Beschluss (EU) 2016/288 der Kommission vom 27. März 2015 über die vom Vereinigten Königreich durchgeführte staatliche Beihilfe SA.34775 (13/C) (ex 12/NN) — Granulatabgabe (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2015) 2141) (Nur der englische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR)
Stufe B
aus dem Markup des Herausgebers abgeleitet. Eine Stufe sagt, wie die Struktur eines Dokuments gewonnen wurde, nicht wie verlässlich das Recht ist.
Adresse https://gelex.eu/eli/EU/act/2016/288@2015-03-27/de
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe: VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 20. Dezember 2001 (registriert am 28. Dezember 2001), haben die Behörden des Vereinigten Königreichs (Vereinigtes Königreich) bei der Kommission eine Beihilferegelung mit dem Titel Schrittweise Einführung der Granulatabgabe in Nordirland (Phased introduction of the aggregates levy in Northern Ireland) angemeldet. In der Anmeldung hat das Vereinigte Königreich der Kommission seine Absicht mitgeteilt, zum 1. April 2002 eine Granulatabgabe einzuführen. Die Einführung sollte durch den Finance Act (Finanzgesetz) von 2001, Teil 2, Paragrafen (Sections) 16-49 und Anhänge 4-10 erfolgen. Die eigentliche Beihilferegelung (die schrittweise Einführung der Granulatabgabe in Nordland) wurde beschrieben als schrittweise Einführung der Abgabe in Nordirland zur Aufrechterhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen in Nordirland, die Verarbeitungserzeugnisse wie Beton und Asphalt aus Granulaten herstellen. Diese schrittweise Einführung der Abgabe für Nordirland sollte durch den Finance Act von 2002 erfolgen.
(2) Zusätzlich zu dieser Anmeldung ging bei der Kommission am 27. September 2001 eine Beschwerde von zwei Unternehmen ein, die Granulate abbauen und verarbeiten. Am 15. April 2002 ging eine weitere Beschwerde der British Aggregates Association (BAA) ein. Die Beschwerdeführer waren der Auffassung, dass der Finance Act von 2001 staatliche Beihilfen für die betreffenden Produkte und Prozesse in Form einer Befreiung von der Granulatabgabe (Aggregates Levy = AGL) begründet habe, und dass die Ausnahmen in Bezug auf Nordirland mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen darstellten.
(3) Nach Übermittlung ergänzender Informationen am 21. Februar 2002 entschied die Kommission am 24. April 2002, keine Einwände gegen die AGL zu erheben. Die Kommission stellte fest, dass die Ausnahmen nach Maßgabe des Finance Act von 2001 durch die Logik der Abgaberegelung gerechtfertigt waren und dass mit dem Finance Act von 2001 keine staatliche Beihilfe begründet wurde. Außerdem gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass die schrittweise Einführung der AGL in Nordirland eine mit dem Binnenmarkt zu vereinbarende Beihilfe darstellte.
(4) Am 12. Juli 2002 erhob die BAA Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 24. April 2002 (Nichtigkeitsklage), die als Rechtssache T-210/02 registriert wurde. Am 13. September 2006 wies das Gericht die Klage in vollem Umfang zurück. Am 27. November 2006 legte die BAA Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts ein. Mit Urteil vom 22. Dezember 2008 in der Rechtssache C-487/06 P hob der Gerichtshof das angefochtene Urteil auf und verwies die Sache an das Gericht zurück.
(5) Am 7. März 2012 erklärte das Gericht in der Rechtssache T-210/02 RENV die im vorstehenden Erwägungsgrund 3 genannte Kommissionsentscheidung für nichtig. Nach Feststellung des Gerichts hatte die Kommission nicht nachgewiesen, dass die unterschiedliche steuerliche Behandlung in Verbindung mit der Ausnahmeregelung auf der Grundlage des Normalbesteuerungsprinzips der AGL oder des allgemeinen Umweltziels der AGL gerechtfertigt war. Insbesondere habe die Kommission bei der Feststellung der Selektivität des durch die AGL geschaffenen Vorteils das Normalbesteuerungsprinzip nicht berücksichtigt. In diesem Zusammenhang wies das Gericht auf die uneinheitliche Verwendung der Begriffe Virgin-, Primär- und Sekundär-Granulate in der Kommissionsentscheidung hin, die nicht mit der Verwendung der Begriffe im Finance Act von 2001 in der geänderten Fassung übereinstimmte. Außerdem habe die Kommission in ihrer Entscheidung nicht erläutert, warum bei bestimmten befreiten Materialien (die als Granulate verwendet werden, beispielsweise Tongranulate) eine andere rechtliche und tatsächliche Situation gegeben sein sollte als bei abgabepflichtigem Material.
(6) Nach der Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 24. April 2002 wurde der Kommission auferlegt, erneut zu prüfen, ob die im Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung vorgesehenen Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen als staatliche Beihilfen zu betrachten sind. Die Kommission hat die Akte unter einer NN-Nummer registriert, da die AGL seit dem 1. April 2002 zu entrichten ist. Die Frage der Vereinbarkeit der schrittweisen Einführung der AGL in Nordirland wurde im Zusammenhang mit einem anderen Verfahren geprüft (siehe SA.18859 (11/C) — Vereinigtes Königreich — Befreiung von der Granulatabgabe in Nordirland).
(7) Zusätzlich zu den Stellungnahmen und Vorbringen im Laufe des Verfahrens vor den Unionsgerichten hat der Beschwerdeführer am 13. Juni 2012 und am 26. Oktober 2012 der Kommission weitere Stellungnahmen und Informationen übermittelt. Diese Stellungnahmen wurden am 15. Mai 2013 an das Vereinigte Königreich weitergeleitet. Am 27. September 2012 und am 27. Mai 2013 übermittelte das Vereinigte Königreich weitere Informationen zur AGL.
(8) Mit Schreiben vom 31. Juli 2013 unterrichtete die Kommission das Vereinigte Königreich über ihren Beschluss, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten, um die Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen zu prüfen, die nach Maßgabe des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe e, Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe f Ziffern i und ii, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (soweit das befreite Material vollständig aus Kohle, Braunkohle, Schiefer und Tonschiefer besteht, die nicht als Granulat verwendet werden, oder in erster Linie aus Kohle, Braunkohle, Schiefer und Tonschiefer besteht), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c Ziffern i und ii (wenn es sich hauptsächlich um Abraum handelt), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (soweit es um Ton geht), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe b (soweit er sich auf befreite Verfahren bezieht, die Material liefern, das als Granulat verwendet wird) und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (soweit er sich auf ein befreites Verfahren im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstabe b zu Material, das nicht als Granulat verwendet wird, bezieht) eingeführt worden waren. Die Kommission erhob keine Einwände gegen die Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nach Maßgabe des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung Paragraf 17 Absatz 2 Buchstaben b, c und d, Paragraf 17 Absatz 3 Buchstaben b, c, d und da und Paragraf 17 Absatz 4 Buchstaben d und e, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (sofern das befreite Material vollständig aus Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und Schiefer besteht, die nicht als Granulat verwendet werden), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c (wenn es ausschließlich um Abraum handelt), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (mit Ausnahme von Ton), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstaben a und b (soweit es sich Material handelt, das nicht als Granulat verwendet wird), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe c, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe a, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (soweit sie sich auf befreite Verfahren im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstaben a und c beziehen), Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (soweit er sich auf ein befreites Verfahren im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstabe b zu Material, das nicht als Granulat verwendet wird, bezieht) und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe c, da diese Maßnahmen keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellten.
(9) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens (Einleitungsbeschluss) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten aufgefordert, zur genannten Beihilfe Stellung zu nehmen.
(10) Bei der Kommission gingen zwischen dem 20. Dezember 2013 und dem 17. Januar 2014 umfangreiche Stellungnahmen von 16 Beteiligten sowie am 10. Februar 2014 ergänzende Informationen von einem Mitglied der British Aggregates Association und am 5. März 2014 von der British Aggregates Association ein. Die Stellungnahmen wurden am 27. Mai 2014 und am 13. Juni 2014 an das Vereinigte Königreich weitergeleitet, das seinerseits Stellung dazu nehmen konnte. Das Vereinigte Königreich übermittelte seine Antwort mit Schreiben vom 30. Juni 2014. Außerdem übermittelte das Vereinigte Königreich am 1. Oktober 2013, am 31. Oktober 2013 und am 28. Februar 2014 Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss.
(11) Die Kommission ersuchte das Vereinigte Königreich am 14. Juli 2014, am 1. September 2014, am 8. September 2014 und am 28. November 2014 um weitere Auskünfte. Das Vereinigte Königreich übermittelte die gewünschten Auskünfte am 29. August 2014, am 9. September 2014, am 18. September 2014 und am 8. und 9. Dezember 2014.
(12) Nach einem Dreiertreffen am 15. Juli 2014 forderte die Kommission das Vereinigte Königreich und die BAA am 18. Juli 2014 zur gemeinsamen Übermittlung weiterer Informationen auf. Die Informationen wurden der Kommission am 8. September 2014 vorgelegt. Am 15. September 2014 übermittelte die BAA weitere Informationen zur Beantwortung der Fragen der Kommission, die am 17. Oktober 2014 an das Vereinigte Königreich weitergeleitet wurden. Das Vereinigte Königreich antwortete am 12. November 2014, am 14. November 2014 und am 17. November 2014.
(13) Am 10. Juli 2014 und am 16. Oktober 2014 bat die Kommission die BAA um weitere Informationen. Die Informationen wurden am 6. November 2014 und am 21. November 2014 übermittelt und am 2. Dezember 2014 an das Vereinigte Königreich weitergeleitet. Das Vereinigte Königreich übermittelte seine Antwort am 18. Dezember 2014.
DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME DER BEGRIFF GRANULATE
(14) Granulate werden im Bausektor (Hoch-, Tief- und Straßenbau) verwendet. Im Allgemeinen bestehen Granulate aus körnigen Materialien, die physikalisch und chemisch inert sind und daher im Bauwesen als solche oder unter Beimischung von Zement, Kalk oder Bitumen als Beton, Schotter, Asphalt oder Filterschichten bzw. als Aufschüttungen eingesetzt werden können. Granulate können natürlich vorkommen, hergestellt oder aus aufbereitetem Material gewonnen werden. In den Erwägungsgründen 8-13 des Einleitungsbeschlusses werden der Begriff Granulate und die Verwendung von Granulaten eingehend erläutert.
(15) Die Definition des Begriffs Granulate geht von den möglichen Verwendungszwecken bestimmter körniger Materialien im Bausektor aus (siehe Erwägungsgrund 14), da Granulate und Minerale hauptsächlich aufgrund ihres Verwendungszwecks voneinander zu unterscheiden sind.
(16) Natürliche Granulate kommen in der Natur vor und können ohne industrielle Verarbeitung verwendet werden. Diese Granulate (Sand, Kies und Schotter) werden aus Steinbrüchen und Kiesgruben abgebaut oder aus dem Meeresgrund gewonnen.
(17) Aufbereitete Granulate stammen aus entsprechend behandeltem Bau- oder Abrissmaterial.
(18) Hergestellte Granulate sind im Allgemeinen leicht und hoch verdichtet; diese Granulate werden für Spezialanwendungen eingesetzt. Vor der Verwendung durchlaufen sie einen industriellen Prozess (in der Regel unter Wärmebehandlung). Dies gilt etwa für Hüttensandgranulat, Blähtongranulat, expandierte Perlite-Granulate und geblähte Polystyrol-Granulate.
(19) Als Granulate verwendbare Materialien können auch zur Herstellung anderer Erzeugnisse eingesetzt werden. Daher unterscheidet die Industrie zwischen der Verwendung von Sand, Kies und Schottermaterialien als Granulat und der Verwendung für sonstige Zwecke. Die Verwendung von Schotter, Sand und Kies zu sonstigen Zwecken umfasst z. B. die Herstellung von Zement, Glas und sonstige Verwendungen in Industrie und Landwirtschaft.
HINTERGRUND UND ZWECK DER AGL
(20) Gemessen an den Abbaustellen, an denen sie unter annehmbaren Bedingungen gewonnen werden können, sind Granulate ein knapper Rohstoff. Der Abbau von Granulaten geht mittel- bis langfristig mit einem Verbrauch an Bodenfläche einher und verursacht Umweltschäden und -verschmutzung.
(21) Nach einer Reihe von Maßnahmen, mit denen Bedenken im Umweltbereich hinsichtlich des Abbaus von Granulaten Rechnung getragen werden sollte (siehe Erwägungsgründe 15-18 des Einleitungsbeschlusses), wurde im April 2002 die AGL eingeführt, um eine wirtschaftlichere Nutzung von Granulaten in der Bauindustrie zu fördern; dazu waren die folgenden Maßnahmen vorgesehen:
Internalisierung einiger Umweltkosten des Granulatabbaus (Lärm, Staub, Beeinträchtigung des Landschaftsbildes, Verlust an biologischer Vielfalt usw.) in den Verkaufspreis; die AGL sollte einen effizienten Abbau von Granulaten und die wirtschaftliche Verwendung von Granulaten fördern und dazu beitragen, das Abfallaufkommen auf Baustellen zu verringern;
Unterstützung einer Nachfrageumlenkung von eigens abgebauten Granulaten hin zu Ersatzerzeugnissen wie z. B.
aufbereiteten Granulaten,
Abraum, Abfällen und Nebenprodukten sonstiger Prozesse einschließlich des Abbaus anderer Minerale bzw. der Gewinnung anderer Wertstoffe (Abraum aus Tongruben und Kohlebergwerken sowie Glas und Reifenabfälle).
(22) In diesem Zusammenhang hat das Vereinigte Königreich in einer Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss erläutert, dass Granulate im Bausektor ein verhältnismäßig billiges Erzeugnis seien, insbesondere gemessen an den Gesamtkosten von Bauvorhaben, bei denen Granulate zum Einsatz kommen. Granulate könnten verhältnismäßig leicht aus dem Boden gewonnen werden. Ohne zusätzliche Preissignale wie beispielsweise die AGL bestehe kein besonderer Anreiz für eine effiziente Nutzung von Granulaten.
(23) Zudem sei die Aufbereitung von Granulaten ohne zusätzliche Preissignale nicht wirtschaftlich. Das Vereinigte Königreich hielt Anreize für die Verwendung von aufbereiteten Granulaten für wichtig, um die mit der Gewinnung von Materialien aus dem Boden verbundenen Umweltkosten (beispielsweise langfristige Auswirkungen auf die biologische Vielfalt) zu verringern. Zwar sei auch die Verwendung von aufbereiteten Granulaten mit gewissen Umweltkosten verbunden (Energieverbrauch, Lärmentwicklung usw.); aufbereitetes Material könne jedoch verwendet werden, ohne Störungen auf neuen Bodenflächen oder auf dem Meeresboden zu verursachen.
(24) Die Gestaltung der AGL solle nicht nur den Einsatz von aufbereiteten Granulaten als Ersatz für frisch abgebautes Material fördern, sondern auch zu einer Verringerung des Abbaus von Sand, Kies und Felsgestein insbesondere zur Verwendung als Granulat beitragen, indem ein Anreiz für den Einsatz anderer Materialien geschaffen werde, die ansonsten entsorgt würden. Nebenprodukte, Abraum und Abfälle sonstiger Abbauprozesse oder Industrieprozesse würden häufig als minderwertig betrachtet, und es werde davon ausgegangen, dass eigens abgebaute und für eine Verwendung als Granulat vorgesehene Erzeugnisse die technischen Anforderungen besser erfüllten. Diese Materialien würden unter Umständen für etwas andere Zwecke und Verwendungen eingesetzt. Aufgrund ihrer geringeren Dichte oder der uneinheitlichen Größenverteilung beispielsweise seien sie möglicherweise zu unsicher für die Herstellung bestimmter Straßenbeläge oder für sonstige Anwendungen, bei denen das Granulat hohen Drücken und Verschleißeinwirkungen standhalten müsse. Häufig könnten Nebenprodukte, Abfälle und Abraum jedoch eine wirtschaftliche Alternative zu sehr hochwertigen Granulaten sein. Nebenprodukte, Abfälle und Abraum aus im Finance Act von 2001 genannten Prozessen würden ohne die AGL entsorgt. Da sie bei einer ganzen Reihe von Prozessen zur Herstellung wichtiger Erzeugnisse für die Bauindustrie (z. B. Dachschiefer) oder für sonstige Branchen (z. B. Feldspat in der Glasindustrie) jedoch als unvermeidliche Nebenprodukte anfielen, habe das Vereinigte Königreich es unter Umweltaspekten für effizienter gehalten, darauf hinzuwirken, dass diese Erzeugnisse als Granulat verwendet und nicht weiterhin als Abfall entsorgt würden. Dadurch würden zusätzliche Umweltkosten vermieden, da bereits abgebaute und ansonsten als Abfall behandelte Erzeugnisse verwendet würden (statt durch die Gewinnung neuer Granulate unnötige zusätzliche Umweltkosten (Verbrauch weiterer Flächen) zu verursachen). Außerdem trage die Verwendung von aufbereitetem Granulat zur Wiederherstellung von Gelände bei, das bereits durch umfangreiche Abfalldeponien und Abraumhalden beeinträchtigt sei. Die Erhebung der AGL könne für diese Erzeugnisse allerdings den unerwünschten Effekt haben, dass die derzeit ohnehin geringe Verwendung dieser Erzeugnisse noch weiter zurückginge und dadurch Deponien und Halden eher vergrößert als reduziert würden. Erwägungsgrund 23 des Einleitungsbeschlusses enthält detaillierte Schätzungen der verfügbaren Mengen an Ersatzmaterialien.
(25) Nach ersten Prognosen sollte die Nachfrage nach Virgin-Granulaten durch die AGL jährlich um durchschnittlich 20 Mio. t zurückgehen.
(26) Bezüglich der angestrebten Einführung eines wirtschaftlicheren Abbaus und einer wirtschaftlicheren Nutzung von Virgin-Granulaten hat das Vereinigte Königreich erklärt: Die Abgabe ist von denjenigen zu leisten, die Granulate zum Zweck der gewerblichen Verwertung abbauen. Beim Abbau hochwertiger Materialien zur Verwendung im Bausektor fielen auch Materialien von geringerer Qualität an, die entsprechend billiger seien; daher könnten diese Materialien in der Praxis nicht wie Nebenprodukte von Industrieprozessen oder Nebenprodukte sonstiger Abbautätigkeiten von der Abgabe befreit werden. Aufgrund geologischer Faktoren seien die Anteile hochwertiger und minderwertiger Granulate je nach Steinbruch unterschiedlich. Aber auch innerhalb einer Abbaustelle seien die Anteile nicht immer gleich, da wirtschaftlichere Verfahren zu einem Rückgang der anfallenden minderwertigen Granulate führen könnten. Darüber hinaus sei die Einstufung minderwertiger Granulate in gewissem Umfang subjektiv. Material, das der Betreiber einer Abbaustelle als minderwertig betrachte, werde innerhalb des Produktspektrums eines anderen Betreibers vielleicht eher zu den hochwertigen Produkten gezählt. Die Befreiung minderwertiger Granulate könne somit eine Ungleichbehandlung von Betreibern zur Folge haben und zur Hinterziehung oder Umgehung von Abgaben führen. Eine etwa zeitgleich mit der Einführung der AGL durchgeführte eingehende öffentliche Konsultation in der Branche habe keine brauchbare Definition ergeben, nach der zwischen hochwertigen — abgabepflichtigen — Materialien und minderwertigen Nebenprodukten des Abbaus hochwertiger Granulate hätte unterschieden werden können. Dem Vereinigten Königreich zufolge sollten mit der Besteuerung minderwertiger Granulate zudem die Umweltkosten des Granulatabbaus unabhängig davon berücksichtigt werden, ob das abgebaute Produkt letztlich als hoch- oder minderwertig eingestuft wird.
(27) Und schließlich machte das Vereinigte Königreich geltend, dass die AGL nicht als allgemeine Abgabe auf den Abbau von Mineralen, sondern als Abgabe auf den Abbau von Felsgestein, Sand und Kies zur Verwendung als Granulat im Bausektor eingeführt worden sei und sich auf die gewerbliche Verwertung im Vereinigten Königreich beschränke. Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs kann der Abbau anderer Materialien zwar ähnliche Umweltfolgen haben; es bestehe jedoch nicht bei allen Materialien die Möglichkeit, die Intensität des Abbaus durch die Verwendung von Ersatzmaterialien (z. B. aufbereitetes Material und Abraum) zu reduzieren. Außerdem entfalle der größte Teil der Abbautätigkeit im Vereinigten Königreich auf den Abbau von Granulaten (2002 etwa 70 % aller abgebauten Minerale in Tonnen); insoweit sei der Abbau von Granulaten die wichtigste Ursache von Umweltschäden infolge der Gewinnung von Mineralen im gesamten Vereinigten Königreich. Der Anwendungsbereich der Abgabe sei festgelegt worden, um den größtmöglichen Umweltnutzen zum einen in Form einer Verringerung des Abbaus von Granulaten und zum anderen in Bezug auf die Bewahrung strategischer Ressourcen zu erzielen und gleichzeitig zu verhindern, dass Materialien, für die keine Ersatzprodukte in Betracht kommen, mit einer erdrückenden Abgabenlast belegt werden.
FINANCE ACT VON 2001, INKRAFTTRETEN, ÄNDERUNGEN UND GÜLTIGKEITSDAUER
(28) Das Primärrecht zur AGL besteht im Finanzgesetz (Finance Act) von 2001 Paragrafen (Sections) 16-49 und den Anhängen (Schedules) 4-10. Der Finance Act von 2001 wurde am 11. Mai 2001 angenommen und mehrfach geändert (siehe Erwägungsgründe 28 und 29 des Einleitungsbeschlusses). Der vorliegende Beschluss bezieht sich auf den Finance Act von 2001 in der geänderten Fassung. Die AGL ist seit dem 1. April 2002 zu entrichten und auch weiterhin in Kraft. Eine Befristung der Abgabe ist im Finance Act nicht vorgesehen.
(29) Nach dem Einleitungsbeschluss änderte das Vereinigte Königreich den Finance Act von 2001, indem zum 1. April 2014 die Befreiungsregelungen für die Materialien ausgesetzt wurden, bei denen die Kommission Bedenken zum Ausdruck gebracht hatte.
(30) Das Vereinigte Königreich erläuterte, man sei bei der Ausarbeitung der erforderlichen Rechtsvorschriften für die Aussetzung aufgrund von Stellungnahmen der Industrie zu dem Schluss gelangt, dass in der Praxis nicht festgestellt werden könne, ob bestimmte Materialien zur Verwendung als Granulat abgebaut worden seien. Daher habe das Vereinigte Königreich als neues Kriterium die Verwendung für Bauzwecke zugrunde gelegt. Dieses Kriterium stehe im Einklang mit den Begriffsbestimmungen der geltenden Rechtsvorschriften. Um jedoch unter Anwendung dieses Kriteriums zu dem Ergebnis zu gelangen, das mit dem Einleitungsbeschluss angestrebt wurde, sähen die Bestimmungen über die Aussetzung der bestehenden Vorschriften vor, dass die Gewinnung (i) von Ton (einschließlich Ball Clay, Porzellanerde und Fireclay) sowie Schiefer zur Herstellung keramischer Bauprodukte und (ii) von zur Herstellung von Gips und Gipskarton verwendetem Calciumsulfat als befreite Prozesse betrachtet werden. Diese Materialien könnten zwar als Materialien angesehen werden, die für Bauzwecke gewonnen werden; sie würden jedoch nicht als Granulate verwendet.
GESTALTUNG DER AGL UND BEDINGUNGEN, UNTER DENEN DIE ABGABE FÄLLIG WIRD
(31) In Paragraf 16 Absatz 1 des Finance Act von 2001 heißt es: Für Granulate, die gewerblich verwertet werden, fällt nach diesem Teil [des Gesetzes] eine sogenannte Granulatabgabe an. Und nach Paragraf 16 Absatz 2 fällt die AGL an, sobald abgabepflichtiges Granulat nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens im Vereinigten Königreich gewerblichen Zwecken zugeführt wird.
(32) Nach Paragraf 17 Absatz 1 sind Granulate (vorbehaltlich des nachstehenden [Paragrafen] 18) Fels, Kies oder Sand zusammen mit allen Materialien, die vorläufige oder natürliche Bestandteile davon sind.
(33) Nach Paragraf 18 Absatz 1 gilt: In diesem Teil wird der Begriff Granulat wie folgt verwendet. Der Begriff Granulat: (a) beinhaltet den Abraum sowie Abfälle, Verschnitt und sonstige Nebenprodukte infolge der Anwendung befreiter Prozesse bei Granulaten, (b) erstreckt sich aber nicht auf sonstiges Material, das infolge der Anwendung dieser Prozesse bei Granulaten entsteht.
(34) Nach Paragraf 18 Absatz 2 sind folgende Prozesse befreit:
(34) a)
das Zerteilen von Felsgestein zur Herstellung von Steinen mit einer oder mehreren flachen Seiten;
b)
Prozesse, durch die ein entsprechendes Material gewonnen oder in sonstiger Weise von einem Granulat getrennt wird (bei der Gewinnung aus dem Boden oder in sonstiger Weise);
c)
alle Prozesse zur Herstellung von Kalk oder Zement aus Kalkstein oder aus Kalkstein in Verbindung mit sonstigem Material.
(35) In Paragraf 18 Absatz 3 werden als entsprechende Materialien genannt: (a) Anhydrit, (b) Ball Clay, (c) Baryte, (e) Porzellanerde, (f) Feldspat, (g) Fireclay, (i) Flussspat, (j) Bleicherde, (k) Edelsteine und Halbedelsteine, (l) Calciumsulfat, (m) Metalle oder Metallerze, (n) Muskovit, (o) Perlit, (p) Kali, (q) Bimsstein, (r) Rohphosphate, (s) Natriumchlorid, (t) Talkum und (u) Vermiculit. Mit den durch den Finance Act von 2002 eingeführten Änderungen, die zum 1. April 2002 wirksam wurden, wurden die Buchstaben d und h von Paragraf 18 Absatz 3 rückwirkend gestrichen.
(36) Nach Paragraf 16 Absatz 2 des Finance Act von 2001 in Verbindung mit Paragraf 19 Absätze 1 und 2 ist die AGL bei den folgenden vier Formen gewerblicher Verwertung im Vereinigten Königreich zu entrichten; dabei ist unerheblich, welche Form gewerblicher Verwertung zuerst eintritt:
(36) a)
Das Material wird am Ursprungsort oder einem sonstigen Standort abgebaut, der auf den Namen einer natürlichen Person registriert wurde, die die Abbaustelle am Ursprungsort oder einen anderen Standort betreibt, zu dem die betreffende Menge an Granulat abtransportiert wurde, um es dort einem befreiten Prozess zuzuführen, der an diesem Standort jedoch nicht durchgeführt wird;
b)
das Material ist Gegenstand einer Vereinbarung über die Lieferung an einen Dritten;
c)
das Material wird für Bauzwecke verwendet; oder:
d)
das Material wird unter nicht zulässigen Bedingungen mit beliebigem Material oder beliebigen Stoffen (mit Ausnahme von Wasser) gemischt.
(37) Für die Zwecke der AGL unterscheidet der Finance Act von 2001 im Wesentlichen drei Typen von Ursprungsorten:
(37) a)
Häfen oder sonstige Stellen, an denen aus dem zum Vereinigten Königreich gehörigen Meeresboden gewonnenes Granulat erstmals angelandet wird (Paragraf 20 Absatz 1 Buchstabe a),
b)
Standorte, an denen ein befreiter Prozess durchgeführt wurde (Paragraf 20 Absatz 1 Buchstabe b); dies betrifft Fälle, in denen ein befreiter Prozess durchgeführt und das befreite Material abgebaut wurde und übrig gebliebenes Granulat genutzt wird. Der Standort, an dem das befreite Material abgebaut wurde, wird als Ursprungsort des Granulats betrachtet;
c)
Standorte, an denen das Granulat aus dem Boden gewonnen wird (Paragraf 20 Absatz 1 Buchstabe d).
(38) Entsprechend dem Begriff der gewerblichen Verwertung ist die AGL sowohl für im Vereinigten Königreich abgebaute Granulate als auch für importierte Granulate abzuführen. Importierte Granulate werden der AGL nicht zum Zeitpunkt der Anlandung im Vereinigten Königreich unterworfen, sondern zu dem Zeitpunkt, zu dem sie Gegenstand einer Vereinbarung werden (und zu dem sich das Granulat bereits im Vereinigten Königreich befindet) bzw. zu dem sie für Bauzwecke (im Vereinigten Königreich) verwendet oder (im Vereinigten Königreich) mit einem anderen Material oder Stoff mit Ausnahme von Wasser gemischt werden, sofern diese Mischung nicht unter zulässigen Bedingungen erfolgt.
(39) Paragraf 19 Absatz 3 des Finance Act von 2001 enthält weitere Angaben zum Begriff der gewerblichen Verwertung. Nach Buchstabe e erfolgt keine gewerbliche Verwertung, wenn die Granulate — ohne eine Behandlung in einem Prozess, in dem sie mit einem anderen Stoff oder Material (mit Ausnahme von Wasser) gemischt werden — wieder Bestandteil des Bodens werden, aus dem sie gewonnen wurden.
(40) In den Paragrafen 21 und 22 wird beschrieben, wer in einer bestimmten Situation als Betreiber eines Steinbruchs zu betrachten ist, und in welchen Fällen der Betreiber eines Steinbruchs oder eine sonstige Person für die Nutzung zuständig ist (und folglich der AGL unterliegt).
ABGABEPFLICHTIGES GRANULAT — BEFREIUNGEN VON DER AGL UND STEUERLICHE ANRECHNUNG DER ABGABE
(41) Nach Paragraf 17 Absatz 2 des Finance Act von 2001 sind Granulate in vier Fällen nicht abgabepflichtig:
(41) a)
Die Granulate sind ausdrücklich von der Abgabe befreit;
b)
sie wurden bereits zuvor für Bauzwecke verwendet (vor oder nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung);
c)
für das Granulat wurde die AGL bereits entrichtet, oder das Granulat stammt von einem Granulat, für das die AGL bereits geleistet wurde;
d)
das Granulat wurde vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung vom Ursprungsort entfernt.
(42) Granulate werden als für Bauzwecke verwendet betrachtet, wenn sie in der Bauwirtschaft als Baumaterial oder als Fundament oder zur Verbesserung tragender Strukturen (u. a. beim Bau von Straßen und Wegen sowie als Gleisbett und zur Befestigung von Böschungen) oder als Zuschlagstoff für Mörtel, Beton, Teermakadam, umhüllten Schotter oder sonstiges vergleichbares Material eingesetzt werden.
(43) Nach Paragraf 17 Absatz 3 sind Granulate unter den folgenden Bedingungen von der AGL befreit:
(43) b)
Die Granulate bestehen vollständig aus Granulaten, die im Zuge rechtmäßig durchgeführter Abbauarbeiten unter folgenden Bedingungen aus dem Boden am Standort eines bestehenden oder vorgesehenen Gebäudes gewonnen wurden: (i) im Zusammenhang mit Umbauten oder der Errichtung des betreffenden Gebäudes und (ii) ausschließlich zur Herstellung der Fundamente oder zur Verlegung von Leitungen oder Kabeln;
c)
die Granulate wurden vollständig (i) aus einem Flussbett, einem (natürlichen oder künstlichen) Kanal oder einem sonstigen (natürlichen oder künstlichen) Wasserlauf oder in der Einfahrt eines (natürlichen oder künstlichen) Hafens und (ii) im Zuge der Durchführung von Abtragungsarbeiten ausschließlich zum Zweck der Herstellung, Wiederherstellung, Verbesserung oder Erhaltung des betreffenden Flusses, Kanals, Wasserlaufs, (natürlichen oder künstlichen) Kanals oder einer Hafeneinfahrt gewonnen;
d)
die Granulate bestehen vollständig aus Granulaten, die im Zuge rechtmäßig durchgeführter Abbauarbeiten entlang einer bestehenden oder geplanten Straße aus dem Boden gewonnen wurden; die Gewinnung muss (i) zur Verbesserung oder Erhaltung der Straße oder zum Bau einer vorgesehenen Straße und (ii) nicht zum Zweck des Abbaus des betreffenden Granulats erfolgt sein;
(da) die Granulate bestehen vollständig aus Granulaten, die im Zuge rechtmäßig durchgeführter Abbauarbeiten im Verlauf einer bestehenden oder vorgesehenen Eisen- oder Straßen- oder Einschienenbahnstrecke und im Zuge der durchgeführten Abbauarbeiten aus dem Boden gewonnen wurden; die Gewinnung muss (i) zum Zweck der Verbesserung oder Erhaltung der Eisenbahn-, Straßenbahn- oder Einschienenbahnstrecke oder zum Bau einer Eisenbahn-, Straßenbahn- oder Einschienenbahnstrecke und (ii) nicht zum Zweck des Abbaus des betreffenden Granulats erfolgt sein;
e)
die Granulate bestehen vollständig aus Abraum, Abfall oder sonstigen Nebenprodukten (mit Ausnahme von Material aus dem Hangenden), die infolge des Abbaus oder einer sonstigen Abtrennung aus einer beliebigen Menge an Porzellanerde- oder Ball-Clay-Granulat entstanden sind, oder
f)
die Granulate bestehen vollständig aus dem Abraum eines beliebigen Prozesses, mit dem (i) Kohle, Braunkohle, Tonschiefer oder Schiefer oder (ii) ein im folgenden Paragraf 18 Absatz 3 genannter Stoff von anderem Felsgestein getrennt wurde, nachdem das Material aus diesem anderen Felsgestein abgebaut oder gewonnen wurde.
(44) Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe da wurde in Paragraf 22 Absatz 3 des Finance Act von 2007 eingefügt und ist seit dem 1. August 2007 in Kraft.
(45) Außerdem sind nach Paragraf 17 Absatz 4 Granulate befreit, die vollständig oder hauptsächlich aus einem oder mehreren der folgenden Bestandteile bestehen oder die Bestandteil von Material mit entsprechender Zusammensetzung sind:
(45) a)
Kohle, Braunkohle, Tonschiefer oder Schiefer,
c)
Abraum oder Abfälle bzw. Nebenprodukte von (i) beliebigen industriellen Verbrennungsprozessen oder (ii) Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen;
d)
Bohrklein aufgrund von Tätigkeiten, die nach Maßgabe einer Genehmigung durchgeführt wurden, die nach dem Erdölgesetz (Petroleum Act) von 1998 [bzw. des Petroleum (Production) Act (Nordirland) von 1964] erteilt wurde;
e)
jegliches Material aufgrund von Arbeiten, die in Ausübung von Befugnissen durchgeführt wurden, die nach einer Vorschrift des New Roads and Street Works Act von 1991, des Roads (Nordirland) Order von 1993 oder des Street Works (Nordirland) Order von 1995 ausgeübt werden müssen;
f)
Ton, Erde und pflanzliches oder organisches Material.
(46) Nach der Mitteilung AGL 1 bedeutet vollständig, dass das Material zu 100 % befreit sein muss; hauptsächlich bedeutet, dass mehr als 50 % des Materials befreit sein müssen. Das künstliche Mischen eines Granulats mit einer größeren Menge an befreitem Material führt nicht zu einer Befreiung des Gemischs; in diesem Fall ist die AGL für das zum Zeitpunkt des Mischens vorhandene Granulat zu entrichten.
(47) Nach Paragraf 30 Absatz 1 des Finance Act von 2001 können Regelungen geschaffen werden, nach denen eine natürliche Person in folgenden Fällen einen Anrechnungsanspruch hat:
(47) a)
Das mit der AGL belegte Granulat wird als Granulat aus dem Vereinigten Königreich exportiert;
b)
das mit der AGL belegte Granulat wird in einem befreiten Prozess verarbeitet;
c)
das mit der AGL belegte Granulat wird in einem vorgesehenen industriellen oder landwirtschaftlichen Prozess verwendet;
d)
das mit der AGL belegte Granulat wird so entsorgt, dass es nicht für die vorgesehenen Bauzwecke genutzt wird; oder
e)
einer für die gewerbliche Verwertung des Granulats verantwortlichen natürlichen Person wird eine Zahlung geschuldet, die diese in ihren Konten vollständig oder teilweise als uneinbringliche Forderung abschreiben musste.
(48) Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b des Finance Act von 2001 sieht eine Ermäßigung der Abgabe für den Fall vor, dass ein befreiter Prozess im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstaben a, b und c des Finance Act von 2001 bei einem bereits mit der AGL belegten Material durchgeführt wurde. Insoweit entspricht diese Bestimmung den Befreiungen nach Paragraf 18 Absatz 2.
(49) Industrieprozesse Landwirtschaftliche Prozesse
Die industriellen und landwirtschaftlichen Prozesse, bei denen eine Ermäßigung der Abgabe nach Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe c in Betracht kommt, werden im Anhang Industrial and Agricultural Processes zu Verordnung 13 der Aggregates Levy (General) Regulations von 2002 genannt. In der Mitteilung AGL 2 werden die Arten der betreffenden Prozesse näher erläutert:
Code 001: Prozesse zum Herstellen und Schmelzen von Eisen, Stahl und Nichteisenmetallen einschließlich Gießverfahren, Feinguss, Sinteranlagen und Drahtziehen
Code 002: Legieren
Code 003: Minderung der Emissionen in die Luft, in Böden und in Wasser
Code 004: Filtration und Reinigung von Trinkwasser, Luft und Ölen
Code 005: Abwasserbehandlung
Code 006: Energieerzeugung
Code 007: Keramische Prozesse
Code 008: Prozesse mit Feuerfestmaterial
Code 009: Herstellung von Glas und Glasprodukten
Code 010: Herstellung von Glasfaser
Code 011: Kunstfasern
Code 012: Herstellung und Verarbeitung von Nahrungsmitteln und Getränken
Code 013: Herstellung von Kunststoffen, Gummi und PVC
Code 014: Chemische Herstellung z. B. von Sodaasche, aus Meerwasser gewonnenem Magnesium, Aluminiumoxid und Siliciumdioxid
Code 015: Herstellung von synthetischem (gefälltem) Calciumcarbonat
Code 016: Herstellung von Arzneimitteln, Bleichen, Hygieneartikeln und Reinigungsmitteln
Code 017: Belüftungsprozesse
Code 018: Herstellung von Füllstoff für Beschichtungen, Dichtmittel, Klebstoffe, Lacke, Fugenmörtel, Kitte, Spachtelmassen oder sonstige bindende oder modifizierende Mittel
Code 019: Herstellung von Pigmenten, Lacken und Druckfarben
Code 020: Herstellung von Wachstumsmedien und Linienmarkierungen für Sportplätze und sonstige Freizeiteinrichtungen
Code 021: Verbrennung/Brennen
Code 022: Herstellung von Trocknungsmitteln
Code 023: Herstellung von Teppichrücken, Unterlagen und Schaumstoffen
Code 024: Harz-Verfahren
Code 025: Herstellung von Schmiermittel-Zusatzstoffen
Code 026: Ledergerbung
Code 027: Papierherstellung
Code 028: Herstellung von Kunstmaterial
Code 029: Herstellung von Spielplatzsand z. B. für Kinder-Sandkästen
Code 030: Herstellung von Tontauben
Code 031: Abrasive Prozesse: Spezial-Sandstrahlen, eisenfreies Mahlen (Kugelmühlen) und Herstellung von Schleifpapier
Code 032: Verwendung als Stützmittel beim Aufsuchen (oder Fördern) von Öl (z. B. Bruchsand und Bohrspülungen)
Code 033: Entschwefelung und Nasswäsche von Abgasen
Code 034: Herstellung von Löschmitteln für den Bergbau
Code 035: Herstellung von Feuerlöschern
Code 036: Erzeugung von Materialien zur Herstellung von feuerfestem Material
Code 037: Säureneutralisierung
Code 038: Herstellung von Reibungsmaterial z. B. für Automobilteile
Code 039: Herstellung von Bodenhilfsstoffen
Code 040: Herstellung von Futtermitteln
Code 041: Herstellung von Tiereinstreu
Code 042: Herstellung von Düngern
Code 043: Herstellung von Pestiziden und Herbiziden
Code 044: Herstellung von Nährböden einschließlich Kompost ausschließlich für landwirtschaftliche und gärtnerische Zwecke
Code 045: Bodenaufbereitung einschließlich der Anreicherung mit Mineralen und einer Reduzierung des Säuregehalts
HÖHE DER ABGABE
(50) Ursprünglich war die AGL mit 1,60 GBP pro Tonne angesetzt. Dieser Satz wurde zum 1. April 2008 auf 1,95 GBP pro Tonne für Granulate zur gewerblichen Verwertung angehoben. Zurzeit beträgt die Abgabe 2 GBP pro Tonne (seit dem 1. April 2009).
GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(51) Wie bereits im Einleitungsbeschluss in Erwägungsgrund 170 erläutert, hatte die Kommission Zweifel daran, dass die im Einleitungsbeschluss in Erwägungsgrund 139 genannten Befreiungen und Ausschlüsse (die zu prüfenden Befreiungen) durch die allgemeinen Grundsätze und die Logik der AGL gerechtfertigt waren. Die Befreiungen und Ausschlüsse schienen die Begünstigten von einer Abgabe zu entlasten, die diese ansonsten hätten leisten müssen, und wären somit als Betriebsbeihilfe zu betrachten gewesen. Da die verfügbaren Belege nicht hinreichend dafür waren, dass die Kommission hätte feststellen können, ob die Maßnahme die Bedingungen des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen von 2001 (Gemeinschaftsrahmen von 2001) und die Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen von 2008 (Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008) erfüllt, hatte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der zu prüfenden Befreiungen und Ausschlüsse mit dem Binnenmarkt.
STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(52) Wie im vorstehenden Erwägungsgrund 10 erläutert, sind nach der Veröffentlichung des Einleitungsbeschlusses umfassende Stellungnahmen von Beteiligten bei der Kommission eingegangen.
(53) Die Stellungnahmen der Beteiligten betrafen (i) den eigentlichen Einleitungsbeschluss, (ii) die Logik der AGL, (iii) die Befreiungen, bei denen bereits im Einleitungsbeschluss festgestellt worden war, dass sie keine staatliche Beihilfe darstellen, und (iv) die zu prüfenden Befreiungen.
(54) Der Übersichtlichkeit halber werden in diesem Abschnitt die eingegangenen Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss zusammengefasst. Die übrigen eingegangenen Stellungnahmen werden in diesem Beschluss in den betreffenden Abschnitten erläutert.
STELLUNGNAHMEN ZUM GEGENSTAND DES EINLEITUNGSBESCHLUSSES Am 20. und 23. Dezember 2013 eingegangene Stellungnahmen von Richard Bird, BAA
(55) Herr Bird hat der Kommission seinen Beitrag zur öffentlichen Konsultation des Vereinigten Königreichs über eine Aussetzung der Befreiungen von der AGL übermittelt, bezüglich derer die Kommission im Einleitungsbeschluss Zweifel zum Ausdruck gebracht hatte.
(56) Außerdem verweist Herr Bird auf eine Reihe von Ungenauigkeiten im Einleitungsbeschluss; dies gilt etwa für die folgenden Punkte:
(56) i.
Für mehrere Abbaustellen sei nachgewiesen worden, dass eine Ausförderung der Granulatvorkommen des Vereinigten Königreichs nicht zu befürchten ist.
ii.
Granulate seien immer zu einem großen Teil in Form von Schlackengranulat, Schiefersplitt und als bei der Gewinnung von Porzellanerde anfallender Quarzsand bezogen worden.
iii.
Befreite Granulate und aufbereitete Granulate könnten die im Bausektor benötigten hochwertigen Granulate nicht ersetzen; diese würden jedoch zusammen mit weniger hochwertigen Granulaten abgebaut. (Auf eine Tonne hochwertiges Granulat komme eine Tonne Granulat von minderer Qualität.) Durch dieses Material seien neue Abfallhalden entstanden.
iv.
Im Zusammenhang mit der AGL sei es in mehreren Fällen zu missbräuchlichem Verhalten gekommen.
v.
Manche Abbaustellen seien nur zur Gewinnung von befreiten Granulaten in Betrieb genommen worden. Herrn Bird zufolge wird in manchen Schiefer-Steinbrüchen Schiefergestein abgebaut, ohne auch nur im Mindesten Dachschiefer herzustellen. Herr Bird führt zwei Beispiele an.
vi.
Steinbrüche zur Gewinnung von Schiefergranulat produzierten und verkauften Granulate, die nicht der Abgabe unterlägen. Für den Bau einer Straße in Edinburgh sei 1 Mio. t Schiefer verwendet worden.
vii.
Im Einleitungsbeschluss sei nicht definiert worden, was als Granulat zu betrachten sei: kleineres Felsgestein, zerkleinert oder unzerkleinert, einschließlich Natursand und Kies; Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen, Steine zum Schutz von Flussufern, Bausteine, Kaminsteine, Wasserbausteine zur Befestigung von Gräben, Pflastersteine für Straßen und Schüttsteine für Wellenbrecher seien alle abgabepflichtig, wenn sie unter geologischen Gesichtspunkten nicht als Tonschiefer oder Schiefer zu betrachten seien.
viii.
Die AGL sei insoweit unsinnig, als unzerteilte sortierte Bausteine abgabepflichtig seien.
ix.
Nur Schiefer aus Nordwales könne als Dachschiefer verwendet werden. Schiefermaterialien aus anderen Schieferregionen im Vereinigten Königreich würden nicht als Dachschiefer, sondern als Bausteine oder als Pflastersteine verwendet. Sandstein, Bausteine und Pflastersteine unterlägen der Abgabe. Schiefer werde nicht für Bedachungszwecke verwendet. Schiefer- und Tonschiefer-Steinbrüche seien in Betrieb genommen worden, weil die betreffenden Materialien von der Abgabe befreit seien.
x.
Die AGL wirke sich ökologisch nachteilig aus, da die Verwendung aufbereiteter Granulate auch infolge der zusätzlichen Transportwege befreiter Materialien Umweltbelastungen verursache.
xi.
Granulate seien häufig in Form von bei der Herstellung von Porzellanerde anfallendem Quarzsand bezogen worden. In Cornwall gebe es wenig Sand; daher habe die Verwendung von Sand aus Porzellanerde-Gruben keinen Einfluss darauf, wie viel Natursand abgebaut werde. Vielmehr sei bei der Herstellung von Porzellanerde in der Region anfallender Sand eine wichtige Ressource. Dieser Sand verfälsche den Markt für Feinsplitt, der beim örtlichen Abbau von Granulaten aus Felsgestein als Nebenprodukt anfalle, das in erster Linie zur Gewinnung von Granulatsplitt für Beton und Asphalt sowie im Baubereich verwendet werde.
xii.
Porzellanerde-Nebenprodukte seien befreit; Nebenprodukte der Kalksteingewinnung hingegen würden selbst dann mit der Abgabe belegt, wenn der Kalkstein für industrielle oder landwirtschaftliche Prozesse verwendet werde; der Anteil der als Abfall entstehenden Nebenprodukte belaufe sich auf 20 %.
xiii.
Einige ausgeförderte Porzellanerde-Gruben seien nur zum Abbau befreiter Granulate wieder in Betrieb genommen worden, da die Porzellanerde-Vorkommen erschöpft gewesen seien. Wer Material aus einem alten Granit-Steinbruch abbauen wollte, müsse hingegen die Abgabe entrichten.
xiv.
Die beim Raffinieren und Schmelzen von Metallen anfallenden Nebenprodukte seien zwar tatsächlich nicht mit natürlichen Granulaten identisch; andererseits seien sie aber auch nie als Abfall zu betrachten und hätten einen beträchtlichen Marktwert. Herrn Bird zufolge sollte die AGL für Nebenprodukte eingeführt werden, die keine Abfälle darstellen.
xv.
