoen EUR en dan de kosten zoals die door een onafhankelijke accountant op bijna 40 miljoen EUR waren berekend. Het belangrijkste verschil resulteert uit de verschillende kostencalculaties voor personeelsafvloeiingen.
(67) Nederland heeft de gedetailleerde berekening van het budgettekort over 2004 verstrekt. Het ligt, ondanks de sluiting van één DTO, hoger dan in voorgaande jaren, omdat de situatie op de markt is verslechterd, met name doordat de tarieven voor het hoogcalorische gevaarlijk afval zijn gedaald.
(68) Over de betaling voor de ontmanteling en follow-up bij een liquidatie van AVR Chemie moeten besprekingen plaatsvinden tussen de Staat en AVR, aangezien de Staat een 30 %-belang in AVR Chemie heeft. Over een eventuele ongunstige beschikking van de Commissie ten aanzien van de aangemelde steun zullen natuurlijk ook besprekingen plaatsvinden, en er zal naar oplossingen worden gezocht, doch niet zonder rekening te houden met het oordeel van de Commissie.
BEOORDELING De vraag of de maatregelen staatssteun vormen
(69) Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(70) De exploitatiesteun en de vergoeding voor de kosten verbonden met de sluiting van de DTO’s ten gunste van AVR Nuts zoals die in de overwegingen 17 tot en met 27 zijn beschreven, worden door de Staat toegekend en worden rechtstreeks uit staatsmiddelen gefinancierd. Deze maatregelen zijn selectief, omdat zij in de eerste plaats AVR, AVR Nuts en AVR IW beïnvloeden. Deze ondernemingen bieden hun diensten op de markt van voor verwijdering bestemd afval en die van voor nuttige toepassing bestemd afval aan. Hetzelfde geldt voor betalingen door de Staat van de amoverings- en nazorgkosten waarvoor de Staat een garantie tot 30 % heeft gegeven.
(71) De maatregelen moeten worden geacht het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. De markten van voor verwijdering bestemd afval en die van voor nuttige toepassing bestemd afval zijn onderling onlosmakelijk verbonden en, ondanks het regelgevingskader en strenge controles op voor verwerking bestemd afval, is handel tussen lidstaten een courante praktijk op deze beide markten. Bij wijze van voorbeeld: na de aankondiging van de sluiting van de DTO's is het aantal aanvragen voor vergunningen om afval naar andere lidstaten te exporteren sterk gestegen. Hieruit leidt de Commissie af dat steun om de DTO's verder in bedrijf te houden, een beperkend effect op het handelsverkeer tussen lidstaten heeft gehad.
(72) De maatregelen zijn geen begunstiging van de aanbieders van gevaarlijk afval. De acceptatietarieven voor hoogcalorisch afval dat als brandstof werd gebruikt, zijn, in vergelijking met de in Nederland en buurlanden berekende tarieven, op marktniveau vastgesteld. De acceptatietarieven voor C2- en DTO-afval zijn, uit beleidsoverwegingen, op een maatschappelijk aanvaardbaar niveau vastgesteld, maar lagen hoger dan die in de buurlanden. Dit was mogelijk door de uitvoerbeperkingen op voor verwijdering bestemd afval. Hogere tarieven zouden onder normale marktomstandigheden geen haalbare en realistische optie zijn, aangezien meer afval zou worden uitgevoerd, in andere afvalstromen zou worden weggemengd, of legaal dan wel illegaal zou worden gedumpt, hetgeen dus de inkomsten van AVR Nuts niet zou doen stijgen. Door de sluiting van de DTO's werd het voor aanbieders namelijk eenvoudiger om de lagere acceptatietarieven in België en Duitsland te genieten. Zonder de steun zouden de DTO's eerder zijn gesloten en waren er ook sneller ruimere mogelijkheden gekomen om voor verwijdering bestemd afval, in overeenstemming met Verordening (EEG) nr. 259/93, uit te voeren. Dit wordt door de prijs- en volumeontwikkelingen na de sluiting van de tweede DTO bevestigd. Om die redenen is de Commissie van oordeel dat de maatregel de aanbieders van gevaarlijk afval niet heeft bevrijd van de kosten die normaalgesproken op hun budget hadden gedrukt.
(73) Onverminderd de toetsing van de maatregel aan artikel 86, lid 2, van het Verdrag, is de Commissie van mening dat niet aan het vierde criterium van het Altmark-arrest is voldaan. Ten eerste is AVR Nuts niet geselecteerd na een openbare aanbestedingsprocedure en kan de bekendmaking van het concessiebesluit in de Staatscourant - waarna belanghebbenden gedurende een periode van zes weken bezwaar konden maken - geen open en transparante aanbestedingsprocedure vervangen. Ten tweede is de compensatie niet vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die naar behoren met afvalverwerkingscapaciteit is uitgerust, had gemaakt. Gezien de unieke positie van de C2-deponie en DTO's in het land, lijkt een dergelijke gemiddelde onderneming in Nederland namelijk niet te bestaan. Het vooraf bepaalde budgettekort is veeleer de weerspiegeling van de bijzondere voorwaarden waaronder AVR Nuts deze installaties exploiteert en de kosten van vergelijkbare installaties in het buitenland zijn niet in aanmerking genomen. Het is duidelijk dat AVR niet behoorlijk met verwerkingscapaciteit was uitgerust: overcapaciteit resulteerde in onderbenutting van de DTO's en uiteindelijk in sluiting. Een en ander vond zijn weerslag in de steunmaatregelen, met name het tekort over 2004 en de sluitingsvergoedingen. Onder die omstandigheden moeten de maatregelen worden geacht een selectief voordeel aan AVR Nuts op te leveren, en niet louter een compensatie te zijn die andere ondernemingen in een gelijksoortige situatie op vergelijkbare voorwaarden hadden ontvangen, mochten zij met de uitvoering van deze dienstverplichting zijn belast.
(74) Een selectief voordeel vloeit niet alleen voort uit de exploitatietekorten en de vergoeding voor de sluitingskosten, maar ook uit de staatsgarantie voor 30 % van de amoverings- en nazorgkosten voor de installaties. Het feit dat deze kosten met het belang van de Staat in AVR Chemie overeenstemmen, doet niets af aan de vaststelling dat het om staatssteun gaat, aangezien de Staat, als stille vennoot in AVR Chemie, slechts aansprakelijk zou zijn ten belope van zijn aandeel - en niet voor verdere claims die dit aandeel overschrijden. De garantie lijkt veeleer voort te vloeien uit een beleidsdoelstelling van de Staat om een situatie te voorkomen waarin - na liquidatie van AVR Nuts en AVR Chemie - geen andere onderneming aansprakelijk kan worden gesteld om voor de geschikte amovering en nazorg te zorgen. De garantie heeft mogelijk voor de hele looptijd van de concessieovereenkomst tot voordelen geleid, aangezien een onderneming - zonder de garantie - de nodige reserves zou (moeten) opbouwen tijdens de operationele levensduur van de installaties, om zo - zonder steun - de amoverings- en nazorgkosten te kunnen bestrijden.
(75) Bijgevolg vormen de aangemelde maatregelen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(76) De Commissie betreurt het dat Nederland een aanzienlijk deel van de betrokken steunmaatregel in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag ten uitvoer heeft gelegd.