Nach Auffassung von Herrn Bird sind Granulate aus den meisten Tonschiefer- und Schiefer-Steinbrüchen oder Porzellanerde-Gruben als Ersatz für hochwertige Granulate nicht geeignet.
(57) Herr Bird ergänzte diese Informationen durch ein Vorbringen vom 10. Februar 2014 bezüglich der Verwendungen von Schlackengranulat. (Schlackengranulat ist ein Nebenprodukt der Stahlindustrie.) Mit dem Vorbringen sollte gezeigt werden, dass Schlacke kein Abfall, sondern ein hochwertiges Granulat ist, das als Ersatzmaterial für Zement verwendet werden kann.
Am 10. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(58) Die BAA ist der Auffassung, es dürfe nicht anhand des Begriffes Granulat beurteilt werden, ob die AGL eine staatliche Beihilfe darstelle; der Begriff Granulat sei nämlich nicht klar in einem Umfang definiert, der dem Anwendungsbereich der Abgabe entsprechen würde. Die Kommission definiert Granulate im Einleitungsbeschluss als Felsgestein, Kies und Sand zur Verwendung als Schüttgut (Aufschüttmaterial) für den Bausektor. Mit der AGL seien jedoch zahlreiche Materialien belegt, die für andere Zwecke als die Verwendung als Schüttgut (Aufschüttmaterial) für den Bausektor eingesetzt würden, beispielsweise als unzerteilte Bausteine zum Bau von Wänden oder als Wasserbausteine, Gleisschotter oder als Naturstein mit hohen Polierwerten (high Polished Stone Value, PSV) für rutschfesten Asphalt. Nach Auskunft der BAA haben die britischen Wettbewerbsbehörden den Granulatmarkt mehrfach untersucht und sind in der Regel zu dem Schluss gelangt, dass Spezialmaterialien wie etwa Gleisschotter und Naturstein mit hohen Polierwerten sowohl voneinander getrennten Märkten als auch vom Markt für Bauzuschlagstoffe getrennten Märkten zuzurechnen seien, weil diese Materialien für andere Anwendungen eingesetzt würden und weil eine angebots- oder nachfrageseitige Substitution nicht gegeben sei.
(59) Die BAA erläutert, dass drei der Befreiungen, bei denen die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss zu einem positiven Ergebnis gelangt sei, selektiver Art seien; dies gelte für die Befreiung für aufbereitete Bauabfälle, für in Verbindung mit dem Bau von Straßen, Eisenbahngleisen, Gebäuden usw. gewonnenes Granulat und für Abfälle/Nebenprodukte von Industrieprozessen. Die BAA macht geltend, dass diese drei Kategorien befreiter Materialien unter dem Gesichtspunkt der angestrebten Nachfrageumlenkung ebenso zu behandeln seien wie u. a. bei der Gewinnung von Porzellanerde, Tonschiefer und Kohle entstehende Abfälle/Nebenprodukte, und bezüglich dieser Materialien habe die Kommission im Einleitungsbeschluss Bedenken geäußert.
Am 16. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen des Steinbruchs Lantoom
(60) Der Steinbruch Lantoom erklärt, der Einleitungsbeschluss habe zu Verunsicherungen geführt, Investitionen behindert und die Beschäftigungssituation beeinträchtigt.
STELLUNGNAHMEN DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS
(61) Das Vereinigte Königreich hat umfassende Stellungnahmen zu den im Einleitungsbeschluss formulierten Bedenken sowie zusätzliche Informationen und Erläuterungen zur Vereinbarung der zu prüfenden Befreiungen mit dem Binnenmarkt übermittelt.
(62) Bezüglich des eigentlichen Gegenstands des Einleitungsbeschlusses sind keine Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs eingegangen. Der Übersichtlichkeit halber werden die eingegangenen Stellungnahmen und Informationen in diesem Beschluss in den betreffenden Abschnitten erläutert.
WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(63) Die Kommission hat bereits mit der Annahme des Einleitungsbeschlusses beschlossen, bezüglich der AGL keine Einwände gegen die Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nach Maßgabe des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung Paragraf 17 Absatz 2 Buchstaben b, c, und d, Paragraf 17 Absatz 3 Buchstaben b, c, d und da und Paragraf 17 Absatz 4 Buchstaben d und e, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (sofern das befreite Material vollständig aus Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und Schiefer besteht, die nicht als Granulat verwendet werden), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c (wenn es ausschließlich um Abraum handelt), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (ausgenommen Ton), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstaben a und b (soweit es sich Material handelt, das nicht als Granulat verwendet wird), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe c, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe a, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (im Zusammenhang mit befreiten Prozessen im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstaben a und c, Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (soweit sie sich auf befreite Verfahren im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstaben a und c unter Einsatz von Material beziehen, das nicht als Granulat verwendet wird) und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe c zu erheben und dies damit begründet, dass sie diese Maßnahmen nicht als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV betrachtet. Daher wird die Kommission diese im Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung vorgesehenen Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nicht bewerten und sich in ihrer Würdigung auf die zu prüfenden Befreiungen beschränken.
WÜRDIGUNG DER EINGEGANGENEN STELLUNGNAHMEN ZUM GEGENSTAND DES EINLEITUNGSBESCHLUSSES
(64) Wie bereits in Erwägungsgrund 59 erläutert, erklärt die BAA, die Befreiungen für aufbereitete Bauabfälle, für in Verbindung mit dem Bau von Straßen, Eisenbahngleisen und Gebäuden usw. gewonnene Granulate und Abfälle/Nebenprodukte von Industrieprozessen seien unter dem Aspekt der angestrebten Nachfrageumlenkung mit der Logik der AGL nicht in Einklang zu bringen.
(65) Die Kommission hat im Einleitungsbeschluss festgestellt, dass aufbereitete Granulate und frisch abgebaute Granulate bezüglich des Ziels der AGL nicht vergleichbar sind und dass die Unterscheidung zwischen aufbereitetem Material und frisch abgebauten Granulaten auf der Natur und der Logik der AGL beruht. Auch wenn der Aufbereitungsprozess weniger umweltfreundlich ist als der Abbau von frischem Granulat, hat die Verwendung von aufbereitetem Granulat doch zweifellos zur Folge, dass es nicht zum Abbau der betreffenden Menge an frischem Granulat kommt. Außerdem tragen Anreize für die Verwendung von Materialien, die unvermeidliches Ergebnis bestimmter in jedem Fall erfolgender Tätigkeiten sind, eindeutig dazu bei, das Abfallaufkommen zu verringern und dem Abbau der entsprechenden Menge an frischem Granulat entgegenzuwirken.
(66) Daher sind diese drei Befreiungen insofern mit einem größeren Umweltnutzen verbunden, als sie zusätzliche Abbautätigkeit verhindern.
(67) Mehrere Beteiligte haben in diesem Zusammenhang vorgetragen, dass in mehreren Fällen zusätzliche Abbaumaßnahmen ausschließlich in der Absicht erfolgt seien, Granulate für einen anschließenden Verkauf zu gewinnen. Diese Fälle von eindeutigem Missbrauch sollten gemeldet und nach nationalem Recht des Vereinigten Königreichs behandelt werden; sie dürften jedoch nicht im Rahmen des Beihilferechts beurteilt werden.
(68) Die Ursachen, auf die sich die von der Kommission im Einleitungsbeschluss zum Ausdruck gebrachten Zweifel hinsichtlich der Abfälle/Nebenprodukte u. a. von Porzellanerde, Tonschiefer und Kohle gründen, ändern nichts an der Würdigung der drei oben genannten Befreiungen. Insbesondere stehen die von der Kommission geäußerten Zweifel nicht den endgültigen Ergebnissen des förmlichen Prüfverfahrens entgegen; außerdem sind von den Befreiungen andere Materialien betroffen, und die Befreiungen führen zu unterschiedlichen Gegebenheiten.
(69) Herr Bird verweist auf die Verwendung von Granulaten mehrerer von der AGL befreiter Materialien; dies zeigt, dass die Befreiungen von der AGL zur Erreichung dieses Umweltziels beitragen, da frisch abgebaute Granulate erfolgreich durch diese Materialien ersetzt werden.
(70) Wie im Folgenden in Erwägungsgrund 143 erläutert, zeigen die vom Vereinigten Königreich vorgelegten Daten, dass die Anzahl der Abbaustellen zur Gewinnung befreiter Materialien seit Einführung der AGL nicht zugenommen hat, sondern sogar zurückgegangen ist.
(71) Einer der von Herrn Bird genannten Steinbrüche, in denen ausschließlich Tonschiefer-Felsgestein und kein Dachschiefer gewonnen werde, produziert nach den Angaben auf der Website dieses Steinbruchs sehr wohl Dachschiefer. Bezüglich des anderen Steinbruchs hat sich das Vereinigte Königreich verpflichtet, zu prüfen, welches Material tatsächlich hergestellt wird. Anschließend werden je nach Ergebnis der Prüfung die nach nationalem Recht geltenden Vorschriften durchgesetzt.
(72) Weder dem Vereinigten Königreich noch der BAA lägen Informationen darüber vor, dass in letzter Zeit bereits ausgeförderte Porzellanerde-Gruben wieder in Betrieb genommen worden wären. Außerdem sei dem Vereinigten Königreich nicht bekannt, dass diesbezüglich Genehmigungen erteilt worden wären. Auch die beiden Hersteller von Porzellanerde und Ball Clay haben keine Kenntnis von erneuten Inbetriebnahmen.
STAATLICHE BEIHILFE IM SINNE DES ARTIKELS 107 ABSATZ 1 AEUV (FRÜHER ARTIKEL 87 ABSATZ 1 EGV)
(73) Eine Maßnahme ist dann als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten, wenn sie vier Bedingungen erfüllt: Erstens erlangen die Begünstigen durch die Maßnahme einen Vorteil. Zweitens begünstigt die Maßnahme bestimmte Unternehmen oder wirtschaftliche Tätigkeiten (Selektivität). Drittens wurde die Maßnahme vom Staat oder aus staatlichen Mitteln finanziert. Und viertens ist die Maßnahme geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt zu verfälschen.
(74) Nach der Rechtsprechung umfasst der Begriff der Beihilfe nicht nur Subventionen. Er beinhaltet nicht nur Vorteile wie die eigentliche Subvention, sondern auch staatliche Maßnahmen, die in unterschiedlichen Formen die Belastungen mindern, die normalerweise von einem Unternehmen getragen werden müssten, und die als solche, auch ohne dass sie Subventionen im engeren Sinne wären, ihrem Wesen nach vergleichbar sind und eine ähnliche Wirkung haben.
(75) Bezüglich des Kriteriums der Selektivität des Vorteils muss geprüft werden, ob eine staatliche Maßnahme im Rahmen einer bestimmten gesetzlichen Regelung oder eines bestimmten Steuersystems als solche geeignet ist, bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV gegenüber anderen Unternehmen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden.
(76) Eine Maßnahme, die dem Begünstigten zwar einen Vorteil verleiht, jedoch durch die Natur oder die allgemeine Regelung des Steuersystems gerechtfertigt ist, in das die Maßnahme eingebunden ist, erfüllt diese Bedingung der Selektivität allerdings nicht. Daher kann ein Mitgliedstaat nachweisen, dass eine Maßnahme unmittelbar auf den grundlegenden Prinzipien oder den Leitgedanken seines Steuersystems beruht.
(77) Für die Bewertung des selektiven Charakters des durch die zu prüfende Maßnahme gewährten Vorteils muss der Bezugsrahmen ermittelt werden; ein Vorteil kann nämlich nur gemessen an diesem Bezugsrahmen nachgewiesen werden.
(78) Zusammenfassend ist festzustellen, dass eine Selektivität in drei Schritten festgestellt werden kann:
(78) i)
Bestimmung des Bezugssystems (oder des normalen Steuersystems), wenn das Normalbesteuerungsprinzip der AGL und das (Umwelt-)Ziel ermittelt wurden;
ii)
Prüfung, ob die unterschiedliche steuerliche Behandlung insoweit eine Ausnahme vom Normalbesteuerungsprinzip darstellt, als zwischen Marktteilnehmern unterschieden wird, die sich in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden;
iii)
bei unterschiedlicher steuerlicher Behandlung in vergleichbarer tatsächlicher und rechtlicher Situation Prüfung, ob eine Ausnahme gegeben ist; die unterschiedliche Behandlung stellt dann keine Ausnahme dar, wenn sie durch das Ziel des Steuersystems gerechtfertigt ist. Wenn diese Rechtfertigung der Maßnahme nicht gegeben ist, muss die Maßnahme faktisch als selektiv betrachtet werden. Zur Berechtigung einer unterschiedlichen steuerlichen Behandlung können ausschließlich inhärente Mechanismen des Steuersystems herangezogen werden, die für die Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich sind. Ziele, die mit dem Steuersystem nicht in Verbindung stehen, können in diesem Zusammenhang nicht berücksichtigt werden.
(79) Wie das Gericht bestätigt hat, besteht der Bezugsrahmen, anhand dessen die Normalbesteuerung und das Vorliegen etwaiger selektiver Vorteile zu ermitteln sind, aus der AGL als spezifischer Abgaberegelung für den Granulatsektor im Vereinigten Königreich. Daher muss unter Berücksichtigung der Normalbesteuerung und des Ziels der AGL geprüft werden, ob unterschiedliche steuerliche Behandlungen gerechtfertigt sind.
(80) Die Kommission hat den Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 rückwirkend geänderten Fassung geprüft. Da die AGL weiterhin zu entrichten ist, hat die Kommission ferner die mit dem Finance Act von 2007 eingeführte Befreiung nach Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe da geprüft.
NORMALE BESTEUERUNG DURCH DIE AGL UND ZIEL DER AGL
(81) Die AGL ist eine Abgabe auf Granulate. Mit Paragraf 16 Absätze 1 und 2 des Finance Act von 2001 wurde eine Abgabe auf steuerpflichtige Granulate begründet, die ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet werden.
(82) Die AGL wurde am 1. April 2002 eingeführt. Was unter dem Begriff der gewerblichen Verwertung zu verstehen ist, wird in Paragraf 19 erläutert. Vier Formen gewerblicher Verwertung werden berücksichtigt: a) der Abtransport von Granulaten aus dem Ursprungsort, b) der Abschluss einer Liefervereinbarung, c) die Verwendung für Bauzwecke und d) das Mischen mit einem beliebigen sonstigen Material oder Stoff (mit Ausnahme von Wasser).
(83) Hinsichtlich der Granulate hat das Vereinigte Königreich wiederholt bestätigt, dass die AGL nicht für alle abgebauten Minerale oder auch nur für Felsgestein, Kies oder Sand in jeglicher Form gelten, sondern nur für Felsgestein, Kies und Sand als Schüttgut für den Bausektor entrichtet werden sollte.
(84) Dies wird auch durch die vorbereitenden Arbeiten zur Einführung der AGL bestätigt. Diese Arbeiten zeigen, dass die AGL von Anfang an als Steuer auf Granulate und nicht als Abgabe auf bestimmte abgebaute Minerale angelegt war. Dies hat auch das Gericht anerkannt.
(85) Wie bereits in Erwägungsgrund 14 erläutert, bestehen Granulate im Allgemeinen aus körnigen Materialien, die physikalisch und chemisch inert sind und daher im Bausektor als solche oder unter Beigabe von Zement, Kalk oder Bitumen als Beton, Schotter, Asphalt oder Filterschichten bzw. als Aufschüttungen eingesetzt werden können. Naturgranulate sind Sand, Felsgestein und Kies. Als Granulate eingesetzte Materialien können jedoch auch für andere Zwecke eingesetzt werden. Ob ein Material für die Zwecke der AGL als Granulat zu betrachten ist, hängt also eher von seiner Verwendung als von seiner geologischen Zusammensetzung ab.
(86) Während der Entwicklung der Rechtsvorschriften zur AGL gelangte das Vereinigte Königreich zu dem Ergebnis, dass eine verwendungsbezogene Definition des Anwendungsbereichs der Abgabe problematisch werden könnte, da die beabsichtigte Verwendung eines Produkts sich nach der Entscheidung über eine Abgabepflicht ändern könne. Um diesem Problem zu begegnen, entschied sich das Vereinigte Königreich für einen anderen Ansatz. Statt von einer genauen Definition des Begriffs Granulat oder von allgemeinen Besteuerungskriterien auszugehen, sieht der Finance Act von 2001 zunächst die Abgabe für Sand, Kies und Felsgestein grundsätzlich vor, schränkt die Anwendung und den Anwendungsbereich der Abgabe dann aber durch Ausschlüsse, Befreiungen und Abgabeentlastungen für Felsgestein, Sand und Kies ein, wenn das Material für bestimmte Zwecke eingesetzt wird oder bestimmte Prozesse durchlaufen hat.
(87) Die AGL soll gewährleisten, dass die Umweltfolgen des Granulatabbaus (insbesondere Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt und des Landschaftsbilds) u. a. in den Preisen umfassender berücksichtigt werden, um auf diese Weise zu einem wirtschaftlicheren Abbau und zu einer wirtschaftlicheren Nutzung von Granulaten beizutragen. Außerdem soll eine Nachfrageumlenkung von frisch abgebauten Granulaten hin zu Ersatzgranulaten (z. B. aufbereiteten Granulaten und Granulaten, die als Nebenprodukte oder Abfälle bestimmter Abbau- oder Industrieprozesse entstehen) unterstützt werden. Die Nachfrageumlenkung wiederum wird einen geringeren Bedarf an frisch abgebauten Granulaten zur Folge haben und dadurch die mit der Abbautätigkeit verbundenen Umweltschäden verringern.
(88) Im Einleitungsbeschluss hat die Kommission festgestellt, dass das Ziel des Steuersystems ermittelt werden muss, in das die AGL eingebunden ist; dabei sollte nicht von den Begriffen Virgin-Granulate oder Primär-Granulate, sondern vielmehr vom Grundgedanken der Abgabe ausgegangen werden. Die Begriffe werden im Einleitungsbeschluss in den Erwägungsgründen 64 und 65 eingehend erläutert.
(89) Unabhängig von der verwendeten Terminologie unterscheidet das Vereinigte Königreich zwischen Granulaten, die zur Verwendung als Granulat (frisch) abgebaut wurden, und verschiedenen Materialien, die entweder nicht als Granulate frisch abgebaut wurden oder die zwangsläufig infolge sonstiger Tätigkeiten angefallen sind, die nicht auf den Abbau von Granulaten gerichtet waren, und die als Ersatzmaterialien für eigens frisch abgebaute Granulate eingesetzt werden könnten.
(90) Unter Berücksichtigung der Erläuterungen des Vereinigten Königreichs ist die Kommission im Einleitungsbeschluss zu dem Ergebnis gelangt, dass dem Normalbesteuerungsprinzip der AGL zufolge Felsgestein, Kies und Sand, der (das) frisch zur Verwendung als Granulat gewonnen wurde und im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet werden soll, ab dem 1. April 2002 besteuert wird.
(91) Bezüglich dieses Ziels hat die Kommission festgestellt, dass die AGL darauf abzielt, eine wirtschaftlichere Gewinnung von Granulaten zu bewirken, indem die Umweltkosten dieser Tätigkeit berücksichtigt werden. Außerdem wird eine Nachfrageumlenkung vom Abbau von Felsgestein, Kies und Sand eigens zur Verwendung als Granulat in der Bauwirtschaft hin zu als Nebenprodukte oder Abfälle bestimmter Prozesse gewonnenen Granulaten oder aufbereiteten Granulaten angestrebt.
(92) Bei der Kommission sind umfangreiche Stellungnahmen von Beteiligten bezüglich des Normalbesteuerungsprinzips und des Zieles der AGL eingegangen.
EINGEGANGENE STELLUNGNAHMEN ZUM NORMALBESTEUERUNGSPRINZIP UND ZUM ZIEL DER AGL Am 15. September 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(93) Die BAA bekräftigte nochmals ihre Erläuterungen aus früheren Vorbringen, nach denen die AGL inhärent unlogisch sei. Es gebe keine eindeutige Definition des Begriffs Granulate, mit dem der Anwendungsbereich der AGL begründet werden könne. Die BAA erklärt, mit der AGL würden zahlreiche Materialien belegt, die nicht unter die Begriffsbestimmung im Einleitungsbeschluss fielen, d. h. Materialien, die für andere Zwecke als für die Verwendung als Schüttgut (Aufschüttmaterial) für den Bausektor oder die Verwendung in Beton, Pflaster, Asphalt oder Filterschichten oder als Aufschüttungen eingesetzt werden. Abgabepflichtige Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen würden nicht als Schüttgut im Bausektor verwendet; dieses Material sei jedoch erheblich größer und schwerer als Granulate zur Herstellung von Beton oder für die sonstigen genannten Verwendungen. Außerdem unterliege unzerteilter Baustein der AGL; dieser Stein werde jedoch eher für Gebäudewände und zum Bau von Steinmauern als für eine der genannten Verwendungen eingesetzt. Außerdem könne nicht festgestellt werden, dass diese Materialien Granulat seien, während Dachschiefer, zerteilte Bausteine oder Ton zur Herstellung von Ziegeln nicht als Granulat eingestuft würden. Alle genannten Materialien seien Felsgestein, das aus dem Boden abgebaut werde; das Material werde aber für unterschiedliche Zwecke eingesetzt und sei nicht substituierbar. Daher bestehe wohl keine ökologische Grundlage dafür, dass einige dieser Materialien als Granulate bezeichnet würden und andere nicht.
(94) Dass die Befreiungen auf der geologischen Beschaffenheit der Materialien beruhten, sei deshalb problematisch, weil die geologischen Begriffe Ton, Schiefer und Tonschiefer ein sehr breites geologisches Spektrum an Felsgestein abdeckten, das aus Steinbrüchen und Gruben abgebaut werde, in denen keine Dachschiefer oder Keramikprodukte hergestellt werden könnten. Das Material ist als Ton bzw. Schiefer oder Tonschiefer jedoch trotzdem von der Abgabe befreit. Die BAA legte einige Erklärungen von Dr. Rachel Hardie, einer einschlägig spezialisierten Geologin, bezüglich der wenig differenzierten geologischen Terminologie zur Unterscheidung von Felsgestein vor. Weitere Probleme ergäben sich aus den Befreiungen für Material, das hauptsächlich aus bestimmten Gruppen geologischer Materialien bestehe. Die BAA hat in diesem Zusammenhang einen Bericht vorgelegt, der 2003 von der British Geological Society für die Finanzbehörden des Vereinigten Königreichs erstellt wurde und der die Finanzbeamten bei der geologisch korrekten Anwendung der Befreiungen für Tonschiefer, Schiefer und Ton unterstützen soll (Bericht). In diesem Bericht wird versucht, Schiefer, Tonschiefer und Ton hinsichtlich ihrer Merkmale und ihres geologischen Ursprungs zu beschreiben, um den britischen Finanzbehörden ihre Tätigkeit zu erleichtern. Allerdings wird auch festgestellt: Ursprünglich dürften der Auswahl dieser Begriffe für die Zwecke des Gesetzes eher die Bezeichnungen der betreffenden Minerale als Waren denn die jeweiligen geologischen Begriffe zugrunde gelegen haben. Zudem wird erläutert: Ton, Schiefer, Tonstein und Tonschiefer sind im Vereinigten Königreich weit verbreitet, wobei Schiefer häufig in Wechsellagerung mit Sandstein vorkomme.
(95) Der BAA zufolge hat das Vereinigte Königreich Schiefer und Tonstein als Synonyme behandelt; folglich sei die gesamte Gruppe des betreffenden Felsgesteins von der Abgabe befreit worden. Außerdem seien die Definitionen dieser drei Materialien im Bericht sehr eng gefasst; es hätten auch andere Materialien als Schiefer, Tonschiefer oder Ton eingestuft werden können. Tonschiefer beispielsweise mit der für die Herstellung von Dachschiefer erforderlichen Schieferung sei verhältnismäßig selten. Felsgestein mit weniger ausgeprägter Schieferung, das sich nicht spalten lasse, sei hingegen deutlich weiter verbreitet; auch dieses Material werde jedoch als Tonschiefer eingestuft. Teilweise mit Zitaten aus dem Bericht erläutert die BAA, Tonschiefer werde auch im Baubereich für dekorative Zwecke eingesetzt (als Naturstein, Wandverkleidung, Pflaster, Schwellen, Kaminstein, Tischplatten und Dekormaterial im Wohn- und Gartenbereich; dort sei die Schieferung weniger wichtig, da dieses Material ohnehin zerteilt und poliert werde. Die BAA verweist beispielsweise auf einen Tonschiefer-Steinbruch, dessen Tonschiefer sich von Dachschiefer unterscheide und bei dem nicht klar sei, ob das Material überhaupt als Tonschiefer einzustufen sei.
(96) Nach Erfahrungen der BAA werde meistens dann ein Geologe als Gutachter hinzugezogen, wenn man sich Klarheit darüber verschaffen wolle, wie in einem Steinbruch oder einer Grube vorhandenes Felsgestein für die Zwecke der AGL einzustufen sei und ob für den Abbau dieses Felsgesteins eine Befreiung in Betracht komme.
(97) Der BAA lägen zwar keine Informationen über die Entwicklung von Tonschiefer- und Schiefer-Abraumhalden seit Einführung der AGL vor; die Halden mit Nebenprodukten von abgabepflichtigen Granulaten seien jedoch größer geworden. Als Beispiele nennt die BAA drei Steinbrüche, an denen diese Zunahme von Abraumhalden festzustellen sei. Aus einem Steinbruch seien über 1 Mio. t Nebenprodukte abtransportiert worden; in einem anderen Steinbruch hätten 2 Mio. GBP in eine neue Anlage zur Weiterverarbeitung des angefallenen Nebenprodukts vor dem Verkauf investiert werden müssen.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(98) Die BAA erläutert, nachdem das Vereinigte Königreich die Befreiungen von der AGL ausgesetzt hatte, die die Kommission im Einleitungsbeschluss als bedenklich eingestuft hatte, habe das Vereinigte Königreich zwei neue Befreiungen (für Ton und für Schiefer zur Verwendung in keramischen Bauprodukten und für Calciumsulfat zur Verwendung in Gips und Gipskarton) eingeführt. Bei diesen Materialien könnten nicht andere Gegebenheiten angenommen werden als bei Materialien, die nach der Umweltlogik der AGL mit der AGL belegt würden. Bei diesen Materialien bestünden die gleichen Gegebenheiten wie bei Felsgestein, Sand und Kies, da auch diese Materialien für Bauzwecke abgebaut würden. Diese zusätzlichen Befreiungen stellten staatliche Beihilfen dar, die die Kommission nicht als mit dem Binnenmarkt zu vereinbarende Beihilfe einstufen könne, da die maßgeblichen Bedingungen nicht erfüllt wären.
(99) Der Abbau von Ton und Schiefer zur Herstellung keramischer Bauprodukte könne reduziert werden, wenn Bauprodukte aus Beton eingesetzt würden; diese könnten aus (häufig abgabepflichtigen) Abfall-/Nebenprodukten von Steinbrüchen hergestellt werden.
(100) Unter Umweltaspekten sei unerheblich, dass Ton chemisch verändert werde, wenn er zur Herstellung von Ziegeln und sonstigen keramischen Produkten zur Verwendung im Bausektor eingesetzt werde.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen des Steinbruchs Cloburn
(101) Im Steinbruch Cloburn werden nach Angaben des Betreibers Granit und Grauwacke abgebaut. Letztere wird für rutschfeste Granulate mit einem Polierwert von über 70 verwendet. Da Nebenprodukte dieser Materialien nicht von der Abgabe befreit seien, entstünden erhebliche Halden an Grauwackestaub; dies werde sich in Zukunft zu einem erheblichen Problem entwickeln.
(102) Der Betreiber des Steinbruchs Cloburn erklärt, die Absatzmenge des Steinbruchs sei in letzter Zeit von 1,3 Mio. t in den Jahren 2007/2008 auf 0,5 Mio. t zurückgegangen. Dies sei weniger auf die Rezession als vielmehr darauf zurückzuführen, dass der Absatz konkurrierender Steinbrüche von der Abgabe befreit seien.
(103) Die AGL beeinträchtige die Wettbewerbsfähigkeit des Steinbruchs gegenüber Anbietern importierter Granulate, da deren Nebenprodukte ohne Abgabebelastung im Ausland verkauft würden, und im Ausland befindliche Steinbrüche keine vergleichbare Abgabe leisten müssten.
(104) Die AGL habe den Markt beeinträchtigt und zu einem Rückgang des Granulatpreises geführt; zudem könnten befreite Steinbrüche ihr Material über größere Strecken transportieren.
(105) 2013 habe man infolge der Geschäftstätigkeit von nicht abgabepflichtigen Steinbrüchen Absatzrückgänge im Umfang von 50000 t Granulat erlitten. Ein besonderes Problem seien Schieferhalden auf Großbaustellen, insbesondere im Korridor Glasgow — Edinburgh. Im Straßenbau sei etwa 1 Mio. t Schiefer eingesetzt worden. Dies habe den Wettbewerb beeinträchtigt, da andere Steinbrüche ihre minderwertigen Nebenprodukte nicht hätten verkaufen können. Zudem konkurrierten die hellroten Granulate des eigenen Betriebs mit von der Abgabe befreitem purpurfarbenem Dekoschiefer.
(106) Der Steinbruch habe in Konkurrenz zu Steinbrüchen gestanden, die vermutlich von der AGL befreit seien, und an die man in Ausschreibungen Aufträge verloren habe. Einer der Aufträge sei schließlich an einen Steinbruch gegangen, der die Planungsgenehmigung für die Errichtung einer befreiten Schieferhalde in Verbindung mit dem Abbau von Granulaten erhalten habe. Mindestens 800000 t Schiefer seien verfügbar gewesen und hätten im Rahmen von Termingeschäften an den Hauptauftragnehmer verkauft werden können.
(107) Außerdem übermittelte der Betreiber des Steinbruchs mehrere allgemeine Stellungnahmen bezüglich des mangelnden Umweltbezugs der AGL.
Am 8. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd. (Steinbruch Blinkbonny)
(108) Der Steinbruch Blinkbonny war eigenen Angaben zufolge dem Wettbewerb durch einen anderen Steinbruch ausgesetzt, der in Fertigbeton zu verwendendes und möglicherweise von der Abgabe befreites Material verkaufe und daher niedrigere Preise anbieten könne. Ohne die Befreiung wäre der konkurrierende Steinbruch nicht in Betrieb genommen worden und auf dem Markt nicht konkurrenzfähig gewesen. Die Befreiung habe dem Wettbewerber ermöglicht, sein Material über längere Strecken zu befördern; dadurch seien Umweltschäden entstanden.
(109) Außerdem übermittelte der Betreiber des Steinbruchs Blinkbonny mehrere Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss. In diesen Stellungnahmen wurde geltend gemacht, dass die Maßnahme befreite Anbieter begünstige, weil sie ihnen ermöglichte, Produkte auf einem offenen Markt ohne die Kosten zu verkaufen, die Anbieter tragen müssten, die diesen Vorteil nicht hätten.
(110) Die AGL habe ihr Umweltziel verfehlt, weil sie die Herstellung eines billigeren Materials ermöglicht habe, das über weitere Strecken transportiert werde; dadurch werde dafür gesorgt, dass vermehrt befreite Granulate abgebaut würden, um billigere Materialien herzustellen, die nicht aus Nebenprodukten oder Abfällen bestünden. Zudem würden Schiefer und Tonschiefer als von der Abgabe befreite Materialien als Granulate für Bauzwecke verkauft, und infolge der Befreiung würden Schiefer und Tonschiefer in größerem Umfang zur Verwendung als Granulat abgebaut.
Am 15. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Kinegar Quarries Ltd (Steinbruch Kinegar)
(111) Der Betreiber des Steinbruchs Kinegar erklärt, in allen Steinbrüchen würden auch minderwertige Granulate hergestellt. Es sei unerheblich, ob das Produkt aus Tonschiefer bestehe, der weltweit exportiert werde, oder aus Standardgranulaten, die im Umkreis von 20 km vom Steinbruch verwendet würden. Da Granulate Sekundärerzeugnisse seien, könnten sie in vielfältiger Weise verwendet werden; Granulate seien immer ein billiges Produkt gewesen. Granulat sei deshalb kostengünstig, weil es als Nebenprodukt eines höherwertigen Produktes anfalle. Um eine stabile Bestandsituation zu wahren, werde der Preis nach Angebot und Nachfrage festgesetzt. Trotzdem seien auch mit Granulaten immer gewisse Einnahmen erzielt worden — bis die AGL eingeführt worden sei. Anschließend habe man über Sekundär-Granulate mit befreiten Granulaten konkurrieren müssen; dies sei manchmal nicht möglich gewesen. Die Herstellung von Sekundär-Granulaten sei aber trotzdem nicht zurückgegangen, weil eben eine Nachfrage nach diesem höherwertigen Produkt bestehe. Das Material könne nur nicht im selben Umfang verkauft werden. Dies führe zu größeren Beständen an Sekundär-Granulaten. Da Granulate über weitere Strecken transportiert werden müssten, werde kein Umweltnutzen erzielt.
(112) Kinegar Quarries erklärt, das Vereinigte Königreich habe sicherstellen wollen, dass Anbieter, die keine Granulate herstellen, ihre Nebenprodukte als von der Abgabe befreite Granulate verkaufen könnten und deren Halden mit Nebenprodukten möglichst begrenzt würden. Dieses Ziel sei durch die Befreiungen erreicht worden, die den betreffenden Anbietern (sowie einer zunehmenden Anzahl an Granulat-Herstellern) für Produkte gewährt worden seien, die eigentlich als Granulate bezeichnet werden müssten, weil sie für denselben Zweck verkauft würden wie das von einem Granulat-Hersteller angebotene Material. Die Nebenprodukt-Halden hätten sich jedoch von Anbietern, die keine Granulate herstellten, hin zu Herstellern abgabepflichtiger Granulate verlagert.
(113) Nach der Einführung der AGL sei der Absatz von Sekundär-Granulaten von über 50000 t im Jahr 2007 auf nur noch 9000 t im Jahr 2013 zurückgegangen; dieser Rückgang sei nicht ausschließlich der Rezession zuzuschreiben. Der Steinbruch sei nicht mehr in der Lage, mit abgabebefreiten Granulaten zu konkurrieren, da die eigenen Angebote um 1,5-2,0 GBP über den Angeboten der Wettbewerber lägen.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Torrington Stone Ltd. (Beam Quarry & Vyse Quarry) (Torrington Stone)
(114) Wenn nicht beide Steinbrüche von Torrington Stone demselben Eigentümer gehörten, wären sie dem Betreiber zufolge aufgrund der Einführung der AGL heute nicht mehr wirtschaftlich. Kunden träfen ihre Kaufentscheidungen nach der Beschreibung der Materialien (u. a. nach Qualität und Größe), nicht aber nach der geologischen Beschaffenheit des Materials. Den Kunden sei nicht bekannt, ob ein Material einer Abgabe unterliege.
(115) Einer der Steinbrüche stelle vorwiegend Schiefer her; dabei falle Tonstein als Nebenprodukt an. In dem anderen Steinbruch werde hauptsächlich grobkörniger Sandstein gewonnen; dabei entstehe Schieferabraum. Alle Produkte würden als Granulate verkauft. Der als Nebenprodukt anfallende Tonstein sei nicht rentabel zu vermarkten und werde daher auf Deponien entsorgt.
Am 2. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Mineral Products Association Ltd. (Mineral Products Association)
(116) Die Mineral Products Association erklärt, dass einige Marktteilnehmer Materialien wie beispielsweise Schiefer und Tonschiefer zur Versorgung von Granulatmärkten abbauen könnten, ohne die Abgabe entrichten zu müssen, widerspreche den ursprünglichen Gestaltungsprinzipien der AGL. Der Verband ist der Auffassung, dass abgebautes Material, das als Granulat verwendet werde, auch der AGL unterliegen müsse, und dass Befreiungen auf Verwendungen beschränkt sein müssten, bei denen das Material nicht als Granulat eingesetzt werde.
(117) Außerdem erläutert der Verband, dass Materialien, die infolge isolierter Verbrennungsprozesse oder beim Schmelzen oder Raffinieren von Metallen entstünden, echte Nebenprodukte dieser Prozesse seien und als solche von der Abgabe befreit sein müssten, da sie dem der AGL zugrunde liegenden Ziel der stärkeren Verwendung von aufbereitetem Material und einer Verbesserung der Ressourceneffizienz dienten. Befreiungen für Schiefer, Tonschiefer und sonstige abgebaute Materialien hingegen führten zu Verwerfungen auf lokalen Märkten, da sie zur Folge hätten, dass mit der Abgabe belegtes Material durch befreites Material ersetzt werde.
Am 10. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(118) Der BAA zufolge besteht das eigentliche Umweltziel der AGL darin, die Nachfrage zugunsten von Abfall-/Nebenprodukten umzulenken und nicht — wie im Einleitungsbeschluss von der Kommission dargestellt — in der Durchsetzung des Verursacherprinzips. Wenn dieses vermeintliche Hauptziel der Durchsetzung des Verursacherprinzips tatsächlich verfolgt werden sollte, müssten die Materialien selektiv unterschieden werden. (Die Bestimmungen wären dann auf den Granulatsektor, nicht aber auf sonstige Tätigkeiten zum Abbau von Mineralen anzuwenden). In diesem Fall wäre zwangsläufig eine staatliche Beihilfe gegeben. Das Umweltziel der AGL bestehe jedoch vielmehr darin, die Verwendung von Granulaten zu fördern, die als Nebenprodukte von Abfällen bestimmter Prozesse anfallen bzw. die aus aufbereiteten Granulaten bestehen, und dadurch die Verwendung abgebauter Granulate zu reduzieren (Umlenkung der Nachfragelogik).
(119) Die Auswirkungen der mit der Abgabe verbundenen theoretischen Logik der Nachfrageumlenkung wären nach Auffassung der BAA in der Praxis auf Felsgestein, Sand und Kies zur Verwendung als Aufschüttung im Bausektor beschränkt. Angesichts des angestrebten Ziels sollte diese Befreiung jedoch nur Nebenprodukten oder Abfällen zugutekommen, die geeignet wären, abgebaute Minerale zu ersetzen. Diese Beschränkung sei jedoch nicht das Leitprinzip der AGL, nach dem auch Materialien mit der Abgabe belegt würden, die nicht substituierbar seien.
(120) Selbst wenn die zu prüfenden Befreiungen aufgehoben würden, stünde der Anwendungsbereich der AGL im Widerspruch zu dieser Umweltlogik (d. h. der Logik der Nachfrageumlenkung). Der BAA zufolge würde die Aufhebung der Befreiung von Nebenprodukten und Abfällen eine Beeinträchtigung der Umweltausrichtung der AGL bedeuten. Die Aufhebung der Befreiung von Material, das zur Verwendung als Granulat abgebaut werde (beispielsweise Schiefer und Tonschiefer), stehe hingegen im Einklang mit dem Umweltziel der AGL.
(121) Dass der Anwendungsbereich der AGL sich nicht mit dem Umweltziel der Nachfrageumlenkung decke, wird der BAA zufolge auch aus der Tatsache deutlich, dass auch die Nebenprodukte/Abfälle von Kalkstein oder zerteilten Bausteinen sowie von nicht substituierbaren Materialien wie Gleisschotter und Naturstein mit hohen Polierwerten abgabepflichtig seien.
(122) Der BAA zufolge besteht eine zu große Diskrepanz zwischen dem Anwendungsbereich der AGL und ihrer Umweltlogik. Diese Diskrepanz sei darauf zurückzuführen, dass das nicht abgabepflichtige Material teilweise durch Nebenprodukte oder Abfälle ersetzt werden könne. Als Beispiele werden Ziegelton und Ball Clay zur Herstellung von Fliesen genannt.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(123) Die BAA legte ein Exemplar des Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 vor und erläuterte, in diesem Leitfaden würden mehrere Granit- und Tonschiefer-Steinbrüche damit werben, dass sie ähnliche Produkttypen und Bausteine herstellten. Der Leitfaden zeige, dass die Befreiungen von der AGL nicht im Einklang mit der Logik der AGL stünden, die eine Nachfrageumlenkung von zur Verwendung als Granulat abgebauten Materialien hin zu Abfällen anstrebe, die als Ersatzgranulat eingesetzt werden könnten.
(124) Der BAA zufolge gibt es Anhaltspunkte dafür, dass aufgrund der Befreiung der Nebenprodukte/Abfälle von Porzellanerde-Gruben mehr Material als benötigt abgebaut wurde — nur um mit den angeblichen Nebenprodukten eine Abgabebefreiung zu erlangen (d. h. um die Befreiung auch für hochwertigen Granit in Anspruch nehmen zu können). Außerdem seien Belege dafür verfügbar, dass sich einige Betreiber von Porzellanerde-Gruben eher auf den Abbau dieser angeblichen Nebenprodukte konzentrierten als auf die Gewinnung der eigentlichen Porzellanerde. Die BAA verweist auf die E-Mail eines Steinbruchbetreibers an die BAA, in der es heißt, seit Einführung der AGL habe der Steinbruch nur schwer mit Granulaten aus Porzellanerde-Gruben konkurrieren können, da das dort hergestellte Granulat billiger sei und inzwischen den Markt beherrsche. Der E-Mail zufolge verkaufen die Porzellanerde-Gruben hochwertiges Steinmaterial und nicht etwa ein Sekundärerzeugnis oder Nebenprodukt. Die Produktion des Steinbruchbetreibers habe sich halbiert, und man habe seit mehr als neun Jahren keine Gewinne mehr erzielt. Das eigene Abfallmaterial könne nicht mehr verkauft werden.
(125) Nach Auffassung der BAA ist die Art der Anwendung der AGL in Verbindung mit dem Abbau von Kalkstein problematisch. Der Abbau des eigentlichen Kalksteins werde nicht besteuert; für die Abfälle bzw. Nebenprodukte des Kalksteinabbaus hingegen müsse die Abgabe entrichtet werden. Außerdem gelte die AGL für Feinpartikel, Nebenprodukte oder Abfälle bestimmter Steinbrüche oder Gruben, die zur Herstellung von Betonsteinen verwendet werden könnten; diese Steine könnten ein Ersatzmaterial für Ziegel aus nicht abgabepflichtigem Ton sein.
Am 8. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Quarry Products Association Northern Ireland Limited (QPANI)
(126) QPANI vertritt nach eigenen Angaben etwa 95 % aller Anbieter von Abbauprodukten für die Bauwirtschaft in Nordirland. Nach Auffassung von QPANI war die AGL von Anfang an schlecht konzipiert, da Materialien eher nach ihrer Verwendung als nach ihrer geologischen Beschaffenheit mit der Abgabe hätten belegt werden sollen.
(127) QPANI zufolge dürften Schiefer und Tonschiefer nicht von der AGL befreit sein, wenn sie als Granulate eingesetzt werden. Tonschiefer und Schiefer würden in der britischen Bauwirtschaft als Granulate verwendet und könnten auf dem Granulatmarkt auf lokaler Ebene erhebliche Auswirkungen haben. Dies gelte insbesondere für Nordirland. Tonschiefer und Schiefer zur Verwendung als Granulat seien zwar tatsächlich Nebenprodukte von Abbautätigkeiten zur Herstellung von Produkten, die nicht als Granulate eingesetzt werden sollten (d. h. Nebenprodukte des Abbaus von Tonschiefer zur Herstellung von Dachschiefer); diese Materialien würden aber auch hauptsächlich zur Versorgung von Granulatmärkten gewonnen.
(128) Außerdem zieht QPANI die Befreiung von Materialien in Zweifel, die hauptsächlich aus Kohle, Braunkohle, Tonschiefer oder Schiefer bestehen. QPANI zufolge wäre es einfacher und konsequenter, nur zwischen Materialien zur Verwendung als Granulat einerseits und nicht als Granulat zu verwendenden Materialien andererseits zu unterscheiden. Für als Granulate zu verwendende Materialien sollte die AGL entrichtet werden; Materialien, die nicht als Granulate eingesetzt werden, sollten von der AGL befreit sein.
(129) Die AGL habe zu Umweltschäden geführt, weil befreite Materialien über größere Strecken transportiert würden.
(130) Hunderte und Tausende von Tonnen Schiefer seien aus dem irischen Donegal nach Nordirland importiert worden. Schiefer aus Irland werde in ganz Nordirland im Bausektor verkauft. Für Bauvorhaben in der Grenzregion zu Irland sei Granulat aus Irland verwendet worden, das als Tonschiefer von der Abgabe befreit gewesen sei.
(131) Außerdem verweist QPANI darauf, dass Stein als Schiefer deklariert und somit widerrechtlich von der AGL befreit werde.
Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(132) Das Vereinigte Königreich bleibt bei seinem Standpunkt, dass die zu prüfenden Befreiungen und Ermäßigungen keine staatlichen Beihilfen darstellten. Insbesondere seien die Unterscheidungen im Rahmen der Abgaberegelung durch die Natur oder das Normalbesteuerungsprinzip der AGL gerechtfertigt; insoweit sei eine Selektivität nicht gegeben.
(133) Das Vereinigte Königreich erkennt die Beschreibung von Granulaten in Erwägungsgrund 8 des Einleitungsbeschlusses als zutreffend an. Außerdem unterstützt das Vereinigte Königreich die in Erwägungsgrund 67 des Einleitungsbeschlusses erläuterte Logik der AGL.
(134) Das Vereinigte Königreich verweist darauf, dass das Gericht in seinem Urteil vom 7. März 2012 unter Randnummer 55 festgestellt hat, dass das der AGL zugrunde liegende Normalbesteuerungsprinzip allein auf dem Konzept der gewerblichen Verwertung eines der Abgabe unterliegenden Materials in der Form von Granulat im Vereinigten Königreich beruht. Da die AGL nicht als Abgabe auf Felsgestein, Sand oder Kies vorgesehen sei, das (der) für Prozesse in der Industrie oder in der Landwirtschaft abgebaut wird, könne jegliche Abgabe, die auf Materialien, die für solche Zwecke verwendet und somit nicht als Granulate eingesetzt werden, steuerlich geltend gemacht werden. Nach derselben Logik fielen Felsgestein, Sand oder Kies, das (der) zwar abgebaut, aber nicht gewerblich verwertet wird (entsprechend der Begriffsbestimmung in der Rechtsvorschrift), nicht unter die Abgabe.
(135) Das Vereinigte Königreich erklärt, nach dem Urteil des Gerichts bestehe das Ziel der AGL … im Wesentlichen darin, im Bausektor die Verwendung von Granulaten, die Neben- oder Abfallprodukte bestimmter Verfahren sind (auch als Sekundär-Granulat bezeichnet), sowie von aufbereitetem Granulat zu fördern, um so die Verwendung von abgebautem Granulat (auch als Primär-Granulat bezeichnet), einem nicht erneuerbaren natürlichen Rohstoff, zu verringern und dadurch die Umweltbeeinträchtigungen zu beschränken, die mit diesem Gewinnungsverfahren verbunden sind (im Folgenden: Ziel der Nachfrageumlenkung oder Umweltziel der AGL).
(136) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs wurde die Logik der Abgabe in der Regulatory Impact Assessment (Abschätzung der Auswirkungen der Regelungstätigkeit) von Anfang an klar beschrieben: Das Hauptziel des von der Regierung gewählten Ansatzes würde in der Reduzierung der Umweltkosten von Abbautätigkeiten bestehen, die natürliche Personen und Unternehmen allgemein als Mitglieder der Gesellschaft zu tragen haben; außerdem soll die Aufarbeitung von Materialien gefördert werden.