Toetsing aan artikel 86, lid 2, van het Verdrag
(77) Lidstaten hebben de vrijheid om te definiëren wat zij beschouwen als diensten van algemeen economisch belang, en wel op basis van de specifieke kenmerken van de activiteiten, waarbij deze definitie uitsluitend op duidelijke fouten kan worden gecontroleerd. In het groenboek (2003) en het witboek (2004) over diensten van algemeen belang heeft de Commissie de basisbeginselen van haar aanpak uiteengezet. Volgens punt 3.4 van het witboek moet in overeenstemming met het beleid van de Unie inzake duurzame ontwikkeling ook rekening worden gehouden met de rol die diensten van algemeen belang kunnen spelen bij de bescherming van het milieu, en met de specifieke kenmerken van diensten van algemeen belang die rechtstreeks met milieu verband houden, zoals de sectoren water en afval. Dit ligt in de lijn van de rechtspraak van het Hof, dat heeft verklaard dat het beheer van bepaalde afvalstoffen een dienst van algemeen economisch belang kan vormen, in het bijzonder wanneer die dienst bedoeld is om een milieuprobleem op te lossen.
(78) Om de volgende redenen is de Commissie het eens met Nederland dat de dienst zoals die in het concessiebesluit en in de concessieovereenkomst werd omschreven, een dienst van algemeen economisch belang vormt.
(79) Ten eerste is het duidelijk dat er een publiek belang speelt bij de passende behandeling van voor verwijdering bestemd gevaarlijk afval. Er speelt eveneens een publiek en communautair belang bij het garanderen dat toereikende nationale capaciteit voor dergelijke verwijdering beschikbaar is. Wat verwijdering van afval betreft dienen lidstaten immers, in overeenstemming met de in artikel 5, lid 1, van Richtlijn 75/442/EG geformuleerde doelstelling, naar zelfverzorging te streven.
(80) Ten tweede waren overheidsmaatregelen noodzakelijk om dit publieke belang te verzekeren. Aangezien de exploitatie van de DTO's verliesgevend was, had AVR - zonder de steun - de DTO's en C2-deponie al eind 2001 gesloten.
(81) Ten derde was dit publieke belang reëel. In de periode 2002-2004 zijn aanzienlijke hoeveelheden C2- en DTO-afval die in Nederland werden geproduceerd, verwijderd, ook al lagen deze hoeveelheden sterk beneden de verwachtingen, onder meer door de gevolgen van het arrest van het Hof waarin de begrippen voor verwijdering bestemd afval en voor nuttige toepassing bestemd afval werden verduidelijkt. Nederland heeft op de marktontwikkelingen gereageerd door de capaciteit aan te passen aan de nieuwe analyses van de verwachte behoeften en door uiteindelijk zijn beleid op te geven en de enige overblijvende DTO te sluiten. Dit is echter niet onverenigbaar met het publieke belang wat betreft de daadwerkelijk verwijderde hoeveelheden C2- en DTO-afval. De hoeveelheden voor verwijdering bestemd afval waren mogelijk kleiner geweest, indien Nederland van meet af aan de juiste definities had toegepast, maar het is weinig waarschijnlijk dat alle C2- en DTO-afval voor nuttige toepassing zou zijn gebruikt. Een en ander wordt bevestigd door de hoeveelheden C2- en DTO-afval die in 2004 bij AVR Nuts werden aangeboden en door de hoeveelheden DTO-afval die met het oog op verwijdering in DTO's in het buitenland werden uitgevoerd. De belanghebbenden hebben misschien gelijk wanneer zij aanvoeren dat ook zonder de DTO's van AVR alle in Nederland geproduceerde gevaarlijk afval in die periode in binnen- of buitenland had kunnen worden verwijderd of nuttige toepassing had kunnen vinden. Zij hebben echter niet aangetoond dat zonder de DTO's van AVR helemaal geen voor verwijdering bestemd afval naar het buitenland had moeten worden uitgevoerd door een gebrek aan toereikende capaciteit. Het is precies op dit punt dat Nederland terecht zijn beleid kan baseren op de wens om het publieke belang, in de lijn van de doelstelling van artikel 5, lid 1, van Richtlijn 75/442/EG, te verdedigen.
(82) Ten vierde wordt met de maatregelen geen inbreuk op het beginsel de vervuiler betaalt gemaakt. Zoals in overweging 72 werd geconcludeerd, worden de aanbieders van afval niet bevrijd van kosten die normaalgesproken op hun budget hadden gedrukt.
(83) Ten vijfde worden met de kwalificatie als dienst van algemeen economisch belang de regels die normaalgesproken gelden, niet omzeild. Met de maatregel wordt de bescherming van het milieu beoogd, aangezien daarmee wordt gegarandeerd dat gevaarlijk afval op passende wijze op een locatie in de nabijheid van de bron ervan wordt behandeld. Het milieusteunkader bevat regels inzake exploitatiesteun ten behoeve van afvalbeheer (punt E.3.1). Deze regels werden in de eerste plaats echter opgesteld voor exploitatiesteun die wordt toegekend aan ondernemingen welke zelf de betrokken afvalstoffen produceren.
(84) Ten zesde wordt het merendeel van het C2- en DTO-afval, naar zijn aard, geleverd door ondernemingen, maar er bestaan ook systemen om gevaarlijke afvalstoffen op te halen bij huishoudens, zodat veilig en eenvoudig alle eventuele gevaarlijke afvalstoffen kunnen worden verwijderd. Een deel van het aldus verzamelde gevaarlijk afval kan vervolgens worden verwijderd in de DTO's. De dienst waarvoor de steun werd verleend, had dus een algemeen karakter en de steun vormde geen begunstiging van een beperkte groep gebruikers van die diensten.
(85) De twee gezamenlijk agerende concurrenten betogen dat er geen marktfalen is dat de dienst van algemeen economisch belang kan rechtvaardigen. Bovendien zouden er in sommige lidstaten helemaal geen DTO's bestaan. De doelstellingen van Richtlijn 75/442/EEG - zelfverzorging inzake verwijdering van afval en verwijdering van afval dichtbij de bron waar het afval ontstond (nabijheidsbeginsel) - mogen dan misschien niet met een marktuitkomst overeenstemmen, toch zijn zij om die reden niet minder legitiem.
(86) De openbare opdracht moet helder zijn omschreven en uitdrukkelijk bij overheidsbesluit zijn opgelegd. Uit het concessiebesluit en de concessieovereenkomst blijkt dat de onderneming op een juiste wijze met de dienst van algemeen economisch belang is belast. De definitie van de openbare opdracht is in deze documenten voldoende precies. Zij is strikt gekoppeld aan het afval voor de C2-deponie en het in de DTO's te verbranden laagcalorische afval. Ook de steunmaatregelen om de kosten van de dienst van algemeen economisch belang te compenseren, zijn in voldoende detail beschreven. Hierbij dient echter het volgende te worden aangetekend.
(87) Ten eerste zijn er tekortkomingen geweest wat transparantie betreft. Het is voor concurrenten misschien niet steeds duidelijk geweest of AVR IW in eigen naam handelde of namens AVR Nuts. Ook het tarieven- en kortingsysteem, met name wat betreft hoogcalorisch afval dat als brandstof voor de DTO's moest dienen, was aanvankelijk onvoldoende duidelijk. Voor AVR en de Staat, en voor onafhankelijke controleurs, waren deze kwesties echter voldoende helder op basis van de concessieovereenkomst, hetgeen passende controle mogelijk maakte.