(137) Das Umweltziel der AGL solle auf zwei unterschiedlichen, aber miteinander zusammenhängenden Wegen erreicht werden. Erstens trage die Auferlegung der Abgabe zu einer teilweisen Internalisierung der Schäden bei, die durch den Abbau und den Transport von Granulat verursacht werden. Da die Kosten stiegen, bewirke die Abgabe einen Rückgang der Nachfrage nach frisch abgebautem Granulat. Zweitens würden für Abfälle und für aufbereitetes Material Befreiungen und Ermäßigungen gewährt, um eine Nachfrageumlenkung von frisch abgebautem Granulat hin zu solchen Materialien zu bewirken, ohne jedoch die Herstellung anderer Materialien zur Verwendung als Granulat zu beeinträchtigen. Zur Erreichung des Umweltziels der AGL sei die Abgabe so konzipiert worden, dass die Verfügbarkeit wirtschaftlich attraktiver Ersatzmaterialien für frisch abgebautes abgabepflichtiges Granulat gewährleistet sei.
(138) Durch die Befreiungen solle die AGL die Verwendung von aufbereitetem Material und von Nebenprodukten fördern (die bei Prozessen anfallen, die nicht zur Herstellung von Granulaten dienen), um so die Nachfrage nach Virgin-Granulat zu reduzieren und damit zu einer Verringerung der mit dem Abbau von Granulaten verbundenen Umweltschäden beizutragen. Ausnahmen gelten für zwei Kategorien von Produkten: aufbereitete Granulate und unvermeidlich als Abfälle entstehende Nebenprodukte. Letztere könnten als Material beschrieben werden, das im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet und als Bauzuschlagstoff verwendet werde und zwangsläufig infolge von Prozessen anfalle, die nicht auf die Herstellung von Granulaten abzielten. Diese Produkte wiederum seien ebenfalls nach zwei Kategorien zu unterscheiden: (a) Materialien, die zwangsläufig beim Abbau von nicht zur Verwendung als Granulat vorgesehenen Mineralen entstünden, und (b) Materialien, die bei Baggerarbeiten oder beim Abtragen mit Schleppbaggern zur Gewinnung von nicht für eine gewerbliche Verwertung vorgesehenem Material unvermeidlich anfielen.
(139) Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass bei Materialien, die nicht zur gewerblichen Verwertung als Granulate abgebaut werden oder die als Nebenprodukte von Prozessen anfallen, die nicht zur Herstellung von Granulaten zur gewerblichen Verwertung vorgesehen sind, tatsächlich eine andere Situation besteht als bei befreiten Materialien.
(140) Nach den oben erläuterten Ausnahmen werde bei den Abgabebefreiungen zwischen Abfallmaterialien, die als Nebenprodukte beim Abbau von Mineralen anfallen, die nicht als Granulate verwendet werden sollen und insoweit von der Abgabe befreit sind, und Abfallmaterialien unterschieden, die beim Abbau von Granulaten als Nebenprodukte entstehen (z. B. Kalksteinabfälle), und die der Abgabe unterliegen. Dieser Unterscheidung liege das Ziel zugrunde, den Abbau von Kalkstein als Granulat zu reduzieren, ohne jedoch die Produktion von Material zu behindern, das nicht als Granulat eingesetzt werden soll. Die AGL halte Anbieter vom Abbau von Granulaten aus natürlichem Felsgestein ab und unterstütze die Verwendung von Ersatzmaterialien als Granulat.
(141) Nach Darstellung des Vereinigten Königreichs sind die Befreiungen von der Abgabe von entscheidender Bedeutung für die Erreichung des Umweltziels der AGL, da sie die mit dem Abbau frischen Materials verbundenen Schäden reduzieren. Der Preisunterschied zwischen befreiten und abgabepflichtigen Materialien bewirke eine Reduzierung der Nachfrage nach frisch abgebautem Material. Die Befreiungen stünden insoweit im Einklang mit dem Umweltziel der AGL, als die Verwendung befreiter Materialien letztlich zu einem Rückgang der Nachfrage nach frisch abgebautem Granulat und zu einer Verringerung der mit dem Abbau von frischem Material verbundenen Umweltschäden beitrage.
(142) Das Vereinigte Königreich nennt zahlreiche Beispiele dafür, dass hochwertige Granulate durch befreite Materialien ersetzt worden seien. Für den Bau des Olympiaparks im Jahr 2012 beispielsweise sei mehr als 1 Mio. t Granulat als Schüttgut benötigt worden. Neben aufbereiteten Granulaten seien auch Nebenprodukte der Porzellanerde-Produktion aus Cornwall anstelle von hochwertigen Granulaten (z. B. von frisch abgebautem Kalkstein oder Granit) verwendet worden. Rohrleitungen im […] seien in Tonschieferabfällen aus einem […] Tonschiefer-Steinbruch verlegt worden. Dieser zerkleinerte Tonschiefer sei anstelle von sonstigem Schottergranulat zum Einsatz gekommen. Auch für Bauvorhaben in […] sei ein Tonschiefer-Nebenprodukt aus diesem Steinbruch anstelle von hochwertigem Granulat verwendet worden.
(143) Die Anzahl befreiter Steinbrüche und Gruben hat sich nach Angaben des Vereinigten Königreichs nach der Einführung der AGL nicht erhöht; dies gehe aus der folgenden Tabelle mit der zu einem bestimmten Zeitpunkt ermittelten Anzahl aktiver Steinbrüche hervor: 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ball Clay 20 20 22 18 18 18 Porzellanerde 17 17 17 17 15 15 Kalkstein 348 348 359 336 340 319 Vulkanisches und metamorphes Gestein 211 211 210 204 213 199 Tonschiefer 43 43 44 43 40 35 Ton und Schiefer 177 177 180 172 169 172 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ball Clay 18 18 18 18 18 18 Porzellanerde 13 12 16 17 16 15 Kalkstein 338 335 324 331 317 322 Vulkanisches und metamorphes Gestein 208 203 207 195 204 191 Tonschiefer 36 37 32 33 33 32 Ton und Schiefer 175 165 156 159 155 155
(144) Im Jahr 2009 seien 59,4 % des gesamten Absatzes an Primär-Granulaten im Vereinigten Königreich auf Schotter entfallen. Der übrige Absatz bestand in Sand und Kies. Kalkstein sei das bei Weitem wichtigste Material zur Herstellung von Schottergranulat (66 %) gewesen, gefolgt von vulkanischem Gestein (z. B. Granit mit 24 % und Sandstein mit 9 %). Kalkstein, vulkanisches Gestein und Sandstein würden auch für andere Zwecke eingesetzt (beispielsweise als Bausteine bzw. — im Falle von Kalkstein — als Industriekalk).
(145) 2012 sei eine Tonne Kalksteingranulat für 7,16 GBP bis 11,70 GBP verkauft worden. Der Preis für eine Tonne Granit habe bei 6,12 GBP bis 12,82 GBP gelegen. Tonschiefergranulat sei für 2 GBP bis 8 GBP pro Tonne angeboten worden.
(146) Das Vereinigte Königreich und die BAA haben Informationen vorgelegt, nach denen die Verwendung von Dekogranulaten eine untypische Verwendung darstellt. Die Verwendung im Landschaftsbau beschränke sich auf kleine Mengen, die nach ihren optischen Merkmalen (z. B. Farbe und Form) ausgewählt würden; die bautechnischen Eigenschaften (z. B. die Festigkeit) seien dabei anders als bei anderen Verwendungen von Granulaten von untergeordneter Bedeutung. In Anbetracht der geringen Mengen entfalle auf Dekogranulate nur ein geringer Anteil der Nachfrage auf dem britischen Granulatmarkt.
WÜRDIGUNG DER EINGEGANGENEN STELLUNGNAHMEN
(147) Die Kommission ist bereits im Einleitungsbeschluss zu dem Ergebnis gelangt, dass das Normalbesteuerungsprinzip die Besteuerung von Felsgestein, Kies und Sand vorsieht, der (das) frisch/eigens zur Verwendung als Granulat gewonnen wurde und ab dem 1. April 2002 im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet werden soll.
(148) Ergänzend zu den oben erläuterten Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs zum Besteuerungsprinzip der AGL stellt die Kommission fest:
(149) Mehrere Dritte haben erklärt, nach der AGL würden nicht alle Materialien einheitlich behandelt; Nebenprodukte anderer befreiter Materialien (Felsgestein zur Herstellung von Stein mit einer oder mehreren flachen Seiten (zerteilter Stein), Kalk, Naturstein mit hohen Polierwerten, Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen, Bausteine und Neben-/Abfallprodukte des Abbaus hochwertiger Primär-Granulate seien nämlich nicht befreit. Bei diesen Materialien sei die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation gegeben wie bei gegenwärtig befreiten Nebenprodukten von anderen Materialien als Granulat oder bei nicht abgabepflichtigen Materialien für besondere Verwendungszwecke.
(150) Die Kommission hat im Einleitungsbeschluss die Frage aufgeworfen, warum es als gerechtfertigt betrachtet wird, Nebenprodukte von Ball Clay, Porzellanerde, Kohle, Braunkohle, Schiefer und Tonschiefer von der Abgabe zu befreien, während Kalk für landwirtschaftliche Zwecke und zerteilte Steine als Nebenprodukte des Kalksteinabbaus der Abgabe unterliegen.
BESTEUERUNG VON BEI DER HERSTELLUNG VON ZERTEILTEN STEINEN UND VON KALK ANFALLENDEN NEBENPRODUKTEN
(151) Nach dem Eingang umfassender Informationen des Vereinigten Königreichs sowie von Dritten stellt die Kommission fest, dass Abfälle oder Nebenprodukte der Gewinnung von zerteilten Steinen und von Kalk aus demselben Typ Felsgestein bestehen wie die eigentlichen zerteilten Steine und der Kalk: (i) Es ist anzunehmen, dass auch Abfälle aus dem Abbau von Kalkstein zur Kalkgewinnung aus Kalkstein bestehen, und (ii) dass bei der Gewinnung von Felsgestein zur Herstellung von zerteilten Steinen entstehende Abfälle wahrscheinlich zu einem großen Teil aus Splitt des zerteilten Felsgesteins bestehen.
(152) Bei den Befreiungen von der AGL wird zwischen Abfallmaterialien, die als Nebenprodukte von Material entstehen, das nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut wird und daher von der Abgabe befreit ist (z. B. beim Abbau von Porzellanerde, Ball Clay, Kohle, Braunkohle und Tonschiefer entstehende Abfälle), und Abfallmaterialien unterschieden, die als Nebenprodukte des gezielten Abbaus von Material zur Verwendung als Granulat abgabepflichtig sind (beispielsweise Abfälle aus der Gewinnung von Kalkstein).
(153) Diese steuerliche Unterscheidung beruht auf dem Bestreben, den Abbau von frischem Kalkstein, Granit, Sandstein usw. zur Verwendung als Granulat zu reduzieren, ohne jedoch die Herstellung von anderem Material als Granulat zu beeinträchtigen.
(154) Wie das Vereinigte Königreich erläutert hat, werden am häufigsten Kalkstein, Sandstein und Granit zur Verwendung als Granulat abgebaut. Wenn die Nebenprodukte des Abbaus von zerteilten Steinen oder von Kalkstein zur Kalkgewinnung von der Abgabe befreit wären, würde der Abbau frischen Materials auch weiterhin zumindest in unveränderter Höhe erfolgen oder sogar noch zunehmen.
(155) Außerdem entstünden bei der Gewinnung von zerteilten Steinen und von Kalk aus den ursprünglich abgebauten Materialien keine zusätzlichen (verarbeitungsbedingten) Kosten. Insoweit sei eine andere Situation gegeben als beispielsweise beim Abbau von Ball Clay und Porzellanerde, wo die Trennung dieser Materialien von den Abfällen mit hohen Kosten verbunden sei.
(156) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs werden sowohl der zu zerteilende Stein als auch der zur Kalkgewinnung abgebaute Kalkstein eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut. Außerdem könnten die jeweiligen Nebenprodukte und Abfälle als solche sogar ohne das eigentliche Material erkauft werden, da sie als hochwertiges Granulatmaterial eingesetzt werden könnten. Als Beleg für diese Darstellung übermittelte das Vereinigte Königreich Preisinformationen, denen zufolge die Preise für Kalk und für zerteilte Steine tatsächlich meist nicht wesentlich höher sind als die Preise der jeweiligen Nebenprodukte. Die Kosten des Kalksteinabbaus zur Kalkgewinnung lägen bei 12,50 bis 19,50 GBP/t; das Nebenprodukt hingegen koste nur 7,16 bis 11,70 GBP/t. Vulkanisches Gestein (einschließlich Granit), das ebenfalls zur Herstellung von zerteiltem Stein genutzt werde, koste etwa 5,51 bis 12,91 GBP/t; das Nebenprodukt werde für 6,12 bis 12,82 GBP/t verkauft. Selbst wenn keine Nachfrage nach dem höherwertigen Spezialprodukt bestünde, würde der Steinbruch weiterhin frisches Material abbauen, da es wirtschaftlich vorteilhafter sei, das frisch abgebaute Material und das Nebenprodukt als Granulat zu verkaufen. Somit könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Befreiung von Nebenprodukten einen weiteren Abbau frischen Materials begünstige und insofern der Umweltlogik der AGL zuwiderlaufe.
(157) Außerdem könne nicht objektiv zwischen Kalkstein als Nebenprodukt der Gewinnung von Kalk für landwirtschaftliche Zwecke und speziell zur Verwendung als Granulat abgebautem Kalkstein unterschieden werden. Entsprechendes gelte für Granit und Sandstein und für Nebenprodukte von zerteilten Steinen. Diese frisch abgebauten Materialien und ihre Nebenprodukte seien austauschbar, und insoweit könne der Betreiber eines Steinbruchs je nach Nachfrage gegebenenfalls beide Materialien für dieselbe Verwendung als Granulat verkaufen.
(158) Nach den vorstehenden Erwägungsgründen 151 bis 157 stellt die Kommission fest, dass bei den Nebenprodukten der Gewinnung von Kalk und zerteiltem Stein rechtlich und tatsächlich dieselbe Situation gegeben ist wie bei frisch abgebauten Produkten. Außerdem würde eine mögliche Befreiung des beim Abbau von Kalkstein/Felsgestein zur Herstellung von zerteiltem Stein oder des für andere Zwecke als zur Verwendung als Granulat anfallenden Abraums nur zu einem verstärkten Abbau von frischem Felsgestein und Kalkstein führen und insoweit nicht zur angestrebten Nachfrageumlenkung beitragen.
NATURSTEIN MIT HOHEN POLIERWERTEN, WASSERBAUSTEINE FÜR KÜSTENSCHUTZANLAGEN, BAUSTEINE, HOCHWERTIGE PRIMÄR-GRANULATE UND IHRE NEBEN-/ABFALLPRODUKTE
(159) Die Verwendung von Materialien als Naturstein mit hohen Polierwerten, Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen, Bausteine oder hochwertiges Primär-Granulat wird entweder als Spezialanwendung der jeweiligen Materialien betrachtet, oder es wird davon ausgegangen, dass die betreffenden Materialien nicht durch aufbereitete Granulate oder durch Abfälle sonstiger nicht abgabepflichtiger Materialien ersetzt werden können.
(160) Allerdings bestehen alle Materialien, die als Naturstein mit hohen Polierwerten, Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen, Bausteine oder hochwertiges Primär-Granulat eingesetzt werden, ebenso wie die jeweiligen Nebenprodukte aus demselben Felsgestein. Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen beispielsweise werden aus demselben Felsgestein wie feinerer Granulatsplitt hergestellt, der beim Abbau des Felsgesteins als Nebenprodukt anfällt.
(161) Dieses Felsgestein kann im Allgemeinen auch als Granulat verwendet werden; folglich können die Steinbruch-Betreiber das Gestein je nach Nachfrage zu unterschiedlichen Zwecken verkaufen und abbauen.
(162) Aus den in den Erwägungsgründen 151 bis 157 erläuterten Gründen kann die Kommission bei Nebenprodukten der Herstellung von zerteilten Steinen und von Kalk nicht ausschließen, dass eine Befreiung für Naturstein mit hohen Polierwerten, Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen, Bausteine und hochwertige Primär-Granulate sowie die jeweiligen Neben-/Abfallprodukte den Abbau dieser Materialien zur Verwendung als Granulat fördern könnte.
(163) Da Naturstein mit hohen Polierwerten und Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen der Abgabe unterliegen, während Ton für Maßnahmen zum Hochwasserschutz oder Materialien für sonstige Spezialanwendungen nicht abgabepflichtig sind, haben mehrere Beteiligte die Logik der AGL in Zweifel gezogen. Daher hat das Vereinigte Königreich gemeinsam mit der BAA Informationen vorgelegt, denen zufolge der PSV (Polished Stone Value) ein entscheidendes Merkmal ist. Der PSV sei ein Maß für die Abriebfestigkeit eines Materials. Granulate mit hohen Polierwerten würden in einer Bitumenmischung verwendet, die auf Straßen aufgebracht wird, um die Haftung zu verbessern. Granulate mit den höchsten Polierwerten würden im Straßenbau z. B. in Kurven oder auf Bremsstrecken verwendet. Die Granulate würden aufgrund ihrer Polierwerte und ihrer Abriebwerte (Aggregate Abrasion Value, AAV) spezifiziert. Diese Werte hingen von den jeweiligen Vorkommen ab und würden durch den Herstellungsprozess nochmals verbessert. Die Materialien blieben Granulate, und diese Verwendung werde für die Zwecke der AGL als Verwendung als Granulat eingestuft.
(164) Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen würden verwendet, um die Küsten des Vereinigten Königreichs vor Erosion zu schützen. Die technischen Anforderungen des zu verwendenden Materials hingen von den Belastungen in der jeweiligen Küstenumgebung ab. Unter anderem würden die Dichte und der AAV (Abriebwert) vorgeschrieben. Das Material werde für die Zwecke der AGL als Verwendung als Granulat eingestuft, da es als Schüttgut zur Herstellung der erforderlichen Festigkeit eingesetzt wird.
(165) Die mögliche Austauschbarkeit eines für einen bestimmten Zweck eingesetzten Materials ist für die Logik der AGL und für die Abgabebefreiung anderer Materialien nicht von Bedeutung. Die Kommission stellt fest, dass die AGL in diesem Zusammenhang für vielfältige und untereinander nicht austauschbare Verwendungen gilt. Solange diese Materialien jedoch als Granulate verwendet werden können und vielfach auch als solche eingesetzt werden und solange ihre Verwendung als Granulat wirtschaftlich sinnvoll ist, würde eine Befreiung dieser Materialien selbst für bestimmte Verwendungen dem Ziel der AGL zuwiderlaufen.
(166) Zahlreiche Beteiligte verweisen darauf, dass befreite Granulate an die Stelle Sekundär-Granulaterzeugnisse träten; höherwertige Produkte würden hingegen nicht ersetzt. Die Kommission stellt diesbezüglich fest, dass diese Erwägung erstens nichts daran ändert, dass das mit der AGL angestrebte Umweltziel erreicht wird, da die als unvermeidliche Nebenprodukte beim Abbau von nicht als Granulat zu verwendenden und folglich von der Abgabe befreiten Materialien frisch abgebaute Granulate ersetzen. Dabei ist unerheblich, ob sie höherwertige oder minderwertige Granulate ersetzen, solange der Abbau frischen Materials zurückgeht. Außerdem stellt die Kommission fest, dass befreite Materialien gelegentlich sogar höherwertige Granulate ersetzen können (siehe Erläuterungen des Vereinigten Königreichs in Erwägungsgrund 142).
(167) Die Kommission erkennt die Probleme bei der Umsetzung der AGL und der betreffenden Befreiungen aufgrund der geologischen Beschaffenheit der Materialien an. Allerdings stellt die Kommission auch fest, dass es schwieriger gewesen wäre, bei den Befreiungen von den Verwendungen der Materialien auszugehen; dies hätte nämlich Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Bestimmungen nach sich gezogen und noch weiter gehenden Missbrauch ermöglicht. Außerdem hat das Vereinigte Königreich offenbar den Bericht als Nachweis für die Durchsetzung der AGL erhalten und ist den in diesem Bericht enthaltenen Begriffsbestimmungen und den dort beschriebenen Prüfungen zur Einstufung der Materialien gefolgt. Die BAA hat selbst eingeräumt, dass das Vereinigte Königreich eine einschlägig spezialisierte Geologin hinzugezogen hat, um die in verschiedenen Steinbrüchen hergestellten Materialien zu beurteilen.
(168) Hinsichtlich der für Ton und Schiefer zur Herstellung von Keramikprodukten bestehenden Ausnahme aus der Aussetzung der AGL stellt die Kommission fest, dass sich die Ausnahme auf einen befreiten Industrieprozess bezieht, der bereits im Einleitungsbeschluss geprüft und nicht als staatliche Beihilfe eingestuft wurde.
(169) Die Kommission stellt ferner fest, dass der von der BAA übermittelte Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 nicht als zuverlässige Informationsquelle für einen umfassenden Überblick über alle Produkte eines Steinbruchs herangezogen werden kann. Dieser Leitfaden wurde für Werbezwecke geschrieben. In dem Leitfaden bewerben Steinbrüche ihre Produkte für die Bauwirtschaft. Die im Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 genannten Steinbrüche dürften ihre Produkte entsprechend ihrer jeweiligen Vermarktungsstrategie im Bausektor dargestellt haben. Das Vereinigte Königreich wies darauf hin, dass Steinbrüche ihre Produkte unabhängig von der geologischen Beschaffenheit der betreffenden Materialien beliebig bewerben könnten; diese als Werbung konzipierten Beschreibungen würden nicht als maßgeblich für die Einstufung von Materialien für die Zwecke der AGL betrachtet.
(170) Somit unterliegt auch die Besteuerung von Naturstein mit hohen Polierwerten sowie von Wasserbausteinen für Küstenschutzanlagen, Bausteinen, hochwertigen Primär-Granulaten und ihren Nebenprodukten/Abfällen dem Normalbesteuerungsprinzip der AGL und ist durch das angestrebte Ziel gerechtfertigt.
SCHLUSSFOLGERUNG ZUR NORMALBESTEUERUNG DURCH DIE AGL UND ZUM ZIEL DER AGL
(171) Die Kommission stellt fest, dass die von allen Beteiligten eingegangenen Stellungnahmen keinen Anlass bieten, von den Schlussfolgerungen der Kommission im Einleitungsbeschluss hinsichtlich des Normalbesteuerungsprinzips und des Ziels der AGL abzuweichen.
(172) Nach dem Normalbesteuerungsprinzip der AGL unterliegen Felsgestein, Kies und Sand, die gemäß Paragraf 17 Absatz 1 als Granulate eingestuft werden, der AGL, wenn sie ab dem 1. April 2002 im Sinne des Paragrafen 19 im Vereinigten Königreich gewerblich verwertet werden.
(173) Nach der Beschreibung, die das Vereinigte Königreich vor Annahme des Einleitungsbeschlusses übermittelt hat und die in den Vorarbeiten zur Einführung der AGL bestätigt wurde, hat die Kommission im Einleitungsbeschluss festgestellt, dass Granulate allgemein aus körnigen Materialien bestehen, die physikalisch und chemisch inert sind und daher im Bauwesen als solche oder unter Beigabe von Zement, Kalk oder Bitumen als Beton, Schotter, Asphalt oder Filterschichten bzw. als Schüttung (Verwendung als Granulat) eingesetzt werden können.
(174) Alle Beteiligten und das Vereinigte Königreich haben den Begriff Verwendung als Granulat in ihren Vorbringen anerkannt und entsprechende Stellungnahmen übermittelt. Die BAA wollte mit ihren Stellungnahmen zeigen, dass die AGL nicht logisch strukturiert worden sei, weil auch bestimmte Materialien, die nicht unter diese Begriffsbestimmung fielen, abgabepflichtig seien. Die Kommission hat diese Stellungnahmen in den vorstehenden Erwägungsgründen 151 bis 158 und 159 bis 165 eingehend gewürdigt.
(175) Nach dem Normalbesteuerungsprinzip der AGL sind Felsgestein, Kies oder Sand, die zur Verwendung als Granulat bzw. für gewerbliche Verwertungen abgebaut werden, somit im oben erläuterten Sinn als Granulate abgabepflichtig.
(176) Die vorstehende Beschreibung steht auch mit dem Ziel der AGL im Einklang, einen wirtschaftlicheren Abbau von Granulaten zu fördern, indem die damit verbundenen Umweltkosten internalisiert werden. Wie auch das Gericht bestätigt hat, besteht das Ziel der AGL darin, in der Bauwirtschaft die Verwendung von Granulaten zu fördern, die als Nebenprodukte oder Abfälle bestimmter Prozesse anfallen (sogenannte Sekundär-Granulate) oder die aufbereitet wurden. Dadurch soll die Verwendung frisch abgebauter Granulate (auch als Primär-Granulate bezeichnet) aus nicht erneuerbaren Vorkommen reduziert und der mit dem Abbauprozess verbundene Umweltschaden begrenzt werden (Ziel der Nachfrageumlenkung).
UNTERSCHIEDLICHE STEUERLICHE BEHANDLUNG
(177) Der Finance Act von 2001 sah ursprünglich eine breite Grundlage für die Festsetzung der AGL vor. Anschließend wurde der Anwendungsbereich der AGL durch Ausschlüsse und Befreiungen begrenzt. Außerdem waren bereits der Finance Act von 2001 gewisse Abgabeermäßigungen vorgesehen. Die Kommission wird nochmals prüfen, ob die Ausschlüsse, Befreiungen und Ermäßigungen, bezüglich derer sie im Einleitungsbeschluss Zweifel geäußert hat, angesichts der Zielsetzung der AGL im Einklang mit den Normalbesteuerungsprinzipien stehen.
(178) Zur Bewertung der steuerlichen Unterscheidungen im Rahmen der AGL nimmt die Kommission als Bezugsrahmen/Normalbesteuerungsprinzip die Besteuerung von Materialien an, die im Vereinigten Königreich gewerblich als Granulate verwertet werden. Wie im vorstehenden Erwägungsgrund 173 erläutert, steht der Begriff Verwendung als Granulat inhärent mit der gewerblichen Verwertung von Felsgestein, Kies und Sand für Bauzwecke, d. h. mit der Verwendung in der Bauwirtschaft als Bau- oder Fundamentmaterial oder zur Verbesserung tragender Strukturen (u. a. beim Bau von Straßen und Wegen sowie als Gleisbett und zur Befestigung von Böschungen) oder als Zuschlagstoff bei der Herstellung von Mörtel, Beton, Teermakadam, umhülltem Schotter oder sonstigem vergleichbarem Material, in Zusammenhang.
(179) Der Begriff der Verwendung von Granulaten im oben beschriebenen Sinne wird auch in Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe d des Finance Act von 2001 verwendet; dort ist festgelegt, dass eine natürliche Person einen Anspruch auf steuerliche Anrechenbarkeit hat, wenn das der AGL unterworfene Granulat in einer Weise gehandhabt wird, die nicht als möglicherweise vorgesehene Verwendung für Bauzwecke zu betrachten ist.
(180) Wenn ein befreites Material zur Verwendung als Granulat abgebaut oder gewerblich für Bauzwecke im oben beschriebenen Sinn verwertet wird, sollte es der normalen Besteuerung mit der AGL unterliegen, da bei diesem Material eine vergleichbare tatsächliche und rechtliche Situation wie bei den abgabepflichtigen Materialien gegeben ist und da die Befreiung nur aufgrund des mit der AGL verfolgten inhärenten Ziels gerechtfertigt sein könnte.
(181) Hinsichtlich der zu prüfenden Befreiungen für Nebenprodukte, Abfälle oder Abraum sonstiger Materialien oder Prozesse erhält die Kommission die im Einleitungsbeschluss erläuterten Bewertungskriterien aufrecht. Bei der Würdigung wird nicht berücksichtigt, ob der betreffende Abfall oder Abraum bzw. das jeweilige Nebenprodukt zwangsläufig bei einer Tätigkeit anfällt, die nicht mit dem gezielten Abbau von Materialien zur Verwendung als Granulat in Zusammenhang steht (d. h., ob Abfall oder Abraum bzw. das Nebenprodukt entweder beim Abbau eines nicht eigens zur Verwendung als Granulat abgebauten Materials entsteht oder mit einem Prozess einhergeht, der nicht mit dem Abbau von Granulaten zusammenhängt). Dass das hauptsächlich abgebaute Material nicht zur Verwendung als Granulat vorgesehen ist, kann als Anhaltspunkt für die Beurteilung herangezogen werden, ob eine Befreiung des betreffenden Abfalls, Abraums oder Nebenprodukts zur Erreichung des Ziels der AGL beitragen kann.
(182) Bei Nebenprodukten, Abfällen oder Abraum infolge des Abbaus von Material zur Verwendung als Granulat wird die Kommission prüfen, ob die Befreiung tatsächlich zu einem Rückgang des Abbaus frischer Materialien zur Verwendung als Granulat führt und somit zum Ziel der AGL beiträgt.
(183) Hinsichtlich der Frage, ob bei den befreiten Materialien dieselbe tatsächliche und rechtliche Situation wie bei den abgabepflichtigen Materialien besteht, ist festzustellen, dass die genannten Bewertungskriterien im Einklang mit den Normalbesteuerungsprinzipien der AGL stehen; dabei wird die Auffassung des Vereinigten Königreichs berücksichtigt, dass die AGL keine Prozesse beeinträchtigen dürfe, die mit dem Abbau von Material zur Verwendung als Granulat nicht in Zusammenhang stehen.
AUSSCHLUSS UND ERMÄSSIGUNG DER ABGABE FÜR BESTIMMTE MINERALE (PARAGRAF 18 ABSATZ 2 BUCHSTABE b UND PARAGRAF 30 ABSATZ 1 BUCHSTABE b SOWEIT DER AUSSCHLUSS BZW. DIE ERMÄSSIGUNG EINEN BEFREITEN PROZESS IM ZUSAMMENHANG MIT MATERIALIEN BETRIFFT, DIE ALS GRANULAT VERWENDET WERDEN
(184) Im Zusammenhang mit seinen Vorbringen vor dem Einleitungsbeschluss hatte das Vereinigte Königreich erklärt, keines der nach Paragraf 18 befreiten Materialien werde zur Verwendung als Granulat abgebaut oder gewonnen.
(185) Solange diese Minerale nicht zur Bereitstellung von Schüttgut für den Bausektor verwendet werden, stellt die Kommission fest, dass der Ausschluss dieser Minerale aus dem Anwendungsbereich der AGL mit dem Normalbesteuerungsprinzip der AGL im Einklang stand.
(186) In Erwägungsgrund 74 des Einleitungsbeschlusses hat die Kommission festgestellt, dass die Befreiung/der Ausschluss aus dem Anwendungsbereich der AGL nicht zu einem selektiven Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV führt, wenn die betreffenden Minerale nicht als Granulat verwendet werden.
(187) Allerdings hat die Kommission auch festgestellt, dass einige dieser Minerale gelegentlich auch abgebaut werden, um sie als Granulate einzusetzen. Vermiculit beispielsweise dient auch zur Herstellung leichter künstlicher Granulate. Der Ausschluss dieser Minerale wurde dann als nicht im Einklang mit den Normalbesteuerungsprinzipien der AGL stehend beurteilt, wenn die Minerale zur Herstellung leichter Granulate abgebaut werden, die schließlich auch als solche verwendet werden. Insoweit war für die Kommission nicht klar ersichtlich, warum der Abbau dieser Minerale anders zu bewerten sein sollte als der Abbau sonstiger abgabepflichtiger Granulate.
(188) Da der Kommission maßgebliche Informationen für ihre Bewertung fehlten, hat sie Zweifel daran geäußert, dass eine allgemeine Befreiung dieser Materialien — offenbar ohne ihre Verwendung als Granulat zu berücksichtigen — mit den der AGL zugrunde liegenden Besteuerungsprinzipien im Einklang stehe.
(189) Das Vereinigte Königreich hat eine Liste mit Verwendungen der einzelnen in Paragraf 18 Absatz 3 des Finance Act von 2001 genannten Materialien vorgelegt und jeweils angegeben, ob die Materialien als Granulate verwendet werden oder verwendet werden könnten. Nach dieser Liste wären unter den in Paragraf 18 Absatz 3 des Finance Act von 2001 genannten Materialien Perlit, Bimsstein und Vermiculit die einzigen Materialien, bei denen eine Verwendung als Granulat in Betracht käme.
(190) Da die übrigen in Paragraf 18 Absatz 3 des Finance Act von 2001 genannten Materialien nicht als Granulat verwendet werden bzw. zur Verwendung als Granulat nicht geeignet sind, ist bei diesen Materialien eine andere rechtliche und tatsächliche Situation gegeben als bei abgabepflichtigen Granulaten.
(191) Dem Vereinigten Königreich zufolge kommt Perlit in Nordirland vor; der Abbau sei jedoch bereits vor Einführung der Granulatabgabe eingestellt worden. Das Material werde wegen seiner Isoliereigenschaften und des geringen Gewichts nach der Verarbeitung weiterhin in das Vereinigte Königreich importiert.
(192) Das Vereinigte Königreich erläutert, Perlit könne zur Herstellung leichter Baumaterialien (Gips, Mörtel, Isolierung und Deckenplatten) und zur Bodenverbesserung eingesetzt werden. Das Material dehne sich unter Erwärmung erheblich aus und sei daher nicht als natürliches Granulat einzustufen. Perlit könne als leichtes Granulat verwendet werden, beispielsweise als Zuschlagstoff zu Beton oder zu Portlandzement. Vor der Verwendung für diese Zwecke müsse das Material jedoch in einer Weise physikalisch umgewandelt werden, die über ein einfaches Zerkleinern und Aussieben hinausgehe. Die besonderen Merkmale schlössen eine Substituierung dieses Materials durch aufbereitetes Material oder durch Nebenprodukte aus nicht mit der Herstellung von Granulaten in Zusammenhang stehenden Prozessen aus.
(193) Dem Vereinigten Königreich zufolge ist nicht bekannt, dass Bimsstein im Vereinigten Königreich natürlich vorkäme; das Material werde importiert. Dank seiner zellartigen Struktur habe es eine geringe Dichte und schwimme in Wasser. Es könne als Schleifmittel sowie zur Herstellung leichter Baumaterialien eingesetzt werden. Das Material sei erheblich leichter als abgabepflichtiges Granulatmaterial.
(194) Nach Auskunft des Vereinigten Königreichs gibt es gewisse Belege dafür, dass Bimsstein im Vereinigten Königreich als leichtes Granulat im Bausektor sowie zur Herstellung von Leichtbeton, vorgefertigten Betonerzeugnissen und Betonblöcken verwendet wird. Derartige Verwendungen beruhten auf der besonders geringen Dichte dieses Materials. Ebenso wie bei Perlit und bei Vermiculit schlössen die besonderen Merkmale und Verwendungsmöglichkeiten eine Substituierung dieses Materials durch sonstiges aufbereitetes Material oder durch Nebenprodukte aus nicht mit der Herstellung von Granulaten in Zusammenhang stehenden Prozessen aus.
(195) Die Kommission hat geprüft, ob Bimsstein mit Naturstein mit hohen Polierwerten oder mit Wasserbausteinen vergleichbar ist, die ebenfalls Spezialprodukte sind und nicht durch befreites Material ersetzt werden können. Bimsstein ist jedoch insoweit von Naturstein mit hohen Polierwerten und von Wasserbausteinen zu unterscheiden, als er als Granulat nur in diesem speziellen Umfang (als leichtes Granulat) verwendet werden kann. Andererseits können Materialien zur Herstellung von Natursteinen mit hohem Polierwert sowie Wasserbausteine auch als Granulate verwendet werden, wenn sie nicht für diese Spezialanwendungen eingesetzt werden, und diese Verwendung erfolgt auch tatsächlich häufig.
(196) Vermiculit ist nach Auskunft des Vereinigten Königreichs eine Form von Glimmer, die ähnlich wie Perlit durch die ungewöhnliche Eigenschaft gekennzeichnet ist, dass sich das Material unter Erwärmung erheblich ausdehnt. Vorkommen im Vereinigten Königreich sind nicht bekannt; das Material wird jedoch importiert.
(197) Das Vereinigte Königreich erläutert, dass Vermiculit ähnlich wie Perlit als Isoliermaterial sowie als leichtes Granulat zur Herstellung von Gips und Beton und zur Bodenverbesserung eingesetzt werden könne. Vor der Verwendung für diese Zwecke müsse das Material jedoch in einer Weise physikalisch umgewandelt werden, die über ein einfaches Zerkleinern und Aussieben hinausgehe. Die besonderen Merkmale schlössen eine Substituierung dieses Materials durch aufbereitetes Material oder durch Nebenprodukte aus nicht mit der Herstellung von Granulaten in Zusammenhang stehenden Prozessen aus.
(198) Dem Vereinigten Königreich zufolge werden von diesen Produkten die im Folgenden genannten Mengen importiert; die Daten für Perlit und Vermiculit wurden in den Einfuhrstatistiken seit 2010 gemeinsam erfasst: 2008 2009 2010 2011 2012 Perlit (t) 45064 36315 58456 98437 66298 Vermiculit (t) 29200 25515 Bimsstein (t) 2259 1668 2062 2067 1255
(199) Nach Darstellung des Vereinigten Königreichs kostete importierter Bimsstein 2012 durchschnittlich 128 GBP/t. Dieser hohe Preis werde aufgrund der Spezialanwendungen dieser Minerale erzielt, und in Anbetracht dieses Preises kämen diese Minerale als Substitut für im Vereinigten Königreich abgebautes Granulat nicht in Betracht.
(200) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs werden Perlit, Bimsstein und Vermiculit im Vereinigten Königreich nicht gewerblich als Granulat eingesetzt, und bei diesem Material sei angesichts des mit der AGL verfolgten Umweltziels nicht dieselbe rechtliche und tatsächliche Situation gegeben wie bei abgabepflichtigem Granulat.
(201) Da bei Perlit und Vermiculit für eine Verwendung als Granulat eine physikalische Umwandlung erfolgen muss, die deutlich über ein einfaches Zerkleinern und Aussieben hinausgeht, stellt die Kommission fest, dass diese Materialien nicht mit abgabepflichtigen Materialien vergleichbar sind, bei denen derartige Umwandlungen nicht erforderlich sind.
(202) Aufgrund ihrer natürlichen Eigenschaften sind Perlit, Bimsstein und Vermiculit von den übrigen Granulaten zu unterscheiden. Außerdem sind alle drei Materialien keine natürlichen Granulate, sondern dienen als leichte Spezialgranulate, die weder ersetzt werden könnten noch tatsächlich als Ersatz für sonstige Materialien verwendet werden. Der Preis dieser Materialien spiegelt ihre Bedeutung als Spezialmaterialien sowie die Tatsache wider, dass sie nicht als Ersatz für Granulate in Betracht kommen, die im Vereinigten Königreich abgebaut werden.
(203) Außerdem wird gegenwärtig keines dieser Materialien im Vereinigten Königreich abgebaut; der Abbau von Perlit wurde bereits vor Einführung der AGL eingestellt.
(204) Bezüglich dieser Materialien hat die Kommission keinerlei Stellungnahmen von Beteiligten erhalten.
(205) Angesichts des Umweltziels der AGL stellt die Kommission fest, dass sich Perlit, Bimsstein und Vermiculit nicht in derselben rechtlichen und tatsächlichen Situation wie abgabepflichtige Granulate befinden.
(206) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass der Ausschluss und die Befreiung bestimmter Minerale nach Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe b und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b des Finance Act von 2001 nicht mit der Gewährung eines selektiven Vorteils für diese Materialien verbunden ist.
BEFREIUNG VON MATERIAL, DAS VOLLSTÄNDIG ODER HAUPTSÄCHLICH AUS KOHLE, STEINKOHLE, TONSCHIEFER ODER SCHIEFER BESTEHT ODER BESTANDTEIL VON MATERIAL IST, DAS AUS DEN GENANNTEN MATERIALIEN BESTEHT (PARAGRAF 17 ABSATZ 4 BUCHSTABE a), SOWEIT DAS BEFREITE MATERIAL VOLLSTÄNDIG AUS KOHLE, BRAUNKOHLE, TONSCHIEFER ODER SCHIEFER ZUR VERWENDUNG ALS GRANULAT ODER HAUPTSÄCHLICH AUS KOHLE, BRAUNKOHLE, TONSCHIEFER UND SCHIEFER BESTEHT
(207) Die Kommission hat festgestellt, dass diese Materialien alle als Felsgestein und somit als Granulate im Sinne des Paragrafen 17 Absatz 1 des Finance Act von 2001 einzustufen sind.
(208) Tonschiefer und Schiefer werden häufig so zerteilt, dass mindestens eine flache Seite entsteht. In diesen Fällen wäre nach Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe a (befreiter Prozess zum Zerteilen von Stein) eine Befreiung von der AGL gegeben. Die steuerliche Anrechenbarkeit von Materialien, die einem befreiten Prozess unterzogen werden, steht im Einklang mit den Normalbesteuerungsprinzipien der AGL.
(209) Im Zusammenhang mit seinen Vorbringen vor Annahme des Einleitungsbeschlusses hatte das Vereinigte Königreich erläutert, Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und Schiefer würden nicht hauptsächlich zur Verwendung als Granulat abgebaut. Schiefer werde traditionell zur Verwendung als spezielles Baumaterial (z. B. zur Eindeckung von Dächern oder als Bodenbelag) abgebaut. In einigen Regionen werde die Verwendung von Schiefer im Denkmalschutz gefördert. Schiefer sei ein spaltbares Mineral mit hohem Tonanteil. Da die natürlichen Tonvorkommen zunehmend zur Neige gingen, werde Schiefer inzwischen verstärkt auch zur Herstellung von Ziegeln und Fliesen verwendet. Außerdem könne Schiefer bei der Herstellung von Zement als Zuschlagstoff verwendet werden. Kohle sei ein Sedimentgestein, das hauptsächlich aus Kohlenstoff bestehe. Braunkohle habe einen deutlich geringeren Kohlenstoffgehalt als Kohle und eine sehr hohe Feuchte. Beide Materialien würden als Energieprodukte verwendet.
(210) Die Kommission ist zu dem Ergebnis gelangt, dass der Ausschluss dieser Materialien im Einklang mit dem der AGL zugrunde liegenden Normalbesteuerungsprinzip steht, wenn diese Materialien nicht als Granulate eingesetzt werden.
(211) Außerdem hat die Kommission festgestellt, dass Tonschiefer und Schiefer den Beweismitteln zufolge, die die BAA dem Gericht in ihrer Antwort in der Rechtssache T-210/02 übermittelt hat, auch als Granulate verwendet werden. Bei Kohle und Braunkohle hingegen kommt eine Verwendung als Granulat nicht in Betracht.
(212) Im Einleitungsbeschluss hat die Kommission in Erwägungsgrund 84 festgestellt, dass eine generelle Befreiung von Schiefer und Tonschiefer selbst bei Verwendung dieser Materialien als Granulat oder als Schüttgut für Bauzwecke wohl nicht im Einklang mit den Normalbesteuerungsprinzipien der AGL steht und offenbar nicht mit der Natur und der Logik der AGL vereinbar ist.
(213) Außerdem hat die Kommission in Erwägungsgrund 85 des Einleitungsbeschlusses darauf hingewiesen, dass das Argument, dass Schiefer und Tonschiefer in der Regel nicht als Granulate verwendet würden, eine generelle Befreiung dieser Materialien von der AGL nicht rechtfertige. Eben aus diesem Grund sei es schwierig, im Vorfeld zu ermitteln, für welche Zwecke Materialien verwendet würden, bei denen das Vereinigte Königreich eine steuerliche Anrechenbarkeit vorgesehen hat, wenn eigentlich abgabepflichtige Materialien für industrielle und landwirtschaftliche Zwecke eingesetzt werden. Die Kommission hielt es für angemessener, anstelle einer ausdrücklichen Befreiung die Steuerermäßigung auch auf Schiefer und Tonschiefer auszuweiten.
(214) Die Kommission hat auch Zweifel an der Rechtfertigung der Ausweitung der Befreiung auf Material geäußert, das hauptsächlich (d. h. zu mehr als 50 %) aus Kohle, Braunkohle, Schiefer oder Tonschiefer besteht.
(215) Sie ist zu dem Ergebnis gelangt, dass eine generelle Befreiung dieser Materialien (insbesondere von Tonschiefer und Schiefer) selbst bei Verwendung der Materialien als Granulat (d. h. als Schüttgut für Bauzwecke) nicht mit den Normalbesteuerungsprinzipien der AGL im Einklang steht.
(216) Nach der Veröffentlichung des Einleitungsbeschlusses sind bei der Kommission zahlreiche diesbezügliche Vorbringen mehrerer Beteiligter eingegangen.
Tonschiefer Am 15. September 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(217) Hinsichtlich der Verwendungen von Tonschiefer-Nebenprodukten als Granulat schließt sich die BAA der Darstellung des Vereinigten Königreichs an; dies gilt auch für die Auffassung, dass diese Materialien bei der Herstellung von Beton sowie in Verbindung mit bautechnischen Anwendungen mit mittleren Festigkeitsanforderungen als Ersatzerzeugnis für frisch abgebautes Granulat in Betracht kommen.
(218) Der BAA zufolge wurden Tonschiefer, Schiefer (und Ton) schon immer (auch bereits vor Einführung der AGL) als Granulat verwendet, wenn dies für den jeweiligen Zweck in Betracht kam und das Material zu einem annehmbaren Preis verfügbar war. Beispielsweise wurden in den Jahren 1980/1981 und 1990/1991 etwa 230000 t Tonschiefer-Granulat zum Bau der Umgehung der A55 (Bangor Bypass) verwendet.
(219) Unter Verweis auf die Erklärung der einschlägig spezialisierten Geologin Dr. Rachel Hardie erklärt die BAA, es gebe Steinbrüche mit gemischter geologischer Beschaffenheit, in denen als Ton oder Tonschiefer einzustufendes Felsgestein in Wechsellagerung mit anderem Felsgestein vorkomme. Dieser Erklärung zufolge unterliegen die hergestellten Granulate einiger Steinbrüche in Schottland und in anderen Teilen des Vereinigten Königreichs größtenteils der AGL, auch wenn Gesteinsschichten dort zum Teil aus befreiten Gesteinstypen bestehen. Zu den Produkten dieser Steinbrüche zählen Bestände mit vollständig oder hauptsächlich befreiten Materialtypen (z. B. Schiefer oder Tonschiefer).
(220) Nach Auskunft der BAA ist das Material einiger Tonschiefer-Steinbrüche nicht hinreichend spaltbar, um Platten für den Bausektor herstellen zu können, obwohl das Material als Tonschiefer eingestuft wird. Die BAA hat eine Liste mit sieben Tonschiefer-Steinbrüchen vorgelegt, die anhand des Verzeichnisses der Bergwerke und Steinbrüche im Jahr 2010 (BGS Directory of Mines and Quarries 2010; BGS = British Geological Survey) erstellt wurden und für die angegeben wurde, dass Gestein ausschließlich zur Herstellung von Granulaten (z. B. Bauzuschlagstoffe, Steine für Steinmauern oder unzerteilte Bausteine) abgebaut wird; außerdem wurden Steinbrüche genannt, in denen nur in geringen Mengen zerteilte Bausteine hergestellt werden. Der BAA zufolge besteht kein Unterschied zwischen diesen Steinbrüchen und Granit- oder Sandstein-Steinbrüchen, in denen auch Bausteine produziert werden. Die Produkte beider Steinbruchtypen sind von identischer Beschaffenheit; im Gegensatz zu den anderen Steinbruchtypen sind Tonschiefer-Steinbrüche jedoch von der Abgabe befreit.
(221) Hinsichtlich der Art von Steinbrüchen, in denen abgabepflichtiges Felsgestein wie beispielsweise Granit abgebaut wird, erklärt die BAA, diese Steinbrüche verkauften in unterschiedlichem Umfang unzerteilte Steinblöcke. Wenn in einem Steinbruch Felsgestein von Natur aus in Blöcken vorkomme und leicht zu zerteilen sei, werde der Steinbruch wahrscheinlich eine gewisse Menge dieses Produkts verkaufen, sofern auf dem lokalen Markt eine Nachfrage nach dem Stein bestehe (beispielsweise von Privatpersonen oder von Gartencentern) und soweit die Farbe der Steinblöcke gefragt sei.
(222) Die BAA hat Informationen auch zum Absatz von Tonschiefer und zu den verkauften Mengen an Dachschiefer im Vergleich zu den verkauften Mengen an Tonschiefer als Schüttgut für sonstige Zwecke (d. h. als Granulat) vorgelegt. Außerdem wurden von der BAA Informationen zu Kalksteinbrüchen übermittelt. Diesen Informationen zufolge übertrifft der Absatz von Kalkdünger den Absatz von als Nebenprodukt anfallenden Granulaten bei Weitem. Im Jahr 2013 habe das Verhältnis bei 4,2:1 gelegen. Die BAA erklärt dieses Verhältnis damit, dass der Verkauf von Nebenprodukten des Kalksteinabbaus infolge der AGL nicht mehr wirtschaftlich sei. Zur Orientierung hat die BAA die Verkaufspreise eines Steinbruchs für Kalkdünger (für Exporte ab Werk zwischen 5,02 und 5,95 GBP/t) und für das als Nebenprodukt anfallende Granulat (5 bis 8,5 GBP/t einschließlich AGL) genannt. Außerdem hat die BAA die Preise eines anderen Steinbruchs für hochreine Calciumcarbonat-Pulver (von 25 bis 55 GBP/t ab Werk bis zu 1000 GBP/t bei bestimmten Spezialprodukten) sowie für Kalkstein zur Glasherstellung (23 GBP/t ab Werk), für Kalkdünger (11 GBP/t) und für die betreffenden Abfall-/Nebenprodukte (2 bis 7,5 GBP/t ohne AGL) angegeben.
(223) Nach Auffassung der BAA sind die ursprünglich vom Vereinigten Königreich genannten Preise für Tonschiefer zu hoch angesetzt und entsprechen nicht dem tatsächlichen Marktwert. Die Preise für Tonschiefer-Nebenprodukte seien von 6 GBP auf 3 GBP zurückgegangen. Im Jahr 2010 habe der Preis für importierten Dachschiefer bei 390 GBP/t und für exportierten Dachschiefer bei 618 GBP/t gelegen.
Am 20. Dezember 2013 eingegangene Stellungnahmen von Welsh Slate Ltd. (Welsh Slate)
(224) Gegenwärtig werden weniger als 10 % des im Vereinigten Königreich benötigten Naturschiefers im Vereinigten Königreich produziert.
(225) Die Haupttätigkeit von Welsh Slate besteht in der Herstellung und im Verkauf von Dachschiefer. Nach Auskunft des Unternehmens entfallen auf Dachschiefer etwa 65 % des von diesem Unternehmen erzielten Umsatzes; der Anteil an zerkleinertem bzw. gemahlenem Schiefer beschränke sich auf 30 %, und der Rest entfalle auf Bauprodukte und auf sonstige Erzeugnisse. Zerkleinerter Tonschiefer müsse abgebaut werden, um an das als Dachschiefer zu verwendende Material zu gelangen. Auf die beim Abbau von Dachschiefer entstehenden Nebenprodukte entfalle ein beträchtlicher Prozentanteil der Produktion (gegenwärtig 95 % des gesamten abgebauten Materials).
(226) Nach Auskunft von Welsh Slate wird zerkleinerter bzw. gemahlener Tonschiefer aus folgendem Material gewonnen: Abbauabfälle (31 %), Splittabfälle (12 %), bestehende Deponien (31 %) und beim Bohren und Sandstrahlen entstehendes Abfallmaterial. Die Kosten der Produktion von Tonschiefergranulat seien höher als die Kosten, die in einem typischen auf die Herstellung von Granulaten spezialisierten Steinbruch entstünden. Die Produktionskosten für Standard-Granulatprodukte ohne die bei diesem Unternehmen anfallenden zusätzlichen Kosten beliefen sich auf […] bis […] GBP/t; somit betrage die Abgabe […]. Zurzeit würden die Granulate zu Preisen zwischen […] und […] GBP/t verkauft. Dachschiefer werde durchschnittlich zu einem Preis von […] GBP/t angeboten; als Spitzenpreise könnten mehr als […] GBP/t erzielt werden.
Am 10. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(227) Die BAA übermittelte den vom Cornwall County Council erstellten Cornish Building Stone and Slate Guide 2007. Dieser Leitfaden enthält Informationen über einige Steinbrüche, in denen Baumaterial hergestellt wird (u. a. auch in Tonschiefer-Steinbrüchen).
Am 2. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der Mineral Products Association
(228) Der Mineral Products Association zufolge werden Tonschiefer und Schiefer im Vereinigten Königreich als Granulate verwendet. Tonschiefer und Schiefer zur Verwendung als Granulat seien zwar tatsächlich Nebenprodukte von Abbautätigkeiten zur Herstellung von Produkten, die nicht als Granulate eingesetzt werden sollten (d. h. Nebenprodukte des Abbaus von Tonschiefer zur Herstellung von Dachschiefer); diese Materialien würden aber auch hauptsächlich zur Versorgung von Granulatmärkten gewonnen.
Am 16. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen des Steinbruchs Lantoom
(229) Der Steinbruch Lantoom erklärt, in der Grafschaft Cornwall befänden sich große Mengen an Granulaten, die als Nebenprodukte bei der Gewinnung von Tonschiefer und Porzellanerde anfielen. Gegenwärtig bestehe ein erhebliches Überangebot an diesen Materialien, obwohl sie von der AGL befreit seien. Die Märkte seien sehr preisempfindlich, und die Kostensteigerungen könnten nicht an die Kunden weitergegeben werden.
(230) Dem Steinbruch zufolge wird für den Granulattyp, für den der Steinbruch Lantoom die Abgabe entrichten müsste, wenn die Befreiung als mit dem Binnenmarkt nicht vereinbare staatliche Beihilfe eingestuft würde, zurzeit ein Preis von etwa 2 GBP/t verlangt. (Der Preis ab Werk schwanke zwischen 1,5 und 3 GBP.) Mit der Abgabe würde sich der Preis also verdoppeln.
(231) Dem Betreiber des Steinbruchs zufolge hat die Befreiung von der AGL dazu beigetragen, den Markt für Granulate aus befreiten Materialien anzukurbeln. Bis zu einem Anteil von 75 % könnten die abgebauten Minerale Abfall sein. Die als Granulat zu verwendenden Tonschiefer-Nebenprodukte des Steinbruchs würden in einem Umkreis von ca. 50 km verkauft.
(232) Der Betreiber des Steinbruchs Lantoom erläutert, Schiefer sei zur Verwendung als Granulat nicht sehr gut geeignet, da Schiefer weicher sei und nicht zur Herstellung von Beton oder Bitmac-Teer genutzt werden könne.
Am 10. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Burlington Slate Limited (BSL)
(233) BSL stellt hauptsächlich maßhaltige Tonschieferprodukte u. a. für Bedachungszwecke, für Verkleidungen, als Bodenbeläge oder Pflaster oder sonstige Bauprodukte her.
(234) BSL ist der Auffassung, dass die Befreiungen für Tonschiefer keine staatliche Beihilfe darstellen, weil sie durch die Natur und die Logik der Umweltziele der AGL gerechtfertigt seien und mit diesen vollständig im Einklang stünden. Tonschiefer werde traditionell nicht zur Verwendung als Granulat, sondern zum Einsatz als Baumaterial für Bedachungszwecke sowie für Verkleidungen, Bodenbeläge und Pflaster eingesetzt — häufig aus Denkmalschutzgründen zum Erhalt historischer Gebäude im Vereinigten Königreich.
(235) BSL zufolge ist bei Tonschiefer-Abraum eine andere tatsächliche Situation gegeben als bei frisch abgebauten Granulaten, die speziell zur Verwendung als Granulat gewonnen werden; die beim Abbau von Tonschiefer anfallenden Granulate seien nämlich ein unumgängliches Nebenprodukt der Prozesse, mit denen maßhaltige Tonschieferprodukte hergestellt würden.
(236) Außerdem ist BSL der Auffassung, dass die Befreiungen einen Anreiz für die Betreiber von Tonschiefer-Steinbrüchen darstellen, Abfallmaterial als Granulat aufzubereiten. Wenn die Tonschiefer-Steinbrüche Abfälle nicht mehr als Granulate aufbereiteten, würde beim Abbau von Tonschiefer anfallender Abfall und Abraum deponiert oder auf Halden entsorgt.
(237) Aufgrund der gegebenen Abbautiefen, der manchmal ungünstigen geologischen Bedingungen und der technischen und geotechnischen Aspekte, die bei der Anlage der Steinbrüche zu berücksichtigen seien, um die nötige Stabilität und eine sichere Arbeitsumgebung zu gewährleisten, sei der Abbau von Tonschiefer äußerst kostenintensiv. Tonschiefer werde in Platten in einer Größe von ca. 1 m × 0,5 m bis zu 3,5 m × 1,5 m mit einem Gewicht von meist jeweils 500 kg bis zu 12 t abgebaut. Wie sich die Verarbeitung gestalte, hänge von der Art des herzustellenden Produkts ab (Dachschiefer, Verkleidungen, Bodenbeläge oder sonstige Bauprodukte). In der Regel stehe am Anfang der Verarbeitung das grobe Zerteilen des Materials; anschließend werde das Material gespalten, eine Oberflächenbehandlung vorgenommen und das Material weiter zerteilt oder in Form gebracht. Etwa 50 % des von BSL erzielten Absatzes von Tonschiefer-Bauprodukten würden aus dem Vereinigten Königreich exportiert.
(238) BSL hat nachgewiesen, dass in allen Stufen des Prozesses zwangsläufig Tonschiefer-Abfall und -Verschnitt als Nebenprodukte entstehen. Nach Schätzungen von BSL werden nur etwa 4 % des abgebauten Materials tatsächlich zu maßhaltigen Fertigprodukten verarbeitet (die in der Regel als Bedachungsmaterial, als Pflaster oder als Bodenbeläge verwendet werden); somit seien also 96 % des Materials Abfall. Die Aufarbeitung von Tonschiefer-Abfällen und -Verschnitt verringere die Menge der Abfälle, die BSL ansonsten zu einer Deponie transportieren oder im Steinbruch auf Halden sammeln müsse. Die teilweise Aufbereitung des Abfall- und Verschnittmaterials trage dazu bei, die Kosten des Abbaus von Tonschiefer zu einem gewissen Teil zu reduzieren; der entsprechende Absatz habe gemessen am Hauptgeschäft des Abbaus von Tonschiefer zur Herstellung und zum Verkauf von maßhaltigen Tonschiefer-Steinprodukten jedoch nur untergeordnete Bedeutung.
(239) BSL zufolge haben Betreiber eines Tonschiefer-Steinbruchs keinen Anreiz, Material nur zur Verwendung als Granulat abzubauen, da der Abbau von Tonschiefer weitaus teurer und (technisch betrachtet) erheblich anspruchsvoller sei als die Gewinnung von Granulaten in einem entsprechend spezialisierten Steinbruch im Tagebau; wirtschaftlich sei ein Abbau nicht sinnvoll, wenn das abgebaute Material ausschließlich als Granulat verwendet werden solle.
(240) Dem Vorbringen zufolge wurde BSL eine Planung mit der Auflage genehmigt, dass der Stein zur Herstellung regionaltypischer Baumaterialien abgebaut wird. Angesichts der Lage im bzw. in unmittelbarer Nähe des Nationalparks Lake District wäre ein Antrag auf Abbau ausschließlich von Granulat sehr wahrscheinlich nicht genehmigungsfähig.
(241) BSL erklärt, die Befreiung von Granulaten beim Abbau von Tonschiefer habe nicht dazu geführt, dass das Unternehmen mehr Tonschiefer-Granulat gewonnen hätte.
(242) BSL betreibt auch zwei Kalksteinbrüche. Zwischen dem beim Abbau von Tonschiefer entstehenden Abraum und dem Material, das beim Abbau von Kalkstein zur Herstellung von Kalk anfalle, bestehe ein Unterschied. Anders als Tonschiefer werde Kalkstein nämlich als Rohstoff zur Verwendung als Bauzuschlagstoff abgebaut und könne ausschließlich im Tagebau wirtschaftlich gewonnen werden; Tonschiefer hingegen sei ein Sedimentgestein, das aus tieferen Schichten abgebaut werden müsse. Kalkstein sei weniger mit Tonschiefer vergleichbar, sondern ähnele eher den Typen nicht befreiter Granulate, die ausschließlich zur Verwendung als Granulat abgebaut würden. BSL zufolge ist Kalkstein nur an sehr wenigen Abbaustellen von einer Qualität, bei der der Abbau von maßhaltigen Steinen (d. h. von Pflastersteinen) lohnt.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Eunomia Research and Consulting Ltd. (Eunomia)
(243) Die Stellungnahmen von Eunomia wurden im Namen eines Konsortiums von im Vereinigten Königreich ansässigen Herstellern von Sekundär-Granulaten (Tonschiefer, Bergematerial und Bodenasche von Verbrennungsanlagen) übermittelt.
(244) Die Erzeugung von Material, das ausschließlich als Granulat verwendet werden könne, sei unumgänglicher Bestandteil des Prozesses zum Abbau von Tonschiefer für Bedachungszwecke und sonstiger Prozesse zur Herstellung hochwertiger Produkte. Bei Verwendung des Materials als Granulat werde ein sehr viel geringerer Preis erzielt; dieser Preis wäre für sich genommen kein hinreichender Anreiz für einen Abbau. Welsh Slate erklärt, Dachschiefer werde zu durchschnittlich […] GBP/t verkauft; der maximale Preis liege bei […] GBP/t. Sekundär-Granulate hingegen würden für […] bis […] GBP/t angeboten. Folglich sei nicht festzustellen, dass die Befreiung zu einer Zunahme des Abbaus an Primärmaterial geführt oder dass die Abbautätigkeit insgesamt zugenommen habe.
(245) Wegen der bestehenden Tonschiefer-Abfallhalden, die bereits vor Einführung der AGL entstanden seien, müsse kein zusätzlicher Tonschiefer zur Erzeugung von Granulaten abgebaut werden.
(246) Eunomia erläutert, bei einer Aufhebung der Befreiung für Tonschiefer würde die AGL die Kosten der Produktion von Tonschiefer-Granulaten im Anschluss an den eigentlichen Abbau […]; diese Kosten werden mit […] bis […] GBP angesetzt.
Am 7. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Wincilate Ltd (Wincilate)
(247) Wincilate ist ein Tonschiefer-Steinbruch; der Betreiber dieses Steinbruchs befürwortet die Befreiung von Tonschiefer von der AGL. Zusätzlich zum regulären Geschäft werde in dem Steinbruch Tonschiefer aus Tonschieferhalden zerkleinert, die schon vor mehr als 100 Jahren entstanden seien. Die Befreiung sei erforderlich, um die Abfallhalden reduzieren und Ersatzmaterial für Primär-Granulate bereitstellen zu können.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Torrington Stone
(248) Torrington Stone erklärt, in einem seiner Steinbrüche werde als Primärprodukt abgabepflichtiger grobkörniger Sandstein abgebaut; außerdem würden in diesem Steinbruch Natursteinerzeugnisse wie Bausteine, Steine für Steinmauern und Gabionensteine produziert. Dieser abgabepflichtige grobkörnige Sandstein müsse unmittelbar mit den Erzeugnissen von Tonschiefer-Steinbrüchen konkurrieren, die genau dieselben Produkte anböten. Die Bausteine würden handverlesen und im Steinbruch nicht zerteilt und kämen daher nicht für eine Befreiung von der AGL in Betracht. Der Stein werde vor Ort von einem Steinmetz zerteilt; die AGL sei aber bereits abgeführt worden.
(249) Torrington Stone zufolge ist Tonschiefer hingegen ein von Natur aus unregelmäßig geformtes Gestein, das zerteilt (gesägt) werden muss, um das Material weiterverwenden zu können (und sei es nur zur Herstellung der nötigen Bettbreite).
Am 9. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Berwyn Slate
(250) Im Steinbruch Berwyn Stale werden fertige Tonschieferplatten hergestellt; dabei entsteht Abfallmaterial als Nebenprodukt. Da der Tonschiefer bereits seit 200 bis 300 Jahren abgebaut wird, seien in der Umgebung des Steinbruchs Abfallhalden entstanden. Inzwischen beabsichtige der Betreiber des Steinbruchs, die Abfälle zu verkaufsfähigen Granulaten zu verarbeiten. Wenn die AGL aufgehoben werden sollte, könnten diese Pläne nicht umgesetzt werden.
Am 2. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Mineral Products Association Ltd
(251) Der Verband erklärt, die Befreiung dürfe nicht für Materialien gelten, die hauptsächlich aus Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und Schiefer bestünden, wenn diese Materialien auf Granulatmärkten oder zur Verwendung als Granulat verkauft würden.
Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(252) Das Vereinigte Königreich betont, das Gericht habe in seinem Urteil vom 7. März 2012 in der Rechtssache T-210/02 RENV festgestellt, dass Materialien wie Ton, Tonschiefer und Schiefer grundsätzlich das Normalbesteuerungskriterium der AGL erfüllen, weil sie Granulat im Sinne des Finance Act von 2001 sind (Randnummer 71), und soweit diese Granulate […] als solche verwendet und gewerblich verwertet werden; diese Materialien befänden sich in einer Situation, die anderen abgabepflichtigen Ersatzgranulaten vergleichbar sei (Randnummer 72). Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs hat das Gericht deutlich gemacht, dass die potenzielle Einbeziehung dieser Materialien in den Anwendungsbereich der Abgabe allein davon abhängt, dass sie tatsächlich und erwiesenermaßen als Granulat verwertet werden.
(253) Außerdem erklärt das Vereinigte Königreich, es gebe keine eindeutigen Belege (auch nicht in den Vorbringen der BAA während des Gerichtsverfahrens) dafür, dass Tonschiefer, Kohle oder Braunkohle eigens zur Verwendung als Granulat im Vereinigten Königreich abgebaut würden.
(254) Tonschiefer ist nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ein Felsgestein, das in dünne Schichten gespalten werden kann. Dieses Material werde vorwiegend für Bedachungszwecke, aber auch für dekorative Verkleidungen und als Gedenksteinmaterial verwendet. Das Material werde in Nordwales, im Lake District, in Devon und in Cornwall hergestellt.
(255) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ist Tonschiefer von der AGL befreit, weil hochwertiger Tonschiefer zur Verwendung als Bedachungsmaterial und als Bodenbelag sowie wegen seiner dekorativen Eigenschaften und weniger zur Verwendung als Granulat abgebaut werde. Üblich seien Anwendungen als Dachschiefer sowie im Möbelbau, im Baubereich (Fensterbänke und -gewände, Küchenarbeitsplatten, Waschtische in Bädern, Theken, Kaminumbauten, Herde, Verkleidungen, Hausschilder, Denkmäler und Bodenfliesen) und als Zierelemente (nachstehend auch allgemein spezielle Bauprodukte genannt). Der Tonschiefersplitt sowie beim Abbau und beim Zerteilen hochwertigen Tonschiefers entstehende Abfälle könnten durch frisch abgebautes Granulat ersetzt werden. Daher trügen die Befreiungen auch zur Verwendung von Tonschiefersplitt aus Abfällen und aus sonstigen Nebenprodukten bei; daraus ergebe sich ein Netto-Umweltnutzen, indem die Umweltschäden infolge des ansonsten erforderlichen zusätzlichen Granulatabbaus reduziert würden.
(256) Dem Vereinigten Königreich zufolge stellen die Betreiber der Steinbrüche, die Tonschiefer-Granulate und Tonschiefersplitt zur Verwendung als Granulat verkaufen, in der Werbung ihre hochwertigen Tonschieferprodukte (z. B. Dachschiefer, Arbeitsplatten, Herde, Bodenbeläge und Gedenktafeln) in den Vordergrund; die Herstellung dieser Produkte stehe im Mittelpunkt ihrer Abbautätigkeiten.
(257) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ist Tonschiefer zur Verwendung als Granulat nicht gut geeignet, weil er sich leicht zu flachen Plättchen und zu unregelmäßigen Strukturen verforme und das Material sich eher nicht in die bei den meisten Anwendungen von Granulaten bevorzugte Quaderform bringen lasse. Hochwertiger Tonschiefer werde nicht als Granulat verwendet, weil er wegen seiner physikalischen und/oder chemischen Merkmale ungeeignet sei und daher für höherwertige Zwecke verkauft werde.
(258) Nach Schätzungen des Vereinigten Königreichs kommen auf jede Tonne abgebauten Tonschiefer 95 % Abraum; nur zu einem Anteil von ca. 5 % sei das Material tatsächlich für hochwertige Verwendungen (z. B. als Dachschiefer oder Verkleidungsmaterial) geeignet. Zu einem großen Teil sei das Felsgestein, das auch hochwertigen Tonschiefer enthalte, weniger gut spaltbar; deshalb ließen sich aus diesem Material keine dünnen Platten herstellen. Bei der Herstellung einheitlich zerteilter und gespaltener Tonschieferplatten aus höherwertigem Material fielen auch größere Mengen an Verschnitt an. Daher seien im Laufe der Jahre an den Standorten, an denen Tonschiefer verarbeitet werde, große Abfallhalden mit Tonschiefersplitt entstanden. Den vom Vereinigten Königreich diesbezüglich vorgelegten Studien zufolge übertrifft die Produktion an Tonschiefer-Abfall unverändert bei Weitem das Volumen des Marktes für Tonschiefergranulat, und die Abfallhalden wachsen weiter an. Seit 2000 sei der Abbau an Tonschiefer rückläufig, da weniger Dachschiefer hergestellt werde. Und seit Aussetzung der AGL im April 2014 verzeichneten die Hersteller von Tonschiefer einen Rückgang der Nachfrage nach Tonschieferabfällen; auch dies habe zur weiteren Zunahme der Abfallhalden beigetragen.
(259) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs können Tonschiefer-Nebenprodukte als minderwertiges Granulat für Aufschüttungen im Bausektor und als Dekogranulat verwendet werden, und bei sorgfältiger Auswahl und Zerkleinerung könnten sogar die grundlegenden Anforderungen im Straßenbau erfüllt werden. Tonschiefer-Abfall sei zwar weniger belastbar als anderes Granulat; allerdings habe man festgestellt, dass Tonschiefer-Abfall diese grundlegende Funktion in geeigneter Weise übernehmen könne und insoweit auch bei der Herstellung von Beton und bei Anwendungen mit mittleren Belastungen im Baubereich als Ersatz für frisch abgebautes Granulat in Betracht komme. Zum Teil werde Tonschiefer-Abfall auch zu Pulver und zu körnigem Material für die industrielle Herstellung von Dachpappen und Bitumenanstrichen verwendet. Durch die Befreiung von Tonschiefer fördere die Abgabe die Verwendung dieses Tonschiefersplitts und trage so zu einer Reduzierung der Schäden an natürlichen Lebensräumen und der mit den Abraumhalden verbundenen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes bei. Dadurch würden Vorhaben wie z. B. die von der BAA genannte Umgehung der A55 (Bangor Bypass) begünstigt.
(260) Dem Vereinigten Königreich zufolge musste […] den erzeugten Tonschiefer-Abfall nach der Aussetzung bestimmter Befreiungen von der Abgabe im April 2014 mit 3 % Verlust zu verkaufen; dies zeige, dass es ohne die Befreiung keinen Markt für Tonschiefer-Abfälle gebe.
(261) Nach Darstellung des Vereinigten Königreichs sind zwar nur 5 % des in Tonschiefer-Steinbrüchen abgebauten Materials als hochwertiges Material einzustufen; der verhältnismäßig hohe Preis von Tonschiefer-Platten mit geeigneten Abmessungen zur Verwendung als Dachschiefer, Bodenplatten oder Verkleidungsmaterial oder für sonstige Dekozwecke rechtfertige jedoch den Abbau des Materials. Mit hochwertigem Tonschiefer würden Preise zwischen 727 und 1076 GBP/t erzielt. Das Vereinigte Königreich hat die folgenden Preise für Produkte eines Herstellers von Tonschiefer-Produkten angegeben (jeweils in GBP/t): Jahr 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 […] Bedachungszwecke (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) Anwendungen im Baubereich (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) Ein anderer Hersteller von Tonschiefer-Produkten habe Dachschiefer für etwa 700 GBP/t verkauft. Produkte dieses Herstellers für den Baubereich seien für folgende Preise angeboten worden: Jahr 2008 2009 2010 2011 2012 2013 GBP/m2 (…) (…) (…) (…) (…) (…)
(262) Die Kosten der Herstellung von Tonschiefer-Nebenprodukten beliefen sich auf 5,7 bis 6,5 GBP/t. Die Verkaufspreise hätten jedoch im Laufe der Jahre zwischen 7,36 und 4,10 GBP/t geschwankt. Ein anderer Hersteller habe Bauzuschlagstoffe aus Tonschiefer für Preise zwischen 4,40 und 6,42 GBP verkauft. Aufgrund seines hohen Preises stehe hochwertiger Tonschiefer jedoch im Mittelpunkt der Tätigkeit an Standorten mit entsprechenden Vorkommen. Für einen Steinbruch-Betreiber wäre es unwirtschaftlich, auf die Gewinnung hochwertigen Tonschiefers zu verzichten und stattdessen Tonschiefer zur Verwendung als Granulat zu verkaufen.
(263) Das Vereinigte Königreich hat Daten aus den Finanzaufstellungen von Tonschiefer-Herstellern vorgelegt, denen zufolge die Einnahmen überwiegend mit Bauprodukten erzielt werden. Die Einnahmerelation von Dachschiefer zu Granulat habe im Laufe der Jahre bei 2,54 bis 3,52 gelegen.
(264) Im Zusammenhang mit den von der BAA vorgelegten Angaben zu den Preisen von Tonschiefer, bei denen die Preise von Importen berücksichtigt wurden, hat das Vereinigte Königreich gezeigt, dass aus dem Vereinigten Königreich stammende Tonschiefer-Produkte für den Baubereich und entsprechende importierte Produkte nicht vergleichbar sind und auf anderen Märkten konkurrieren als die Importprodukte. Daher könnten die Importpreise nicht als zuverlässige Daten für einen Preisvergleich betrachtet werden.
(265) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs fällt Deko-Tonschiefer als Nebenprodukt beim Abbau von hochwertigem Tonschiefer an. Dieses Material werde für etwa 15 GBP/t verkauft. Dieser Preis sei zwar höher als der mit dem Verkauf als Schüttgut zu erzielende Preis (s. o.); er sei aber immer noch deutlich niedriger als der Preis für Dachschiefer (über 200 GBP/t). Der Preis von Tonschiefer für Dekozwecke sei dem Preis sonstiger Dekogranulate vergleichbar, die von Einzelhändlern im Vereinigten Königreich angeboten würden. Ein Widerspruch zur Umweltlogik der Befreiung für Tonschiefer sei jedoch nicht gegeben, da Deko-Tonschiefer als unvermeidliches Nebenprodukt bei der Herstellung von hochwertigem Tonschiefer anfalle, während der Markt für Dekorprodukte ein Hauptmarkt für Hersteller von Kalkstein- und Granitprodukten sei.
(266) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ist mit dem Umweltziel der AGL zu vereinbaren, dass durch die Befreiung von Tonschiefer-Nebenprodukten von der Abgabe die Verwendung dieser als Abfälle verfügbaren Nebenprodukte als Substitut für frisch abgebaute Granulate gefördert werde.
(267) Ebenso wie Schiefer komme Tonschiefer offenbar auch in Verbindung mit einigen anderen Felsgesteinstypen vor, häufig in Wechsellagerung mit Sandstein und/oder Kalkstein. Mit dem Begriff hauptsächlich sollten Verbindungen abgedeckt werden, die meist — wenn auch nicht immer — auch das befreite Material beinhalten; in dieser Form komme das Material nämlich in der Natur vor. Verbindungen bestünden zwar hauptsächlich aus Schiefer oder Tonschiefer; aufgrund ihrer physikalischen Eigenschaften seien sie zur Verwendung als Granulat jedoch weniger geeignet, wenn sie überwiegend Materialien enthielten, die wahrscheinlich als Granulat verwendet würden.
(268) Nach Schätzungen des Vereinigten Königreichs wurden jährlich etwa 6,33 Mio. t Tonschiefersplitt produziert; der im Laufe der Jahre auf Halden gelagerte verwertbare Splitt belaufe sich auf ein Volumen von 277 Mio. t. Davon seien vor Einführung der AGL nur 0,66 Mio. t zur Verwendung als Granulat verkauft worden. Das übrige Material sei entweder als Reserve vorgehalten oder auf Abfallhalden entsorgt worden.
(269) Dem Vereinigten Königreich zufolge führt die Befreiung von Tonschiefer-Nebenprodukten nicht zu einem verstärkten Abbau von Tonschiefer, da die Betreiber von Tonschiefer-Steinbrüchen ohnehin bereits Mühe haben, Abnehmer für das von der Abgabe befreite Abfallprodukt zu finden, das im Zuge ihrer Abbautätigkeit entsteht. Insgesamt sei die Anzahl der Tonschiefer-Steinbrüche seit Einführung der Granulatabgabe weitgehend gleich geblieben (50 im Jahr 2000 und 49 im Jahr 2010).
(270) Das Vereinigte Königreich geht davon aus, dass Tonschiefersplitt ordnungsgemäß als unvermeidliches Nebenprodukt eines Abbauprozesses behandelt wird, der nicht zur Herstellung von Granulat, sondern zur Gewinnung von hochwertigem Tonschiefer zur Verwendung als Dachschiefer und als Verkleidungsmaterial und zur Erzeugung sonstiger hochwertiger Produkte durchgeführt wird.
(271) Dem Vereinigten Königreich zufolge kann nicht zwischen bei der Herstellung von zerteiltem Tonschiefer anfallenden Nebenprodukten und Tonschiefer unterschieden werden, der eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wird.
(272) Das Vereinigte Königreich bestreitet die Darstellung der BAA während des Gerichtsverfahrens in der Rechtssache T-210/02 RENV und in ihren Vorbringen vor der Kommission, denen zufolge in Tonschiefer-Steinbrüchen Tonschiefer ausschließlich zur Verwendung als Granulat abgebaut werde. Eine Prüfung aller in den Verfahren von der BAA genannten Steinbrüche habe diese Schlussfolgerung bestätigt. Außerdem hat das Vereinigte Königreich Zweifel bezüglich des vorgelegten Beweismaterials geäußert, da einige Steinbrüche einerseits als Hersteller von Dachschiefer geführt würden und andererseits als Schwerpunkt der Geschäftstätigkeit dieser Steinbrüche der Abbau von Tonschiefer hauptsächlich zur Verwendung als Granulat angegeben werde.
(273) Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass die Daten des BGS auf Beschreibungen beruhten, die die Betreiber der Steinbrüche und die jeweiligen Endverbraucher erstellt hätten. Die Betreiber von Steinbrüchen könnten ein Material nach anderen Kriterien beschreiben als denen, nach denen das Material für die Zwecke der AGL eingestuft werde; außerdem könne sich die Produktpalette eines Steinbruchs im Laufe der Zeit ändern. Daher stellten die Daten die genaueste Auflistung von Steinbrüchen im Vereinigten Königreich und die genaueste Beschreibung von Verwendungen der Materialien dar; es könne allerdings nicht geltend gemacht werden, dass es sich um eine uneingeschränkt genaue Liste von Steinbrüchen im Vereinigten Königreich und von eindeutigen Verwendungen der abgebauten Materialien handele. Zudem seien die Daten nicht mehr aktuell, und dem Vereinigten Königreich sei bewusst, dass einige genannte Steinbrüche ihre Tätigkeit eingestellt hätten. Außerdem bestätigt das Vereinigte Königreich, dass in der Liste Steinbrüche geführt werden, die möglicherweise über eine gültige Planungsgenehmigung für ihre Abbautätigkeit verfügten, aber nie in Betrieb gegangen seien.
(274) Das Vereinigte Königreich hat gezeigt, dass von der gesamten von der BAA vorgelegten Liste der Steinbrüche, die Tonschiefer, Schiefer und Ton ausschließlich zur Verwendung als Granulat produzieren, acht Steinbrüche entweder niemals Granulate hergestellt haben, sonstigen nicht der AGL unterliegenden Tätigkeiten nachgegangen sind oder den Betrieb bereits vor Einführung der AGL eingestellt haben. Einige dieser Steinbrüche wurden als Deponien genutzt.
(275) Außerdem hat das Vereinigte Königreich gezeigt, dass die Begriffsbestimmungen des Berichts verwendet wurden, der 2003 speziell zur Unterstützung der Finanzbehörden bei der Umsetzung der AGL erstellt wurde. Das vom Vereinigten Königreich zur Unterscheidung zwischen eng verwandten Felsgesteinstypen angenommene objektive Kriterium erfordert eine Einstufung des Materials als Tonschiefer, der nur mit einem Meißel in scharfkantige Platten und Schindeln gespalten werden kann. Ein Material, das nicht durch diese sogenannte Schieferung gekennzeichnet ist, wird für die Zwecke der AGL nicht als Tonschiefer eingestuft und ist daher nicht von der Abgabe befreit. Material in der Art des von der BAA genannten Materials würde als Tonstein der Abgabe unterliegen.
(276) Das Vereinigte Königreich hat die Vorbringen mehrerer Beteiligter zur Kenntnis genommen, dass in einem bestimmten Steinbruch die erzeugten Produkte möglicherweise fälschlich als Tonschiefer deklariert wurden. Wenn das Material das Kriterium erfülle, das das Vereinigte Königreich für die Bestimmung von Tonschiefer zugrunde legt (nämlich die Spaltbarkeit nur mit einem Meißel), sei das Material für die Zwecke der AGL ordnungsgemäß als Tonschiefer eingestuft worden. Allerdings stellt das Vereinigte Königreich fest, dass Produkte, die in der Regel aus mit einem Meißel spaltbarem Tonschiefer gewonnen werden, auf der Website des Steinbruchs offenbar als importierte Erzeugnisse geführt werden. Die Finanzbehörden des Vereinigten Königreichs (Her Majesty's Revenue and Customs oder HMRC) hätten die geologische Beschaffenheit des Materials in diesem Steinbruch noch nicht geprüft.
(277) Da die Durchsetzungspolitik von HMRC auf einem risikobezogenen Ansatz beruhe und die Möglichkeit berücksichtige, dass ein Steinbruch die steuerlichen Verpflichtungen unter Umständen nicht ordnungsgemäß erfüllt, habe sich das Vereinigte Königreich verpflichtet, diesen Fall sowie alle sonstigen Fälle zu prüfen, in denen die Kommission aufgrund eingegangener Beweismittel Zweifel an der korrekten Einstufung von Materialien habe. HMRC fordere von diesen Steinbrüchen geologische Proben oder entnehme die Proben selbst. Wenn festgestellt werde, dass es sich bei einem Material nicht um Tonschiefer handele, werde die Abgabe für das abgebaute Material berechnet; außerdem könne ein Bußgeld wegen der falschen Beschreibung des Materials verhängt werden.
(278) Darüber hinaus hat das Vereinigte Königreich dargelegt, dass Steinbrüche bei der Vermarktung von Felsgestein zu Verkaufszwecken unter Umständen eine Beschreibung wählten, die sich nicht mit den Kriterien der objektiven Prüfung durch HMRC für die Zwecke der Abgabe decke.
(279) Das Vereinigte Königreich hat vertrauliche Steuerunterlagen und öffentlich zugängliche Informationen im Zusammenhang mit den einzelnen Steinbrüchen geprüft, die nach Darstellung der BAA Tonschiefer ausschließlich zur Verwendung als Granulat herstellten oder die ihre Produkte fälschlicherweise als Tonschiefer bezeichnet hätten, um eine Befreiung zu erlangen. Die Ergebnisse dieser Prüfung wurden der Kommission vorgetragen; dabei wurde deutlich, dass es bei einem Steinbruch möglicherweise gewisse Probleme bei der Durchsetzung der Regelung gab. Das Vereinigte Königreich hat sich verpflichtet, zu prüfen, welche Materialien in diesen Steinbrüchen tatsächlich hergestellt werden und ob diese Materialien ordnungsgemäß als Tonschiefer bezeichnet wurden. Bezüglich der übrigen Steinbrüche, die tatsächlich eine Abbautätigkeit ausüben oder ausgeübt haben, wurden keine Anhaltspunkte dafür gefunden, dass fälschlich angegeben wurde, Tonschiefer werde eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut.
(280) Bei der Prüfung der vom Vereinigten Königreich vorgelegten Informationen hat die Kommission auch berücksichtigt, dass Tonschiefer-Spezialprodukte für den Baubereich auf die benötigten Maße zerteilt werden. Daher stellt die Kommission fest, dass Tonschiefer-Steinbrüche, in denen hauptsächlich zerteilter Stein hergestellt wird, spezielle Bauprodukte (und somit keine Granulate) erzeugen; dies ist in erster Linie dadurch zu erklären, dass Tonschiefer-Granulate durch Zerkleinern erzeugt werden.
(281) Das Vereinigte Königreich hat Statistiken als Beleg für seine Auffassung übermittelt, dass der Verkauf von Tonschiefer nicht zulasten des Verkaufs von Sekundär-Granulaten geht, und dass die Nachfrage nach hochwertigem Schotter und hochwertigem Sand und Kies seit der Einführung der Granulatabgabe zwar zurückgegangen sei; der Absatz von Tonschiefer, Ton und Schiefer für Bauzwecke habe sich jedoch nicht in entsprechendem Maße erhöht. Der Absatzanteil der erstgenannten Produkte entspreche dem allgemeinen Nachfragerückgang. Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass Tonschiefer, Ton und Schiefer nicht in größerem Umfang als Ersatz für hochwertigen Schotter, Sand oder Kies verwendet werden.
Schiefer Am 15. September 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(282) Der BAA zufolge kann Schiefer als Granulat (allerdings für Anwendungen mit geringeren Anforderungen) eingesetzt werden; dies sei auch im Bericht bestätigt worden. Tonschiefer, Ton und Tonstein fielen auch bei der Gewinnung von Schotter als Hangendes an, und dieses Material könne als minderwertiges Schüttgut verkauft werden.
(283) Die BAA erläutert, Schiefer und Ton könnten als Granulate für spezielle Verwendungen eingesetzt werden, für die sonstiges Felsgestein nicht oder nur in geringerem Umfang verfügbar sei (z. B. zum Abdichten der Basis und der Oberseite von Deponien oder zum Abdichten von Teichen und Kanälen). Diese Verwendungen von Ton und Schiefer entsprächen der Verwendung von Granulat für Filterschichten und für Küstenschutzanlagen; insoweit sei eine Verwendung als Granulat gegeben. Schiefer werde zwar als Nebenprodukt von Ton und Kohle gewonnen; im Vereinigten Königreich gebe es aber auch sehr ausgedehnte Gebiete, in denen härterer, älterer Schiefer in Wechsellagerung mit Sandstein vorkomme.
(284) Dieser härtere Schiefer sei — ähnlich wie hartes Felsgestein — schon immer als Granulat verwendet worden, auch bereits vor Einführung der AGL. Als Beispiel nannte die BAA einen Schiefer-Steinbruch, der seit 1981 in Betrieb sei und Bausteine, Steine für Steingärten und Natursteinplatten sowie in gewissem Umfang Schüttgut herstelle.
(285) Die BAA legte eine Liste mit 20 Tonschiefer- und Schiefersteinbrüchen aus dem BGS Directory of Mines and Quarries 2010 vor, die nach Darstellung der BAA Material ausschließlich zur Herstellung von Granulat abbauen.
(286) Einige im BGS Directory of Mines and Quarries als Sandstein-Steinbrüche eingestufte Steinbrüche seien tatsächlich Abbaustellen in den Schiefervorkommen des schottischen Distrikts Caithness.
(287) Viele Steinbrüche mit Material von gemischter geologischer Beschaffenheit, in denen unter anderem auch Schiefer vorkomme, seien von der Abgabe befreit, obwohl das Material hauptsächlich aus Schiefer bestehe; Schiefer sei im Vereinigten Königreich nämlich weit verbreitet und komme häufig in Wechsellagerung mit anderem Felsgestein vor. Als Beispiel nennt die BAA einen Steinbruch, in dem ausschließlich Granulat hergestellt werde, und der aufgrund dieses Zusammenhangs von der Abgabe befreit sei.
(288) Dem Vereinigten Königreich lägen die Namen von Steinbrüchen vor, die von der AGL befreit seien, weil sie ausschließlich oder hauptsächlich Tonschiefer oder Schiefer abbauen. Aus Gründen der Vertraulichkeit hätten die entsprechenden Informationen aber nicht der BAA übermittelt werden können.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Robert Durward (BAA)
(289) In Anbetracht des Umweltziels der AGL kann bei Ton und Schiefer zur Herstellung von Keramikprodukten und Gips nach Auffassung der BAA keine andere Situation angenommen werden als bei Material, das der AGL unterlegt. Diese Materialien seien mit Felsgestein, Sand oder Kies zur Verwendung im Bausektor vergleichbar; sie würden nämlich ebenfalls für Bauzwecke gewonnen, und Ton und Schiefer seien als Felsgestein einzustufen. Offenbar würden große Mengen an Ton und Schiefer zur Herstellung keramischer Bauprodukte verwendet. Der Abbau von Ton zur Herstellung von Ziegeln könne durch die Verwendung von Bauprodukten aus Beton reduziert werden, die unter Einsatz von häufig abgabepflichtigen Bergbauabfällen/Nebenprodukten erzeugt würden. Der BAA zufolge läuft die Befreiung von Ton und Schiefer zur Verwendung für keramische Bauprodukte den Zielen der AGL zuwider.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Torrington Stone
(290) Der Betreiber des Steinbruchs Torrington Stone erläutert, in einem seiner Steinbrüche werde Schiefer als Nebenprodukt des Abbaus von grobkörnigem Sandstein gewonnen. Das Material sei von guter Qualität und könne für Aufschüttungen verwendet werden. In einem weiteren Steinbruch werde hauptsächlich Schiefer abgebaut; Sandstein werde als abgabepflichtiges Nebenprodukt gewonnen. Offenbar verkauft der Betreiber von Torrington Stone Splitt, Unterbaumaterial, grobes Abfallmaterial und Schüttgut, und anscheinend können diese Produkte aus allen in seinen Steinbrüchen abgebauten Materialien erzeugt werden.
(291) Nach der Einführung der AGL habe der Schieferpreis infolge der Marktentwicklung angezogen.
(292) Der Betreiber von Torrington Stone hat auch Informationen über den Steinbruch Venn vorgelegt. Dort werde Schiefer als Nebenprodukt gewonnen, das sich ideal zur Befestigung von Böschungen eigne und mit einem abgabepflichtigen Nebenprodukt eines anderen Steinbruchs von Torrington Stone konkurriere. Schiefer als Nebenprodukt koste etwa 3,50 GBP, wobei 3,0 GBP auf den Transport entfielen.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Eunomia
(293) Die Stellungnahmen von Eunomia wurden im Namen eines Konsortiums von im Vereinigten Königreich ansässigen Herstellern von Sekundär-Granulaten (Tonschiefer, Bergematerial und Bodenasche aus Verbrennungsanlagen) übermittelt.
(294) Eunomia zufolge ist zur Aufbereitung geeignetes Bergematerial (in der Regel aus Schiefer bestehend) aus noch in Betrieb befindlichen und aus stillgelegten Bergwerken verfügbar. Das Bergematerial stammt aus dem Abbau von Kohle im Untertagebau. Die Beschaffenheit des Bergematerials unterscheidet sich je nach Steinbruch und je nach Abbauphase sowie je nach geologischer Beschaffenheit der Materialschichten zum Zeitpunkt des Abbaus erheblich. Wegen seiner uneinheitlichen Beschaffenheit sei das Bergematerial von sehr minderwertiger Qualität und auch für eine Aufbereitung sehr schlecht geeignet.
(295) Eunomia erklärt, mit dem Verkauf von Bergematerial werde meist kein Gewinn erzielt. Wenn jedoch ein Abnehmer gefunden werde, könne der betreffende Steinbruch seinen Betrieb aufrechterhalten, indem er Haldenfläche gewinne. Ohne die Möglichkeit der kostenlosen Lieferung von Bergematerial bzw. der Lieferung zu einem angesichts der geringen Qualität des Materials wettbewerbsfähigen Preis bestünde keine Möglichkeit, den Schieferabraum wirtschaftlich zu entsorgen und weitere Lagermöglichkeiten zu erschließen. Bei Bergematerial lägen die Produktionskosten im Anschluss an den Abbau bei einer Lieferung im Umkreis von 5 km vom Steinbruch in der Regel bei […] GBP/t für produzierende Steinbrüche und für stillgelegte Steinbrüche bei […] GBP/t. Daher verursache eine AGL von 2 GBP/t […] Kosten, und es sei billiger, das beim Schieferabbau anfallende Bergematerial auf einer Deponie zu entsorgen.
Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(296) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs liegt der Befreiung von Schiefer die Vorstellung zugrunde, dass Schiefer zum überwiegenden Teil nicht als Granulat verwendet werde. Tatsächlich ist Schiefer im Allgemeinen in der Regel nicht zur Verwendung als Granulat geeignet. Hochwertiges Schiefermaterial werde zur Herstellung von Ziegeln genutzt; dieser keramische Prozess sei aber von der AGL befreit. Alle Nebenprodukte des Abbaus von Schiefer, die zur Herstellung von Ziegeln verwendet würden, seien somit ein Nebenprodukt eines Materials, das nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut werde.
(297) Das Vereinigte Königreich erklärt, Schiefer gehöre zur selben Familie von Felsgestein wie Ton. Ton sei in unterschiedlichen Qualitäten von weichem formbarem Material bis zu hartem Tonstein verfügbar. Die physikalischen und chemischen Eigenschaften und die mineralogische Zusammensetzung des Materials seien entscheidend für die jeweils am besten geeignete Verwendung. Je nach Spaltbarkeit könne es schwierig sein, zwischen Schiefer und Ton am einen Ende des Spektrums und Schiefer und Tonschiefer am anderen Ende zu unterscheiden.
(298) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs steht Schiefer in engem Zusammenhang mit dem Abbau von Ton; außerdem fällt Schiefer im Kohlebergbau an. Ebenso wie Ton könne auch Schiefer zur Herstellung von Oberflächen, Bodenbelägen und Ziegeln (90 % des Ziegeltons würden zur Herstellung von Klinkern für den nationalen Wohnungsbaumarkt benötigt) sowie für Bedachungszwecke, für Verkleidungen und für Steinzeugrohre zu Filter- und Entwässerungszwecken verwendet werden. Zur Herstellung von Zement würden große Mengen an Material benötigt. Außerdem könne Schiefer zum Abdichten der Basis und der Oberfläche von Deponien, zum Abdichten von Teichen und Kanälen, zur Landschaftsgestaltung, zur Erzeugung leichter Granulate zur Herstellung von Blöcken und allgemein als Aufschüttung eingesetzt werden.