(88) De Commissie is van mening dat de methodiek zoals die in bijlage I wordt beschreven, voor controledoelstellingen voldoende transparant is en acht de aanvullende maatregelen om de transparantie te verhogen bij het beheer van de dienst van algemeen economisch belang, zoals die na de ontvangst van de opmerkingen werden ten uitvoer gelegd, toereikend.
(89) Ten tweede is het begrip maatschappelijk aanvaardbare tarieven voor de verwijdering van DTO-afval op het eerste gezicht vrij vaag. In de praktijk heeft dit echter geen problemen opgeleverd. De tarieven bleven op het niveau waarnaar zij in de voorgaande jaren waren verhoogd. In overeenstemming met het beginsel de vervuiler betaalt waren de tarieven hoger dan die voor verwijdering in het buitenland. Terzelfder tijd hebben belanghebbenden noch Nederland betoogd dat lagere tarieven noodzakelijk waren om illegale praktijken te vermijden die voor het milieu schadelijk konden zijn. Kennelijk vond Nederland de tarieven niet te hoog, aangezien het instemde met de vooraf bepaalde budgettekorten die op preciezere aannames wat betreft de te berekenen tarieven waren gebaseerd.
(90) Overcompensatie moet voor alle steunelementen in het systeem worden vermeden. In dit verband voert de Commissie voor elk van de volgende punten een afzonderlijke beoordeling uit: 1) de vergoeding voor budgettekorten in 2002 en 2003; 2) de vergoeding voor budgettekorten in 2004, 2005 en 2006; 3) de vergoeding voor de sluitingskosten die bestaan in a) vergoeding voor sluitingskosten in verband met de overeengekomen investeringen voorzover deze nog niet zijn afgeschreven en b) sluitingskosten ingevolge vervroegde sluiting van de DTO’s, en 4) de in de garantie vervatte steun.
(91) Wat de budgettekorten voor 2002 en 2003 betreft, acht de Commissie de methodiek voor het berekenen van de verwachte tekorten, die als steun worden toegekend, passend en voldoende restrictief. Alle elementen, behalve de vergoeding voor acquisitiekosten (zie de overwegingen 108 tot en met 113), houden rechtstreeks met het vervullen van de openbaredienstverplichting verband. Er is geen reden om aan te nemen dat kostenposten kunstmatig zijn opgeblazen, en dankzij het inroepen van een onafhankelijke consultant heeft Nederland de steun restrictief kunnen berekenen. De methodiek bevat een nadere analyse van de openingsbalans van AVR Nuts, die voor de ramingen van de kosten en inkomsten van AVR Nuts in de nieuwe situatie een goed uitgangspunt biedt. Variabele kosten, directe vaste kosten en door andere AVR-ondernemingen berekende kosten zijn vastgesteld aan de hand van gedetailleerde uitsplitsingen. Met investeringen en afschrijvingen wordt terdege rekening gehouden in de vorm van een gedetailleerd investeringsplan voor 2002-2016 en door nieuwe investeringen over 7,24 jaar af te schrijven. Een en ander zorgde ervoor dat kosten niet kunstmatig door afzonderlijke investeringen of onevenredige afschrijving werden opgeblazen. In de opmerkingen van belanghebbenden zijn diverse kwesties aan de orde gesteld, maar er werd geen bewijs van overcompensatie geleverd. Bovendien deden voor 2002 en 2003 ongevallen en technische problemen de verliezen voor in totaal 12 miljoen EUR boven de vooraf bepaalde verliezen uitkomen. Daarmee is alle overcompensatie ten gunste van AVR Nuts in deze periode uitgesloten.
(92) Voor de periode 2004-2006 is de steun op dezelfde methodiek gebaseerd. Daarom verwacht de Commissie a priori niet dat overcompensatie plaatsvindt. Het vooraf bepaalde budgettekort in 2004 is volledig op dezelfde methodiek gebaseerd en de toename van het vooraf bepaalde tekort, ondanks de sluiting van één van de DTO's, wordt volledig door de diverse kostenposten binnen deze methodiek (zie de cijfergegevens in bijlage I) verklaard. Gezien de hoge verliezen bovenop de vooraf bepaalde tekorten voor 2002 en 2003 hoeft het niet te verbazen dat het vooraf bepaalde tekort voor 2004 hoger uitviel. Voorts mag de sluiting van de eerste DTO dan wel de variabele kosten hebben verminderd, toch is de impact ervan op de vaste kosten, die een belangrijk deel van de totale kosten vertegenwoordigen, beperkt gebleven. Niettemin moet, conform het algemene beleid van de Commissie, overcompensatie voor de kosten van een dienst van algemeen economisch belang niet enkel vooraf, maar ook achteraf worden uitgesloten. Daarom eist de Commissie dat Nederland de daadwerkelijke kosten controleert en het steunpeil zonodig aanpast, om te vermijden dat de compensatie AVR Nuts in staat stelt over haar activiteiten een winstmarge te behalen die hoger ligt dan voor dit soort activiteit in deze sector gebruikelijk is.
(93) De Commissie accepteert dat steun kan worden toegekend als vergoeding voor de sluitingskosten in verband met de overeengekomen investeringen voorzover deze nog niet zijn afgeschreven. Zonder afdoende garanties mag niet worden verwacht dat een exploitant een vijfjaarsdienstenovereenkomst sluit die aanzienlijke investeringen vergt. Afschrijving van de investeringen over de periode die met de looptijd van de overeenkomst overeenstemt (vijf jaar) was evenzeer onredelijk geweest. Daardoor zouden de vooraf bepaalde verliezen voor die periode - en dus ook de steun - aanzienlijk hoger zijn geweest. Op dit punt vormen de voorwaarden van de concessieovereenkomst een noodzakelijk en efficiënt voortvloeisel uit het vergoedingssysteem. Het feit dat deze bepalingen zijn toegepast vóór de voorziene einddatum van de concessieovereenkomst, doet aan deze beoordeling geen afbreuk. Op basis van de door Nederland verstrekte informatie verwacht de Commissie dat er voor dit onderdeel geen overcompensatie plaatsvindt. Een beperkt aantal punten is evenwel onvoldoende helder, met name of inkomsten uit de verkoop van activa of baten uit het voortgezet gebruik voor andere doelstellingen wel naar behoren in aanmerking zullen worden genomen. Bijgevolg eist de Commissie dat Nederland ook voor dit onderdeel de daadwerkelijke kosten controleert en het bedrag van de steun zonodig aanpast.
(94) Ook kan de Commissie ermee instemmen dat een vergoeding wordt toegekend voor additionele kosten als gevolg van het feit dat de DTO’s eerder dan voorzien werden gesloten. Een lidstaat kan niet worden verplicht een dergelijke overeenkomst voort te zetten, in het bijzonder wanneer de lidstaat zodoende minder betaalt dan wat hij waarschijnlijk had moeten betalen ingeval de activiteiten waren voortgezet. De gegevens die Nederland over deze additionele kosten heeft verstrekt, zijn tamelijk gedetailleerd. Diverse elementen zijn evenwel gebaseerd op ramingen die een vrij ruime onzekerheidsmarge lijken te hebben. Bovendien kunnen alleen de noodzakelijkerwijs met de dienst van algemeen economisch belang en de versnelde sluiting verband houdende kosten worden opgenomen, en uit de beschikbare informatie is niet voldoende duidelijk of dit wel het geval is. Bijgevolg eist de Commissie dat Nederland ook voor dit onderdeel de daadwerkelijke kosten controleert en het bedrag van de steun zonodig aanpast.