(299) Dem Vereinigten Königreich zufolge kann Schiefer als minderwertiges Granulat genutzt werden, in der Regel als Schüttgut und als Straßenunterbau. In gewissem Umfang sei Schiefer auch zur Herstellung leichter Granulate geeignet; dazu müsse das Material aber erst einen Herstellungsprozess unter hoher Erwärmung durchlaufen haben. Unter gewissen Umständen hätten die geologischen Bedingungen (Druck und Hitzeeinwirkung) zur Bildung härterer Schieferschichten geführt, die zu eher zu quaderförmigen Granulaten zerkleinert werden könnten; dieses Material könne für manche Anwendungen verwendet werden, bei denen nur minderwertiges Granulat benötigt werde (beispielsweise für Aufschüttungen).
(300) Da Schiefer und Ton geologisch ähnlich seien, würden sie in den staatlichen Statistiken des Vereinigten Königreichs zu einer einzigen Gruppe zusammengefasst. Im Jahr 2000 seien im Vereinigten Königreich 10838000 t Ton und Schiefer verkauft worden; davon seien 7880000 t zur Herstellung von Ziegeln, Rohrleitungen und Fliesen verwendet worden, und 2958000 t Ton und Schiefer seien für sonstige Zwecke eingesetzt worden. 2012 seien in Großbritannien 5497000 t Ton und Schiefer verkauft worden; davon seien 3569000 t zur Herstellung von Ziegeln, Rohrleitungen und Fliesen verwendet worden. Da der Abbau von Ton und Schiefer von 2000 bis 2012 um die Hälfte zurückgegangen sei und da der Absatz von Ton und Schiefer für andere Zwecke als für die Herstellung von Ziegeln, Rohrleitungen und Fliesen 2012 um 35 % geringer gewesen sei als 2002, sei es sehr unwahrscheinlich, dass die Einführung der Abgabe einen verstärkten Abbau von Schiefer speziell zur Verwendung als Granulat begünstigt hätte.
(301) Beim Abbau von Kohle entstehende Schiefer-Abfälle seien ein Nebenprodukt und weder eigens hergestellt noch erwünscht. Im Allgemeinen könne das Material als einfache Aufschüttung nur im Straßenbau oder im Hochwasserschutz zur Befestigung von Böschungen verwendet werden; daher werde es für einen geringfügigen Preis verkauft. Das Abfallprodukt werde in der Regel auf verdichteten Abfallhalden deponiert oder als zusätzliches Schüttgut verwendet, wenn in der Umgebung Rohstoffe im Tagebau abgebaut würden. Die eigentliche Kohle werde für etwa 50 GBP/t verkauft; für Schiefer hingegen werde in der Regel ein sehr geringer Preis (durchschnittlich höchstens 1 bis 2 GBP/t) erzielt, wenn eine entsprechende Nachfrage in der Umgebung des Steinbruchs bestehe. Die Produktionskosten werden auf 0,5 bis 2 GBP/t geschätzt. Der Schiefer werde gelegentlich auch kostenlos abgegeben, wenn die Interessenten das Material selbst abtransportierten.
(302) Dies gelte auch für sonstiges Bergematerial, das im Allgemeinen nur als minderwertiges Granulat verwendet werden könne, sofern in der Umgebung des Steinbruchs ein entsprechender Bedarf bestehe.
(303) Zum Teil könne der als Nebenprodukt sonstiger Abbautätigkeiten anfallende Schiefer als Granulat verkauft werden; angesichts der Transportkosten sei die Verwendung von Schiefer als Granulat in der Regel aber nur dann wirtschaftlich, wenn eine entsprechende Nachfrage in der näheren Umgebung des jeweiligen Steinbruchs bestehe. Da dieses Schiefermaterial nicht zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut worden sei und da das Material zu einem Rückgang der Nachfrage nach frisch abgebautem Granulat beitrage, stehe die Befreiung dieses Materials im Einklang mit dem Umweltziel, der Natur und der Logik der AGL.
(304) Ton und Schiefer würden im BGS sowie in der jährlichen Datensammlung des United Kingdom Minerals Yearbook als eine einzige Materialkategorie behandelt. Der durchschnittliche Verkaufspreis betrage nach Angaben des nationalen statistischen Amtes (Office for National Statistics) zwischen 2,52 und 2,88 GBP/t. 2012 hätten die Preise zwischen 3,34 und 4,44 GBP/t gelegen.
(305) Das Vereinigte Königreich hat Informationen über einen Steinbruch vorgelegt, der grobkörnigen Sandstein zur Herstellung von Asphalt für Straßenbeläge abbaut. Außerdem erzeuge und verkaufe der Steinbruch Schiefer, der in Wechsellagerung mit dem Sandstein vorkomme. Nach Schätzungen des Steinbruchs liegen die Kosten für die Erzeugung seiner Schieferprodukte bei 6,31 GBP/t.
(306) Das Vereinigte Königreich übermittelte auch Informationen der Vereinigung der britischen Keramikhersteller (British Ceramic Confederation, BCC). Diesen Informationen zufolge unterscheiden sich die Produktionskosten bei Schiefer beträchtlich; der Preis hänge von mehreren Faktoren ab. Im Allgemeinen werden die Abbaukosten mit […] bis […] GBP/t angegeben.
(307) Nach Schätzungen der BCC liegt der Verkaufspreis von Schiefer zur Verwendung als Granulat bei […] bis […] GBP/t. Schiefer werde auch mit Verlust verkauft, um auf den Halden höherwertiges und zur Herstellung von Ziegeln geeignetes Material freizulegen.
(308) Außerdem weist die BCC darauf hin, dass Ziegel größtenteils an Standorten hergestellt würden, die mit den Steinbrüchen verbunden seien; daher werde für das Material kein Preis angegeben. Die BCC schätzt die Kosten beim Verkauf an einen Dritten jedoch auf […] bis […] GBP/t zuzüglich der Transportkosten. Der Verkaufspreis des Schiefers sei allerdings geringer als der Preis für hochwertiges Tonmaterial.
(309) Im Zusammenhang Materialien, die hauptsächlich aus Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und Schiefer bestehen, erläutert das Vereinigte Königreich, dass die Befreiung erforderlich sei, da natürlich vorkommende Minerale nicht zu 100 % rein seien.
(310) Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass Schiefer nicht ausschließlich zur Verwendung als Granulat abgebaut wird; anlässlich der Verfahren vor den Unionsgerichten habe das Vereinigte Königreich die diesbezüglichen ursprünglichen Darstellungen der BAA geprüft. Das Vereinigte Königreich habe festgestellt, dass Schiefer weiterhin als Nebenprodukt sonstiger Abbautätigkeiten anfalle (insbesondere beim Abbau von Ton, Kohle und Kalkstein). Aus keinem der Dokumente, die die BAA den Unionsgerichten oder der Kommission vor Annahme des Einleitungsbeschlusses vorgelegt habe, gehe hervor, dass in Steinbrüchen Schiefer und Ton hauptsächlich zur Verwendung als Granulat abgebaut würden.
(311) Das Vereinigte Königreich sei von der Kommission aufgefordert worden, Informationen über die Produkte von vier im Vorbringen eines Beteiligten genannten Steinbrüchen vorzulegen, die von der Abgabe befreit seien und Aufträge im Wege von Ausschreibungen nur aufgrund dieser Befreiungen erhalten hätten und in denen derselbe Typ von Produkten erzeugt werde, der auch in ihren abgabepflichtigen Steinbrüchen erzeugt werden könne. Einer der Steinbrüche habe die Genehmigung zur Verwertung von Schiefer erhalten. Das Vereinigte Königreich hat festgestellt, dass alle vier Steinbrüche als abgabepflichtig registriert worden waren und die Abgabe auch seit Einführung der AGL im Jahr 2002 entrichteten. Offenbar verkaufen die Steinbrüche abgebautes Steinmaterial sowie Sand, Kies, Granulat einschließlich aufbereiteter Erzeugnisse und Betonerzeugnissen, belastbares Steingranulat, Granulate und Schüttgut, Bauprodukte, Dekor-Granulate, Sandsteinplatten, Sand, Kies und sonstige Granulate. Es seien keine Anhaltspunkte dafür gefunden worden, dass einem der Steinbrüche eine Befreiung für Schiefer gewährt worden wäre.
(312) Außerdem hat das Vereinigte Königreich acht Steinbrüche geprüft, die in der BGS-Datenbank als Steinbrüche geführt werden, in denen Schiefer eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut werde. Mindestens einige dieser Steinbrüche bauten aber auch andere Produkte ab. Insoweit sei es offenbar nicht möglich, zweifelsfrei Steinbrüche zu bestimmen, die Schiefer tatsächlich ausschließlich zur Verwendung als Granulat abbauten.
(313) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs sollte eine Befreiung auch dann gewährt werden, wenn Schiefer als Nebenprodukt abgabepflichtiger Granulate anfalle: Beispielsweise könne Schiefer beim Abbau von Kalkstein oder von grobkörnigem Sandstein als unvermeidliches Nebenprodukt entstehen. Schiefer sei weniger hochwertig als Kalkstein und für zahlreiche Verwendungen als Granulat nicht geeignet. In diesem Zusammenhang als Nebenprodukt anfallender Schiefer solle entsprechend dem Umweltziel der Abgabe von der AGL befreit werden, damit Steinbrüche, die Schiefer als Nebenprodukt erzeugten, das Material für die wenigen Verwendungen, für die dieser Schiefer in Betracht komme, anstelle von frisch abgebautem Granulat verkaufen könnten. Wenn die Abgabe für das Material ursprünglich zusammen mit dem Kalkstein hätte entrichtet werden müssen, hätten die Steinbrüche den Schiefer-Abfall nicht verkaufen können.
(314) Da Schiefer im Allgemeinen nur für begrenzte und spezifische Verwendungen als Granulat geeignet sei und da die Verwendung von Schiefer als Granulat in der Regel nur dann wirtschaftlich sei, wenn eine entsprechende Nachfrage in der Nähe der Abbaustelle bestehe, sei sehr unwahrscheinlich, dass in der näheren Umgebung eines Steinbruchs, der hauptsächlich andere Granulate (z. B. grobkörnigen Sandstein) abbaue, eine so große Nachfrage bestehe, dass ein Anreiz bestehe, zusätzlich abgabepflichtiges Granulat abzubauen, um an den als Nebenprodukt von der Abgabe befreiten Schiefer zu gelangen. Dem Vereinigten Königreich sei kein Fall bekannt, in dem dies vorgekommen oder in Zukunft als wahrscheinlich anzunehmen wäre.
(315) Nach einem Vorbringen eines Beteiligten an die Kommission, dem zufolge in dem (im Eigentum von Torrington Stone stehenden) Steinbruch Vyse in North Devon primär Tonstein und Schiefer zur Verwendung als Granulat abgebaut werde und als Nebenprodukt unreiner Sandstein anfalle, stellt das Vereinigte Königreich infrage, ob in diesem Steinbruch tatsächlich primär Schiefer abgebaut werde; auf der Website des Steinbruchs würden nämlich hochwertige Sandsteinprodukte beschrieben, und es werde erläutert: Braunton Aggregates, das wegen der hervorragenden Haltbarkeit und Qualität seiner Produkte weithin bekannt ist, liefert unterschiedliche Sandsteinerzeugnisse, von individuell geformten Sandsteinen und Steinen für Steinmauern über Garten-Splitt und Steinmaterial für Steingärten bis hin zu Filtermaterial und zu Granulat für Aufschüttungen. Im von British Geological Survey erstellten Directory of Mines and Quarries 2010 wird als Erzeugnis des Steinbruchs Beam Sandstein, kohlenstoffhaltig, aus der Bude-Formation genannt. Der Steinbruch Vyse könne daher nicht als Beleg dafür betrachtet werden, dass Schiefer eigens zur Gewinnung von Granulat abgebaut werde.
(316) HMRC lege das im Bericht beschriebene Kriterium zugrunde, nach dem das Material leicht (mit einem Taschenmesser) in millimeterstarke Scheiben zu spalten sein müsse. Material, das in kleine Quader mit einer Kantenlänge von 1 cm zerfalle (und daher eher zur Verwendung als Granulat) geeignet sei, werde als Tonstein eingestuft und besteuert. In ihren Vorbringen erklärt die BAA, einige Steinbrüche bauten ausschließlich Material ab, das für die Zwecke der Abgabe als Schiefer eingestuft werde, um dieses Material dann als Granulat zu verkaufen. Das Vereinigte Königreich hat allerdings nachgewiesen, dass HMRC zur Bekämpfung von möglichem Steuerbetrug Fällen nachgeht, in denen es ernsthafte Anhaltspunkte dafür gab, dass Felsgestein in diesem Sinne fälschlich als Schiefer bezeichnet wurde, um eine Befreiung von der AGL zu erwirken.
(317) Dem Vereinigten Königreich zufolge beruhen Aktivitäten von HMRC grundsätzlich auf einer Risikoabschätzung. Bei HMRC registrierte Unternehmen würden also nur dann überprüft, wenn Zweifel an der Richtigkeit der Angaben gegenüber HMRC bestünden. Dem Vereinigten Königreich sei bewusst, dass die Gefahr einer unrechtmäßigen Abgabenbefreiung von Steinbrüchen bestehe, wenn die Steinbrüche die erzeugten Materialien falsch deklarierten. HMRC nehme Prüfungen vor, um sicherzustellen, dass die AGL ordnungsgemäß umgesetzt werde; bei Anhaltspunkten dafür, dass Materialien falsch deklariert worden sein könnten, werde eine Untersuchung durchgeführt.
(318) Das Vereinigte Königreich hat vertrauliche Steuerunterlagen und öffentlich zugängliche Informationen im Zusammenhang mit den einzelnen Steinbrüchen geprüft, die nach Darstellung der BAA Ton und Tonschiefer ausschließlich zur Verwendung als Granulat herstellten oder die ihre Produkte angeblich fälschlicherweise als Tonschiefer deklariert hätten, um eine Befreiung zu bewirken. Die Ergebnisse der Prüfungen der einzelnen Steinbrüche wurden der Kommission vorgelegt. Danach gab es bei einem Steinbruch möglicherweise gewisse Probleme bei der Umsetzung der Regelung; das Vereinigte Königreich hat sich verpflichtet, diesen Steinbruch zu überprüfen. Bei den meisten Steinbrüchen, die tatsächlich eine Abbautätigkeit ausüben oder ausgeübt haben, wurden keine Anhaltspunkte dafür gefunden, dass sie Schiefer oder Ton ausschließlich zur Verwendung als Granulat abbauen würden. Aus den der Kommission vorgelegten Informationen geht jedoch hervor, dass mindestens vier oder fünf Steinbrüchen eine Befreiung gewährt wurde, obwohl sie hauptsächlich zerteilten Stein produzieren und zudem Schiefer abbauen.
Kohle Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(319) Das Vereinigte Königreich definiert Kohle als brennbares Sedimentgestein. Im Vereinigten Königreich abgebaute Kohle hat einen hohen Schwefelgehalt und wird fast ausschließlich in Kohlekraftwerken mit Rauchgasentschwefelung eingesetzt; in geringem Umfang wird Kohle auch in Haushalten verbraucht. Kokskohle (für Hochöfen zur Stahlherstellung) wird gegenwärtig ausnahmslos importiert. Zur Verwendung als Granulat ist Kohle nicht geeignet.
(320) Das Vereinigte Königreich erklärt, bei der Kohleförderung im Tagebau würden das Hangende und die Schichten zwischen den Kohleflözen getrennt von den Kohleflözen und den Fireclay-Schichten unmittelbar unter einigen Flözen abgetragen. Fireclay sei ein Nebenprodukt des Kohlebergbaus, das getrennt gefördert und für etwa ein Zehntel des Preises von Kohle verkauft werde; das Material werde vorwiegend als Färbemittel beim Brennen von Ziegeln eingesetzt. In jedem Fall würden das Hangende, verunreinigte Zwischenmittel und nach dem Verarbeiten der Minerale (beispielsweise zum Abtrennen des hohen Aschegehalts oder zum Entfernen sonstiger Verunreinigungen) verbliebene Rückstände zum Auffüllen der entstandenen Gruben und Hohlräume verwendet.
(321) Alle Bergwerke, die Kohle im Untertagebau förderten, verarbeiteten die Kohle in einer Anlage zur Dichtetrennung. Der im Prozess entstehende Abraum werde im Allgemeinen deponiert und verdichtet. In der Vergangenheit entstandene Abfallhalden seien im Allgemeinen rekultiviert und bepflanzt worden, um die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes zu verringern. Wenn in der näheren Umgebung Kohle und/oder sonstige Minerale im Tagebau gefördert würden, werde der Abfall gelegentlich auch als zusätzliches Aufschüttmaterial zur Auffüllung der entstandenen Gruben verwendet.
(322) Dem Vereinigten Königreich zufolge können Abraum und Abfälle aus der Kohleförderung in gewissem Umfang als minderwertiges Granulat verwendet werden (beispielsweise als Aufschüttmaterial oder im Hochwasserschutz zur Befestigung von Böschungen). Der Abfall werde fein vermahlen und brauche keine technischen Anforderungen zu erfüllen, wenn er etwa im Hochbau zur Herstellung von Fundamenten eingesetzt werde.
(323) Dem Vereinigten Königreich zufolge gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass ein Steinbruch im Vereinigten Königreich Kohle ausschließlich zur Gewinnung von Granulat fördern würde. Die AGL solle sicherstellen, dass Material, das vollständig aus dem bei der Kohleförderung anfallenden Abraum bestehe, nicht mit der Abgabe belegt werde. Saubere Flöze mit Granulatmaterial, das beim Abtragen von Material bis zu den Kohle führenden Schichten gefördert werde, seien hingegen abgabepflichtig.
Braunkohle Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(324) Das Vereinigte Königreich betrachtet Braunkohle als Zwischenstufe zwischen Torf und Kohle. Das einzige erhebliche Braunkohlevorkommen in Großbritannien befinde sich in Devon. Dort falle die Braunkohle beim Abbau von Ball Clay als Nebenprodukt an. Große Mengen würden zur Verwendung im Gartenbereich verkauft. Wichtige Vorkommen bestünden auch in Nordirland; wegen des erheblichen Widerstands auf lokaler Ebene werde Braunkohle dort aber nicht gewerblich erzeugt. Als Granulat sei Braunkohle insbesondere wegen ihrer hohen Feuchte und des hohen Gehalts an flüchtigen Bestandteilen nicht geeignet.
Würdigung der Kommission Tonschiefer
(325) Obwohl Schiefer ein Granulat im Sinne des Paragrafen 17 Absatz 1 des Finance Act von 2001 ist, geht aus den Vorbringen des Vereinigten Königreichs und der übrigen Beteiligten hervor, dass Tonschiefer zur Gewinnung von Bauprodukten und von maßhaltigen Produkten abgebaut wird; diese können zu erheblich höheren Preisen verkauft werden als Granulate. Der Abbau zur Gewinnung von Tonschiefer ausschließlich zur Verwendung als Granulat, das aufgrund seiner spezifischen Eigenschaften zudem für hochwertige Verwendungen meist nicht geeignet ist und nur für minderwertige Verwendungen eingesetzt werden kann, wäre wirtschaftlich nicht sinnvoll. Außerdem sind die Abbauverfahren weitaus teurer als die Methoden, die üblicherweise zur Gewinnung von Granulaten eingesetzt werden; daher wäre es nicht wirtschaftlich, derart kostenintensiv gezielt Granulate herzustellen. Die Kosten der Produktion von Tonschiefer-Granulaten beispielsweise liegen bei 5,7 bis 6,5 GBP/t; verkauft wird das Material jedoch höchstens für 6,42 GBP/t.
(326) Für hochwertige Zwecke zu verwendender Tonschiefer hat infolge des Abbauverfahrens eine Schnittfläche; schwere Tonschiefer-Platten werden gegen die Schieferung auf Maß gesägt; in der Regel weisen sie daher außerdem mindestens eine Fläche in Richtung der natürlichen Schieferung auf, da das Material (mit Hammer und Meißel) gespalten wird. In diesem Fall würde der Tonschiefer einen nach Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe a des Finance Act von 2001 befreiten Prozess durchlaufen, und die Abgabe könnte nach Paragraf 30 steuerlich geltend gemacht werden.
(327) Die BAA und mehrere Beteiligte stufen Tischplatten, Bausteine und Steine für Steinmauern als Verwendungen als Granulat ein; die Steinbrüche, die diese Produkte als Primärmaterial erzeugten, müssten die Abgabe entrichten. Das Hauptargument lautet, dass die Produktstruktur dieser Steinbrüche sich nicht von der Produktstruktur von Steinbrüchen zur Gewinnung von Felsgestein (z. B. von Granit oder Sandstein) unterscheide, in denen ebenfalls Bausteine als Primärprodukte und minderwertige Granulate als Sekundärprodukte hergestellt würden.
(328) Im Gegensatz zu anderen Granulaten (z. B. aus Kalkstein) muss Tonschiefer offenbar in größeren Tiefen abgebaut werden; dadurch erhöhen sich die Abbaukosten gemessen an den Kosten eines normalen Steinbruchs. Das Vereinigte Königreich und mehrere Beteiligte haben gezeigt, dass zwischen Steinbrüchen, die normale Granulate abbauen (z. B. aus Granit, Sandstein und Kalkstein), und Tonschiefer-Steinbrüchen ein wichtiger Unterschied besteht, und dass die unterschiedliche steuerliche Behandlung uneingeschränkt gerechtfertigt ist.
(329) Der BAA und mehreren Beteiligten zufolge gibt es Tonschiefer-Steinbrüche, in denen keine speziellen Bauprodukte hergestellt werden, die Tonschiefer aber eigens zur Verwendung als Granulat abbauen. Außerdem gebe es Steinbrüche, die zwar eine Befreiung von der Abgabe beanspruchten, weil sie Tonschiefer herstellen, bei denen das tatsächlich erzeugte Material aber nicht die erforderliche Spaltbarkeit aufweise oder bei denen Produkte falsch deklariert worden seien.
(330) Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass erstens dem Vereinigten Königreich zufolge keine Anzeichen dafür bestehen, dass Steinbrüche Tonschiefer eigens zur Verwendung als Granulat abbauen würden. Da allerdings auch keine eindeutigen Belege für die gegenteilige Annahme verfügbar sind, kann vom Vereinigten Königreich nicht der Nachweis des negativen Sachverhalts erwartet werden (d. h., dass es keine Steinbrüche gebe, in denen Tonschiefer eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut werde). Nachdem Beispiele für Steinbrüche vorgelegt wurden, die Tonschiefer angeblich eigens zur Verwendung als Granulat abbauen, hat die Kommission das Vereinigte Königreich aufgefordert, nähere Informationen zu diesen Steinbrüchen zu übermitteln. Diesen Informationen zufolge baut keiner dieser Steinbrüche Tonschiefer eigens und hauptsächlich zur Verwendung als Granulat ab. Die Informationen lassen nur gewisse Zweifel an der Einstufung der Produkte eines bestimmten Steinbruchs als Tonschiefer aufkommen; das Vereinigte Königreich hat sich verpflichtet, diesen Zweifeln nachzugehen. Eine fälschliche Deklaration der Materialien wäre jedoch als missbräuchliche Berufung auf die AGL und nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten.
(331) Wie bereits in Erwägungsgrund 169 erläutert, stellt die Kommission zweitens fest, dass Werbematerial, in dem Steinbrüche ihre Produkte beschreiben, um Kunden zu gewinnen, für eine Bewertung der Verwendung dieser Materialien für die Zwecke der AGL nicht uneingeschränkt relevant ist. Auch das Vereinigte Königreich stützt seine Bewertungen in Verbindung mit der Umsetzung des Steuerrechts nicht auf derartige Beschreibungen.
(332) Ob das von einem bestimmten Steinbruch abgebaute Material als Tonschiefer einzustufen ist, entscheidet das Vereinigte Königreich dem Bericht zufolge danach, ob das Material sich nur mit einem Meißel in scharfkantige Platten und Schindeln spalten lässt. Wenn es also Steinbrüche gäbe, die ihre Produkte als Tonschiefer bezeichneten und somit eine Befreiung beanspruchen würden, die tatsächlich aber Material erzeugten, das nicht die von der BAA geforderte Spaltbarkeit aufweist, hätten diese Steinbrüche ihre Produkte in missbräuchlicher Weise nicht als abgabepflichtig deklariert. In diesem Fall wäre ein Durchsetzungsproblem gegeben, das von HMRC als Betrugsverhalten untersucht würde. Das Vereinigte Königreich hat sich verpflichtet, den oben genannten Steinbruch sowie weitere Fälle zu überprüfen, in denen Untersuchungen durchgeführt wurden, nachdem die Kommission Belege dafür gefunden hat, dass Materialien falsch eingestuft worden sein könnten. Wenn das abgebaute Material kein Tonschiefer sei, werde die Abgabe berechnet und ein Bußgeld festgesetzt.
(333) Nach der Rechtsprechung des Gerichts hängt die Einbeziehung bestimmter Materialien in den Anwendungsbereich der Abgabe nach dem anwendbaren Normalbesteuerungsprinzip allein davon ab, dass sie tatsächlich und erwiesenermaßen als Granulat verwertet werden. Bei frisch abgebautem Tonschiefer kann dies so ausgelegt werden, dass in Fällen, in denen keine Beweismittel dafür verfügbar sind, dass Steinbrüche Tonschiefer eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut haben, Tonschiefer nicht mit den abgabepflichtigen Materialien vergleichbar ist, und dass somit auch die Befreiung für Tonschiefer im Einklang mit den allgemeinen Prinzipien der AGL steht.
(334) Gegenüber der Kommission wurde nachgewiesen, dass Tonschiefer nicht eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut, sondern zur Herstellung von maßhaltigen Erzeugnissen und von Dekorprodukten gewonnen wird.
(335) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass bei frisch abgebautem Tonschiefer eine andere tatsächliche und rechtliche Situation gegeben ist als bei den abgabepflichtigen Materialien und dass frisch abgebauter Tonschiefer somit nicht unter das Normalbesteuerungsprinzip der AGL fällt.
(336) Aus den Vorbringen ergibt sich, dass nur ein geringer Teil (etwa 5 %) des in Tonschiefer-Steinbrüchen abgebauten Materials hochwertiger Tonschiefer ist, der in Platten von geeigneter Größe als maßhaltige Bauprodukte verkauft werden könnte und folglich nicht als Granulat verwendet wird; bei dem übrigen abgebauten Tonschiefer handelt es sich um Nebenprodukte oder Abfälle, die als Granulat eingesetzt werden können. (Die Befreiung von Tonschiefer-Abraum wird im Folgenden in Abschnitt 5.6.4 behandelt.)
(337) Da Tonschiefer-Nebenprodukte beim Abbau von hochwertigem Deko-Tonschiefer und für maßhaltige Bauprodukte jedoch nicht zu vermeiden sind und auch ausschließlich beim Abbau von Tonschiefer, nicht aber beim Abbau anderer Materialien anfallen, trägt die Befreiung von Tonschiefer zur Erreichung des Ziels der AGL bei. Die Befreiung für Tonschiefer kann die Nachfrageumlenkung von zur Verwendung als Granulat frisch abgebauten Materialien hin zu Schiefer fördern, der als Nebenprodukt sonstiger Abbautätigkeiten anfällt. Angesichts der hohen Kosten des Tonschiefer-Abbaus, die nur bei Herstellung von Deko-Tonschiefer oder maßhaltigen Produkten gedeckt werden, besteht außerdem keine Gefahr, dass diese Befreiung zu einem verstärkten Abbau frischen Tonschiefers beitragen könnte. Für diese Annahme spricht auch die nach Angaben des Vereinigten Königreichs seit Einführung der AGL rückläufige Anzahl aktiver Tonschiefer-Steinbrüche (von 43 auf 32).
(338) Die Kommission stellt fest, dass Tonschiefer auch natürlich in einer Reinheit vorkommen könnte, die zwar nicht bei 100 % liegt, aber doch das Kriterium erfüllt, dass das Material nur mit einem Meißel in scharfkantige Platten und Schindeln spaltbar sein soll. In diesen Fällen war das Vereinigte Königreich der Auffassung, dass die Befreiung auch für Material gelten sollte, das hauptsächlich aus Tonschiefer bestehe.
(339) Da keine Beweismittel dafür vorgelegt wurden, dass dieses hauptsächlich aus Tonschiefer bestehende Material eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wurde, stellt die Kommission fest, dass die gleiche Begründung wie bei vollständig aus Tonschiefer bestehendem Material auch bei Material gelten sollte, das — wie in Erwägungsgrund 338 beschrieben — hauptsächlich aus Tonschiefer besteht.
(340) Somit steht die Befreiung nach Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a des Finance Act von 2001 für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Tonschiefer besteht oder Bestandteil von aus Tonschiefer bestehendem Material ist, nicht im Widerspruch zum Normalbesteuerungsprinzip der AGL.
Schiefer
(341) Da Schiefer ein Felsgestein und somit ein Granulat im Sinne des Paragrafen 17 Absatz 1 des Finance Act von 2001 ist, stellt die Befreiung dieses Materials von der AGL keine Abweichung vom Normalbesteuerungsprinzip der AGL dar, wenn der Schiefer nicht eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wird. Wenn ein derartiger Abbau erfolgen würde, könnte eine Befreiung nur dann gerechtfertigt sein, wenn die Befreiung zur Erreichung des Umweltziels der AGL (d. h. zu einer Nachfrageumlenkung) beitragen würde.
(342) In Vorbringen des Vereinigten Königreichs und weiterer Beteiligter wurde auf eine Reihe von Fällen verwiesen, in denen Schiefer als Granulat (hauptsächlich als minderwertiges Granulat für Aufschüttungen und als Straßenunterbau oder für Böschungen) verwendet wurde.
(343) Außerdem ist die Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass Schiefer häufig in Wechsellagerung mit Sandstein oder anderen abgabepflichtigen Materialien vorkommt. In diesen Fällen kann festgestellt werden, dass der Schiefer zusammen mit den betreffenden Materialien eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird.
(344) Das Vereinigte Königreich ist selbst der Auffassung, dass bei Materialien, die nicht zur gewerblichen Verwertung als Granulate abgebaut werden oder die als Nebenprodukte von Prozessen anfallen, die nicht zur Herstellung von Granulaten zur gewerblichen Verwertung durchgeführt werden, eine andere tatsächliche Situation besteht als bei befreiten Materialien. Bei Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, ist also ebenso wie bei allen sonstigen frisch abgebauten und abgabepflichtigen Materialien eine andere tatsächliche Situation gegeben. Daher gäbe es keinen Grund, einem Material eine Befreiung von der AGL zu gewähren, das eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wird.
(345) Das Vereinigte Königreichs hat erläutert, dass Schiefer zum überwiegenden Teil nicht als Granulat verwendet werde, da Schiefer für eine Verwendung als Granulat im Allgemeinen nicht geeignet sei. Die Nutzung von Schiefer für hochwertige Verwendungen beschränke sich auf den keramischen Prozess der Ziegelherstellung.
(346) Angesichts der von verschiedenen Beteiligten übermittelten Informationen stellt die Kommission fest, dass frisch abgebauter Schiefer als Granulat verwendet werden kann; eine Verwendung kommt allerdings nicht sehr häufig vor, und anders als bei Tonschiefer werden aus Schiefer keine hochwertigen Spezialprodukte hergestellt, die eine Befreiung rechtfertigen würden. Außerdem ist Schiefer an sich ein Material, dessen Beschaffenheit je nach Ort des Vorkommens sehr unterschiedlich sein kann.
(347) Die Kommission nimmt das in Erwägungsgrund 297 erläuterte Vorbringen des Vereinigten Königreichs zur Kenntnis, dass Schiefer derselben Familie von Felsgestein zuzurechnen sei wie Ton; härterer Schiefer hingegen lässt sich derselben Familie wie Tonschiefer zuordnen.
(348) Außerdem kann Schiefer im Unterschied zu Ton im Bausektor teilweise als Schüttgut verwendet werden, ohne physikalische Umwandlungen vornehmen zu müssen, und diese Verwendung kommt auch tatsächlich vor (siehe Erwägungsgrund 299).
(349) Erstens zeigen bei der Kommission eingegangene Stellungnahmen mehrerer Beteiligter, dass Schiefer zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut werden kann und auch tatsächlich eigens zur gewerblichen Verwertung abgebaut wird. Für Schiefer werden Preise zwischen […] und 4,44 GBP gezahlt (siehe Erwägungsgründe 292, 304 und 307). Von diesem Preis entfallen manchmal 3 GBP nur auf den Transport des Materials. Die Kommission stellt jedoch fest, dass sie keine Informationen über die Schieferpreise eines Steinbruchs erhalten hat, in dem hauptsächlich Schiefer abgebaut wird. Die Preisangaben bezogen sich immer auf Schiefer, der als Nebenprodukt eines anderen Materials gewonnen wurde.
(350) Die Kommission hat Belege dafür erhalten, dass frisch abgebauter Schiefer in mindestens vier oder fünf Steinbrüchen hauptsächlich zur Verwendung als Granulat abgebaut wird. Wie in Erwägungsgrund 318 bezüglich der von der BAA vorgelegten Liste der Steinbrüche im BGS Directory of Mines and Quarries 2010 erläutert, in denen Schiefer hauptsächlich zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, hat die Kommission das Vereinigte Königreich aufgefordert, in vertraulichen Steuerunterlagen enthaltene Informationen über diese Steinbrüche zu übermitteln. Dabei stellte sich heraus, dass vier oder fünf Steinbrüche als Steinbrüche registriert waren, denen für den abgebauten Schiefer eine Befreiung von der AGL gewährt worden war, obwohl sie Steine zerteilten und Schiefer zur Verwendung als Granulat herstellten. Da diese Steinbrüche zerteilten Stein herstellten, ist das Vereinigte Königreich der Auffassung, dass der Schiefer als Nebenprodukt dieser Tätigkeit zu betrachten sei und dass die Befreiung somit rechtmäßig gewährt werde. Dieser Begründung kann die Kommission jedoch nicht folgen. Wie in den Erwägungsgründen 151 bis 158 erläutert, sind die Nebenprodukte von zerteiltem Stein nicht von der AGL befreit. Außerdem würden alle Steinbrüche, in denen Granulat hergestellt wird, auch zerteilten Stein herstellen, wenn eine entsprechende Nachfrage bestehe und das vorhandene Felsgestein sich zerteilen lasse. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Steinbrüche — eine entsprechende Nachfrage und die nötige Wirtschaftlichkeit vorausgesetzt — nicht doch hauptsächlich Granulate herstellen würden, wenn keine Nachfrage nach zerteiltem Stein bestehen würde. Daher sind diese Steinbrüche als Steinbrüche zu betrachten, in denen Schiefer eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wird.
(351) In einem eingegangenen Vorbringen stellt die Kommission einen Widerspruch fest. In der Stellungnahme von Torrington Stone wird auf den Abbau und den Verkauf von Schiefer-Granulaten verwiesen, die als Primärprodukt eines der Steinbrüche von Torrington Stone gewonnen würden. Das Vereinigte Königreich erklärt jedoch, der Beschreibung der produzierten Erzeugnisse auf der Website des Steinbruchs zufolge werde dort keinerlei Schiefer gewonnen. Allerdings stellt die Kommission auch fest, dass Schiefer auf der Website des Steinbruchs Vyse genannt wird — wenn auch nicht in der Beschreibung der hergestellten Produkte, sondern in den technischen Spezifikationen der einzelnen abgebauten Produkte.
(352) Die Kommission muss dieses Vorbringen als Eigenerklärung des Steinbruchbetreibers berücksichtigen. Möglicherweise wurde das erzeugte Material falsch als Schiefer deklariert; der Betreiber des Steinbruchs erklärt jedoch selbst, dass ihm die Befreiung für Schiefer gewährt worden sei. Außerdem hat das Vereinigte Königreich mehrfach erläutert, dass für die Zwecke der AGL nicht berücksichtigt werde, in welcher Weise ein Steinbruch seine Produkte für die Öffentlichkeit beschreibt. Dass in dem Steinbruch eine geologische Untersuchung vorgenommen worden wäre, wurde nicht berichtet.
(353) Ausgehend von den ihr vorliegenden Informationen und Beweismitteln stellt die Kommission fest, dass bei frisch abgebautem Schiefer eine vergleichbare tatsächliche und rechtliche Situation wie bei anderen abgabepflichtigen Materialien gegeben ist.
(354) Das Vereinigte Königreich hat nicht nachgewiesen, dass die Befreiung von frisch abgebautem Schiefer zur Verwendung als Granulat durch das mit der AGL angestrebte Ziel der Nachfrageumlenkung gerechtfertigt wäre. Aufgrund dieser Befreiung kann zumindest festgestellt werden, dass der Schiefer zur Verwendung als Granulat frisch abgebaut wird und dass insoweit eine Abweichung vom Normalbesteuerungsprinzip der AGL gegeben ist, die dem Ziel der AGL zuwiderläuft.
(355) Die Befreiung von Schieferabraum wird in Abschnitt 5.6.4 behandelt.
(356) Die Kommission stellt jedoch fest, dass für Schiefer, der als Nebenprodukt bei der Kohleförderung anfällt, nicht nur die Befreiung nach Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a, sondern auch die Befreiung nach Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe f des Finance Act von 2001 gewährt wird. Wie im folgenden Erwägungsgrund 367 erläutert, wird Kohle nicht als Granulat verwendet und kann auch nicht als Granulat verwendet werden.
(357) Schiefer als unvermeidliches Nebenprodukt der Kohleförderung ist zur Verwendung als Granulat geeignet und fällt somit in den Anwendungsbereich der Normalbesteuerung durch die AGL. Die Befreiung von Schiefer kann jedoch durch das mit der AGL angestrebte Ziel der Nachfrageumlenkung gerechtfertigt sein. Aufgrund des Marktwerts von Schiefer ist zudem äußerst unwahrscheinlich, dass der als Nebenprodukt befreite Schiefer einen verstärkten Abbau frischer Kohle begünstigen könnte, da dies wirtschaftlich betrachtet nicht sinnvoll wäre.
(358) Da Schiefer ebenso wie Ton meist zur Herstellung von Rohrleitungen, Fliesen und Ziegeln (d. h. zur Herstellung von Keramikprodukten) verwendet wird, kann die nach Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe c des Finance Act für Keramikprozesse vorgesehene steuerliche Anrechenbarkeit geltend gemacht werden. Da diese Verwendung keine Verwendung als Granulat darstellt und da die für Keramikprozesse verwendeten Materialien umfassende physikalische Umwandlungen durchlaufen (d. h., da sie zu einem harten, haltbaren und wetterfesten Produkt gebrannt werden), würde für Schiefer zur Verwendung in Keramikprozessen berechtigterweise die im Rahmen der AGL vorgesehene Ermäßigung in Anspruch genommen. Die Kommission hat bereits im Einleitungsbeschluss festgestellt, dass die Ermäßigung für industrielle und landwirtschaftliche Prozesse (Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe c) im Einklang mit dem Normalbesteuerungsprinzip der AGL steht (Erwägungsgrund 137).
(359) Die Kommission stellt fest, dass die BAA und andere Beteiligte geltend gemacht haben, dass für zur Herstellung von Ziegeln verwendete Materialien keine Befreiung gewährt werden dürfe. Das Vereinigte Königreich hat jedoch gezeigt, dass bei Prozessen zur Herstellung von Ziegeln und sonstigen keramischen Produkten keine Verwendung als Granulat gegeben ist. Ziegel durchlaufen einen umfangreichen Herstellungsprozess. Zur Herstellung von Ziegeln wird Schiefer oder Ton in einem Ofen stark erhitzt (auf über 1000 °C); dabei entstehen unter Änderung der Struktur des Schiefers oder Tons harte, dauerhafte Ziegel. Andere keramische Produkte werden in ähnlicher Weise in Öfen gebrannt; dabei werden jedoch andere Formen hergestellt (z. B. Rohrleitungen oder Fliesen).
(360) Ziegel werden nicht ähnlich wie Schotter zur Verwendung als Aufschüttmaterial erzeugt, sondern zur Herstellung von Mauern regelmäßig aufeinander gesetzt.
(361) Da der Schiefer somit nicht als Granulat verwendet wird, ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass für die Verwendung von Schiefer in Keramikprozessen eine Ermäßigung der AGL gewährt werden kann.
(362) Außerdem kann Schiefer anstelle von Ton, Schlacke oder sonstigen Materialien zur Gewinnung von Aluminiumsilicat zur Herstellung von Zement verwendet werden. Dazu wird das Material mit Kalkstein gemischt; dieser Prozess ist von der AGL befreit. Die Verwendung von Kalkstein oder von Kalkstein und sonstigen Materialien in Zement ist nach Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe c des Finance Act von der Abgabe befreit, da bei dieser Verwendung die chemischen Eigenschaften des Materials von Bedeutung sind (bei Kalkstein zur Gewinnung von Calciumsilicat und bei Ton oder Schiefer zur Gewinnung von Aluminiumsilicat). Daher kann zusammen mit Kalkstein zur Herstellung von Zement verwendeter Schiefer nach dieser Bestimmung des Finance Act von 2001 berechtigterweise von der Abgabe befreit werden. Die Kommission hat bereits im Einleitungsbeschluss festgestellt, dass die Befreiung für diesen Prozess im Einklang mit den Normalbesteuerungsprinzipien der AGL steht (Erwägungsgrund 90).
(363) Schieferhersteller müssten nachweisen, wie das erzeugte vollständig oder teilweise aus Schiefer bestehende Material verwendet wurde, um eine Befreiung von der AGL beanspruchen zu können.
(364) Schiefer fällt beispielsweise auch zwangsläufig als Nebenprodukt beim Tonabbau an. Wenn dies der Fall ist und für den Schiefer nicht bereits eine andere Befreiung oder Ermäßigung gewährt wurde, könnte geprüft werden, ob für den betreffenden Schiefer eine Befreiung von der AGL in Betracht kommt, da er nicht eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wurde. Die Befreiung würde dann im Einklang mit den Prinzipien der AGL stehen, da sie für Schiefer gewährt würde, der zwangsläufig als Nebenprodukt eines Materials gewonnen wurde, das weder ein Granulat darstellt noch als Granulat verwendet wird und als Ersatz für frisch abgebautes Granulat verwendet werden könnte.
(365) Die Kommission stellt fest, dass bei der Befreiung von Schiefer, der als Nebenprodukt beim Abbau sonstiger frischer abgabepflichtiger Materialien anfällt (z. B. beim Abbau von grobkörnigem Sandstein oder Kalkstein), andere Maßstäbe angelegt werden als bei anderen abgabepflichtigen Materialien. Allerdings muss geprüft werden, ob diese unterschiedliche steuerliche Behandlung durch die Ziele der AGL gerechtfertigt sein kann. Selbst wenn die Befreiung dazu führen könnte, dass als Nebenprodukt anfallender Schiefer zulasten anderer nicht von der Abgabe befreiter Nebenprodukte verstärkt als Granulat verwendet wird, hat das Vereinigte Königreich der Kommission doch keine Beweismittel dafür übermittelt, dass diese Befreiung zur mit der AGL angestrebten Reduzierung des Abbaus von frischem Material zur Verwendung als Granulat beitragen würde.
(366) Daher stellt die Kommission fest, dass bei Material, das vollständig oder teilweise aus Schiefer besteht, der eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wurde, dieselbe tatsächliche und rechtliche Situation wie bei anderen Granulaten gegeben ist, die nach dem Normalbesteuerungsprinzip und entsprechend dem Umweltziel der AGL mit der Abgabe belegt werden; dies gilt auch für als Nebenprodukt des Abbaus anderer frischer abgabepflichtiger Materialien. Insoweit ist diese Befreiung faktisch als selektiv einzustufen.
Kohle
(367) Das gemeinsame Vorbringen des Vereinigten Königreichs und der BAA sowie weitere Informationen des Vereinigten Königreichs bestätigen, dass Kohle nicht als Granulat verwendet wird und dass eine Verwendung als Granulat auch nicht möglich ist. Daher ist bei Kohle nicht die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation gegeben wie bei Material, das gemäß dem Ziel der AGL der Abgabe unterliegt. Entsprechendes gilt für Material, das hauptsächlich aus Kohle besteht. Dies gilt auch für den Fall, dass die geförderte Kohle nicht in geologisch reiner Form vorliegt.
Braunkohle
(368) Das gemeinsame Vorbringen des Vereinigten Königreichs und der BAA sowie weitere Informationen des Vereinigten Königreichs bestätigen, dass Braunkohle nicht als Granulat verwendet wird und dass eine Verwendung als Granulat auch nicht möglich ist. Daher ist bei Braunkohle nicht die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation gegeben wie bei Material, das gemäß dem Ziel der AGL der Abgabe unterliegt. Entsprechendes gilt für Material, das hauptsächlich aus Braunkohle besteht. Dies gilt auch für den Fall, dass die geförderte Braunkohle nicht in geologisch reiner Form vorliegt.
BEFREIUNG VON GRANULATEN, DIE VOLLSTÄNDIG AUS ABRAUM, ABFALL ODER SONSTIGEN NEBENPRODUKTEN MIT AUSNAHME DES HANGENDEN BESTEHEN, DIE BEIM ABBAU ODER INFOLGE SONSTIGER TÄTIGKEITEN ZUR ABTRENNUNG VON PORZELLANERDE- ODER BALL-CLAY-GRANULAT ANFALLEN (PARAGRAF 17 ABSATZ 3 BUCHSTABE e UND PARAGRAF 17 ABSATZ 3 BUCHSTABE f ZIFFER ii)
(369) In seinen vor dem Einleitungsbeschluss an die Kommission übermittelten Vorbringen hatte das Vereinigte Königreich erläutert, Porzellanerde und Ball Clay seien wertvolle Minerale. Diese würden in der Regel nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut. Abraum aus Felsgestein und Sand sei ein unvermeidliches Nebenprodukt der Abbautätigkeit. Porzellanerde-Abfälle können zur Befestigung von Böschungen sowie allgemein als Schüttgut und zur Herstellung von mit Bitumen gebundenen Materialien im Straßenbau verwendet werden; außerdem könne das Material bei der Herstellung von Beton als Substitut für sonstiges feines Granulat dienen. Ball-Clay-Abfall könne in der Bauwirtschaft als Granulat verkauft werden.
(370) Da Abraum bereits unmittelbar beim Abbau von Porzellanerde und von Ball Clay anfalle, und da dieser Abraum ein Ersatz für verschiedene Produkte aus Sand, Kies und Felsgestein sein könne, die eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut würden, hatte das Vereinigte Königreich betont, dass die Befreiung dazu beitrage, den Abbau von Sand, Kies und Felsgestein speziell zur Verwendung als Granulat zu reduzieren; insgesamt trage die Befreiung somit zur Verringerung der Umweltbelastung durch den Abbau von Granulaten bei. Das Vereinigte Königreich hatte Informationen über die Abfälle aufgrund des Abbaus von Porzellanerde und Ball Clay und über die entstandenen Abfallhalden übermittelt.
(371) In Erwägungsgrund 106 des Einleitungsbeschlusses hatte die Kommission die Frage aufgeworfen, ob bei diesem Material nicht eine vergleichbare Situation wie bei befreiten Granulaten gegeben sei; allerdings hatte die Kommission auch festgestellt, dass insoweit ein Unterschied zwischen dem befreiten Material und abgabepflichtigem Material bestehen könnte, als das befreite Material aus dem bei der Gewinnung von Porzellanerde und Ball Clay anfallenden Abraum bestehe. Der Abfall ist ein unvermeidliches Nebenprodukt dieser Abbautätigkeit, die nicht zwangsläufig zur Gewinnung von Granulaten, sondern im Allgemeinen zur Gewinnung von Porzellanerde und Ball Clay erfolgt. Sowohl Porzellanerde als auch Ball Clay weisen spezifische Merkmale auf, die nicht immer nachgebildet werden können.
(372) In Erwägungsgrund 107 des Einleitungsbeschlusses hat die Kommission die Frage gestellt, ob dieser Unterschied ein hinreichender Beleg dafür sei, dass die Steuerbefreiung durch die Natur und die Logik der AGL gerechtfertigt sei; daher hat die Kommission um weitere diesbezügliche Informationen gebeten.
(373) Nach der Veröffentlichung des Einleitungsbeschlusses sind diesbezüglich zahlreiche Vorbringen mehrerer Beteiligter bei der Kommission eingegangen.
Bei der Kommission eingegangene Stellungnahmen Am 16. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Sibelco Europe
(374) Sibelco ist nach eigenen Angaben im Abbau, in der Verarbeitung und im Vertrieb von Porzellanerde und Ball Clay tätig. Zum größten Teil (80-90 %) werden Ball Clay und Porzellanerde exportiert. Hauptzweck des Abbaus in den eigenen Steinbrüchen sei die Gewinnung von Ball Clay und Porzellanerde. Andere Materialien, die zwangsläufig ebenfalls abgebaut würden, seien als Sekundärmaterialien zu betrachten, die je nach Zusammensetzung und Verarbeitungsmöglichkeiten nur teilweise zur Verwendung als Granulat geeignet seien.
(375) Porzellanerde und Ball Clay sowie die aus diesem Material hergestellten Produkte könnten nicht als Granulate verwendet werden. Es handele sich um spezielle Industrieminerale für Einsatzzwecke und Endanwendungen, bei denen das Material ausnahmslos nicht als Granulat diene. Porzellanerde und Ball Clay hätten aufgrund ihrer speziellen physikalischen und chemischen Merkmale und ihrer Seltenheit eine Sonderstellung und seien daher sehr wertvoll.
(376) Sibelco zufolge wird der beim Abbau dieser Minerale entstehende Abraum nicht eigens zur Verwendung als Granulat gewonnen. Der Abraum falle bei der Gewinnung von Porzellanerde und Ball Clay zwangsläufig an. Die Nebenprodukte unterschieden sich grundsätzlich von Porzellanerde und Ball Clay; sie würden nicht für die gleichen Zwecke eingesetzt und seien in keiner Weise austauschbar. Ohne den Abbau von Ball Clay und Porzellanerde in diesen Steinbrüchen wären zudem keine potenziell als Granulat zu verwendenden Materialien auf dem Markt verfügbar, da die Steinbrüche nur aufgrund des Abbaus von Ball Clay und Porzellanerde wirtschaftlich betrieben werden könnten. Der Verkaufswert von Porzellanerde und Ball Clay sei erheblich höher als derjenige von als Nebenprodukt anfallenden Sekundär-Granulaten. Porzellanerde werde für einen […]- bis […]-mal und Ball Clay […]- bis […]-mal höheren Preis verkauft. Auf die abgebaute Porzellanerde komme die 8- bis 10-fache Menge an unvermeidlichem Abraum; beim Abbau Ball Clay könne aus sonstigen Materialien bestehender Abraum bis zum doppelten Volumen des geförderten Ball Clay anfallen.
(377) Nach Auffassung von Sibelco würde angesichts der Standorte und der Verteilung der Porzellanerde- und Ball-Clay-Vorkommen, der spezifischen geologischen Bedingungen und der erforderlichen erheblichen Investitionen zur Einrichtung eines Steinbruchs in den betreffenden Regionen ohne den Abbau von Porzellanerde und Ball Clay in diesen Regionen auch kein Abraum anfallen.
(378) Sämtlicher Absatz von Granulaten aus Nebenprodukten des Abbaus von Porzellanerde und Ball Clay führen zu einer unmittelbaren Verringerung der Mengen an Abraum, die an den Abbaustellen auf Halden und in Gruben deponiert werden müssten.
(379) Nach den von Sibelco vorgelegten Informationen entsteht das Tonmineral (Porzellanerde) in Ball-Clay-Vorkommen durch die vollständige oder teilweise Zersetzung von Feldspat-Mineralen in Granit. Dieser Prozess wird als Kaolinisierung bezeichnet. Die Beschaffenheit der Porzellanerde ist zwar je nach Vorkommen unterschiedlich; in der Regel liegt der Gesamtertrag an Porzellanerde bezogen auf die Masse des jeweiligen Felsgesteins jedoch bei etwa 10 %. In gewissem Umfang kann der Abbau selektiv erfolgen; zum größten Teil muss das gesamte Felsgestein (Zwischenmittel) abgetragen werden, um an die Porzellanerde zu gelangen. Der Prozess der Abtrennung der Porzellanerde mithilfe von Wasser, durch Schwerkraft oder durch mehrstufiges Aussieben und Sortieren führt zur Entstehung von Nebenprodukten in Form von verwittertem und unverwittertem Granit, Abraum (Felsgestein), Quarz und Glimmer. Diese Nebenprodukte sind in der abgebauten Form zur Verwendung als Granulat nicht geeignet. Damit das Material zumindest zum Teil als Granulat eingesetzt werden kann, muss es weiter verarbeitet werden.
(380) Sibelco erläutert, auch der Ton in Ball-Clay-Vorkommen bestehe im Wesentlichen aus einem Porzellanerde-Mineral; die Ablagerung sei jedoch durch geologische Sedimentierungsprozesse erfolgt, bei denen sich häufig klar abgegrenzte Schichten gebildet hätten. Diese Schichten enthielten neben dem zu gewinnenden Ball Clay auch trockenem Ball Clay und Sand als Zwischenmittel. Diese Zwischenmittel müssten abgebaut werden, um nach und nach an die Ball-Clay-Schichtungen zu gelangen. Die Ball-Clay-Schichtungen und auch die Zwischenmittel müssten sorgfältig ausgewählt werden, um sicherzustellen, dass der Ball Clay nicht durch sonstiges Material verunreinigt werde und dass es nicht zu einer ungeplanten Vermischung von Ball-Clay-Schichten unterschiedlicher Qualität komme. Die Zwischenmittel machten in der Regel mehr als 50 % des gesamten Abbauvolumens aus. Nach dem Abbau der Ball-Clay-Schichtungen werde das Material je nach Endanwendung in exakt definierten Verhältnissen gemischt.
(381) Der Hauptunterschied zwischen Porzellanerde- und Ball-Clay-Gruben bestehe darin, dass die Abfall- oder Nebenprodukte in Steinbrüchen zur Herstellung von Granulaten weitgehend aus demselben Material bestünden. Bei Ball-Clay- und Porzellanerde-Gruben hingegen fielen von den als Primär-Mineralen gewünschten Tonsorten völlig verschiedene Nebenprodukte an.
(382) Die gegenwärtige Befreiung für Granulatmaterialien, die als unvermeidliche Nebenprodukte beim Abbau von Porzellanerde und Ball Clay anfielen und nach einer geeigneten Verarbeitung verkauft würden, führe nicht zu einem verstärkten Abbau von Porzellanerde und Ball Clay. Die Entwicklung des Steinbruchs hänge vielmehr von der Nachfrage nach Porzellanerde und Ball Clay und dem entsprechenden Absatz ab. Einige Nebenprodukte des Abbaus von Porzellanerde und von Ball Clay wurden zwar anschließend verarbeitet und für Verwendungen als Granulat aufbereitet; die meisten entstehenden Nebenprodukte würden jedoch weiterhin zu Halden und Deponien befördert. Es bestehe nämlich (ungeachtet der gegenwärtigen Befreiung von der Abgabe) keine weitere Nachfrage nach Granulaten; trotzdem müsse der Abbau in den Steinbrüchen fortgesetzt werden, um die Nachfrage nach Porzellanerde und nach Ball Clay decken zu können. Die Menge an Abraum, Abfällen und Nebenprodukten in den Porzellanerde- und Ball-Clay-Gruben von Sibelco sei zurzeit fünfmal so groß wie die Menge des verkauften Granulats. Dies zeige, dass selbst die gegenwärtig geltende Abgabenbefreiung keinen Anreiz für einen weiteren Abbau von Material zur Verwendung als Granulat biete. Außerdem bestünden hinsichtlich des Absatzes von Ton und Granulaten völlig unterschiedliche Strukturen. Bei der Herstellung von Granulat beziehe sich eine Liefervereinbarung auf ein bestimmtes Projekt, und die Vereinbarung sei auf einen verhältnismäßig kurzen Zeitraum befristet. Anbieter von Ball Clay und Porzellanerde müssten Keramikhersteller jedoch über viele Jahre mit einer gleichbleibenden Materialmischung versorgen.
(383) Außerdem hat Sibelco der Kommission eine Übersicht über die geologische Beschaffenheit sowie über den Abbau und die Verarbeitung von Ball Clay und Porzellanerde vorgelegt.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen von Imerys Minerals Limited (IML)
(384) IML baut Porzellanerde und Ball Clay auf einer Fläche von über 5000 ha in Cornwall, Devon and Dorset im Südwesten Englands ab.
(385) Nach Darstellung von IML ist das Vereinigte Königreich ein weltweit führender Hersteller und Exporteur von hochwertigem Ball Clay; der Exportanteil liege bei über 80 %. Ball Clay werde vorwiegend als Ausgangsmaterial zur Herstellung von Keramik (insbesondere von Sanitärkeramik, Wand- und Bodenfliesen und Geschirr) verwendet. Weitere Verwendungen seien die Herstellung von Emaillierungen und Glasuren sowie die Herstellung von Ziegeln, feuerfesten Materialien, Füllstoffen und Dichtmitteln. Aufgrund seiner Beschaffenheit sei Ball Clay zur Verwendung als Granulat nicht geeignet. Granulate müssten im Allgemeinen aus hartem, körnigem Material bestehen. Ball Clay hingegen sei weich und feinkörnig. Außerdem stehe der verhältnismäßig hohe Wert von Ball Clay einer Verwendung als Granulat entgegen. Das Material sei wichtig, aber relativ selten; die Preise ab Werk betrügen je nach Qualität und Nachfrage bis zu […] GBP/t.
(386) IML zufolge ist das Vereinigte Königreich weltweit einer der größten Hersteller und Exporteure von Porzellanerde; über 90 % der gewonnenen Porzellanerde würden exportiert.
(387) Der Wert von Porzellanerde beruhe auf der Weißheit des Materials sowie auf der feinen Körnung, der durch die flachen Partikel und die hohe Abriebfestigkeit gekennzeichneten Struktur und der chemischen Beständigkeit. In erster Linie werde Porzellanerde bei der Papierherstellung als Füllstoff und Streichpigment eingesetzt; außerdem werde Porzellanerde zur Herstellung von Sanitärware und Geschirr benötigt. Spezialanwendungen seien der Einsatz als Füllstoff in Lacken, Klebstoffen, Kunststoffen, Gummi und Dichtmitteln sowie die Verwendung bei der Herstellung von Glasfasern und Arzneimitteln.
(388) Aufgrund seiner Beschaffenheit sei Porzellanerde zur Verwendung als Granulat nicht geeignet. Außerdem stehe der verhältnismäßig hohe Wert von Porzellanerde einer Verwendung als Granulat entgegen. Porzellanerde sei ein sehr seltenes Produkt sowohl im Vereinigten Königreich als auch international. Aufgrund der Seltenheit und der Bedeutung von Porzellanerde werde angesichts der Nachfrage in bestimmten Branchen mit diesem Material ein verhältnismäßig hoher Preis erzielt. In weniger hochwertiger Qualität für einfachere Anwendungen werde Porzellanerde für etwa […] GBP ab Werk verkauft; hochwertig raffinierte Spezial-Porzellanerde für technische Anwendungen erziele über […] GBP/t.
(389) IML erhält nach eigenen Angaben eine geringe Gebühr von durchschnittlich etwa […] GBP pro Tonne Material, das als Sekundär-Granulat verkauft wird. Ball Clay und Porzellanerde würden in jedem Fall abgebaut und die Entstehung von Abfallprodukten sei unvermeidlich. Die Verwendung dieser Abfallprodukte als Granulat sei für die Umwelt wesentlich vorteilhafter als der Einsatz von Material, das eigens zur Verwendung als Primär-Granulat abgebaut werde. Ohne einen stabilen Markt für Abfallprodukte müsse mehr Material deponiert werden.
(390) IML zufolge sind von den insgesamt abgebauten 8,47 Mio. t ca. 6,5 Mio. t als potenzielles Granulat einzustufen. Brekzien, zerkleinertes Gestein, Kies, Zwischenmittel; Felsgestein und Abraum könnten zu zerkleinerten Granulaten verarbeitet werden; die herzustellenden Granulattypen reichten von Splitt mit einheitlicher Körnung bis zu Unterbau-/Aufschüttmaterial. Beim Zerkleinern entstünden auch Kies und Sandprodukte. Außerdem falle Sand beim Fördern von Porzellanerde mit Schaufelrädern an. Die 6,5 Mio. t Abfallmaterial könnten nicht vollständig zu verkaufsfähigen Sekundär-Granulaten verarbeitet werden; außerdem seien die Abfallmengen je nach Abbaugebiet unterschiedlich. Ein Verarbeiter von Porzellanerde-Abfällen betrachte einen Ertrag von 65 % als typisch; aus den 6,5 Mio. t jährlichem Granulatabfall könnten also 4 Mio. t verkaufsfähiges Granulat gewonnen werden.
(391) Nach Darstellung von IML werden trocken gesiebter Betonsand für durchschnittlich […] GBP ab Werk und zerkleinertes Material (Granulat) für durchschnittlich […] GBP ab Werk verkauft. Den Verkauf führe aber nicht IML, sondern der Verarbeiter der Porzellanerde-Abfälle durch.
(392) Nach Auffassung von IML kann die Befreiung von der AGL in keiner Weise dazu beitragen, dass verstärkt Ball Clay/Porzellanerde abgebaut wird, um mehr von der Abgabe befreites Material zu gewinnen. IML deponiere ohnehin bereits mehr Abfall als es zur Verarbeitung zu Granulat liefere; dies zeige, dass der Umfang, in dem Material abgebaut werde, ausschließlich von der Nachfrage nach Porzellanerde/Ball Clay als Primärmineral abhänge.
(393) Bereits im Abbauprozess entstehe mehr Abfall als gegenwärtig verkauft werden könne; daher wäre es widersinnig, mehr Porzellanerde/Ball Clay abzubauen, um Sekundär-Granulat als Nebenprodukt zu gewinnen.
(394) Für die Herstellung von verkaufsfähigen Granulaten seien zusätzliche Verarbeitungsschritte erforderlich. Eine Anlage zum Trockensieben von Sand koste etwa 0,75 Mio. GBP; die Kosten einer Zerkleinerungsanlage lägen bei etwa 2 Mio. GBP, und die Kosten einer Waschanlage zur Herstellung von Mörtelsand beliefen sich auf bis zu 1,5 Mio. GBP. Der durchschnittliche Verkaufspreis liege bei […] GBP pro Tonne Sand und bei […] GBP pro Tonne zerkleinertes Granulat bei typischen Produktionskosten in Höhe von 35 % (Sand) bzw. 50 % (zerkleinerte Granulate).
(395) Wenn nicht zuerst die Porzellanerde abgetrennt werde, wäre der Abbau zur Gewinnung von Granulat nicht wirtschaftlich. Material, das zu Granulat verarbeitet werden könne, werde nur deshalb auf dem Markt angeboten, weil Porzellanerde und Ball Clay abgebaut würden; ansonsten könnten die Steinbrüche nicht wirtschaftlich betrieben werden. Angesichts der hohen Kosten des Abbaus dieser Minerale und der verhältnismäßig geringen Qualität der bei dieser Abbautätigkeit anfallenden Nebenprodukte im Vergleich zu Primär-Granulaten würden die Steinbrüche keinerlei Granulat herstellen, wenn nicht auch das jeweilige Primärmineral abgebaut werde.
(396) Bei den Befreiungen von der AGL werde zwischen Abfallmaterialien, die als Nebenprodukt beim Abbau eines nicht als Granulat zu verwendenden und folglich befreiten Minerals anfielen (z. B. Abfälle beim Abbau von Porzellanerde/Ball Clay), und Abfällen unterschieden, die als Nebenprodukt beim Abbau von Granulaten entstünden (z. B. Kalksteinabfälle) und daher abgabepflichtig seien.
(397) Nebenprodukte von Kalkstein und zerteilten Steinen würden eigens zur Herstellung von Granulaten und zur Verwendung dieser Granulate abgebaut; Nebenprodukte des Abbaus von Porzellanerde oder Ball Clay hingegen seien unvermeidlich mit dem Abbau der jeweiligen Minerale verbunden.
(398) IML hat der Kommission eine in Construction News veröffentliche Fallstudie über die Verwendung von aufbereitetem Granulat und von Sekundär-Granulat aus dem Abbau von Porzellanerde bei der Herstellung von Beton auf einer Großbaustelle in London übermittelt.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der Kaolin and Ball Clay Association
(399) Der Kaolin and Ball Clay Association zufolge können Materialien, die beim Abbau von Porzellanerde und Ball Clay zwangsläufig anfallen, als Sekundär-Materialien betrachtet werden; diese seien unter Umständen zur Verwendung als Granulat geeignet. Die gegenwärtigen Befreiungen dieser Sekundär-Materialien von der AGL seien eingeführt worden, um einen Anreiz für deren Verwendung zu schaffen und die Menge der als Deponieabfälle zu entsorgenden Materialien zu reduzieren. Porzellanerde und Ball Clay könnten nicht als Granulat verwendet werden und würden auch nie zur Verwendung als Granulat abgebaut.
(400) Der Kaolin and Ball Clay Association zufolge wäre das beim Abbau von Porzellanerde und Ball Clay angefallene Granulatmaterial ohne den Abbau dieser Minerale nie auf den Markt gelangt. In Anbetracht der hohen Kosten der Trennung der Porzellanerde und des Ball Clay von den Granulaten und angesichts des geringen Wertes der Granulate wäre eine Vermarktung ansonsten völlig unwirtschaftlich gewesen. Der Verkaufspreis von Porzellanerde und Ball Clay sei erheblich höher als der Preis der Granulate; daher könnten diese beiden Materialien rentabel abgebaut werden.
(401) Nach Auffassung der Kaolin and Ball Clay Association ist ein weiterer Beleg für diese Darstellung auch, dass zurzeit selbst ohne die Befreiung von der Aggregatabgabe nur etwa ein Drittel des Materials, das zu Granulat verarbeitet werden könnte, tatsächlich verarbeitet werde.
(402) Der Kaolin and Ball Clay Association zufolge steht außer Zweifel, dass der Absatz von Nebenprodukten zurückgeht, wenn diese gegenwärtig befreiten Minerale der Abgabe unterworfen werden; bei im April 2014 begonnenen Projekten gebe es bereits Anhaltspunkte für diese Entwicklung.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BCC
(403) Der BCC zufolge besteht der Hauptzweck der Einrichtung von Porzellanerde- und Ball-Clay-Gruben im Abbau und in der Verarbeitung dieser Materialien als Spezialprodukte, die durch ihre Seltenheit und ihre besonderen physikalischen und chemischen Eigenschaften gekennzeichnet sind. Porzellanerde und Ball Clay sowie die aus diesen Materialien erzeugten Produkte könnten nicht als Granulat verwendet werden und würden auch nie zu diesem Zweck abgebaut. Andere beim Abbau zwangsläufig ebenfalls anfallende Materialien könnten als Sekundär-Materialien betrachtet werden; diese könnten zur Verwendung als Granulat geeignet sein. Nach Auffassung der BCC würden diese Materialien für sich genommen nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut; sie fielen nur an, wenn Porzellanerde oder Ball Clay abgebaut werde. Ansonsten könnten die Gruben nicht wirtschaftlich betrieben werden.
(404) Die Verkaufspreise seien bei Ball Clay um mindestens 5- bis 6-mal und bei Porzellanerde um mindestens 10- bis 12-mal höher als der Verkaufspreis des Nebenprodukts, das unter Umständen als Sekundär-Granulat vermarktet werden könne. Angesichts der gegebenen wirtschaftlichen und standortbedingten Beschränkungen sei nicht zu erwarten, dass im Bestreben, größere Mengen an Nebenprodukten zur Herstellung von Granulaten zu gewinnen, mehr Porzellanerde und Ball Clay abgebaut würden als der Markt aufnehmen könne. Ungeachtet der Befreiung würden die Nebenprodukte von Porzellanerde und Ball Clay weiterhin überwiegend (bis zur fünffachen Menge) nicht verkauft, sondern vor Ort deponiert.
(405) Der BCC zufolge besteht ein erheblicher Unterschied zwischen befreiten und nicht befreiten Steinbrüchen. Nicht befreite Granulat-Steinbrüche bauten als Abfall- oder Nebenprodukte hauptsächlich das Material ab, das auch als Primärprodukt gewonnen werde. Bei Porzellanerde- und Ball-Clay-Gruben bestünden die Abfall- und Nebenprodukte aus anderem Material als die Primärprodukte. Letztere seien Feldspat-Minerale, während die Abfall- und Nebenprodukte vorwiegend aus Siliciumdioxid-Sand bestünden.
(406) Nach Auffassung der BCC würde der Absatz von Nebenprodukten aus Porzellanerde- und Ball-Clay-Gruben zurückgehen, wenn die Nebenprodukte der Abgabe unterworfen würden. Um die Nachfrage zu decken, müsste dann zusätzlich frisches Granulat abgebaut werden.
Am 15. September 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(407) Die BAA hat Informationen ihrer in Cornwall ansässigen Mitglieder bezüglich der Tatsache übermittelt, dass die Porzellanerde-Preise je nach Sorte und Qualität beträchtlich schwanken könnten (zwischen 50 und 5000 GBP).
Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(408) Dem Vereinigten Königreich zufolge ist nicht nur aufgrund der Materialeigenschaften von Porzellanerde und Ball Clay ausgeschlossen, dass diese Materialien als Granulat verwendet werden; auch der verhältnismäßig hohe Wert von Porzellanerde und Ball Clay stehe einer derartigen Verwendung entgegen. Gegenwärtig würden Porzellanerde und Ball Clay auch tatsächlich in keinem Fall regelmäßig zur Gewinnung von Granulaten abgebaut. Insoweit sei die Erläuterung der Kommission hinsichtlich der unterschiedlichen Bedeutung von Porzellanerde und Ball Clay und des Abraums, der Abfälle oder Nebenprodukte des Abbaus dieser Materialien uneingeschränkt zutreffend. Die Befreiung der zwangsläufig anfallenden Nebenprodukte von Materialien, die nicht als Granulat verwendet können und nicht als Granulat verwendet werden, stehe vollständig im Einklang mit dem Umweltziel der AGL.
(409) Das Vereinigte Königreich hat eine detaillierte Beschreibung von Porzellanerde und Ball Clay vorgelegt und erläutert, warum diese Materialien nicht als Granulat verwendet werden können und nicht als Granulat verwendet werden. Zudem werde mit beiden Materialien ein hoher Preis erzielt. Ball Clay sei verhältnismäßig selten; je nach Sorte und nach Nachfrage würden Preise bis zu 100 GBP/t erzielt. Porzellanerde sei ein sehr seltenes Material, das sehr teuer verkauft werde (für 70 bis 400 GBP/t). Allerdings sei auch die Herstellung von Porzellanerde und Ball Clay gegenüber der Erzeugung sonstiger Granulattypen mit sehr hohen Kosten verbunden. Das Vereinigte Königreich hat Informationen von einschlägig tätigen Unternehmen übermittelt. Ein Unternehmen nannte einen Porzellanerde-Preis von durchschnittlich […] GBP/t bei einer Spanne von […] bis […] GBP je nach Porzellanerdeprodukt. Ein anderes Unternehmen gab einen Preis von […] GBP/t an. Die durchschnittlichen Produktionskosten für eine Tonne Ball Clay beliefen sich in Dorset auf […] GBP und in Devon auf […] GBP. Ein anderes Unternehmen gab Kosten von […] GBP/t an.
(410) Nach Auskunft des Vereinigten Königreichs werden Ball Clay und Porzellanerde im Vereinigten Königreich gegenwärtig von zwei Unternehmen angeboten. Das Vereinigte Königreich legte als Beispiel einen Vertrag über die Lieferung von Porzellanerde- und Ball-Clay-Nebenprodukten für das Jahr 2012 mit einem Preis von […] GBP/t vor. Einem anderen Vertrag lag ein Preis von […] GBP/t Porzellanerde-Abfall zugrunde. Für Ball-Clay-Abfall wurde ein Preis von […] GBP vereinbart. Keines dieser beiden Unternehmen verkauft den Abraum oder in Verbindung mit der Tätigkeit dieser Unternehmen zwangsläufig anfallende Nebenprodukte unmittelbar an die Verbraucher dieser Granulate im Bausektor. Vielmehr haben beide Unternehmen Verträge mit auf den Verkauf von Granulaten spezialisieren Dritten geschlossen, nach denen sie sich verpflichten, Granulat unabhängig von der tatsächlich gelieferten Menge bis zu einer bestimmten Menge zu einem Festpreis zu liefern. Da der Preis also nicht unmittelbar pro Tonne hergestelltes Granulat festgesetzt wird, haben Ball-Clay- und Porzellanerde-Gruben keinen Anreiz, das Volumen des erzeugten Abraums über die vereinbarte Menge hinaus zu steigern. Die belieferten Dritten verkaufen das Granulat schließlich an die Endverbraucher weiter. Allerdings konnte nach Auskunft des Vereinigten Königreichs infolge der rückläufigen Konjunktur nicht einmal die vereinbarte Menge an Granulaten verkauft werden.
(411) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ist die Herstellung an Porzellanerde-Erzeugnissen nicht von der Entstehung von Porzellanerde-Abfällen zu trennen. Bei der Nassgewinnung werde im Pumpprozess zwangsläufig die erwünschte Porzellanerde von den Abfallprodukten getrennt. Der erste Schritt der Gewinnung bzw. des Abbaus von Porzellanerde bestehe in der Abtrennung des Hangenden und in der Freilegung der Porzellanerde führenden Schichten. In einem zweiten Schritt werde unter hohem Druck Wasser auf den freigelegten Ton bzw. die Arbeitsfläche gespritzt. Dadurch werde die Porzellanerde zusammen mit den übrigen Produkten abgetrennt, mit denen die Porzellanerde vermischt war (Sand und Glimmer).
(412) Das beim Abbau geförderte Hangende unterliegt nach Auskunft des Vereinigten Königreichs der AGL. Das übrige bei der Gewinnung von Porzellanerde zwangsläufig anfallende Material sei hingegen von der Abgabe befreit.
(413) Das Vereinigte Königreich erklärt, Ball Clay werde ausschließlich im Tagebau gefördert. Im Tagebau würden Hydraulikbagger und Muldenkipper eingesetzt, um selektiv Tonmaterial abzutragen, zu verladen und an Lager und Mischanlagen zu liefern. Das Verhältnis von Ton zu Abfall liege in der Branche bei etwa 1:1,5.
(414) Wenn ein Betreiber keine Porzellanerde oder keinen Ball Clay in hochwertiger Qualität gewinnen könne, besteht insbesondere angesichts des geringen Wertes der Nebenprodukte nach Auffassung des Vereinigten Königreichs kein Anreiz, die Nebenprodukte als solche abzubauen. Das Vorkommen von Kaolinit oder sonstigen Tontypen in einem Felsgestein beeinträchtige die Festigkeit des Gesteins und wirke sich daher nachteilig auf eine mögliche Verwendung als Granulat aus. Selbst wenn der Betreiber eines Steinbruchs kein Interesse am Abbau hochwertigen Materials habe, müsse er die hohen Kosten des Abbaus und der Entsorgung der Feinpartikel (d. h. von Kaolinit und sonstigen Tontypen und von Glimmer) tragen. Daher sei es widersinnig, hochwertige Produkte abzubauen und zu entsorgen, um an die minderwertigen Nebenprodukte zu gelangen, die als Granulat verwendet werden könnten. Selbst in Anbetracht der Befreiung von der AGL wäre es daher nicht wirtschaftlich, wenn Abbautätigkeiten vorgenommen würden, um an von der Abgabe befreiten Abraum zu gelangen, wenn nicht auch Porzellanerde und Ball Clay als höherwertige Materialien abgebaut würden.
(415) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs sind die beim Abbau von Ball Clay und Porzellanerde zwangsläufig entstehenden Nebenprodukte für gewisse Verwendungen als Granulat geeignet.
(416) Bezüglich der Unterscheidung zwischen dem Abbau von Kalkstein zur Gewinnung von Kalk und von zerteilten Steinen und den beim Abbau von Ball Clay und Porzellanerde zwangsläufig anfallenden Nebenprodukten hat das Vereinigte Königreich erläutert, dass zerteilte Steine und Kalkstein sowohl zur Verwendung als Granulat als auch für sonstige Zwecke abgebaut würden. Zerteilte Steine würden aus Sandstein oder Granit hergestellt; beide Gesteinstypen würden auch zur Verwendung als Granulat abgebaut. Abraum, Abfälle und Nebenprodukte der Herstellung von zerteilten Steinen und Kalkstein könnten ebenfalls als Granulat verwendet werden.
(417) Dass sowohl Kalkstein als auch Kalkstein-Nebenprodukte als Granulat verwendet werden können, ist nach Ansicht des Vereinigten Königreichs teilweise durch die Beschaffenheit des Materials zu erklären. Beim Abbau von Kalkstein entstehende Abfälle, die zur Gewinnung von Kalk genutzt würden, bestünden wahrscheinlich nicht aus einem fremden Material, sondern vielmehr ebenfalls aus Kalkstein. In wenigen Fällen sei der beim Abbau von Kalkstein zur Herstellung von Kalk entstehende Kalkstein-Abfall möglicherweise aus chemischen Gründen nicht zur Kalkherstellung geeignet. In der Regel könne dieser Abfall aber durchaus als Granulat oder zur Gewinnung von Kalk genutzt werden. Die Endverwendung von Kalkstein hänge eher von der lokalen Nachfrage als von der chemischen Beschaffenheit des Materials ab.
(418) Außerdem bestehen beim Abbau von Felsgestein entstehende Abfälle nach Auffassung des Vereinigten Königreichs wahrscheinlich weitgehend aus Splitt des Felsgesteins, das eigentlich abgebaut werden solle. Anders als bei Ball Clay und bei Porzellanerde entstünden keine zusätzlichen Kosten in Verbindung mit der Trennung höher- und minderwertiger Sorten des jeweiligen Materials.
(419) Unter Berufung auf den BGS erklärt das Vereinigte Königreich, sowohl das frisch abgebaute Material als auch die betreffenden Nebenprodukte würden eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut und auch als Granulat eingesetzt. Beim Abbau von Kalkstein und sonstigem Gestein zur Herstellung von zerteilten Steinen falle hochwertiges Granulat an, das auch ohne das Primärprodukt zum Verkauf abgebaut würde, selbst wenn auf lokaler Ebene keine Nachfrage nach Kalkstein oder zerteiltem Stein bestehe. Die Kosten des Kalksteinabbaus zur Kalkgewinnung lägen bei 12,50 bis 19,50 GBP/t; das Nebenprodukt hingegen koste nur 7,16 bis 11,70 GBP/t. Die Kosten des Abbaus von Sandstein und Quarzit zur Herstellung von zerteiltem Stein lägen bei 45,76 bis 82,42 GBP/t; das als Nebenprodukt gewonnene Granulat hingegen werde für 6,58 bis 10,04 GBP/t angeboten.
(420) Dem Vereinigten Königreich erzeugt ein Granit-Steinbruch in unterschiedlichen Anteilen zerteilte Steine für Bodenbeläge, Bürogebäude, Wohnküchen usw. und zur Verwendung als Granulat. Vulkanisches Gestein (einschließlich Granit), das ebenfalls zur Herstellung von zerteilten Steinen genutzt werde, koste etwa 5,51 bis 12,91 GBP/t; das als Nebenprodukt anfallende Granulat werde für 6,12 bis 12,82 GBP/t verkauft.
(421) Dass sich die Preise für Kalkstein/zerteilten Stein und den jeweiligen Abraum (der in jedem Fall aus demselben Material bestehe) etwa im selben Rahmen bewegten, mache deutlich, dass es je nach lokaler Nachfrage Anreize zum Abbau sowohl des Primär- als auch des Sekundärprodukts gebe. Der Unterschied zwischen den unvermeidlichen Nebenprodukten von Porzellanerde und Ball Clay und den Nebenprodukten von Kalkstein und zerteiltem Stein sei gerechtfertigt; eine andere steuerliche Behandlung würde zum einen zu unkontrollierbarem Missbrauch führen und könne zum anderen auch nicht durchgesetzt werden.
(422) Außerdem stehe es uneingeschränkt im Einklang mit dem Ziel der Abgabe, wenn die Verwendung der beim Abbau von Porzellanerde und Ball Clay zwangsläufig anfallenden Nebenprodukte als Granulat gefördert werde. Da sowohl der eigentliche Kalkstein/zerteilte Stein als auch die beim Abbau dieser Materialien entstehenden Nebenprodukte als Granulat verwendet werden könnten und auch zu diesem Zweck abgebaut würden, würde die Befreiung des bei der Gewinnung von Kalkstein/Felsgestein zur Herstellung von zerteilten Steinen anfallenden Abraums nur dazu führen, dass verstärkt frisches Granulat abgebaut würde; eine Nachfrageumlenkung von frisch abgebauten Granulaten hin zu aufbereiteten Granulaten und Abfallprodukten würde aber nicht begünstigt.
(423) Aus Kalkstein könne ein hochwertiges Granulat gewonnen werden, für das auf dem Markt eine entsprechende Nachfrage bestehe. Es gebe einen Markt für ausschließlich zur Verwendung als Granulat abgebauten Kalkstein (der dem gemeinsamen Vorbringen der BAA und des Vereinigten Königreichs zufolge von 88 Steinbrüchen im Vereinigten Königreich angeboten wird); daher sei es aus Gründen des Umweltschutzes sinnvoll, dieses Material durch Nebenprodukte sonstiger Abbautätigkeiten zu ersetzen. Außerdem könne nicht objektiv zwischen Kalkstein als Nebenprodukt der Herstellung von Kalk für landwirtschaftliche Zwecke und speziell zur Verwendung als Granulat abgebautem Kalkstein unterschieden werden.
(424) Ein Beteiligter erklärte, einige Porzellanerde- und Ball-Clay-Gruben hätten nach Einführung der Abgabe den Betrieb wieder aufgenommen, nur um befreite Granulate abzubauen. Dem Vereinigten Königreich wurde von zwei britischen Ball-Clay- und Porzellanerde-Herstellern bestätigt, dass dies nicht zutreffend sei. Diese Hersteller erklärten, ihnen sei nicht bekannt, dass überhaupt Genehmigungen für die erneute Inbetriebnahme von Steinbrüchen für derartige Zwecke erteilt worden wären.
(425) Im Zusammenhang mit der Stellungnahme eines Beteiligten, nach der Quarzsand als Nebenprodukt des Porzellanerde-Abbaus in Cornwall schon immer zur Granulatherstellung verwendet worden sei und der zufolge die Befreiung nicht zu einem Rückgang des Abbaus von frischem Sand führe, hat das Vereinigte Königreich eine Untersuchung vorgenommen und die in Devon und in Cornwall verkauften Mengen an Sand übermittelt. Nach diesen Zahlen konnte der Absatz in keiner Weise der Herstellung von Nebenprodukten des Porzellanerde-Abbaus zugeschrieben werden.
Würdigung der Kommission
(426) Die Vorbringen von Ball-Clay- und Porzellanerde-Herstellern sowie der jeweiligen Branchenvereinigungen und des Vereinigten Königreichs zeigen eindeutig, dass die Nebenprodukte sowohl unbeabsichtigt als auch unvermeidlich anfallen. Angesichts des kostspieligen und komplizierten Abbaus von Ball Clay und Porzellanerde und der Tatsache, dass mehr Abfälle entstehen als die Hersteller von Porzellanerde und Ball Clay verkaufen können, würden Ball Clay und Porzellanerde sicher nicht eigens zur Gewinnung befreiter Nebenprodukte zur Verwendung als Granulat abgebaut.
(427) Außerdem gestaltet sich die Betriebsführung bei Ball-Clay- und Porzellanerde-Gruben insoweit anders als bei Steinbrüchen, die Granulat für Bauzwecke liefern, als sie aufgrund langfristiger Verträge verpflichtet sind, eine gleichbleibende Produktion der jeweiligen Erzeugnisse sicherzustellen. Daher können sie weder mehr noch weniger als die Menge an Ball Clay oder Porzellanerde abbauen, die sie vertraglich vereinbart haben, und aus diesem Grund bleibt auch die Menge an Nebenprodukten immer gleich. Die Einführung der AGL für Nebenprodukte des Abbaus von Ball Clay und Porzellanerde würde sich nur auf die finanzielle Situation der betreffenden Unternehmen auswirken; ein Umweltnutzen würde aber nicht erzielt.
(428) Im Gegensatz zu den bei der Herstellung von Kalkstein und zerteiltem Stein anfallenden Nebenprodukten würden die Nebenprodukte der Ball-Clay- und der Porzellanerde-Herstellung nie um ihrer selbst willen abgebaut, um mehr freigestellte Granulate zu gewinnen. Die Befreiung für Nebenprodukte der Ball-Clay- und der Porzellanerde-Herstellung führt daher nicht zu einem verstärkten Abbau von frischem Ball Clay oder frischer Porzellanerde, und mit den Nebenprodukten werden weitaus niedrigere Verkaufspreise erzielt. Außerdem sind die Preise anders als bei Kalkstein und zerteiltem Stein sehr unterschiedlich. Daher besteht keine Gefahr, dass die Befreiung den Abbau frischen Granulats begünstigen könnte. Die Befreiung von Nebenprodukten des Abbaus von Ball Clay und Porzellanerde fördert die Verwendung dieser Nebenprodukte anstelle frisch abgebauter Granulate und steht im Einklang mit den Prinzipien der AGL.
BEFREIUNG VON GRANULATEN, DIE VOLLSTÄNDIG AUS DEM ABRAUM VON PROZESSEN BESTEHEN, IN DENEN KOHLE, BRAUNKOHLE, TONSCHIEFER ODER SCHIEFER VON ANDEREM FELSGESTEIN GETRENNT WURDEN, NACHDEM DAS MATERIAL ZUNÄCHST MIT DIESEM ANDEREN FELSGESTEIN ABGEBAUT ODER GEWONNEN WURDE, BZW. BEFREIUNG DES ABRAUMS VON PROZESSEN, BEI DENEN DIE IN PARAGRAF 18 ABSATZ 3 DES FINANCE ACT GENANNTEN MATERIALIEN NACH DEM ABBAU ODER DER GEWINNUNG MIT ANDEREM FELSGESTEIN VON DIESEM FELSGESTEIN GETRENNT WURDEN (PARAGRAF 17 ABSATZ 3 BUCHSTABE f ZIFFERN i UND ii)
(429) Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und Schiefer sowie die in Paragraf 18 Absatz 3 des Finance Act von 2001 genannten Materialien werden in der Regel nicht zur Verwendung als Granulat, sondern für sonstige Zwecke abgebaut. Vor der Annahme des Einleitungsbeschlusses hatte das Vereinigte Königreich erläutert, dass die Befreiung die Verwendung des Abraums anstelle der Entsorgung auf Deponien fördern sollte. Dies trägt einerseits zur Verbesserung des Landschaftsbildes bei und verringert andererseits den weiteren Abbau von Material zur Verwendung als Granulat.
(430) Im Einleitungsbeschluss hat die Kommission festgestellt, dass es einen Unterschied zwischen befreitem und nicht befreitem Material insoweit geben könnte, als sich die Befreiung auf den beim Abbau von Kohle, Braunkohle, Tonschiefer und den in Paragraf 18 Absatz 3 genannten Materialien entstehenden Abraum bezieht. Dieser Abraum ist ein zwangsläufiges Nebenprodukt dieser Abbautätigkeit, die in der Regel nicht zur Gewinnung der betreffenden Materialien zur Verwendung als Granulat, sondern zur Gewinnung der eigentlichen Materialien und Stoffe erfolgt, die (im Allgemeinen) nicht als Granulate verwendet werden. Daher scheint gemessen an den Umweltzielen der AGL bei dem Abraum, der beim Abbau von Kohle, Braunkohle, Tonschiefer, Schiefer und den in Paragraf 18 Absatz 3 genannten Materialien anfällt, nicht die gleiche Situation gegeben zu sein wie bei abgabepflichtigen Granulaten.
(431) Die Kommission hatte jedoch Zweifel daran, dass dieser Unterschied hinreichend für den Nachweis sei, dass die Befreiung von der Abgabe durch die Prinzipien der AGL gerechtfertigt sei. Sie bewertete den Unterschied im Vergleich zu abgabepflichtigen Granulaten nur dann als gerechtfertigt, wenn sich die Befreiung auf den beim Abbau dieser Materialien zwangsläufig anfallenden Abraum beschränkte. Dies betrachtete die Kommission in diesem Fall als gegeben, da sich die Befreiung auf Material beschränkte, das zu 100 % aus im Abtrennungsprozess entstandenem Abraum bestand.
(432) Die Kommission äußerte Zweifel daran, dass ein Unterschied zwischen befreiten Materialien zum einen im Vergleich zu nicht befreiten Materialien, die beim Abbau von Kalkstein zur Herstellung von Kalk als Abraum anfallen, und zum anderen im Vergleich zu Abraum besteht, der beim Abbau von Felsgestein zur Herstellung von zerteiltem Stein mit mindestens einer flachen Seite entsteht. Außerdem stellte die Kommission infrage, ob die Befreiung angesichts des mit der AGL verfolgten Ziels gerechtfertigt sein könnte, wenn beispielsweise Tonschiefer und Schiefer oder sonstige in Paragraf 18 Absatz 3 genannte Materialien zur Verwendung als Granulat abgebaut werden.
(433) Bei der Kommission gingen umfangreiche Stellungnahmen von Beteiligten ein; diese Stellungnahmen werden in den betreffenden Erwägungsgründen im Zusammenhang mit den Befreiungen für Kohle, Braunkohle, Tonschiefer oder Schiefer erläutert.
Bei der Kommission eingegangene Stellungnahmen Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(434) Das Vereinigte Königreich erläutert, bei den Befreiungen von der AGL werde zwischen Abfallmaterialien, die als Nebenprodukt beim Abbau eines nicht als Granulat zu verwendenden und folglich befreiten Minerals anfielen (z. B. Abfälle beim Abbau von Porzellanerde/Ball Clay), und Abfällen unterschieden, die als Nebenprodukt beim Abbau von Granulaten entstünden (z. B. Kalksteinabfälle) und daher abgabepflichtig seien.
(435) Bezüglich des Abraums aus der Kohleförderung zeigt dem Vereinigten Königreich zufolge der vernachlässigbar geringe Preis für Schiefer und Bergematerial, dass bei Kohle nur geringe Anreize bestehen, die Fördermenge zu erhöhen, um an zusätzliche Nebenprodukte zu gelangen; dabei spiele keine Rolle, ob das Nebenprodukt von der Abgabe befreit sei.
(436) Die Befreiung von Abfällen aus dem Schieferabbau führt nach Auffassung des Vereinigten Königreichs nicht dazu, dass vermehrt Tonschiefer gewonnen würde, um Schliefer-Splitt zu erhalten; dies gelte insbesondere angesichts der Tatsache, dass bei der Schieferproduktion ohnehin bereits große Mengen an Splitt-Abfällen entstünden. Diese Abfälle würden gegenwärtig nur zu etwa 10 % als Granulat verwendet; außerdem könne zu derartigen Zwecken kein Steinbruch wirtschaftlich betrieben werden.
(437) Das Vereinigte Königreich begründet die Unterscheidung zwischen Schiefer-Abfall einerseits und Abfällen von zerteiltem Stein und Kalkstein andererseits damit, dass die Betreiber von Steinbrüchen vom Abbau frischen Kalksteins zur Verwendung als Granulat abgehalten werden sollten, ohne jedoch die Produktion von sonstigem Material einzuschränken. Selbst wenn Kalkstein für andere Zwecke als zur Verwendung als Granulat abgebaut würde oder wenn Felsgestein zur Herstellung von zerteiltem Stein abgebaut würde, wäre der dabei entstehende Abfall zur Verwendung als Granulat durchaus geeignet und würde auch eigens für diese Verwendung abgebaut. Infolge der Abbautätigkeit entstünden hochwertige Granulate, die auch als solche zum Verkauf abgebaut würden, selbst wenn auf lokaler Ebene keine Nachfrage nach Kalkstein oder zerteiltem Stein bestünde. Dies gelte offensichtlich für Tonschiefer-, Schiefer-, Kohle-, Holzkohle- und Tonabfälle sowie für den Abraum der in Paragraf 18 Absatz 3 genannten Materialien. Dem Vereinigten Königreich zufolge gibt es keine Belege dafür, dass ein Steinbruch Tonschiefer, Schiefer, Kohle, Holzkohle, Ton oder die in Paragraf 18 Absatz 3 genannten Materialien eigens zur Gewinnung von Abraum zur Verwendung als Granulat abbauen würde. Außerdem führe die Befreiung nicht zu einer verstärkten Abbautätigkeit in der Absicht, Abraum zu erzeugen, der als befreites Granulat verwendet werden könnte.
(438) Die Befreiung des beim Abbau von Kalkstein (für andere Zwecke als zur Herstellung von Granulat (beispielsweise zur Erzeugung von Kalk)) und bei der Gewinnung von Felsgestein zur Herstellung von zerteiltem Stein anfallenden Abraums würde nach Auffassung des Vereinigten Königreichs zu einer verstärkten Abbautätigkeit führen, um Abraum zu gewinnen, der als befreites Granulat verwendet werden könne. Der Abraum bestehe nämlich aus demselben Material wie das abgebaute Primärmaterial; mit dem Abraum werde etwa der gleiche Preis erzielt wie mit dem Primärmaterial, und der Abraum könne als hochwertiges Granulat verwendet werden. Die Befreiung derartiger Materialien von der Abgabe hätte wahrscheinlich eine erhöhte Abbautätigkeit zur Folge und würde der Umweltlogik der AGL zuwiderlaufen.
(439) Das Vereinigte Königreich hat nach eigenen Angaben die Einführung einer Befreiung für Abfälle aus der Herstellung von Primär-Granulaten oder aus der Herstellung höherwertiger Granulate erwogen. Konsultationen mit der Industrie hätten jedoch ergeben, dass dies nicht praktikabel sei, da sich die Produktspektren der Steinbrüche beträchtlich voneinander unterschieden und da Material, das einige Steinbrüche als hochwertige Granulate betrachten würden, von anderen Steinbrüchen als Abfall angesehen werde. Zusätzlich zum beträchtlichen Risiko der Umgehung von Abgaben würde eine Befreiung von Abfällen aus der Gewinnung von Granulaten insoweit auch der Logik und dem übergeordneten Umweltziel der AGL zuwiderlaufen. Eine Befreiung würde dazu beitragen, den relativen Preis minderwertiger Granulate zu reduzieren und dadurch die Nachfrage nach Granulaten und somit möglicherweise auch den weiteren Abbau von Granulaten fördern. Dies hätte eine Erhöhung der Umweltschäden an den betreffenden Standorten zur Folge.
(440) Dem Vereinigten Königreich zufolge verkauft ein Tonschiefer-Steinbruch hochwertige Bauprodukte für über 200 GBP/t. Etwa 5 % des abgebauten Tonschiefers seien aufgrund der geologischen Beschaffenheit des Materials für die betreffenden Zwecke geeignet; infolge der umfangreichen Abbautätigkeit entstehe viel Abfall. Dieser Tonschiefer-Abfall könne für mehrere Verwendungen als Granulat verkauft werden. Ein kleinerer Anteil des Abfalls werde für Preise von 2 bis 8 GBP/t verkauft. Das übrige Abfallmaterial werde auf Halden deponiert. Die Produktionskosten für eine Tonne Material, das als Granulat verwendet werden könne, seien höher als die Kosten der typischen Bohr- und Sprengungstätigkeiten zur Gewinnung von Granulaten in Kalkstein- oder Granit-Steinbrüchen, da Tonschiefer in mehreren Prozessen gewonnen und vor dem Zerkleinern in vielfältiger Weise verarbeitet werde. Die Vermarktungsstrategie bestehe in einer Maximierung des Wertes der verfügbaren Ressourcen und in einer Steigerung des Ertrags an hochwertigem Material.