(95) Ten slotte kan de Commissie ermee instemmen dat steun wordt verleend via de toepassing van de garantie dat 30 % van de amoverings- en reinigingskosten zullen worden gedragen. Was er geen garantie geweest, dan waren de exploitatietekorten en de exploitatiesteun waarschijnlijk hoger geweest omdat het overeenkomstige bedrag als voorzieningen zou moeten worden achtergehouden. De kosten als dusdanig houden rechtstreeks verband met de oorspronkelijke beleidsdoelstelling om de bewuste dienst van algemeen economisch belang in Nederland aan te bieden. De daadwerkelijke kosten zijn evenwel nog niet bekend, zodat de Commissie een passende controle achteraf eist.
(96) Samengevat, komt de Commissie tot de bevinding dat er voor de exploitatietekorten over 2002 en 2003 geen overcompensatie plaatsvindt, maar dat zij de resterende steunelementen alleen kan toestaan mits Nederland garandeert dat er, over de hele periode gerekend, geen overcompensatie achteraf plaatsvindt, waarbij hoger uitvallende tekorten en overschotten over alle jaren van de looptijd van de concessie mede in aanmerking worden genomen. De steun mag het mogelijk maken dat AVR Nuts voor de betrokken activiteiten een redelijke winstmarge behaalt. In het kader van de overeenkomst was het risico voor AVR beperkt doordat de vooraf bepaalde verliezen volledig door de steun zouden worden gedekt. Het operationele risico bleef daarentegen grotendeels ten laste van AVR. Zo waren de activiteiten dus niet vrij van risico, zoals in de praktijk ook is gebleken. Gezien de marktomstandigheden en het risicoprofiel van AVR Nuts, kan de Commissie zeker instemmen met een winstniveau ten belope van maximaal het rendement voor Nederlandse overheidsobligaties, verhoogd met 2 procentpunt. Mocht in de praktijk de winst dit plafond blijken te overschrijden, dan moet Nederland het steunpeil met terugwerkende kracht aanpassen en overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag alle steun aanmelden waarmee AVR Nuts in staat wordt gesteld dit winstpercentage te overschrijden. Bij de controle achteraf moet naar behoren worden nagegaan dat geen overcompensatie heeft plaatsgevonden. Met het oog daarop verlangt de Commissie gedetailleerde monitoringverslagen en in deze verslagen moeten ten minste de in bijlage II bij deze beschikking vermelde punten worden behandeld.
(97) De Commissie ziet toe op de evenredigheid van de maatregel, zodat de middelen die voor de vervulling van de taak van algemeen belang worden gebruikt, niet tot onnodige verstoringen van het handelsverkeer leiden. Meer bepaald dient er op te worden toegezien dat beperkingen van de regels van het EG-Verdrag, en met name beperkingen van de mededinging en beperkingen van de vrijheden van de interne markt, niet verder gaan dan wat voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van de opdracht noodzakelijk is.
(98) De Commissie is van oordeel dat de door Nederland genomen maatregelen grotendeels aan het evenredigheidvereiste voldoen. Het is moeilijk te bedenken met welke andere middelen Nederland had kunnen garanderen dat toereikende nationale capaciteit voor verwijdering van gevaarlijk afval beschikbaar zou zijn. Geen van de belanghebbenden heeft betoogd dat er voor het behalen van deze doelstelling minder verstorende alternatieven waren. Ook de volgende onderdelen van de maatregel worden evenredig geacht.
(99) Op staffelkortingen gebaseerd acceptatietariefsysteem: Aangezien dit systeem ten doel heeft voldoende capaciteit te behouden om DTO-afval naar behoren te verwijderen, is het vanzelfsprekende gevolg ervan, op maximale capaciteitsbenutting in te zetten om de kosten zo beperkt mogelijk te houden. Zoals Nederland heeft aangetoond, konden alle aanbieders op deze kortingen aanspraak maken, hetzij rechtstreeks hetzij bij levering via tussenpersonen. Daarom is het op staffelkortingen gebaseerde acceptatietariefsysteem gerechtvaardigd. Door het systeem van niet-discriminatoire tarieven en staffelkortingen voor alle aanbieders - dus ook voor AVR IW - wordt de door de maatregelen veroorzaakte verstoring van de mededinging beperkt. Mag er in de praktijk verwarring zijn geweest, toch had het niet-discriminatoire karakter van het systeem voor alle belanghebbenden duidelijk kunnen zijn. Nederland heeft toereikende aanvullende maatregelen genomen om de transparantie te vergroten toen er verwarring bleek te bestaan. Door het tarief voor hoogcalorisch afval op het niveau van concurrerende verwijderingsalternatieven vast te stellen, bleef de verstoring van de mededinging op de markt voor dit soort afval beperkt. Aangetekend zij hier dat geen enkele onderneming in Nederland verplicht was om DTO-afval of hoogcalorisch gevaarlijk afval aan AVR Nuts of AVR IW te leveren. Daarentegen is AVR Nuts op grond van de concessieovereenkomst verplicht alle bij haar aangeboden C2- en DTO-afval te accepteren, ongeacht of er hoogcalorisch gevaarlijk afval wordt meegeleverd. Op dit punt heeft de Commissie onvoldoende bewijzen gevonden dat er, op het eerste gezicht, sprake zou zijn van misbruik van machtspositie door AVR en de concessieovereenkomst vormt zeker geen grond voor dergelijk misbruik.
(100) Sluitingsvergoeding: De bepalingen in de concessieovereenkomst in verband met de vergoeding - bij niet verlenging van de overeenkomst - voor de resterende boekwaarde van de nog niet afgeschreven investeringen die gedurende de looptijd van de overeenkomst met goedkeuring van de Staat door AVR zijn uitgevoerd, moeten eveneens als evenredig worden beschouwd. Zonder een dergelijke garantie viel AVR's instemming redelijkerwijs niet te verwachten. Hetzelfde geldt voor de garantie van de Staat om maximaal 30 % van de amoverings- en reinigingskosten te dragen bij liquidatie van de installaties. Een behoorlijke amovering en reiniging zijn vanzelfsprekend in het publieke belang. Gezien het 30 %-belang in AVR Chemie, is het acceptabel dat de Staat verantwoordelijkheid neemt voor zijn aandeel, terwijl de resterende verantwoordelijkheid bij de andere aandeelhouder, AVR Holding, blijft.
(101) Behoud van aanvankelijk twee DTO's: de Commissie heeft onderzocht of Nederland steun had moeten verlenen om slechts één DTO te behouden. De vraag is of de bijdrage tot het verwezenlijken van de door Nederland nagestreefde doelstellingen met het behoud van de tweede DTO opweegt tegen de steun die zulks vergt, en de daaruit voortvloeiende ongunstige gevolgen voor de mededinging.
(102) Op dit punt erkent de Commissie dat het voor Nederland een rechtmatige doelstelling kan zijn over toereikende nationale capaciteit voor de verwerking van DTO-afval te beschikken om een capaciteitstekort te voorkomen waardoor de Staat verplicht zou worden de uitvoer van dergelijk afval naar het buitenland toe te staan. Enige soepelheid bij de beoordeling daarvan is niet te vermijden, gelet op het feit dat de stromen C2- en DTO-afval die zouden worden geproduceerd, niet met zekerheid te voorzien waren en gelet op de risico's inzake beschikbaarheid van de installaties. Dergelijke risico's hebben zich ook daadwerkelijk voorgedaan, toen één van de DTO's ten gevolge van ongevallen in 2002 voor een bepaalde tijd gesloten was. De beschikbare capaciteit bedroeg in 2002 slechts 73 % en in 2003 slechts 75 % van de toegestane capaciteit van 100000 ton. Daarom moesten de Nederlandse autoriteiten, in strijd met hun beleidsdoelstelling, de uitvoer van DTO-afval toestaan.