Würdigung der Kommission
(441) Da nachgewiesen wurde, dass Schiefer zumindest von einem Steinbruch eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wird, hat die Kommission bereits im vorstehenden Erwägungsgrund 366 festgestellt, dass die Befreiung von Schiefer nach Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a des Finance Act von 2001 nicht durch die Prinzipien der AGL gerechtfertigt ist.
(442) In den Erwägungsgründen 205, 333, 367 und 368 hat die Kommission bereits festgestellt, dass Kohle, Holzkohle, Tonschiefer und die in Paragraf 18 Absatz 3 genannten Materialien nicht frisch zur Verwendung als Granulat abgebaut werden können und dass bei diesen Materialien somit eine andere rechtliche und tatsächliche Situation gegeben ist als bei abgabepflichtigem Material.
(443) Außerdem hat die Kommission im Zusammenhang mit den in den Erwägungsgründen 149 bis 158 beschriebenen Prinzipien der AGL den Unterschied zwischen diesen Befreiungen und dem Abraum untersucht, der anfällt, wenn Kalkstein zur Gewinnung von Kalk abgebaut wird oder wenn Felsgestein abgebaut wird, um zerteilten Stein mit mindestens einer flachen Seite herzustellen.
(444) Beim Abbau von Tonschiefer anfallender Abraum, der als Granulat verwendet werden könnte und unter anderem aus Tonschiefer besteht, hat die Kommission festgestellt, dass angesichts des geringen Wertes der betreffenden Produkte nicht eigens frisches Granulat abgebaut würde, um diese Produkte zu gewinnen (siehe Erwägungsgründe 226 und 237 bis 240). Mit Tonschiefer-Abfall werden Verkaufspreise von […] bis […] GBP/t erzielt. Hochwertige Tonschiefer-Produkte für den Baubereich werden offenbar für Preise ab 200 GBP verkauft, erzielen aber Preise auch bis zu 1000 GBP/t. Nur zu einem geringen Teil kann der beim Abbau von Tonschiefer anfallende Abraum tatsächlich verkauft werden, obwohl das Material sogar von der AGL befreit ist. Außerdem ist die Gewinnung von Tonschiefer äußerst kostenintensiv; der Abbau von Tonschiefer ist mit höheren Kosten verbunden als normale Abbautätigkeiten. Die Kosten der Herstellung von Tonschiefer-Nebenprodukten belaufen sich auf 5,7 bis 6,5 GBP/t (siehe Erwägungsgrund 263). Dies zeigt, dass es wirtschaftlich nicht sinnvoll wäre, Tonschiefer nur abzubauen, um die Abgabebefreiung für Tonschiefer-Abraum zu erlangen. Insoweit ist unwahrscheinlich, dass die Befreiung zu einem verstärkten Abbau von frischem Tonschiefer beiträgt.
(445) Der typischen Einnahmesituation von Tonschiefer-Steinbrüchen nach zu urteilen, entfallen zwar nur 5 % der Produktion auf spezielle Bauprodukte; mit diesen Spezialprodukten werden aber 2,54- bis 3,52-mal höhere Einnahmen erzielt als mit Tonschiefer-Abraum (siehe Erwägungsgrund 263).
(446) Da der beim Abbau von Tonschiefer anfallende Abraum auch als Granulat verwendet werden kann und verwendet wird, kann bei diesem Material eine ähnliche tatsächliche und rechtliche Situation konstatiert werden wie bei anderen abgabepflichtigen Materialien.
(447) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass erstens die Befreiung des beim Abbau von Tonschiefer entstehenden Abraums von der AGL eine Befreiung von Abraum darstellt, der bei der Gewinnung eines Materials anfällt, das zur Verwendung als Granulat nicht frisch abgebaut wird, und dass diese Befreiung zweitens nicht zu einem verstärkten Abbau an frischem Material führt, sondern die Verwendung eines Abraummaterials fördert, das ansonsten als Abfall entsorgt oder auf Halde gelagert werden müsste. Insoweit ist diese Befreiung durch die mit der AGL angestrebte Nachfrageumlenkung gerechtfertigt.
(448) Entsprechendes gilt für den Abraum von Kohle, Braunkohle und die in Paragraf 18 Absatz 3 des Finance Act von 2001 genannten Materialien, die entweder keine Granulate darstellen oder nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut werden.
(449) Erstens entsteht beim Abbau von Holzkohle kein Abraum. Den Informationen des Vereinigten Königreichs zufolge ist Braunkohle selbst ein Nebenprodukt, das beim Abbau von Ball Clay in Devon anfällt. In den Braunkohlevorkommen in Nordirland findet keine Förderung statt.
(450) Zweitens haben das Vereinigte Königreich und mehrere Beteiligte erklärt, bei der Kohleförderung anfallender Abraum, der auch Schiefer enthalten könne, sei entweder nicht zur Verwendung als Granulat geeignet (beispielsweise Fireclay) oder werde in der Regel deponiert und verdichtet. Nur teilweise kämen bei der Kohleförderung entstehender Abraum oder die betreffenden Abfälle zur Verwendung als Granulat in Betracht. Dieses Material könne dann als Ersatz für frisch abgebaute Granulate dienen.
(451) Die Angaben zum Preis von Kohle (50 GBP) gegenüber dem Preis, der bei entsprechender Nachfrage mit Kohleabraum erzielt werden kann (1-2 GBP), machen deutlich, dass die Befreiung von Kohleabraum nicht dazu führen kann, dass Kohle verstärkt nur zur Gewinnung von befreitem Material gefördert wird.
(452) Die Befreiung des bei der Kohleförderung entstehenden Abraums von der AGL trägt zur Erreichung des Umweltziels der AGL bei.
(453) Wie in Abschnitt 5.6.2 erläutert, werden drittens die in Paragraf 18 Absatz 3 des Finance Act von 2001 genannten Materialien nicht eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut, da diese Materialien meist weder als Granulat vorliegen noch zur Verwendung als Granulat geeignet sind. Die einzigen Materialien, die als leichte Granulate verwendet werden können, sind Perlit, Bimsstein und Vermiculit; diese werden im Vereinigten Königreich jedoch nicht abgebaut. Außerdem hat das Vereinigte Königreich gezeigt, dass beim Abbau der in Paragraf 18 Absatz 3 des Finance Act von 2001 genannten Materialien entweder kein Abraum anfällt, der als Granulat verwendet werden könnte, oder dass die Materialien an sich bereits Abraum einer Abbautätigkeit darstellen oder nicht mehr abgebaut werden. Insoweit kann die Befreiung des Abraums der in Paragraf 18 Absatz 3 des Finance Act von 2001 genannten Materialien — soweit bei diesen Materialien überhaupt Abraum anfällt — nicht dazu führen, dass ein verstärkter Abbau des Primärmaterials erfolgt, um an das befreite Nebenprodukt zu gelangen.
(454) Daher kann die Kommission in Anbetracht des Ziels der AGL nun feststellen, dass bei der Befreiung von Granulaten, die vollständig aus dem Abraum bestehen, der bei Prozessen anfällt, mit denen Steinkohle, Holzkohle oder Schiefer bzw. die in Paragraf 18 Absatz 3 genannten Materialien nach dem Abbau oder der Gewinnung zusammen mit anderem Felsgestein von diesen anderen Felsgestein getrennt wurden, eine andere tatsächliche und rechtliche Situation gegeben ist als bei abgabepflichtigen Materialien.
(455) Abraum, der anfällt, weil Schiefer eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wird, ist dem beim Abbau beliebiger sonstiger abgabepflichtiger Materialien (z. B. Kalkstein, Granit und grobkörniger Sandstein) entstehenden Abraum vergleichbar. Die Kommission stellt fest, dass sie sehr wenig Informationen über die Kosten des Schieferabbaus und über den Preis erhalten hat, der mit als Primärprodukt eines Steinbruchs abgebautem Schiefer erzielt wird. Allerdings hat die Kommission einige Informationen über den Preis von Schiefer erhalten, der zur Herstellung von Ziegeln verwendet oder als Nebenprodukt eines anderen Materials gewonnen oder zusammen mit Ton abgebaut wird. Dass Schiefer eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut wird (siehe Erwägungsgründe 350 und 351), lässt Zweifel daran aufkommen, dass das Umweltziel der AGL durch diese Befreiungen unterstützt wird; dies hat auch das Gericht festgestellt.
(456) Auch der Abraum von Prozessen, in denen Schiefer von sonstigem Felsgestein getrennt wurde, kann als Granulat verwendet werden. Das Gericht hat festgestellt, dass die Befreiung von Abraum, der beim Abbau von Schiefer zur Verwendung als Granulat anfällt, einen zusätzlichen Anreiz für Anbieter von Schiefer darstellt und dazu führen könnte, dass vermehrt Schiefer abgebaut wird. Auch als Primärprodukt abgebauter Schiefer scheint manchmal eigens zur Verwendung als Granulat gewonnen zu werden. Abraum aus dem Schieferabbau könne ebenfalls als Granulat verkauft werden. Daher gibt es keine Gewähr dafür, dass die Befreiung des Abraums, der beim gezielten Abbau von Schiefer zur Verwendung als Granulat anfällt, nicht zu einem verstärkten Abbau von frischem Schiefer führt und somit dem Umweltziel der AGL zuwiderläuft.
(457) Der Abraum, der anfällt, wenn Schiefer eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, unterliegt dem Normalbesteuerungsprinzip der AGL, und bei diesem Abraum ist die gleiche tatsächliche und rechtliche Situation gegeben wie bei anderem Material, das zur Erreichung des Umweltziels der AGL mit der Abgabe belegt wurde. Wie in Erwägungsgrund 456 erläutert, kann die Befreiung dieses Abraums auch nicht durch die Natur und die Logik der AGL gerechtfertigt werden.
(458) In Bezug auf beim Abbau von Schiefer zu anderen Zwecken als zur Verwendung als Granulat (z. B. zur Herstellung von Ziegeln) anfallenden Abraum stellt die Kommission auf der Grundlage der verfügbaren Informationen fest, dass auch wenn eine mit anderen abgabepflichtigen Materialien vergleichbare rechtliche und tatsächliche Situation gegeben ist, nicht nachgewiesen werden konnte, dass die Befreiung dieses Abraums tatsächlich zu einem verstärkten Abbau frischen Schiefers zu anderen Zwecken als zur Verwendung als Granulat führen würde. Angesichts des verhältnismäßig geringen Preises, der mit als Nebenprodukt gewonnenem Schiefer zur Verwendung als Granulat erzielt wird ([…] bis 4,4 GBP/t einschließlich Transportkosten), ist höchst unwahrscheinlich, dass die Befreiung des beim Abbau von Schiefer entstehenden Abraums einen verstärkten Abbau von Schiefer zur Folge haben könnte. In jedem Fall würde eine Zunahme des Abbaus an frischem Schiefer zu anderen Zwecken als zur Verwendung als Granulat dem Ziel der AGL nicht zuwiderlaufen.
(459) Schieferhersteller müssten nachweisen, wie der von ihnen abgebaute Schiefer verwendet wurde, damit der betreffende Abraum von der AGL befreit werden könnte (d. h., es müsste nachgewiesen werden, ob das Material gewerblich zur Verwendung als Granulat abgebaut würde).
GRANULATE, DIE HAUPTSÄCHLICH AUS DEM ABRAUM ODER AUS ABFÄLLEN ODER NEBENPRODUKTEN EINES INDUSTRIELLEN VERBRENNUNGSPROZESSES BESTEHEN ODER BEIM SCHMELZEN ODER RAFFINIEREN VON METALLEN ENTSTEHEN (PARAGRAF 17 ABSATZ 4 BUCHSTABE c ZIFFERN i UND ii)
(460) Vor der Annahme des Einleitungsbeschlusses hatte das Vereinigte Königreich erklärt, der Hauptzweck des betreffenden Industrieprozesses (z. B. die Stromerzeugung in Kohlekraftwerken oder die Erzverhüttung zur Stahlherstellung) bestehe in der Herstellung eines Produkts, das nicht als Granulat verwendet werden könne. Der betreffende Abraum und die betreffenden Abfälle und Nebenprodukte können beispielsweise aus Industrieschlacke (Schlacke aus Hochöfen, Sauerstoffblaskonvertern und aus Lichtbogenöfen zur Stahlherstellung und Verbrennungsasche) bestehen.
(461) Die Befreiung soll dazu beitragen, dass das Material eher verwendet als auf Deponien entsorgt wird (Nachfrageumlenkung). Dies trägt zur Verbesserung des Landschaftsbildes bei und verringert die Notwendigkeit des Abbaus frischer Granulate.
(462) Die Kommission hatte Zweifel daran, dass die Befreiung von Materialien, die hauptsächlich (d. h. zu mindestens 50 %) aus Abraum, Abfällen oder Nebenprodukten industrieller Verbrennungsprozesse bzw. aus Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen bestehen, mit der Natur und der Logik der AGL vereinbar sei.
(463) In diesem Zusammenhang sind bei der Kommission mehrere Stellungnahmen von Beteiligten eingegangen.
Bei der Kommission eingegangene Stellungnahmen Am 2. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der Mineral Products Association
(464) Die Mineral Products Association schließt sich den im Einleitungsbeschluss formulierten Schlussfolgerungen der Kommission an, nach denen bei diesen Materialien nicht die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation wie bei abgabepflichtigem Material gegeben sei. Bei Material, das vollständig aus Abraum oder Abfall besteht, sei die Befreiung zweifellos gerechtfertigt. Bei Materialien, die hingegen hauptsächlich aus Abraum oder Abfall bestehen, wäre eine Befreiung nur dann gerechtfertigt, wenn eine geringe Menge an Rückständen sonstigen Materials mit dem befreiten Material vermischt wäre.
Am 8. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(465) QPANI zufolge werden Granulatmärkte zu einem beträchtlichen Teil mit Nebenprodukten von industriellen Verbrennungsprozessen bzw. von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen versorgt (beispielsweise mit Eisen- und Stahlschlacke und mit Bodenasche aus Verbrennungsanlagen). Die Vereinigung schließt sich der in Erwägungsgrund 124 erläuterten Schlussfolgerung an, dass bei diesen Materialien angesichts des mit der AGL angestrebten Ziels nicht die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation wie bei abgabepflichtigem Material besteht. Die Befreiung von Materialien, die zum Zeitpunkt der gewerblichen Verwertung vollständig aus Abraum oder Abfällen oder Nebenprodukten dieser Prozesse bestehen, ist ohne Zweifel gerechtfertigt.
Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(466) Die BAA übermittelte ein Schreiben des auf die Erzeugung von Kalkdünger spezialisierten Steinbruchs Hart, aus dem die Schwierigkeiten deutlich werden, mit denen sich dieser Steinbruch im Hinblick auf die Konkurrenzfähigkeit seiner Sekundärprodukte mit Schlackengranulat aus Stahlwerken in der Umgebung konfrontiert sah. Das von den Stahlwerken erzeugte Granulat ist von der Abgabe befreit, obwohl die Umweltauswirkungen der Stahlwerke weitaus größer sind als die des Steinbruchs Hart. Die AGL habe verhindert, dass der Steinbruch Hart auf dem Granulatmarkt habe konkurrieren können. Der BAA zufolge verkauft der Steinbruch den gesamten erzeugten Kalk. Der Anteil des als Nebenprodukt angefallenen Granulats sei im Verhältnis insgesamt gleich geblieben, da die Menge des Nebenprodukts nicht erhöht oder reduziert werden könne. Nach Einführung der AGL seien daher keine großen Halden mit nicht verkaufsfähigem Granulat entstanden. Wegen der anfallenden unverkäuflichen Nebenprodukte könne der Steinbruch seine Kalkproduktion nicht erhöhen, um die bestehende Exportnachfrage zu bedienen.
Am 10. Februar 2014 eingegangene Informationen von Herrn Bird (BAA)
(467) Herrn Bird zufolge ist Schlackengranulat kein Abfallprodukt der Stahlindustrie, sondern ein Nebenprodukt, das als Granulat verkauft werden könne. Im Zusammenhang mit Schlacke übermittelte Herr Bird Informationen über Schlacke aus dem Abschlussbericht der britischen Wettbewerbskommission über Granulate und Zementmärkte im Vereinigten Königreich (Aggregates and Cement Markets in the UK). Herr Bird erläutert, Schlacke könne zu einem Zusatzstoff für Zement vermahlen werden oder ein Ersatzmaterial für Standard-Portlandzement sein; insoweit sei Schlacke ein wichtiges Produkt, aus dem hervorragendes Granulat hergestellt werden könne.
Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(468) Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass die Befreiung Chemikalien als Zusatzstoffe für Materialien betreffe, die aus einem industriellen Verbrennungsprozess stammen oder beim Schmelzen oder Raffinieren von Metallen entstanden seien.
(469) Dem Vereinigten Königreich zufolge ist das Nebenprodukt industrieller Verbrennungsprozesse nicht immer von geeigneter Qualität oder für sich genommen hinreichend für eine Verwendung als Granulat. Wenn jedoch zusätzliches Material hinzugegeben werde, könne die Beschaffenheit für eine derartige Verwendung verbessert werden. Bei der Herstellung von Edelstahl beispielsweise entstehe beim Abkühlen Dicalciumsilicat. Durch diesen Stoff verwandele sich die Schlacke (sogenannte AOD-Schlacke) in ein Pulver. Wegen der mit diesem Prozess verbundenen Staubentwicklung könne das Material nicht mehr als Bauzuschlagstoff oder für sonstige Zwecke verwendet werden. Wenn der Stahlhersteller wasserfreies Natriumtetraborat (Borax) zu der im Ofen geschmolzenen Schlacke hinzugebe, werde die Schlacke durch die Chemikalie stabilisiert. Durch die Zugabe der Chemikalie werde das Problem der Staubentwicklung gelöst und eine stabilisierte Schlacke mit gesteinsartiger Kristallstruktur hergestellt, aus der dann das enthaltene Metall zurückgewonnen, zerkleinert, sortiert und bewittert werden könne; dieses Material sei dann für bestimmte Verwendungen als Granulat geeignet (beispielsweise zur Herstellung von Asphaltmaterialien).
(470) Das Vereinigte Königreich erläutert, auch infolge der Zugabe einer Chemikalie zum Nebenprodukt eines industriellen Verbrennungsprozesses stehe die Befreiung nicht im Widerspruch zum Ziel der Abgabe, da das entstehende Material kein abgabepflichtiges Granulat sei.
Würdigung durch die Kommission
(471) Die Kommission hat bereits in Erwägungsgrund 124 des Einleitungsbeschlusses festgestellt, dass in Anbetracht des mit der AGL verfolgten Ziels bei Granulaten, die vollständig aus dem Abraum, Abfällen oder Nebenprodukten von industriellen Verbrennungsprozessen oder von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen (Nebenprodukte von industriellen Verbrennungsprozessen oder von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen) bestehen oder Bestandteil von Materialien sind, die hauptsächlich aus dem Abraum, den Abfällen oder den Nebenprodukten der genannten Prozesse bestehen, nicht die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation gegeben ist wie bei abgabepflichtigem Material.
(472) Sowohl das Vereinigte Königreich als auch die Mineral Products Association haben nachgewiesen, dass angesichts der mit der AGL verfolgten Ziele bei Granulaten, die hauptsächlich aus Nebenprodukten von industriellen Verbrennungsprozessen oder von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen bestehen, nicht die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation gegeben ist wie bei abgabepflichtigem Material.
(473) Die Kommission hat Vorbringen erhalten, denen zufolge Nebenprodukte von industriellen Verbrennungsprozessen oder von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen als Granulate höhere Preise erzielen und zu verschiedenen Zwecken verwendet werden können. Die BAA hat als Beispiel einen Kalksteinbruch genannt, in dem hauptsächlich Kalkdünger erzeugt wird; dieser Steinbruch konkurriert mit Nebenprodukten von industriellen Verbrennungsprozessen und von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen auf dem Markt für Kalkstein-Granulat, das dieser Steinbruch als Sekundärprodukt anbietet. Dies zeigt, dass die Befreiung von Nebenprodukten von industriellen Verbrennungsprozessen und von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen umso mehr gerechtfertigt ist, als ein unvermeidliches Nebenprodukt als Ersatz für frisch abgebaute Granulate (z. B. frische Kalkstein-Granulate) dienen kann.
(474) Die Kommission hat sich bereits mit dem Unterschied zwischen Nebenprodukten des Abbaus von Kalkstein zur Erzeugung von Kalkdünger einerseits und von der Abgabe befreiten Nebenprodukten und nicht zur Herstellung von Granulaten durchgeführten Prozessen andererseits beschäftigt (siehe Erwägungsgründe 151 bis 158).
(475) Der BAA zufolge sollte für Nebenprodukte von industriellen Verbrennungsprozessen und von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen keine Befreiung von der AGL gewährt werden, da die Umweltauswirkungen von Stahlwerken erheblich größer seien als die Umweltauswirkungen von Betrieben, in denen Granulat hergestellt werde. Diese Auffassung kann berechtigt sein. In Stahlwerken werden jedoch Prozesse durchgeführt, die von der AGL nicht berührt werden. Die Befreiung von Nebenprodukten von industriellen Verbrennungsprozessen und von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen dient nur dazu, den Verkauf dieser Nebenprodukte als Granulate zu fördern, damit diese Granulate anstelle von frisch zur Verwendung als Granulat abgebautem Material eingesetzt werden können.
(476) Daher stellt die Kommission fest, dass die eingegangenen Stellungnahmen keinen Anlass bieten, von der ursprünglichen Bewertung im Einleitungsbeschluss (Erwägungsgrund 124) abzuweichen.
(477) Bezüglich der Befreiung von Material, das zwar nicht vollständig, aber doch zumindest hauptsächlich aus dem Nebenprodukt von industriellen Verbrennungsprozessen oder von Prozessen zum Schmelzen oder Raffinieren von Metallen besteht, erläuterte das Vereinigte Königreich, dass bisweilen zusätzliche Chemikalien benötigt würden, um das Material für eine Verwendung als Granulat zu stabilisieren.
(478) Die Kommission stellt fest, dass die Bergbauabfallrichtlinie (Richtlinie 2006/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates) in Artikel 3.3 Inertabfälle definiert als Abfälle, die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen und bei denen daher keine Gefahr einer Umweltverschmutzung besteht. Das vom Vereinigten Königreich genannte Beispiel (siehe Erwägungsgrund 469) im Zusammenhang mit der Verwendung von Borax könnte als Beleg dafür betrachtet werden, dass eine beigemischte Chemikalie je nach verwendeten Mengen und Anreicherung in den betroffenen Umweltkompartimenten (Boden, Wasserkörper usw.) das Risiko einer Umweltverschmutzung erhöhen könnte. Die Verwendung von Borax ist jedoch nicht Gegenstand dieses Beschlusses.
(479) Die Mineral Products Association hat vorgeschlagen, dass sich die Abgabepflichtigkeit in Fällen, in denen Materialien mit anderen abgabepflichtigen Materialien gemischt werden, nach dem Anteil des abgabepflichtigen Materials im Gemisch richten sollte. Die AGL wurde so gestaltet, dass dies bereits der Fall ist. Granulatmaterial, das mit einem anderen Material als mit Wasser gemischt wurde, gilt als gewerblich verwertet und unterliegt insoweit der Abgabe (Paragraf 19 Absatz 1 Buchstabe d des Finance Act).
(480) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass die Befreiung nach Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c Ziffern i und ii des Finance Act im Einklang mit den Prinzipien der AGL steht und keinen selektiven Vorteil darstellt.
BEFREIUNG VON MATERIAL, DAS VOLLSTÄNDIG ODER HAUPTSÄCHLICH AUS TON BESTEHT (PARAGRAF 17 ABSATZ 4 BUCHSTABE f)
(481) In Bezug auf Ton hat das Vereinigte Königreich vor der Annahme des Einleitungsbeschlusses erläutert, dass Ton aufgrund seiner Plastizität in der Regel nicht als Felsgestein betrachtet werde. Dies werde durch die Befreiungen bestätigt und beseitige die Notwendigkeit der Festsetzung und Berechnung der AGL auf Sand oder Stein, der in der Natur zusammen mit Ton vorkomme.
(482) Die Kommission hat jedoch festgestellt, dass Ton geologisch gesehen als Felsgestein betrachtet werden kann und dass dieses Felsgestein auch als Granulat verwendet werden kann. Beim Abbau eines vollständig oder hauptsächlich aus Ton bestehenden Materials zur Verwendung als Granulat war nicht klar, wie die Befreiung nach den Normalbesteuerungsprinzipien gerechtfertigt werden könnte, oder in welchem Umfang in diesem Fall angesichts des mit der AGL angestrebten Ziels eine andere Situation gegeben sein könnte als bei abgabepflichtigem Material.
(483) Die Kommission hat die folgenden Stellungnahmen von der BAA erhalten.
Bei der Kommission eingegangene Stellungnahmen Am 15. September 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(484) Der BAA zufolge kann Ton nur dann als Granulat verwendet werden, wenn er chemisch oder physikalisch verändert wird. Ton falle unter die Definition des Begriffs Granulat im Einleitungsbeschluss. Er könne für verschiedene Zwecke als Granulat verwendet werden (u. a. als Aufschüttung). Die BAA legt ein Kapitel eines Buches bezüglich der Verwendungen von Ton im Hoch-, Tief- und Straßenbau vor. Der BAA zufolge wird Ton von der UK Highways Agency in großen Mengen auch im Straßenbau eingesetzt. Die BAA sieht darin eine Verwendung als Granulat. Ton sei einer Materialkategorie zuzurechnen, die in der Spezifikation für Straßenbauarbeiten im Vereinigten Königreich als annehmbar genannt werde. Er könne im Straßenbau als bindiges Material verwendet werden. Die BAA hat einige Steinbrüche genannt, in denen Ton zur Verwendung im Straßenbau abgebaut werde. Außerdem sei Ton als Granulatmaterial für Spezialanwendungen geeignet, für die sonstiges Felsgestein nicht verwendet werden könne (zum Abdichten der Basis und der Oberfläche von Deponien oder zur Abdichtung von Teichen und Kanälen).
(485) Die BAA hat eine Liste mit acht Steinbrüchen übermittelt, in denen Ton zur Verwendung als Granulat abgebaut werde. Diese Liste wurde dem BGS Directory of Mines and Quarries 2010 entnommen. Darüber hinaus hat die BAA beispielsweise auf zwei Gruben verwiesen, in denen Ton zur Herstellung von Küstenschutz-/Hochwasserschutzanlagen sowie für Bauvorhaben, zum Abdichten von Deponien und Teichen, als Aufschüttmaterial und zur Landgewinnung eingesetzt werde; in allen genannten Fällen werde Ton als Granulat verwendet. Das abgebaute Material sei zudem als bindiges Material zu betrachten, das im Straßenbau verwendet werden könne. Außerdem nennt die BAA ein Beispiel dafür, dass der in einer Grube geförderte Ton im Straßenbau eingesetzt wurde.
(486) Daher vertritt die BAA die Auffassung, dass in zahlreichen Steinbrüchen Ton zur Verwendung als Granulat und nicht für keramische Prozesse abgebaut und verkauft werde. Der BAA zufolge kommt Ton zudem in mehreren Steinbrüchen in Wechsellagerung mit anderen Materialien vor, wobei hauptsächlich aus Ton bestehendes Material jedoch von der Abgabe befreit sei.
Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs
(487) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ist Ton aufgrund seiner Plastizität und der Tatsache, dass er mit einem Messer oder einer Schaufel durchtrennt werden könne (siehe Definition im Bericht), leicht von anderen Typen sehr feinkörnigen Sedimentgesteins zu unterscheiden. Aufgrund dieser plastischen Merkmale sei Ton für die meisten Verwendungen als Granulat nicht geeignet, da sich das Material unter Wasseraufnahme ausdehne und beim Trocknen reiße.
(488) Dem Vereinigten Königreich zufolge ist Ton meist weich; Ton sei nicht körnig und ohne chemische oder physikalische Umwandlung nur als Aufschüttmaterial für Erdarbeiten (z. B. zur Abdichtung von Deponien oder für Hochwasserschutzanlagen) geeignet. Ton werde im Allgemeinen nicht zur Aufschüttung von Gebäudefundamenten verwendet, da er wegen seiner geringen Festigkeit, seiner Verdichtungsfähigkeit und seiner Neigung, sich zusammenzuziehen oder auszudehnen, mit hoher Wahrscheinlichkeit Bewegungen der Gebäude über das zulässige Maß hinaus verursachen und zur Bildung von Rissen und zu Stabilitätsproblemen führen könne. Für diesen Zweck werde eher festes, körniges Granulat verwendet, um erheblich stabilere Fundamente herzustellen. Daher werde unbehandelter Ton für typische Verwendungen als Granulat (z. B. als Aufschüttung für Gebäudefundamente, zur Betonherstellung, als Straßenschotter oder als Mörtel) nicht als geeignet betrachtet. Auf diese Verwendungen entfalle jedoch der überwiegende Teil der Produktion im Vereinigten Königreich. Für typische Verwendungen als Granulat werde fast immer hartes Granulatmaterial benötigt (meist Sand, Kies und/oder zerkleinertes hartes Felsgestein wie z. B. Kalkstein, Vulkangestein oder Sandstein oder aus Bauschutt oder Straßenbelägen aufbereitetes Granulat). Der einzige Fall, in dem Ton für eine typische Verwendung als Granulat eingesetzt werden könne, sei dann gegeben, wenn Ton in einem industriellen Prozess auf über 1000 °C erhitzt und zu leichten harten Pellets verarbeitet werde, die für einige wenige Spezialanwendungen als Beton-Zuschlagstoff dienen könnten. Das Vereinigte Königreich erklärt, man habe keinen Steinbruch ausfindig machen können, von dem behauptet werden könne, dass Ton eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut werde.
(489) Aufgrund seiner Beschaffenheit sei Ton jedoch für andere Zwecke als zur Verwendung als Granulat geeignet. Eine Verwendung komme für Zwecke in Betracht, bei denen der Ton feucht bleibe und die Wasserundurchlässigkeit ein entscheidendes Kriterium sei. Das Vereinigte Königreich ist nicht der Auffassung, dass Ton zum Abdichten der Basis und der Oberfläche von Deponien als Granulat verwendet werde; es werde nämlich nicht hauptsächlich Ton als Schüttgut benötigt, sondern es gehe um die Undurchdringlichkeit für Wasser und Sickerwasser. Spezialanwendungen von Ton seien beispielsweise die Abdichtung von Deponien sowie der Einsatz zur Befestigung von Wasserläufen und Seen oder Teichen und zum Hochwasserschutz. Für diese Zwecke werde Ton nicht als Granulat verwendet. Ton werde nicht als Aufschüttmaterial eingesetzt (wofür hartes, körniges Material benötigt würde); als Material, das weder hart noch körnig sei, werde er vielmehr zur Herstellung einer für Flüssigkeiten schwer zu durchdringenden Barriere genutzt.
(490) Zur Darstellung der BAA, dass Ton im Straßenbau verwendet werden könne, erklärt das Vereinigte Königreich, die Highways Agency habe das Vereinigte Königreich über Verwendungsmöglichkeiten für Ton unterrichtet. Ton, der auf Strecken gewonnen werde, auf denen eine Straße gebaut werde, könne aufgrund seiner Undurchlässigkeit bei Erdarbeiten als Aufschüttmaterial (z. B. zum Auffüllen und zum Befestigen von Böschungen) eingesetzt werden, da das Material dann nicht transportiert werden müsse. (Der Ton werde also nicht eigens abgebaut, sondern falle als Nebenprodukt beim Bau der Straße an.) Ton könne mit Kalk oder Zement behandelt werden, um die Tragfähigkeit im Straßenbau zu verbessern. Außerdem könne das Material zur Abdichtung von Entwässerungskanälen (wo die Permeabilität von Bedeutung sei) und als Unterbau für kleinere Bauvorhaben verwendet werden, bei denen es nicht zu großen Gewichtsbelastungen komme. Im Straßenbau bei Erdarbeiten gewonnener überschüssiger Ton könne als Abfall zu Deponien gebracht werden; gelegentlich werde Ton auch einer gewerblich betriebenen Wärmebehandlung zur Herstellung von für den Straßenbau geeigneten leichten Granulaten unterzogen.
(491) Unter Berufung auf die Highways Agency erläutert das Vereinigte Königreich, dass für Erdarbeiten geeignete Materialien nach körnigem (Klasse 1) und bindigem Material (Klasse 2) unterschieden würden. Körniges Material bestehe aus Granulat. Dieses Material könne zur Herstellung stabiler Aufschüttungen verwendet werden. Bindige Materialien bestünden nicht aus Granulat, sondern enthielten Materialien mit geringerer Korngröße; aus diesem Grund könnten sie bindig wirken (d. h., sie hätten eine gute Haftung und seien nur beschränkt wasserdurchlässig).
(492) Dem Vereinigten Königreich zufolge kann Ton nur dann als Granulat verwendet werden, wenn er zuvor unter Wärmebehandlung zu Pellets verarbeitet wurde. Allerdings könne Ton auch ohne Wärmebehandlung als bindiges Material eingesetzt werden. Bei diesen Verwendungszwecken sei Ton nicht durch Granulate (z. B. durch zerkleinerten Granit oder Kalkstein) substituierbar, da diese eine körnige Struktur aufwiesen. Ton könne durch pulverisierte Ofenasche (z. B. aus Kohlekraftwerken) ersetzt werden, da auch dieses Pulver bindend wirke.
(493) Im Unterschied zu Ton bestehen Wasserbausteine für Küstenschutzanlagen dem Vereinigten Königreich zufolge aus Granulat. Das Granulat werde als Aufschüttmaterial verwendet; dabei bilde die harte, körnige Struktur des unzerteilten und unregelmäßigen Felsgesteins eine stabile Schicht, die das weichere Erdreich vor der Erosionswirkung des Meeres schütze. Küstenschutzanlagen aus Wasserbausteinen seien mit der Verwendung von Ton im Hochwasserschutz nicht zu vergleichen. Felsgestein sei beständig gegenüber der Erosion durch Wasser; es nehme kein Wasser auf, sondern sei wasserdurchlässig. Die spezifizierten Anforderungen hingen von der Belastung durch die Meeresumwelt ab; wichtige Merkmale seien aber die Dichte und die Abriebfestigkeit des Granulats.
(494) Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass es (auch in dem von der Kommission ermittelten oder in dem von der BAA dem Gericht vorgelegten Material) keine eindeutigen Belege dafür gebe, dass Ton im Vereinigten Königreich zur Verwendung als Granulat abgebaut werde. Die Schlussfolgerung des Gerichts wurde ausdrücklich als vorbehaltlich des Beweises des Gegenteils bezeichnet (siehe Randnummern 86-91 des Urteils in der Rechtssache T-210/02 RENV). Das Vereinigte Königreich hat die von der BAA übermittelten Vorbringen bezüglich der Steinbrüche, in denen Ton ausschließlich zur Verwendung als Granulat abgebaut werde, geprüft und festgestellt, dass diese Darstellung nicht zutreffend ist. Die betreffenden Informationen stammen aus vertraulichen Steuerunterlagen, die der Kommission übermittelt wurden.
(495) Das Vereinigte Königreich hat sich mit einem Steinbruch in Verbindung gesetzt, der der BAA zufolge erklärt hatte, der abgebaute Ton werde im Straßenbau verwendet. Dem Vereinigten Königreich zufolge hat der Betreiber dieses Steinbruchs erläutert, dass der Ton im Straßenbau als stabile und wasserundurchlässige Schicht verwendet werde, um das Niveau, auf dem das Steingranulat und der Teerbelag aufgebracht werden, über das durch Überschwemmungen gefährdete Niveau hinaus anzuheben. Ohne entsprechende Behandlung sei Ton kein geeignetes Ersatzmaterial für Steingranulat.
(496) Das Vereinigte Königreich erklärt, aufgrund seiner Materialeigenschaften und seines Wertes sei zwangsläufig unwahrscheinlich, dass Ton zur Verwendung als Granulat abgebaut werde.
(497) Dem Vereinigten Königreich zufolge sind natürlich vorkommender Ton, Böden oder organische Materialien nicht zu 100 % rein. Bei der Abgabebefreiung von Ton und Böden sowie von pflanzlichem und sonstigem organischem Material und den entsprechenden Beschreibungen habe daher auch Material berücksichtigt werden müssen, das hauptsächlich aus diesen Materialien bestehe.
Würdigung der Kommission
(498) Das Vereinigte Königreich und die sonstigen Beteiligten vertreten unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich der Verwendung von Ton als Granulat. Nur wenn diese Verwendung tatsächlich nachgewiesen werden könnte, wäre bei Ton die gleiche tatsächliche und rechtliche Situation gegeben wie bei abgabepflichtigen Materialien.
(499) Ton unterscheidet sich von anderen Materialien aufgrund seiner Plastizität, der Schneid- und Formbarkeit mit einem Messer oder einer Schaufel und der Undurchlässigkeit; wegen dieser Eigenschaften ist Ton für die meisten Verwendungen als Granulat nicht geeignet, weil er unter Wasseraufnahme quillt und beim Trocknen reißt.
(500) Die BAA betrachtet die Verwendung von Ton zum Abdichten von Deponien und als bindiges Material im Straßenbau sowie zur Herstellung von Küstenschutzanlagen als Verwendungen als Granulat. Das Vereinigte Königreich hingegen sieht darin keine Verwendung von Ton als Granulat. Da all diese Verwendungen auf den spezifischen Merkmalen der Undurchlässigkeit und der Plastizität von Ton und nicht darauf beruhen, dass Ton ein Schüttgut wäre, stellt die Kommission fest, dass das Vereinigte Königreich die Verwendung von Ton zum Abdichten von Deponien und als bindiges Material im Straßenbau sowie zur Herstellung von Küstenschutzanlagen berechtigterweise nicht den Verwendungen als Granulat zurechnet.
(501) Die Kommission hat das Vereinigte Königreich aufgefordert, vertrauliche Steuerunterlagen der acht Steinbrüche vorzulegen, die der BAA zufolge Ton zur Verwendung als Granulat abbauen. Aus den vom Vereinigten Königreich an die Kommission übermittelten Informationen geht hervor, dass keiner dieser Steinbrüche tatsächlich Ton zur Verwendung als Granulat abbaut. Bei einigen der genannten Steinbrüche handelte es sich nicht einmal um Steinbrüche, sondern um Deponien.
(502) Aufgrund der übermittelten Informationen stellt die Kommission fest, dass Ton nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut wird. Ton wird nicht für Granulatzwecke verwendet und kann auch nur dann als Granulat verwendet werden, wenn er physikalischen Umwandlungsprozessen unterzogen wird (d. h., wenn der Ton in einem industriellen Prozess bei über 1000 °C zu leichten harten Pellets gebrannt wird).
(503) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass Ton nicht zur Verwendung als Granulat genutzt und nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut wird, und dass insoweit in Anbetracht des Normalbesteuerungsprinzips der AGL eine andere rechtliche und tatsächliche Situation gegeben ist als bei abgabepflichtigen Materialien.
(504) Da Ton zudem nicht in zu 100 % reiner Form vorliegt, ist auch bei Material, das hauptsächlich aus Ton besteht, in Anbetracht des Normalbesteuerungsprinzips der AGL eine andere rechtliche und tatsächliche Situation als bei abgabepflichtigen Materialien gegeben.
SCHLUSSFOLGERUNG ZUR SELEKTIVITÄT
(505) Aus den genannten Gründen ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass (i) bei Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht und eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau anderer abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) bei Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, angesichts des Normalbesteuerungsprinzips und der Zielsetzung der AGL die gleiche rechtliche und tatsächliche Situation gegeben ist wie bei abgabepflichtigen Granulaten, und dass die Befreiungen dieser Materialien durch die Natur und die Logik der AGL nicht gerechtfertigt sind. Daher sind diese Befreiungen als selektiv einzustufen.
(506) Die Kommission stellt ferner fest, dass die Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nach Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe e und in Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe f Ziffern i und ii (mit Ausnahme des Abraums von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (mit Ausnahme von Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwendung als Granulat verwendet wird (einschließlich des Schiefers, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c Ziffern i und ii, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (in Bezug auf Ton), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe b und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (in Bezug auf befreite Prozesse im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstabe b des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Form Materialien betreffen, bei denen angesichts des Ziels der AGL nicht die gleiche tatsächliche und rechtliche Situation gegeben ist wie bei abgabepflichtigem Material und dass die Maßnahmen somit nicht selektiv sind.
VORTEIL
(507) Durch die Befreiungen (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt) und (ii) für Schieferabraum, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat gewonnen wird, verzichtet das Vereinigte Königreich auf Einnahmen und entlastet die durch die betreffenden Befreiungen Begünstigten von einer Abgabe, die diese ansonsten leisten müssten. Daher geht die Maßnahme mit einem selektiven Vorteil einher, den die Begünstigten der Befreiungen (i) in Verbindung mit Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwendung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) in Verbindung mit Abraum von Schiefer erlangen, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird.
STAATLICHE MITTEL UND ZURECHENBARKEIT
(508) Da der Staat auf Mittel verzichtet, wird die Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert. Und da sie durch ein Gesetz eingeführt wurde, ist die Maßnahme zudem dem Staat zuzurechnen.
VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS UND AUSWIRKUNGEN AUF DEN HANDEL
(509) Im Granulatsektor findet Handel zwischen Mitgliedstaaten statt, und die Hersteller der befreiten Granulate stehen in Wettbewerb mit anderen Granulat-Herstellern. Bei der Kommission sind umfangreiche Vorbringen bezüglich der Verfälschungen des Handels infolge der Befreiungen von der AGL eingegangen. Außerdem hat das Vereinigte Königreich eine natürliche Landgrenze mit der Republik Irland, und Granulate werden in erheblichem Umfang auch über diese Grenze hinweg gehandelt.
(510) Daher können die Befreiungen von der AGL (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, Auswirkungen auf den Handel haben.
SCHLUSSFOLGERUNG ZUM BESTEHEN EINER BEIHILFE
(511) Aus diesem Grund stellt die Kommission fest, dass die Befreiungen von der AGL (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, als staatliche Beihilfen einzustufen sind.
(512) Die Kommission stellt ferner fest, dass die Befreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nach Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe e und Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe f Ziffern i und ii (mit Ausnahme des Abraums von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (mit Ausnahme von Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat verwendet wird (einschließlich des Schiefers, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c Ziffern i und ii, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (in Bezug auf Ton), Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe b und Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (in Bezug auf befreite Prozesse im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstabe b des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Form nicht als staatliche Beihilfen einzustufen sind.
RECHTMÄSSIGKEIT DER BEIHILFE
(513) Obwohl die AGL vom Vereinigten Königreich vor dem Inkrafttreten der Abgabe angemeldet wurde, hat das Vereinigte Königreich die Stillhalteklausel des Artikels 108 Absatz 3 nicht berücksichtigt. (Die AGL ist nämlich bereits am 1. April 2002 in Kraft getreten; dies war vor der Entscheidung der Kommission vom 24. April 2002, keine Einwände zu erheben. Die Entscheidung der Kommission wurde fristgerecht angefochten und schließlich am 7. März 2012 vom Gericht für nichtig erklärt (T-210/02 RENV). Somit ist diese Entscheidung ab dem Zeitpunkt ihrer Annahme hinsichtlich aller Personen als nichtig zu betrachten. Da mit der Nichtigerklärung der Kommissionsentscheidung auch die Vermutung ihrer Rechtmäßigkeit rückwirkend aufgehoben wurde, ist die zu prüfende Beihilfe seit dem 1. April 2002 als rechtswidrig zu betrachten. Nach der Rechtsprechung können die durch die Beihilfe begünstigten Unternehmen keinen Anspruch auf Vertrauensschutz hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Durchführung der Beihilfe geltend machen, da die Entscheidung der Kommission, keine Einwände gegen die Maßnahme zu erheben, fristgerecht vor dem Gericht angefochten wurde.
WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT DER STAATLICHEN BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT RECHTSGRUNDLAGE
(514) Angesichts des Umweltziels der AGL hat die Kommission im Einleitungsbeschluss die Vereinbarkeit der Befreiungen von der AGL und der Ermäßigungen der AGL mit dem Binnenmarkt nach Maßgabe von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV sowie unter Berücksichtigung der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien geprüft.
(515) Wie im vorstehenden Erwägungsgrund 513 erläutert, musste die Beihilfe infolge der Nichtigerklärung der Kommissionsentscheidung als unrechtmäßig eingestuft werden. Nach Maßgabe ihrer Bekanntmachung über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln sowie nach Randnummer 82 des Gemeinschaftsrahmens von 2001 und nach Randnummer 205 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 hat die Kommission die Vereinbarkeit der Abgabebefreiungen und -ermäßigungen mit dem Binnenmarkt für den Zeitraum vom 1. April 2002 bis zum 31. März 2008 nach dem geltenden Gemeinschaftsrahmen von 2001 und für den Zeitraum vom 2. April 2008 bis zum 31. März 2014 (dem Datum der Aussetzung der Befreiungen) nach den Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 bewertet.
(516) Bei der Kommission sind Stellungnahmen der BAA und Vorbringen des Vereinigten Königreichs in Bezug auf die Vereinbarkeit der Befreiungen von der AGL mit dem Binnenmarkt eingegangen. Die Kommission wird nur die Stellungnahmen erläutern und berücksichtigen, die sich auf die Befreiung von Schiefer sowie von Produkten beziehen, die hauptsächlich aus zur Verwendung als Granulat abgebautem Schiefer und aus beim Abbau von Schiefer zur Verwendung als Granulat anfallendem Abraum bestehen.
(517) Außerdem wird darauf hingewiesen, dass sich sowohl die Stellungnahmen der BAA als auch die Vorbringen des Vereinigten Königreichs weitgehend auf alle oder einige Befreiungen beziehen, bezüglich derer die Kommission im Einleitungsbeschluss Zweifel geäußert hatte; außerdem werden einige wenige spezifische Aspekte berücksichtigt, die ausschließlich für Schiefer von Bedeutung sind.
(518) Das Vereinigte Königreich geht davon aus, dass Schiefer nicht eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, und hat, auch nachdem die Kommission festgestellt hat, dass Schiefer gelegentlich doch eigens zur gewerblichen Verwendung als Granulat abgebaut wird, keine spezifischen Gründe vorgetragen, die für eine Vereinbarkeit der bestehenden Situation mit dem Binnenmarkt sprechen würden.
BEI DER KOMMISSION EINGEGANGENE STELLUNGNAHMEN Am 17. Januar 2014 eingegangene Stellungnahmen der BAA
(519) Der BAA zufolge sind die Abgabebefreiungen sowie die Ausschlüsse und Ermäßigungen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und nach den Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten; in diesem Zusammenhang hat die BAA umfangreiche Stellungnahmen übermittelt. Nach Auffassung der BAA laufen diese Befreiungen dem mit der AGL angestrebten Umweltziel einer Umlenkung der Nachfrage hin zu alternativen Granulatquellen zuwider.
(520) Das Vereinigte Königreich erläutert, dass keine der zu prüfenden Befreiungen Material betreffe, das eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut werde. Die Befreiungen, bezüglich derer die Kommission im Einleitungsbeschluss Zweifel geäußert habe, bezögen sich ausschließlich auf Material, das beim Abbau von nicht zur Verwendung als Granulat vorgesehenem Material unbeabsichtigt und zwangsläufig anfalle. Man habe keine Belege dafür gefunden, dass die befreiten Materialien eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut würden.