(103) Bij een vergelijking van de verwachte volumes DTO-afval en de capaciteit van de beide DTO's dient het volgende te worden aangetekend. Toen de concessieovereenkomst eind 2001/midden 2002 werd uitgewerkt, werd het te verwachten aanbod DTO-afval op zo'n 38500 ton per jaar geraamd. Deze raming was gebaseerd op ervaring uit het verleden. Voor behandeling is minstens hetzelfde volume hoogcalorisch afval vereist. Eén DTO zou duidelijk onvoldoende zijn geweest om deze hoeveelheid afval naar behoren te verwerken. Bij dit cijfer moeten echter drie kritische kanttekeningen worden geplaatst. Ten eerste was een deel van de verwachte aanvoer van DTO-afval bij AVR Nuts misschien het gevolg van de restrictieve toepassing door Nederland van de definitie van voor verwijdering bestemd afval tot begin 2003. Ten tweede hebben belanghebbenden op alternatieve nationale capaciteit voor de verwerking van DTO-afval gewezen. Ten derde zou bij de raming geen rekening zijn gehouden met de mogelijkheid voor AVR een deel van het afval op haar roosterovens voor huishoudelijk afval te verwerken. Hier staat tegenover dat in de raming uitdrukkelijk rekening wordt gehouden met de toentertijd lopende ontwikkelingen. Voorts varieert het aanbod DTO-afval voor uitvoer jaarlijks en is het afhankelijk van de toestand op de internationale markt; ook verschilt de toestand naar gelang de verschillende categorieën afval. Bovendien was er begin 2002 nog een aanzienlijke voorraad DTO-afval, zodat het aanbod bij de aanvang van de periode afdoende was gegarandeerd. De raming van de stroom DTO-afval was misschien wel lager uitgekomen indien de Nederlandse autoriteiten in 2002 deze raming op de aanname van een correcte toepassing van de definitie van voor nuttige toepassing bestemd afval hadden gebaseerd, maar het lijkt weinig waarschijnlijk dat, op basis van de toentertijd beschikbare gegevens, een dergelijke raming zo laag was geweest dat de Nederlandse autoriteiten met vertrouwen hadden kunnen besluiten dat slechts één DTO voldoende was geweest. Een en ander wordt bevestigd door het feit dat in 2003, toen het Hof van Justitie al de precieze definitie van voor verwijdering bestemd afval had verhelderd, Nederland door de capaciteitsproblemen bij AVR nog steeds genoodzaakt was daadwerkelijk uitvoer van DTO-afval toe te staan. Dat de stroom DTO-afval naar AVR daadwerkelijk is afgenomen, valt in belangrijke mate door andere factoren dan de stijging van de uitvoer te verklaren. Wat de overige capaciteit in Nederland betreft, tekent de Commissie aan dat een aanzienlijk deel van deze capaciteit pas eind 2003 beschikbaar kwam, nadat de vereiste vergunningen aan de belangrijkste concurrerende pyrolyse-installatie waren afgegeven. De belanghebbenden hebben niet kunnen aantonen dat de Nederlandse autoriteiten al in 2002 rekening hadden moeten houden met toereikende alternatieve nationale verwerkingscapaciteit voor alle soorten DTO-afval dat in Nederland wordt geproduceerd en voor verwijdering wordt aangeboden.
(104) Het besluit om twee DTO's in bedrijf te houden - in plaats van één - deed het steunvolume toenemen, met name wegens de investeringen die noodzakelijk bleken en die nadien als gevolg van de sluiting moesten worden vergoed. Een deel van deze investeringen was echter niet voorzien op het tijdstip dat de concessieovereenkomst werd ondertekend. De gevolgen voor de vooraf bepaalde exploitatietekorten waren betrekkelijk beperkt, aangezien de vaste kosten hier betrekkelijk zwaar doorwogen. De Commissie verwacht dat ook voor concurrenten de gevolgen betrekkelijk beperkt zijn gebleven: er zijn geen aanwijzingen dat het in bedrijf houden van twee DTO's ertoe heeft geleid dat grotere volumes DTO- en ander gevaarlijk afval zijn verbrand. Het gebruik van DTO-capaciteit voor andere soorten afval - waarvoor geen bewijzen zijn geleverd - is betrekkelijk ondoelmatig en kan niet worden geacht een sterk negatief effect op concurrenten te hebben gehad.
(105) In het licht van het voorgaande komt het de Commissie voor dat het aanvankelijke besluit om twee DTO's in bedrijf te houden, als evenredig kan worden aangemerkt en dat de besluiten om de DTO's te sluiten niet onredelijk laat zijn genomen.
(106) De rol van AVR IW: AVR IW heeft een groot deel van de administratie van AVR Nuts verzorgd en was tegelijkertijd de concurrent van andere aanbieders van gevaarlijk afval. Zodoende verkreeg AVR IW informatie over de geplande en daadwerkelijke aangeleverde volumes afval. Aangezien geen enkele aanbieder verplicht was de aanvankelijk opgegeven hoeveelheden bij AVR Nuts aan te leveren, en aangezien de daadwerkelijke tarieven en kortingen uiteindelijk uitsluitend op de daadwerkelijk aangeleverde afvalvolumes waren gebaseerd, valt moeilijk in te zien hoe AVR IW een financieel of strategisch voordeel uit haar centrale positie had kunnen halen. Nederland heeft verklaard dat AVR IW niet in staat was deze positie te misbruiken en de Commissie kan, op basis van onder meer de opmerkingen van belanghebbenden, evenmin tot deze bevinding komen. Mogelijk heeft AVR IW in eigen naam aangeboden om afval te verwerken tegen tarieven die onder die van AVR Nuts lagen, maar dit kan niet aan de steunmaatregelen worden toegeschreven en zou binnen de grenzen van concurrerend handelen kunnen vallen; het stond eventuele concurrenten vrij om op vergelijkbare wijze te handelen. Ook wanneer AVR IW een deel van het DTO-afval naar haar verbrandingsinstallaties voor huishoudelijk afval zou omleiden (hetgeen niet werd bewezen), lijkt dit niet in een onevenredige verstoring te resulteren, aangezien iedere aanbieder met kennis van het afval vergelijkbare marges had kunnen behalen door eenvoudigweg dat afval rechtstreeks bij andere verbrandingsinstallaties van huishoudelijk afval - van AVR of van andere ondernemingen - aan te bieden. Aangezien voorts de steun op basis van een vooraf bepaald budget werd vastgesteld, verwacht de Commissie dat AVR efficiënte oplossingen heeft gekozen, en afval niet heeft omgeleid wanneer dat door onderbenutting van de installaties tot een hoger daadwerkelijk verlies had geleid. Wellicht moet een dergelijke omleiding van afval eerder worden beschouwd als doelmatig afvalbeheer conform de communautaire beginselen.
(107) Technologische ontwikkeling: De Commissie verwacht niet dat de maatregelen een sterk negatief effect zullen hebben op de ontwikkeling van alternatieve technologieën inzake verwijdering en nuttige toepassing. Zoals Nederland heeft uiteengezet, bestaan er andere instrumenten om dit soort ontwikkelingen aan te moedigen. Zo werd bijvoorbeeld in 2003 een vergunning voor een innoverende pyrolyse-installatie afgegeven. De door AVR berekende tarieven lagen aanzienlijk hoger dan de tarieven die de exploitant van deze installatie berekende, en daarom moet het verstorende effect van de steun, wat dit punt betreft, als beperkt worden gezien.
(108) Steun voor de acquisitie van afval: In tegenstelling tot de voorgaande elementen, kunnen de maatregelen niet als evenredig worden aangemerkt waar het de acquisitie van afval betreft zoals die door AVR IW plaatsvond en waarvoor AVR Nuts een vergoeding betaalt uit de steun die zij van de Staat ontvangt. De Commissie begrijpt dat om de kosten van het systeem te beperken het te behandelen volume afval, en met name het volume DTO-afval waarvoor de acceptatietarieven het hoogst liggen, zo groot mogelijk moet zijn. Zoals in overweging 99 werd aangegeven, kan om deze reden het systeem van niet-discriminatoire staffelkortingen worden geaccepteerd. Daarentegen is de vergoeding aan AVR voor de acquisitie van afval een onevenredige verstoring van de mededinging, aangezien AVR IW de enige begunstigde is. Haar concurrenten ontvangen geen vergelijkbare vergoeding voor acquisitiekosten die zij moeten maken. Wat hoogcalorisch gevaarlijk afval betreft, had, bij aanhoudende tekorten, de oplossing erin kunnen bestaan dat de acceptatietarieven op niet-discriminatoire wijze werden verlaagd. Ook voor DTO-afval dient de vergoeding voor acquisitiekosten als onevenredig te worden beschouwd. Deze vergoeding levert AVR IW een discriminerend voordeel op ten behoeve van een specifieke activiteit die rechtstreeks met andere afvalbeheerondernemingen concurreert. Dergelijke acquisitie is niet rechtstreeks in het publieke belang dat de steun rechtvaardigt, zeker wanneer het gaat om DTO-afval dat wordt geacquireerd in het buitenland. Maar ook voor uit Nederlandse bronnen afkomstig DTO-afval kan de acquisitie de verwijdering in Nederland stimuleren ten koste van nuttige toepassing in Nederland of elders. Onder specifieke omstandigheden kan zulks ook in strijd zijn met het beginsel dat het afval nabij zijn bron wordt verwerkt. Het voor acquisitie bestemde bedrag van 2,4 miljoen EUR dat in de op het vooraf bepaalde budget gebaseerde steun voor AVR Nuts was vervat en aan AVR IW is overgedragen, kan bijgevolg niet op grond van artikel 86, lid 2, van het Verdrag worden gerechtvaardigd. Dit onderdeel van de maatregel wordt in punt 6.3 op zijn verenigbaarheid met artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag getoetst.
De vergoeding voor acquisitie aan artikel 87 van het Verdrag getoetst
(109) De Commissie heeft onderzocht of de afwijkingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag op de vergoeding aan AVR IW ten behoeve van acquisitiekosten van toepassing zijn. De afwijkingen van artikel 87, lid 2, van het Verdrag zouden als grondslag kunnen dienen om de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt aan te merken. Het is echter zo dat de steun: a) niet van sociale aard is en niet aan individuele verbruikers wordt verleend; b) niet tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen dient, en c) niet noodzakelijk is om de door de deling van Duitsland berokkende economische nadelen te compenseren.
(110) Evenmin zijn de afwijkingen van artikel 87, lid 3, onder a), b) en d), van het Verdrag van toepassing; deze hebben betrekking op de bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, op steun om projecten van gemeenschappelijk Europees belang te verwezenlijken of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, en op steun om de cultuur en de instandhouding van het erfgoed te bevorderen. Nederland heeft niet getracht de steun op een van deze gronden te rechtvaardigen.
(111) Wat betreft het eerste deel van de afwijking van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, met name steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, merkt de Commissie op dat de steun niet op onderzoek en ontwikkeling, investeringen door het midden- en kleinbedrijf, of de redding of herstructurering van AVR IW is gericht. Evenmin dient de steun voor regionale ontwikkeling, noch is AVR IW in een regio gevestigd waar initiële investeringen voor regionale steun in aanmerking komen. Derhalve kan de steun niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard op grond van het feit dat hij de ontwikkeling van bepaalde regio's zou vergemakkelijken.
(112) De Commissie heeft onderzocht of de steunmaatregel op enige andere grond in aanmerking komt voor een afwijking van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, en met name of het milieusteunkader in deze zaak van toepassing is. Aangezien de steun exploitatiesteun vormt, heeft de Commissie de steun aan punt E.3.1 van het milieusteunkader getoetst. De steun blijkt echter niet noodzakelijk te zijn, noch is hij beperkt tot een strikte compensatie voor de meerkosten van de productie ten opzichte van de marktprijs van de betrokken producten of diensten.
(113) Aangezien geen van al deze afwijkingen van toepassing is, komt de Commissie tot de conclusie dat deze steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is en van de begunstigde, AVR IW, moet worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999, volgens het bepaalde in hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag.
CONCLUSIE
(114) De Commissie komt tot de conclusie dat de volgende maatregelen staatssteun ten gunste van AVR Nuts vormen: 1) de vergoeding voor budgettekorten in 2002 en 2003; 2) de vergoeding voor budgettekorten in 2004 en voor de resterende periode 2005-2006; 3) de vergoeding voor de sluitingskosten die bestaan in a) vergoeding voor sluitingskosten in verband met de overeengekomen investeringen voorzover deze nog niet zijn afgeschreven en b) sluitingskosten ingevolge voortijdige beëindiging van de verwerking van afval in de DTO’s, en 4) de in de garantie vervatte steun. De steun kan, behalve voor het gedeelte ter vergoeding van de kosten voor de acquisitie van afval, met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard, aangezien hij een vergoeding vormt voor de kosten van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag, mits de steun het bedrag van de in die periode daadwerkelijk gemaakte verliezen niet overschrijdt, en slechts voor een redelijke winstmarge ruimte wordt gelaten. Daarom eist de Commissie dat Nederland jaarlijks verslagen indient over het daadwerkelijke gebruik van de steun en over de winstgevendheid van de activiteiten in het desbetreffende jaar. Nederland dient ook de vergoeding van de sluitingskosten te controleren en bij deze controle de in bijlage II genoemde punten te behandelen. Een tussentijds verslag over deze controle moet uiterlijk in het voorjaar van 2006 bij de Commissie worden ingediend en het eindverslag uiterlijk in het voorjaar van 2007. Nederland dient voorts alle steun voor AVR Nuts aan te melden waarmee de onderneming een winstmarge kan behalen die hoger ligt dan het rendement op Nederlandse overheidsobligaties, verhoogd met 2 procentpunt. Deze steun mag niet worden uitgekeerd vooraleer hij door de Commissie overeenkomstig artikel 4 of 7 van Verordening (EG) nr. 659/1999 is goedgekeurd.
(115) Daarentegen kan de vergoeding van 2,396 miljoen EUR die aan AVR IW is overgedragen ten behoeve van kosten voor de acquisitie van afval, niet verenigbaar worden verklaard, aangezien deze niet als een evenredige vergoeding voor de dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt. Het gaat eerder om een vergoeding aan AVR IW voor kosten die normaliter in het budget van een afvalbeheeronderneming moeten worden opgenomen. Geen van de uitzonderingen op het verbod op staatssteun van artikel 87, lid 1, van het Verdrag is van toepassing. Bijgevolg moet dit gedeelte van de steun rechtstreeks van AVR IW worden teruggevorderd. Daarom draagt de Commissie Nederland op AVR IW te gelasten om de steun met rente terug te betalen volgens de bij deze beschikking bepaalde voorwaarden.
(116) De Commissie verzoekt Nederland de verlangde gegevens te verstrekken aan de hand van de als bijlage III aan deze beschikking gehechte vragenlijst, waarbij duidelijk wordt aangegeven welke maatregelen zijn gepland en al zijn genomen om de steun onverwijld en daadwerkelijk terug te vorderen. De Commissie verzoekt Nederland binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking alle bescheiden te verstrekken waarmee wordt gestaafd dat tegen AVR IW een terugvorderingsprocedure is ingeleid (zoals terugvorderingsbevelen enz.),
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De vergoeding voor exploitatietekorten, de vergoeding voor de sluitingskosten van de draaitrommelovens en de garantie van de Staat om 30 % van de amoverings- en reinigingskosten te dragen, zoals die voortvloeien uit de concessieovereenkomst tussen Nederland en AVR Nuts en die gedeeltelijk door Nederland ten uitvoer zijn gelegd, vormen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Artikel 2
Op de in artikel 3 gestelde voorwaarden is de in artikel 1 bedoelde staatssteun, met uitzondering van de in artikel 4 bedoelde steun die aan AVR IW wordt doorgegeven, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, aangezien hij de begunstigde compenseert voor de kosten van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag.
Artikel 3
1. De steun ten gunste van AVR Nuts ligt niet hoger dan het totaal van de vooraf bepaalde tekorten, de daadwerkelijke bijkomende verliezen die AVR Nuts heeft geleden, en een redelijke winstmarge voor de looptijd van de concessieovereenkomst. Mocht in de praktijk de winstmarge in de periode dat steun wordt toegekend, hoger blijken uit te vallen dan het rendement op Nederlandse overheidsobligaties verhoogd met twee procentpunt, dan past Nederland het bedrag van de steun met terugwerkende kracht aan.
2. Nederland dient een verslag in over de tenuitvoerlegging van de maatregelen in 2004, alsmede jaarlijkse verslagen over de tenuitvoerlegging van de garantie voor de amoverings- en reinigingskosten en over de tenuitvoerlegging van de maatregelen voor de C2-deponie voor de resterende looptijd ervan. Uiterlijk in het voorjaar van 2006 dient Nederland een tussentijds verslag in over de controle op de vergoeding voor sluitingskosten en uiterlijk in het voorjaar van 2007 een eindverslag. In deze verslagen wordt de vergoeding gerechtvaardigd, waarbij naar behoren met de in Bijlage II vermelde punten rekening wordt gehouden.
Artikel 4
De steun ten gunste van AVR IW, bestaande in de vergoeding voor acquisitiekosten ten belope van 2,396 miljoen EUR, is met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.
Artikel 5
1. Nederland neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 4 bedoelde steun van AVR IW terug te vorderen.
2. De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures, voorzover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten.
3. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
4. De rente wordt berekend overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004.
Artikel 6
1. Nederland deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het reeds heeft genomen en voornemens is te nemen om de in artikel 4 bedoelde steun terug te vorderen. Deze gegevens worden verstrekt aan de hand van de als bijlage III aan deze beschikking gehechte vragenlijst.
2. Nederland verstrekt binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking alle bescheiden waarmee wordt gestaafd dat tegen AVR IW een terugvorderingsprocedure is ingeleid.
Artikel 7
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 22 juni 2005. Voor de Commissie Neelie Kroes Lid van de Commissie
ANNEX
BIJLAGE I METHODIEK OM DE EXPLOITATIEBUDGETTEKORTEN TE BEPALEN
De methodiek om de vooraf bepaalde budgettekorten te bepalen, werd, op verzoek van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, door een onafhankelijke consultant ontwikkeld. Deze methode is op 16 april 2002 gedateerd. De methodiek is gebaseerd op een gedetailleerde analyse van de budgets voor 2002 en maakt vervolgens extrapolaties voor 2003, rekening houdend met alle bekende factoren waarvan kan worden verwacht dat zij op het daadwerkelijke resultaat voor 2003 een impact hebben. Voor de jaren nadien zou hetzelfde gebeuren, telkens voor een periode van twee jaar. Nadien zijn AVR en de Nederlandse autoriteiten, als gevolg van de onverwachte ontwikkelingen en de mogelijke sluiting van de tweede DTO, overeengekomen om voor 2004 een budget voor slechts een jaar op te stellen. Het budget 2002 is gebaseerd op inkomstenramingen, historische ratio's voor variabele kosten en ramingen voor andere kosten. Ook wordt het investeringsbudget 2002-2016 in aanmerking genomen, alsmede de specifieke investeringen die voor 2002 gepland staan. Op basis van dit budget werd een voorspellingsmodel gebouwd, dat ook resultatenrekeningen, balansen en kasstroomoverzichten omvat. De belangrijkste aannames die aan dit voorspellingsmodel ten grondslag liggen, zijn als volgt:
in het gekozen scenario is de aanname dat zo'n 85000 ton per jaar kan worden verwerkt (waarbij rekening wordt gehouden met enige stillegging als gevolg van zich herhaaldelijk voordoende uitzonderlijke gebeurtenissen), hetgeen inkomsten van naar raming 30,5 miljoen EUR oplevert;
uitzonderlijke gebeurtenissen worden in dit model niet apart verwerkt, omdat de aanname is dat zij deel uitmaken van de aangenomen zich herhaaldelijk voordoende uitzonderlijke gebeurtenissen;
voor afschrijvingen en kostenallocatie verschillen de ramingen voor 2003 van die voor 2002. Met ingang van 2003 zullen inkomsten en kosten met 3,5% stijgen. Ook wordt met een efficiëntietoename rekening gehouden;
de oude materiële vaste activa worden op nihil gewaardeerd, aangezien zij zonder de steun niet economisch levensvatbaar zijn. Zij worden dan ook opgenomen in de huurvergoeding die AVR Chemie aan AVR Nuts berekent; deze huurvergoeding zal alle overige kosten van AVR Chemie omvatten, met uitsluiting van toevoegingen aan de C2-voorziening (aangezien dit met het verleden verband houdt), doch met inbegrip van een 5%-verhoging voor fiscale doeleinden;
AVR Holding zal AVR Chemie en AVR Nuts in belangrijke mate financieren, waarvoor een rente van 4,891% (in 2002 en 2003) zal worden berekend;
kostenallocaties van AVR Holding zijn mee verrekend; voor 2002 belopen zij 4,3 miljoen EUR. Voor 2002 en 2003 omvatten deze allocaties ook een bedrag van 400000 EUR voor commerciële kosten, die zich na 2003 niet meer zullen voordoen;
in een dienstenovereenkomst zijn de voorwaarden vastgelegd voor de levering van diensten tussen de verschillende AVR-dochterondernemingen. Verrekenprijzen zijn meestal berekend op basis van volgens de activity based costing-methode vastgestelde kostprijzen, en voorts op marktconforme prijzen;
er worden geen voorzieningen aangelegd voor sloopkosten, aangezien de betaling van deze uitgaven door AVR (70%) en de Staat (30%) wordt gegarandeerd;
er worden geen voorzieningen aangelegd voor personeelsafvloeiingen, aangezien de bedrijfsactiviteiten blijven voortbestaan en de financiële risico's voor eventuele toekomstige afvloeiingen bij de onderneming blijven. De Staat kan nooit aansprakelijk worden gesteld voor toekomstige kosten in verband met personeelsafvloeiingen ingeval de activiteiten van AVR Nuts worden stopgezet. De Staat kan nooit aansprakelijk worden gesteld voor ontslagvergoedingen die eventueel moeten worden betaald bij toekomstige afvloeiingen als gevolg van de stopzetting van de activiteiten en/of beëindiging van de overeenkomst met AVR;
AVR Holding is aansprakelijk voor negatieve resultaten en de gevolgen van het niet voldoen aan bepaalde kwaliteits-, veiligheids- en milieu-eisen, waarmee rekening wordt gehouden met veranderende milieu-eisen (één welomschreven uitzondering werd gemaakt en daarover kan met de Staat worden gediscussieerd);
er waren bijzondere bepalingen voor een mogelijke opwaartse bijstelling van de steun voor drie specifieke omstandigheden in verband met: 1) de toegestane temperatuur in de nabrandkamer; 2) mogelijke besparingen door de inzet van secundaire brandstoffen waarvoor een experiment moest worden uitgevoerd, en 3) de juridische vraag of over oliehoudende afvalstoffen accijns moet worden betaald. Resultaten 2002 vooraf bepaald 2003 vooraf bepaald 2003 reëel 2004 vooraf bepaald Inkomsten uit DTO-afval 29,3 30,4 22,8 15,9 Inkomsten uit C2-afval 0,5 0,5 1,2 1,2 Inkomsten uit stoom 0,6 0,7 0,7 0,4 Totale inkomsten 30,5 31,6 24,7 17,5 Grond-, hulpstoffen en energie 3,8 3,9 3,0 2,4 Storten reststoffen 2,0 2,1 1,2 1,0 Verwerking/opslag 2,0 2,1 1,8 0,5 Transportkosten 0,2 0,2 0,3 0,2 Totaal variabele kosten 8,0 8,2 6,4 4,1 Personeelskosten 3,8 4,0 4,2 3,6 Personeel derden 0,3 0,3 0,7 0,4 Onderhoud 7,8 8,1 7,0 6,0 Voorziening afvloeiingen – – 0,7 0,2 Operationele voorzieningen – – – – Algemene kosten 0,6 0,6 2,4 0,8 Totaal directe vaste kosten 12,5 12,9 15,0 11,0 Kosten berekend door AVR Holding 4,3 4,0 2,8 3,6 Indirecte kosten overig 5,4 5,6 3,9 3,8 Totaal indirecte vaste kosten 9,8 9,6 6,7 7,4 Door AVR Chemie berekende huur 2,0 3,5 3,7 3,1 Afschrijving 0,1 0,2 0,2 0,5 Rentekosten 0,2 0,0 0,6 0,3 Exploitatietekort 1,6 2,9 7,8 8,9 Kosten van AVR Holding die ten dele in het budget zijn verrekend, zijn onder meer kosten voor beveiliging, kantine, administratie, gemeenschappelijke faciliteiten, management en ICT. De door AVR Holding berekende kosten zijn op gedetailleerde ramingen gebaseerd.
BIJLAGE II PUNTEN DIE BIJ DE CONTROLE ACHTERAF OP HET ONTBREKEN VAN OVERCOMPENSATIE MOETEN WORDEN BETROKKEN
De controle omvat een berekening waaruit blijkt dat de steun niet resulteert in een rendement dat hoger uitkomt dan het rendement van Nederlandse overheidsobligaties, verhoogd met twee procentpunt.
Reële inkomsten en reële kosten
Controle van elk van de investeringen op hun directe band met de dienst van algemeen economisch belang
Inkomsten uit de verkoop van de betrokken activa en baten uit voortgezet gebruik voor andere doelstellingen.
Daadwerkelijke kosten van vervroegde ontslagen: vermelding of de betrokken werknemer voltijds of deeltijds in verband met de dienst van algemeen economisch belang werkzaam is, daadwerkelijke betalingen voor de betrokken werknemers, daadwerkelijke duur van de betalingen in verband met herplaatsing binnen of buiten AVR.
Doorlopende vaste kosten: algemene kosten DTO's: controle of gemiste dekkingen passend zijn en niet anderszins zijn gedekt; controle op daadwerkelijke boekhoudkundige, juridische en bancaire kosten; controleren van daadwerkelijke kosten voor andere elementen
Doorlopende vaste kosten: beveiliging, kantine, inkoop, administratieve faciliteit Professor Gerbrandyweg: daadwerkelijke kosten stroomtransport op basis van de reële datum voor het stopzetten of afkopen van de faciliteit met Eneco; gederfde kosten voor huur kantoren enz., rekening houdend met inkomsten van daadwerkelijk hergebruik; controle of gemiste dekkingen voor inkoopfunctie restaurant, opslagruimte en beveiliging passend zijn en niet anderszins zijn gedekt.
Doorlopende vaste kosten: ICT-infrastructuur: controle of gemiste dekkingen voor ICT-infrastructuur niet anderszins worden gedekt.
Doorlopende vaste kosten: personeelskosten: daadwerkelijke kosten telefooncentralefunctie en huurlijnen.
Doorlopende vaste kosten: huur/leasing uitrusting: daadwerkelijk gemiste dekkingen van gespecialiseerde vrachtwagens en vorkheftrucks en daadwerkelijk inkomsten uit verkoop of alternatief gebruik binnen AVR.
Doorlopende vaste kosten: overige algemene kosten: daadwerkelijke kosten en daadwerkelijk kostenverlaging in verband met onderhoud- en schoonmaakcontracten.
Doorlopende vaste kosten:
Controle op daadwerkelijke amoverings- en nazorgkosten voor de amovering en reiniging van de rechtstreeks voor de dienst van algemeen economisch belang gebruikte installaties.
BIJLAGE III Informatie betreffende de tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie in zaak C 43/2003 - Nederland, exploitatiesteun ten gunste van AVR ten behoeve van de verwerking van gevaarlijk afval
11.11.2 Berekening van het terug te vorderen bedrag Geef de volgende details over het bedrag onrechtmatige staatssteun dat de begunstigde ter beschikking is gesteld: Datum (data) betaling Steunbedrag Valuta Identiteit van de begunstigde AVR IW Opmerkingen: Zet s.v.p. nader uiteen hoe de rente over het terug te vorderen steunbedrag zal worden berekend.
22.12.2 Voorgenomen en reeds genomen maatregelen voor het terugvorderen van de steun Beschrijf nader welke maatregelen al zijn genomen en welke maatregelen zijn gepland om de steun onverwijld en daadwerkelijk terug te vorderen. Zet ook uiteen welke alternatieve maatregelen er in het nationale recht voorhanden zijn, om tot terugvordering over te gaan. Vermeld, voorzover van toepassing, ook de rechtsgrondslag voor de genomen/voorgenomen maatregelen. Wanneer zal de terugvordering van de steun uiterlijk zijn afgerond?
33.13.2 Reeds doorgevoerde terugvordering Geef s.v.p. de volgende details over de steunbedragen die van de begunstigde zijn teruggevorderd Datum (data) waarop de steun is terugbetaald Terugbetaald steunbedrag Valuta Identiteit van de begunstigde AVR IW Sluit s.v.p. informatie in waarmee de terugbetaling van de in de tabel in punt 3.1 vermelde steunbedragen wordt gestaafd.