(521) Das Vereinigte Königreich hält die Verwendung von unbeabsichtigt abgebauten Nebenprodukten oder Abfällen als Granulat aus ökologischer Sicht für günstiger als den Abbau zusätzlichen Granulats. Die Befreiungen stellten keine staatliche Beihilfe dar. Jede zu prüfende Befreiung bewirke eine Verbesserung des Umweltschutzes zumindest durch einen der beiden folgenden Ansätze:
(521) i.
Die Befreiung trage zu einer Umlenkung der Nachfrage nach weiterem frischem Granulat bei, und/oder
ii.
die Befreiung helfe, das Abfallaufkommen zu reduzieren.
(522) Wenn eine der zu prüfenden Befreiungen als staatliche Beihilfe eingestuft werden sollte, sei diese Beihilfe nach Artikel 17 Absatz 3 Buchstabe c sowie nach Maßgabe des Gemeinschaftsrahmens von 2001 und der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 und/oder bei unmittelbarer Anwendung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstaben b und c AEUV in jedem Fall mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(523) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs fallen die Befreiungen von der AGL nicht in den engeren Anwendungsbereich der Leitlinien über staatliche Beihilfen, und die Vereinbarkeit der Befreiungen mit dem Binnenmarkt müsse unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben b oder c AEUV bewertet werden. Das Vereinigte Königreich verweist auf die Beihilfesache N 629/2008 im Zusammenhang mit der britischen Regelung zur Reduzierung von CO2-Emissionen. Da die Regelung und ihre Modalitäten darauf abzielten, den Umweltschutz durch die Umverteilung von Ressourcen zugunsten der Unternehmen zu verbessern, die am meisten zum Umweltschutz beitragen, hat die Kommission festgestellt, dass die Leitlinien nicht anwendbar waren und eine Prüfung unmittelbar nach dem AEUV vorgenommen.
(524) Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, das Kapitel über die Befreiung von Abgaben in den Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 betreffe Fälle, in denen Unternehmen aus folgenden Gründen aus dem Anwendungsbereich der Umweltabgabe ausgenommen seien: (a) Bedenken bezüglich der Auswirkungen der Abgabe auf die Wettbewerbsfähigkeit bestimmter Unternehmen, (b) sonstige wirtschaftliche Bedenken und (c) die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten nicht in der Lage seien, eine höhere Abgabe festzusetzen, ohne bestimmten Unternehmen Befreiungen zu gewähren. Dem Vereinigten Königreich zufolge sollen die Leitlinien sicherstellen, dass Befreiungen von Umweltabgaben zumindest mittelbar zum Umweltziel der einzuführenden Abgabe beitragen und nicht dem angestrebten allgemeinen Umweltziel zuwiderlaufen.
(525) Übergeordnetes Ziel der AGL sei der Schutz der Umwelt, und die Befreiungen von der AGL seien bewusst so gestaltet worden, dass die beiden Hauptziele erreicht werden: (a) Nachfrageumlenkung von frisch abgebautem Granulat hin zu Abfällen und sonstigen Nebenprodukten und (b) Verringerung der Zunahme von Abfallhalden. Insoweit unterstützten und gewährleisteten die Befreiungen das Erreichen des Umweltziels der AGL. Sie stellten eine zentrale Maßnahme zur Erreichung des Umweltziels der AGL dar. Aus diesem Grund seien unter Umständen weder der Gemeinschaftsrahmen von 2001 noch die Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 auf die Maßnahme anwendbar.
(526) Unter Verweis auf Artikel 107 Absatz 3 AEUV erklärt das Vereinigte Königreich deshalb, Zweck jeglicher Beihilfe, die sich aus den zu prüfenden Befreiungen ergebe, sei entweder (i) die Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse, d. h. der Schutz der Umwelt (Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV) oder (ii) die Förderung der Entwicklung bestimmter wirtschaftlicher Tätigkeiten (d. h. die Verwendung von aufbereitetem Granulat oder die Verwendung von Abfallprodukten als Granulat), soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft (Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c).
(527) Dem Vereinigten Königreich zufolge sind die Befreiungen ein notwendiges und verhältnismäßiges Mittel zur Erreichung des Umweltziels der AGL, und jegliche Beihilfe, die sich infolge der Befreiungen ergebe, habe allenfalls eine sehr geringfügige Verfälschung des Wettbewerbs zur Folge. Daher würden die Handelsbedingungen durch die Befreiungen nicht in einer Weise beeinträchtigt, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe.
(528) Die Kommission prüft die Maßnahme nach Maßgabe des Gemeinschaftsrahmens von 2001 und nach den Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 und nimmt alternativ eine Würdigung unmittelbar nach Artikel 107 Artikel 3 Buchstabe c AEUV vor. Wie im Folgenden erläutert, stellt die Kommission fest, dass Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV nicht auf die in Rede stehende Maßnahme anwendbar ist.
WÜRDIGUNG NACH DEM GEMEINSCHAFTSRAHMEN VON 2001
(529) Unter Randnummer 47 des Gemeinschaftsrahmens von 2001 heißt es: Bei der Einführung von Steuern aus Umweltschutzgründen in bestimmten Wirtschaftszweigen können es die Mitgliedstaaten für notwendig erachten, vorübergehend Ausnahmen zugunsten bestimmter Unternehmen vorzusehen, insbesondere wenn keine Harmonisierung auf europäischer Ebene oder zeitweilig das Risiko besteht, dass bestimmte Unternehmen auf internationaler Ebene an Wettbewerbsfähigkeit verlieren. Derartige Ausnahmen stellen im Allgemeinen Betriebsbeihilfen im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag dar. Bei der Prüfung dieser Maßnahmen muss insbesondere untersucht werden, ob die Erhebung der betreffenden Steuer auf eine Entscheidung der Gemeinschaft oder eine autonome nationale Entscheidung zurückzuführen ist.
(530) Außerdem heißt es unter Randnummer 48: Ist die Steuer Gegenstand einer autonomen nationalen Entscheidung kann es für die Unternehmen des betreffenden Staates schwierig sein, sich schnell an die neue Steuerlast zu gewöhnen. Unter diesen Umständen kann eine vorübergehende Ausnahme zugunsten bestimmter Unternehmen gerechtfertigt sein, damit sich diese auf die neue steuerliche Situation einstellen können.
(531) In diesem Zusammenhang hat die Kommission in Erwägungsgrund 149 des Einleitungsbeschlusses festgestellt, dass die AGL eine Abgabe ist, die aus Gründen des Umweltschutzes auf den Abbau von Granulaten eingeführt wurde. Außerdem hat die Kommission festgestellt, dass die Einführung der AGL nach Maßgabe eines unabhängigen Beschlusses des Vereinigten Königreichs erfolgt ist.
(532) Dem Beschwerdeführer zufolge wurden einige Befreiungen gewährt, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Hersteller der befreiten Materialien zu schützen. Dies würde dafür sprechen, dass bestimmte Unternehmen gewisse Schwierigkeiten hätten, sich schnell an die neue Steuerlast zu gewöhnen und dass die Befreiungen von der AGL in diesem Fall nach Maßgabe der Randnummern 47 und 48 des Gemeinschaftsrahmens von 2001 zu bewerten wären.
(533) Bei Annahme des Einleitungsbeschlusses hatte das Vereinigte Königreich noch keinerlei Begründungen für eine mögliche Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt vorgetragen, und der Kommission lagen noch keine hinreichenden Informationen für eine Schlussfolgerung dahin gehend vor, ob die Bedingungen in den Randnummern 47 und 48 des Gemeinschaftsrahmens von 2001 erfüllt waren. Außerdem hatte die Kommission keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, ob die Befreiungen nach anderen Bestimmungen als denen der Randnummern 47 und 48 des Gemeinschaftsrahmens von 2001 als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft werden könnten.
(534) Der BAA zufolge könnte eine Prüfung zu dem Ergebnis führen, dass die Befreiungen von der AGL mit dem Gemeinschaftsrahmen von 2001 nicht vereinbar sind. Nach Auffassung der BAA leisten die Befreiungen für Schiefer, Tonschiefer und Ton keinen wesentlichen Beitrag zum Schutz der Umwelt (Randnummer 50 und Randnummer 51 Absatz 2 Buchstabe a). Die Befreiungen liefen naturgemäß den allgemeinen Zielsetzungen zuwider und hätten auch keine spürbaren Auswirkungen auf den Umweltschutz.
(535) Die BAA betrachtet die Befreiungen für Schiefer, Tonschiefer und Ton nicht als befristete Befreiungen, die nach den Randnummern 47 und 48 gerechtfertigt wären. Infolge der AGL sollten Materialien wie beispielsweise zur Verwendung als Granulat abgebauter Schiefer wettbewerbsfähig werden.
(536) Die Befreiungen seien nicht als Betriebsbeihilfen zu betrachten, die nach Randnummer 51 gerechtfertigt wären. Es seien keine Vereinbarungen getroffen worden, nach denen sich die begünstigten Unternehmen während der Dauer der Befreiung zur Berücksichtigung von Umweltschutzzielen verpflichten. Der BAA zufolge war auch die alternative Bedingung nach Randnummer 51 Absatz 1 Buchstabe b nicht erfüllt, da die Unternehmen, die die Ermäßigung (Herabsetzung) in Anspruch nehmen, keinen wesentlichen Teil der AGL gezahlt haben.
(537) Das Vereinigte Königreich erläutert, wenn die befreiten Materialien der AGL unterworfen würden, erhöhten sich die Produktionskosten für die Anbieter in den jeweiligen Marktsegmenten, und diese höheren Kosten könnten nicht an die Verbraucher weitergegeben werden. Dies würde einen deutlichen Rückgang der zur Verwendung als Granulat verkauften Mengen an Abfällen und Nebenprodukten bewirken, und dazu führen, dass verstärkt frische Granulate abgebaut würden.
(538) Außerdem ist das Vereinigte Königreich der Auffassung, dass die Anwendung der AGL auf die befreiten Materialien dem Umweltziel der AGL zuwiderlaufen würde, da die AGL dann nicht mehr dazu beitragen würde, die Nachfrage hin zu unvermeidlichen Abfällen und Nebenprodukten umzulenken, die beim Abbauen dieser Materialien anfielen.
WÜRDIGUNG DER KOMMISSION
(539) Das Vereinigte Königreich begründet die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahmen ausschließlich mit den Randnummern 47 und 48 des Gemeinschaftsrahmens von 2001.
(540) Offenbar ist das Vereinigte Königreich der Auffassung, dass die Steinbrüche, die die befreiten Granulate abbauen, durch die Abgabe erheblich belastet werden (siehe Erwägungsgrund 537).
(541) Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass nach dem Gemeinschaftsrahmen von 2001 nur zeitlich begrenzte Befreiungen zulässig sind, die Unternehmen die Anpassung an die neue Situation ermöglichen sollen; dies ist bei den Befreiungen von der AGL aber nicht der Fall. Die Befreiungen sind zum einen nicht zeitlich befristet und gelten zum anderen bereits seit zwölf Jahren. Die Anwendung der Befreiungen wurde infolge des förmlichen Prüfverfahrens der Kommission vorübergehend ausgesetzt; in der Rechtsvorschrift über die Aussetzung der Befreiung ist jedoch ausdrücklich festgelegt, dass alle Befreiungen wieder in Kraft treten, sobald die Untersuchungen der Kommission mit positivem Ergebnis abgeschlossen sind.
(542) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass die Randnummern 47 und 48 des Gemeinschaftsrahmens von 2001 keine Grundlage für die Feststellung bieten, dass die für Schiefer und für hauptsächlich aus Schiefer bestehende Produkte zur Verwendung als Granulat und für beim Abbau von Schiefer zur Verwendung als Granulat anfallenden Abraum gewährten Befreiungen mit dem Binnenmarkt vereinbar wären.
(543) Außerdem ist die Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass auch keine sonstigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrahmens von 2001 eine Grundlage für die Feststellung der Vereinbarkeit der AGL mit dem Binnenmarkt bieten können, da zum einen die Schieferhersteller keinen wesentlichen Teil der Abgabe zahlen (Randnummer 51 Absatz 1 Buchstabe b) und da zum anderen das Vereinigte Königreich keine Vereinbarungen mit den Schieferherstellern getroffen hat (Randnummer 51 Absatz 1 Buchstabe a).
(544) Aus diesen Gründen stellt die Kommission fest, dass die Befreiungen von der AGL (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, nach dem Gemeinschaftsrahmen von 2001 nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar einzustufen sind.
WÜRDIGUNG NACH DEN UMWELTSCHUTZBEIHILFE-LEITLINIEN VON 2008
(545) In Anbetracht des Umweltziels der AGL hat die Kommission in Verbindung mit dem Einleitungsbeschluss die Abgabebefreiungen und die Ausschlüsse auch unter Berücksichtigung von Kapitel 4 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 in Bezug auf Betriebsbeihilfen in Form von Umweltsteuerermäßigungen geprüft.
(546) Unter Randnummer 70 Absatz 14 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 wird der Begriff Umweltsteuer wie folgt definiert: eine Steuer, deren Gegenstand eine eindeutig negative Auswirkung auf die Umwelt hat oder die bestimmte Tätigkeiten, Gegenstände oder Dienstleistungen belastet, damit die Umweltkosten in deren Preis einfließen und/oder damit die Hersteller und die Verbraucher zu umweltfreundlicherem Verhalten hingeführt werden.
(547) Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass nicht bestritten wurde, dass der Abbau von Granulat negative Auswirkungen auf die Umwelt insbesondere im Hinblick auf die biologische Vielfalt sowie auf die Staub- und Lärmentwicklung und die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes hat. Dies wird auch durch die vom Vereinigten Königreich in Auftrag gegebenen und in Erwägungsgrund 17 des Einleitungsbeschlusses genannten Studien bestätigt. Die AGL stellt somit eine Umweltsteuer im Sinne von Randnummer 70 Absatz (14) der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 dar; soweit die Befreiungen von der AGL ab dem 2. April 2008 angewendet wurden, könnten sie somit nach Kapitel 4 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 bewertet werden.
UMWELTNUTZEN
(548) Nach Randnummer 151 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 werden Beihilfen in Form von Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen, wenn sie zumindest mittelbar eine Verbesserung des Umweltschutzes bewirken und dem allgemeinen Steuerziel nicht zuwiderlaufen. Nach Randnummer 57 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 können Umweltsteuerermäßigungen für bestimmte Sektoren oder Unternehmenskategorien nach Maßgabe von Kapitel 4 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 zulässig sein, wenn sie die Einführung höherer Steuern für andere Unternehmen ermöglichen und somit insgesamt zu einer besseren Internalisierung der Kosten und zur Schaffung weiterer Anreize zur Verbesserung des Umweltschutzes beitragen. Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass diese Form von Beihilfe unter Umständen erforderlich ist, um durch die Einführung oder die Aufrechterhaltung verhältnismäßig hoher nationaler Umweltsteuern negative externe Effekte indirekt zu berücksichtigen.
(549) Die Kommission hat festgestellt, dass in dieser Sache die Möglichkeit der Gewährung von Befreiungen für bestimmte Materialien dem Vereinigten Königreich die Einführung der AGL überhaupt erst ermöglicht haben könnte.
(550) Der BAA zufolge erfüllen die Befreiungen die in den Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 genannten Kriterien nicht und können daher auf dieser Grundlage nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden.
(551) Nach Auffassung der BAA tragen die Befreiungen nicht zu einer Verbesserung des Umweltschutzniveaus bei und stehen dem verfolgten allgemeinen Ziel sogar entgegen (Randnummer 151 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008).
(552) Die BAA verweist auf einen im Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 als Schiefer- und Tonschiefer-Steinbruch verzeichneten Hersteller von Bausteinen, der nur deshalb befreit sei, weil er auch Schiefer und Tonschiefer herstelle; dies laufe dem Ziel der Abgabe zuwider, da damit die Nachfrage nach derartigen Materialien in der Bauwirtschaft noch gefördert werde. Dem Vorbringen zufolge hat die BAA von einigen Fällen Kenntnis, in denen die Betreiber Schiefer- und Tonschiefer-Steinbrüche einfach deshalb in Betrieb genommen hätten, weil sie die mit den Befreiungen von der AGL verbundenen Vorteile nutzen wollten. Außerdem sei bei abgabepflichtigen Steinbrüchen der Absatz von minderwertigen Neben- oder Abfallprodukten wie z. B. grobem und feinem Abfallmaterial erheblich zurückgegangen. Die Bestände dieser Materialien hätten sich um über 500 % erhöht. Der BAA zufolge zeigt dies, dass die AGL ihr Umweltziel in keiner Weise erreicht habe, da in einigen Fällen bestehende Halden durch neue Halden ersetzt würden.
(553) Die BAA übermittelte Belege für Kalksteinbrüche, deren Primärprodukt von der AGL befreiter Kalkdünger ist und bei denen derart große Halden an Abfällen und nicht verkauften Nebenprodukten entstehen, dass die Kalkdünger-Produktion trotz der gestiegenen Nachfrage erschwert wird.
(554) Mit den Bestimmungen unter Randnummer 158 Buchstaben b und c der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 soll der BAA zufolge verhindert werden, dass ein Unternehmen einen Wettbewerbsnachteil dadurch erleide, dass es einer Abgabe unterliege, während seine Wettbewerber von der Abgabe befreit seien. In diesem Fall stehe außer Zweifel, dass die Wettbewerber der Hersteller, denen die Befreiung gewährt wurde, der Abgabe unterlägen und aufgrund der durch die Befreiungen von der AGL verursachten Benachteiligungen ihre Produkte nicht verkaufen könnten.
(555) Die Befreiung für Schiefer ist nach Auffassung der BAA nicht notwendig und nicht verhältnismäßig (Randnummern 155 bis 159). Die Befreiungen für Tonschiefer, Ton und Schiefer beruhen der BAA zufolge nicht auf objektiven Kriterien, und Hersteller, die die gleichen Produkte erzeugten, würden je nach geologischer Beschaffenheit ihres Standorts sehr unterschiedlich behandelt. Außerdem werde keines der Kriterien für die Verhältnismäßigkeit erfüllt, und die Befreiungen seien über einen Zeitraum von mehr als zehn Jahren gewährt worden.
(556) Die BAA hat der Kommission ein getrenntes Schreiben eines Steinbruchs bezüglich der Auswirkungen der AGL auf dessen Absatz von minderwertigen Produkten (Sekundär-Granulaten) übermittelt; diesem Schreiben zufolge ist der Absatz dieses Steinbruchs von Unterbaumaterial, grobem Abfallmaterial, Brechgut und feinem Abfallmaterial um zwei Drittel zurückgegangen.
(557) Außerdem hat die BAA der Kommission eine im Februar 2014 im Auftrag der BAA von BDS Marketing Research Ltd erstellte Studie zur Untersuchung der Auswirkungen auf die Granulat-Produktion seit Einführung der AGL im Jahr 2002 vorgelegt.
(558) Diese Studie ist zu folgenden Ergebnissen gelangt:
(559) Eine Granulatabgabe von 2 GBP/t kann der Hälfte oder einem Drittel des Verkaufspreises minderwertiger Granulate entsprechen.
(560) Die Studie gelangt zu dem Schluss, dass die Hauptwirkung der AGL in einer Förderung der Verwendung befreiter Granulate (Primärprodukte und Nebenprodukte) zulasten abgabepflichtiger Nebenprodukte abgabepflichtiger hochwertiger Materialien bestand. Für Steinbrüche war es schwierig — und häufig unmöglich —, Märkte für diese übrig gebliebenen minderwertigen Materialien zu finden. Daher mussten die Steinbrüche diese Materialien deponieren. Die Nettoveränderung bestand insoweit in einer stärkeren Verwendung nicht abgabepflichtiger Granulate (Primärprodukte und Nebenprodukte) zulasten abgabepflichtiger als Nebenprodukt anfallender Granulate, die zuvor verkauft wurden, nun aber Abfallmaterial darstellen. Ein Abfallmaterial wurde schlicht durch ein anderes Abfallmaterial ersetzt. Dadurch wurden bisweilen Bestände von hochwertiger Materialqualität wertlos.
(561) Im Bericht wird erläutert, dass der Absatz von (hochwertigen) Primär-Granulaten seit 2001 infolge der Rezession um 24,9 % zurückgegangen sind. Der Absatz von abgabepflichtigen als Nebenprodukt anfallenden Granulaten ist seit Einführung der AGL im Jahr 2002 um 60 % (31,5 Mio. t) zurückgegangen. Der Absatz von abgabepflichtige Nebenprodukten belief sich 2001 auf 52190 und 2011 auf 20648; der Absatz von abgabepflichtigen (hochwertigen) Primär-Granulaten ging von 188843 im Jahr 2001 auf 141754 im Jahr 2011 zurück. Der Absatzrückgang wird auch in einer Grafik veranschaulicht: Anteil der verkauften abgabepflichtigen Nebenprodukte seit 2001 — gesamt .
(562) Drei detaillierte Grafiken zeigen die Entwicklung des Absatzes von abgabepflichtigen Nebenprodukten der folgenden Kategorien: Hartstein, Sandstein, Kalkstein und Sand und Kies. Bei Sand und Kies sind die Verkäufe bei einem leichten Anstieg in letzter Zeit konstant geblieben; die Verkäufe der drei erstgenannten Materialien sind hingegen offenbar zurückgegangen.
(563) Die Absatzmengen der befreiten Granulate haben sich nach Einführung der AGL von weniger als 5 Mio. t auf nahezu 30 Mio. t erhöht. Von diesen Zahlen ausgenommen sind Steinbrüche, in denen ausschließlich befreite Granulate erzeugt werden, da diese Steinbrüche keine Gewinne erwirtschaften müssen. Der Studie zufolge geht die Erhöhung der befreiten Mengen insgesamt noch über die aufgrund der Zahlen anzunehmende Versechsfachung hinaus. Die Studie belegt eine stetige jährliche Zunahme der Verkäufe befreiter Granulate. Daraus wird in der Studie gefolgert, dass immer mehr Steinbrüche vollständig oder teilweise von der Abgabe befreit würden, sodass abgabepflichtige Verkäufe durch befreite Verkäufe ersetzt würden.
(564) BDS-Schätzung zum Markt für minderwertige Granulate, nach Aggregaten
Die Nachfrage nach aufbereiteten Granulaten hat seit Einführung der AGL im Jahr 2002 nur leicht zugenommen. Eine deutlichere Steigerung der Nachfrage war jedoch durch die Einführung der Deponiesteuer im Jahr 1996 ausgelöst worden. BDS zufolge sind von der Abgabe befreite minderwertige Granulate an die Stelle abgabepflichtiger minderwertiger Granulate getreten. Dies wird aus der folgenden Tabelle deutlich: 2001 2012 Veränderung (%) Mio. t % Mio. t % Steinbrüche (nur besteuerte minderwertige Materialien) 52,2 51,1 19 19,8 (63,6) Aufbereitetes Granulat 45 44,0 47 49,0 4,4 Befreites Granulat 5 4,9 30 31,2 500,0 Gesamt 102,2 100,0 96 100,0 (6,1)
(565) Wenn die Befreiungen als staatliche Beihilfe eingestuft würden, wären diese Beihilfen nach Auffassung des Vereinigten Königreichs aus folgenden Gründen mit den Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 vereinbar:
(565) i.
Sie trügen zumindest mittelbar zu einer Verbesserung des Umweltschutzes bei, und/oder
ii.
sie seien eine Voraussetzung dafür gewesen, dass das Vereinigte Königreich die AGL überhaupt habe einführen können, da die Befreiungen die Einführung höherer Umweltsteuern für andere Granulat erzeugende Unternehmen ermöglicht habe; dies sei ein weiterer Anreiz für die Erreichung des Umweltziels der AGL gewesen und habe insgesamt eine bessere Kosteninternalisierung zur Folge gehabt.
(566) Durch die Befreiungen solle die AGL die Verwendung von aufbereitetem Material und von Nebenprodukten fördern (die bei Prozessen anfallen, die nicht zur Herstellung von Granulaten dienen), um so die Nachfrage nach Virgin-Granulat zu reduzieren und damit zu einer Verringerung der mit dem Abbau von Granulaten verbundenen Umweltschäden beizutragen.
(567) Jede zu prüfende Befreiung bewirke eine Verbesserung des Umweltschutzes zumindest durch einen der beiden folgenden Ansätze: (i) Die Befreiung trage zu einer Umlenkung der Nachfrage nach weiterem frischem Granulat bei, und/oder (ii) sie helfe, das Abfallaufkommen zu reduzieren.
(568) Die Befreiung für Schiefer erfüllt die Kriterien in Kapitel 4 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008. Schiefer kann in manchen Fällen als Granulat verwendet werden; aufgrund seiner physikalischen Beschaffenheit und des geschichteten Aufbaus sei er für höherwertige Verwendungen jedoch nicht geeignet. Da nicht bekannt sei, dass Schiefer für bestimmte gewerbliche Verwertungen als Granulat abgebaut wird, ist das Vereinigte Königreich der Auffassung, dass Schiefer nur als unvermeidliches Nebenprodukt anfällt. Die Verwendung von Schiefer verringere die Nachfrage nach frisch abgebautem Granulat; daher trage die Befreiung von der AGL zu einer Verringerung der mit dem Abbau von Granulaten verbundenen Umweltschäden bei. Die Befreiung von der Abgabe bewirke zudem eine Reduzierung der entstehenden Abfallhalden und mindere die mit diesen Halden verbundene Beeinträchtigung des Landschaftsbildes.
(569) Bezüglich des beim Abbau von Schiefer anfallenden Abraums erläutert das Vereinigte Königreich, dass die Befreiung durch die Förderung der Verwendung von unbeabsichtigt und unvermeidlich anfallendem Abraum die Nachfrage nach abgebauten Granulaten reduziere.
(570) Selbst wenn die Kommission Belege dafür finden sollte, dass befreites Material tatsächlich eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut werde, trügen die für diese Materialien gewährten Befreiungen doch unmittelbar zur Erreichung des Umweltziels der AGL bei. Wenn es Beweismittel dafür gebe, dass befreites Material tatsächlich eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut werde, erfolge dieser Abbau allenfalls in sehr geringem Umfang und in sehr wenigen Steinbrüchen. Und selbst wenn tatsächlich in sehr geringem Umfang befreiten Materials eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut worden sein sollte, ändere dies nichts daran, dass es einen objektiven Grund für die Befreiung der betreffenden Materialien gebe: (a) Die Materialien würden in der Regel nämlich nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut, und (b) beim Abbau dieser Materialien fielen in großem Umfang unvermeidliche Nebenprodukte und Abfälle an, die als Granulat verwendet werden könnten, wenn die richtigen wirtschaftlichen Anreize bestünden.
(571) Selbst wenn in wenigen Steinbrüchen tatsächlich befreites Material eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut werde, wären die Befreiungen nach Auffassung des Vereinigten Königreichs gerechtfertigt, wenn sie die Einführung höherer Steuern für andere Unternehmen und damit insgesamt eine bessere Internalisierung der Kosten ermöglichen und weitere Anreize zur Erreichung des Umweltziels der AGL bieten würden.
(572) Das Vereinigte Königreich hat diesbezüglich Begründungen im Zusammenhang mit beim Abbau von Schiefer anfallendem Bergematerial vorgetragen.
Würdigung der Kommission
(573) Die Kommission hat bereits festgestellt, dass die AGL eine Steuer zur Erreichung eines Umweltziels ist.
(574) Eine allgemeine Befreiung für Schiefer scheint jedoch dem Umweltziel der AGL insoweit zuwiderzulaufen, als sie den Abbau von Schiefer und Schieferabraum begünstigen könnte; dies hat auch das Gericht festgestellt.
(575) Den Vorbringen von Beteiligten und der Kommission vorliegendem Beweismaterial zufolge kann Schiefer, wenngleich in eher selten, als minderwertiges Granulat verwendet werden und wird auch tatsächlich als Granulat verwendet und eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut. Eigens zur Verwendung als Granulat abgebauter Schiefer ist als frisch abgebautes Material zu betrachten, und eine Befreiung stellt einen Anreiz für einen weiteren Abbau dar.
(576) Da die Kommission festgestellt hat, dass in bestimmten Fällen Schiefer eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, trägt eine allgemeine Befreiung für Schiefer nur dazu bei, den Abbau wettbewerbsfähiger zu machen und weiter zu begünstigen.
(577) Außerdem ist Schiefer gegenwärtig von der Abgabe befreit, wenn er als Nebenprodukt von abgabepflichtigem Material (z. B. grobkörnigem bzw. mittel- oder feinkörnigem Sandstein und Kalkstein) anfällt. Die Kommission hat in Erwägungsgrund 365 festgestellt, dass bei der Befreiung zwischen Schiefer und sonstigen abgabepflichtigen Materialien (z. B. anderen Nebenprodukten eines hauptsächlich zur Gewinnung von grobkörnigem Sandstein, Sandstein und Kalkstein erfolgenden Abbaus) unterschieden wird. Außerdem hat die Kommission geprüft, ob diese unterschiedliche steuerliche Behandlung durch das Ziel der AGL gerechtfertigt sein könnte. Die Kommission hat vom Vereinigten Königreich oder von sonstigen Beteiligten jedoch keine Beweismittel dafür erhalten, dass diese Befreiung zur Erreichung des Umweltziels der AGL beitragen würde, das in einer Verringerung des Abbaus von frischem Material zur Verwendung als Granulat besteht.
(578) Zudem trägt die Befreiung nicht dazu bei, die Entstehung von Abfallhalden im Allgemeinen zu reduzieren, da infolge der Befreiung statt der Schiefer-Abfallhalden einfach Halden mit abgabepflichtigem Granulat entstehen, das als minderwertiges Material nicht mehr verkauft werden kann.
(579) Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass die Befreiung für Schiefer die Einführung höherer Abgaben bei anderen Unternehmen erst ermöglicht habe. Allerdings hat das Vereinigte Königreich keine Belege für diese Darstellung übermittelt, nach denen die Kommission die Berechtigung dieser Sichtweise prüfen könnte. Die einzige Darstellung des Vereinigten Königreichs in diesem Zusammenhang bezieht sich auf Bergematerial, für das die Kommission bereits festgestellt hat, dass die Befreiung nicht als staatliche Beihilfe einzustufen ist.
(580) Selbst wenn die Kommission Belege dafür gefunden haben sollte, dass Schiefer zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, würde die Befreiung nach Auffassung des Vereinigten Königreichs deshalb einem Umweltziel dienen, weil Material nur in begrenztem Umfang eigens abgebaut werde. Die Kommission hat jedoch festgestellt, dass die Befreiungen von der AGL (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, nicht aber die Befreiung für Schiefer und für beim Abbau von Schiefer anfallenden Abraum allgemein, als staatliche Beihilfen einzustufen sind. Daher unterscheidet die Kommission in ihrer Würdigung im Zusammenhang mit Schiefer bereits, ob das Material eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, und berücksichtigt den in großem Umfang anfallenden Schiefer und den beim Abbau von Schiefer unvermeidlich anfallenden Abraum nur dann, wenn der Abbau eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat erfolgt. Insoweit kann die vom Vereinigten Königreich vorgetragene Begründung mit der begrenzten Verwertung als Granulat keine Grundlage für eine allgemeine Würdigung in Bezug auf sämtlichen Schiefer und auf den gesamten beim Abbau von Schiefer anfallenden Abraum sein.
(581) Das Gericht hat festgestellt, dass in Fällen, in denen Steinbrüche Schiefer eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abbauen, nicht mehr gewährleistet ist, die Befreiung nicht dazu führt, dass befreites Material verstärkt frisch abgebaut wird.
(582) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass eine allgemeine Befreiung von Schiefer und Schieferabraum dem allgemeinen Umweltziel der AGL insoweit zuwiderläuft, als sie den Abbau zusätzlichen frischen Materials begünstigen könnte.
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
(583) Die Besteuerung von Granulaten wurde auf Unionsebene bislang nicht harmonisiert; daher hat die Kommission die Verhältnismäßigkeit der angemeldeten Maßnahme nach Maßgabe von Randnummer 159 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 geprüft.
(584) Damit die erforderliche Verhältnismäßigkeit gegeben ist, muss nach Randnummer 159 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 jedes durch eine Ermäßigung oder eine Befreiung begünstigte Unternehmen eine der folgenden Voraussetzungen erfüllen:
(584) a)
Der Beihilfeempfänger muss einen Anteil der nationalen Steuer zahlen, der weitgehend der ökologischen Leistung jedes einzelnen Beihilfeempfängers im Vergleich zur Leistung bei Einsatz der wirksamsten Technik im EWR entspricht. Dem begünstigten Beihilfeempfänger kann höchstens eine Ermäßigung in Höhe der Produktionsmehrkosten gewährt werden, die sich aus der Steuer bei Einsatz der wirksamsten Technik ergeben und nicht an die Abnehmer weitergegeben werden können.
b)
Der begünstigte Beihilfeempfänger muss mindestens 20 % der nationalen Steuer entrichten, außer wenn sich ein niedrigerer Satz rechtfertigen lässt.
c)
Der begünstigte Beihilfeempfänger kann Vereinbarungen mit dem jeweiligen Mitgliedstaat schließen, in denen sich der Beihilfeempfänger zur Erreichung von Umweltschutzzielen verpflichtet, die dieselbe Wirkung haben, als wenn Buchstabe a oder b angewandt oder der gemeinschaftliche Mindeststeuerbetrag zugrunde gelegt wird.
(585) Das Vereinigte Königreich erklärt, die Befreiungen gewährleisteten zwar nicht, dass die begünstigten Unternehmen mindestens 20 % der nationalen Steuer entrichteten; eine vollständige Befreiung sei jedoch insoweit gerechtfertigt, als der Wettbewerb nur in begrenztem Umfang verfälscht werde.
(586) Dem Vereinigten Königreich zufolge entfällt auf die zu prüfenden befreiten Materialien selbst zusammengenommen nur ein sehr geringer Anteil des Granulatmarkts im Vereinigten Königreich. Unter Berufung auf die Daten des Office for National Statistics, des Department for Local Communities and Government und des Department for Business, Innovation and Skills erklärt das Vereinigte Königreich, dass von insgesamt 205 Mio. t Granulat, die jährlich in Großbritannien verkauft werden, nur 6 Mio. aus von der Untersuchung der Kommission betroffenen Materialien stammen, und dass davon wiederum 3 Mio. t aus Porzellanerde- und Ball-Clay-Abfällen bestehen. Nach Angaben der Mineral Products Association (der größten Handelsvereinigung für Granulat-Hersteller im Vereinigten Königreich) betreffen die zu prüfenden Befreiungen nur etwa 3 % des britischen Granulatmarkts.
(587) Das Vereinigte Königreich erklärt, die Auswirkungen der befreiten Materialien auf den Wettbewerb seien aufgrund der mit dem Transport des Granulats verbundenen Kosten begrenzt. Die Transportkosten beliefen sich auf 8,55 GB-Pence/t. Im Durchschnitt hätten Hersteller von befreitem Material durch die Befreiung von der Abgabe in Höhe von 2 GBP/t einen Wettbewerbsvorteil nur in einem Radius von ca. 37 km. Wenn in den Transport eines befreiten Materials auch der Rückweg einbezogen werde, kämen nochmals ca. 18,5 km hinzu. Zudem erklärt das Vereinigte Königreich, dass die gelieferten Mengen im Allgemeinen sehr gering seien, da die befreiten Materialien nur als minderwertiges Granulat verwendet werden könnten. Wenn für ein Vorhaben eher traditionelle Granulate benötigt würden, komme es nicht zu einer Verfälschung des Wettbewerbs.
Würdigung der Kommission
(588) Die bei der Kommission eingegangenen Informationen zeigen, dass die Befreiung für Schiefer den Wettbewerb erheblich verfälscht.
(589) Zahlreiche Beteiligte haben erklärt, dass Schiefer als Granulat verwendet wird und dass dies erhebliche Auswirkungen auf lokale Märkte insbesondere in Nordirland hat. Hunderttausende von Tonnen Schiefer seien von Nordirland aus dem irischen Donegal importiert worden. Schiefer aus Irland werde in ganz Nordirland im Bausektor verkauft. Für Bauvorhaben in der Grenzregion zu Irland sei Granulat aus Irland verwendet worden, das als Tonschiefer von der Abgabe befreit gewesen sei.
(590) Ein besonderes Problem sind einigen Beteiligten zufolge Schieferhalden auf Großbaustellen, insbesondere im Korridor Glasgow — Edinburgh. Im Straßenbau sei etwa 1 Mio. t Schiefer eingesetzt worden. Dadurch wurde der Wettbewerb zwischen mehreren Steinbrüchen beeinträchtigt, und andere Steinbrüche sahen sich außerstande, ihre minderwertigen Nebenprodukte zu verkaufen.
(591) Die Kommission stellt fest, dass der Markt für Schiefer-Granulat ein eher lokaler Markt ist und dass der nationale Granulatmarkt des Vereinigten Königreichs keine gute Bewertungsgrundlage darstellt. Infolge der niedrigen Preise der Schiefer-Granulate und der hohen Transportkosten, auf die auch das Vereinigte Königreich hingewiesen hat, kann das Material nur über begrenzte Entfernungen zu Kunden transportiert werden und nur bis zu gewissen Entfernungen mit anderen minderwertigen Granulatprodukten konkurrieren. Aus diesem Grund hätte eine derartige Bewertung auf lokaler Ebene größere Relevanz. Die bei der Kommission eingegangenen Informationen einiger Beteiligter deuten darauf hin, dass die Befreiung für Schiefer zulasten des Absatzes von abgabepflichtigen minderwertigen Granulaten geht, mit denen die Beteiligten auf lokaler Ebene konkurrieren.
(592) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass eine allgemeine Befreiung für Schiefer und Schiefer-Abraum den Wettbewerb auf lokalen Granulatmärkten verfälscht. Die Vorbringen des Vereinigten Königreichs bezüglich einer begrenzten Verfälschung des Wettbewerbs durch die Befreiung für Schiefer können nicht anerkannt werden. Insoweit kann auch die Zahlung eines Anteils von 20 % des AGL-Aufkommens nicht als Rechtfertigung herangezogen werden.
(593) Daher ist festzustellen, dass die Maßnahme nicht nach Randnummer 159 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 als verhältnismäßig bewertet werden kann.
(594) In der Überzeugung, dass eine Prüfung der Erforderlichkeit der Maßnahme nicht notwendig ist, stellt die Kommission daher fest, dass die Befreiungen von der AGL (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, nach den Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.
ALTERNATIVE WÜRDIGUNG NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE b AEUV — BEIHILFE ZUR DURCHFÜHRUNG EINES WICHTIGEN VORHABENS VON GEMEINSAMEM EUROPÄISCHEM INTERESSE
(595) Wie bereits erläutert, ist das Vereinigte Königreich der Auffassung, dass die Befreiung für vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer oder Schieferabraum bestehende Produkte nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV insoweit als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft werden könne, als sie den Umweltschutz als Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse fördere. Das Vereinigte Königreich hat keine Begründungen für die auf dieser Grundlage angeblich gegebene Vereinbarkeit der Maßnahmen vorgetragen.
(596) Unter Randnummer 147 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008 hat die Kommission die Bedingungen genannt, unter denen sie feststellen würde, dass eine Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft werden könnte.
(597) Diese lauten:
(597) a)
Die geplante Beihilfe betrifft ein bestimmtes Vorhaben, das hinsichtlich seiner Durchführung einschließlich der Beteiligten, seiner Ziele, der zur Erreichung der Ziele vorgesehenen Mittel und seiner Wirkungen genau festgelegt ist. Die Kommission kann auch eine Gruppe von Vorhaben als ein Vorhaben betrachten.
b)
Das Vorhaben muss von gemeinsamem europäischem Interesse sein: Es muss beispielsweise durch seine herausragende Bedeutung für die Umweltstrategie der Europäischen Union konkret, vorbildlich und erkennbar zum Gemeinschaftsinteresse im Bereich des Umweltschutzes beitragen. Der mit dem Vorhaben angestrebte Vorteil darf nicht auf den oder die Mitgliedstaaten beschränkt sein, die das Vorhaben durchführen, sondern muss sich auf die gesamte Gemeinschaft erstrecken. Das Vorhaben muss einen wesentlichen Beitrag zu den Gemeinschaftszielen leisten. Der bloße Umstand, dass das Vorhaben von Unternehmen in verschiedenen Mitgliedstaaten ausgeführt wird, reicht hierzu nicht aus.
c)
Die Beihilfe muss einen Anreiz für die Durchführung des Vorhabens, mit dem ein hohes Risiko verbunden sein muss, bieten und für das Vorhaben notwendig sein.
d)
Das Vorhaben muss von seinem Volumen, d. h. von seinem Umfang und seinen Umweltwirkungen her, von besonderer Bedeutung sein.
(598) Damit die Kommission derartige Vorhaben angemessen beurteilen kann, muss das gemeinsame europäische Interesse zudem konkret belegt werden. So ist beispielsweise nachzuweisen, dass das Vorhaben erhebliche Fortschritte bei der Verwirklichung spezifischer Umweltziele der Gemeinschaft erwarten lässt (Randnummer 148 der Umweltschutzbeihilfe-Leitlinien von 2008).
(599) Die Kommission stellt fest, dass die AGL zwar einer bestimmten Politik eines bestimmten Mitgliedstaats dient; sie scheint aber nicht mit einem Vorhaben in Zusammenhang zu stehen und auch kein Vorhaben zu sein, das hinsichtlich seiner Durchführung … genau festgelegt ist.
(600) Außerdem ist es offenbar nicht möglich, dass die Maßnahme als Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse eingestuft wird, da es sich auf eine nationale Politik beschränkt.
(601) Da die Befreiungen von der AGL (i) für vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer bestehendes Material, das eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum, der beim Abbau von Schiefer anfällt, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, an sich offenbar nicht mit einem Umweltnutzen verbunden sind, da sie nur den Abbau der betreffenden Materialien fördern, ist nicht zu erkennen, wie diese Befreiungen zu einem besseren Umweltschutz beitragen sollten.
(602) Vor allem hat das Gericht in den verbundenen Rechtssachen T-254/00, T-270/00 und T-277/00, Hotel Cipriani, festgestellt: [Beihilfen] können jedoch … nur dann für eine Ausnahme nach [Artikel 108 Absatz 3 Buchstabe b AEUV] in Betracht kommen, wenn sie nicht hauptsächlich die Wirtschaftsteilnehmer eines Mitgliedstaats begünstigen, sondern für die gesamte Gemeinschaft von Vorteil sind. Dieses Kriterium ist nicht erfüllt, wenn die nationale Beihilferegelung nur zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden Unternehmen bzw. in diesem Fall zur Förderung der Verwendung eines bestimmten Granulattyps dient.
(603) Daher stellt die Kommission fest, dass die Befreiungen von der AGL (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, nicht als Maßnahme zur Verbesserung des Umweltschutzes und damit als Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse zu betrachten ist, die nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar einzustufen wäre.
ALTERNATIVE WÜRDIGUNG NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE c AEUV — FÖRDERUNG DER ENTWICKLUNG GEWISSER WIRTSCHAFTSZWEIGE ODER WIRTSCHAFTSGEBIETE
(604) Für eine Würdigung nach Artikel 108 Absatz 3 Buchstabe c AEUV ist zu prüfen, ob die Beihilfemaßnahme die folgenden Voraussetzungen erfüllt:
(604) a)
Die Beihilfe muss einem klar definierten Ziel von gemeinsamem Interesse dienen;
b)
sie muss notwendig, diesem Ziel angemessen und verhältnismäßig sein;
c)
sie darf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht in einem Umfang beeinträchtigen, der dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufen würde.
(605) Vorab stellt die Kommission fest, dass Maßnahmen in Verbindung mit Betriebsbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c grundsätzlich nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.
(606) Wie übereinstimmend mit den Schlussfolgerungen des Gerichts bereits in Erwägungsgrund 87 festgestellt, trägt die AGL zum Umweltschutz bei. Der Umweltschutz könnte als Ziel von gemeinsamem europäischem Interesse angesehen werden.
(607) Dem Vereinigten Königreich zufolge tragen auch die Befreiungen von der AGL für Produkte, die vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer oder Schieferabraum bestehen, zum angestrebten Umweltschutz bei, indem sie die Nachfrageumlenkung von frisch abgebauten Granulaten hin zu (vollständig oder hauptsächlich) aus Schiefer bestehendem Material und zu Schieferabraum fördern. Dem Vereinigten Königreich zufolge werden diese Materialien traditionell nicht zur Verwendung als Granulat abgebaut; außerdem liegen dem Vereinigten Königreich keine Anhaltspunkte dafür vor, dass diese Materialien eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut würden.
(608) Das Vereinigte Königreich hat Informationen über die Lage des Granulatsektors vor Einführung der AGL und bezüglich der Notwendigkeit der Einführung einer Abgabe übermittelt, die einerseits eine Reduzierung des Abbaus frischen Materials zur Verwendung als Granulat bewirken und andererseits die Herstellung geeigneter Ersatzmaterialien begünstigen würde.
(609) Die Kommission stellt fest, dass die Befreiungen von der AGL prinzipiell als weiteres Mittel zur Erreichung des angestrebten Umweltziels dienten.
(610) Verschiedene Belege deuten darauf hin, dass der Abbau frischer Granulate ohne die AGL und die damit verbundenen Befreiungen weniger stark zurückgegangen wäre. Zahlreichen Stellungnahmen mehrerer Beteiligter zufolge sind einige von der AGL befreite Materialien an die Stelle frisch abgebauter Granulatprodukte getreten. Sowohl hochwertige Primärprodukt-Granulate als auch insbesondere minderwertige Sekundär-Granulate wurden durch befreite Materialien ersetzt. Dies gilt allerdings nicht (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wurde, einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt, und (ii) für den Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird.
(611) Schiefer scheint für verschiedene Zwecke als Granulat verwendet und zudem eigens zur Verwendung als Granulat abgebaut zu werden (siehe Erwägungsgrund 341).
(612) Insoweit ist festzustellen, dass eine Befreiung für Schiefer und für den Abraum von eigens abgebautem Schiefer die Wettbewerbsfähigkeit verbessert und das Risiko erhöht, dass verstärkt Schiefer abgebaut wird. Wie in den Erwägungsgründen 575 bis 580 erläutert, ist eigens zur Verwertung als Granulat abgebauter Schiefer ähnlich zu bewerten wie abgabepflichtiges Material, das frisch zur Verwendung als Granulat abgebaut wird. Entsprechendes gilt für Schiefer, der als Nebenprodukt abgabepflichtiger Materialien abgebaut wird, und für sonstige mit der Abgabe belegte Nebenprodukte abgabepflichtiger Materialien. Die Befreiungen bewirken nur, dass die Kosten bei einer Kategorie frisch abgebauten Materials (Schiefer) geringer sind als bei anderen Materialkategorien. Dies kann dazu führen, dass Schiefer verstärkt frisch abgebaut wird. Diese Schlussfolgerung wird auch durch die Feststellungen des Gerichts bestätigt.
(613) Schiefer ist ein Felsgestein, und der Abbau hat ähnliche Umweltauswirkungen wie der Abbau anderer Minerale. Das Vereinigte Königreich hat nichts vorgetragen, aus dem zu entnehmen wäre, dass Schiefer ein umweltfreundlicheres Ersatzmaterial für andere Granulate sein könnte, selbst wenn er eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird. Einige Beteiligte haben auch erklärt, die Befreiung von der AGL belaste die Umwelt noch mehr als der eigentliche Abbauprozess; dank der Befreiung könne Schiefer nämlich auch über größere Entfernungen transportiert werden und trotzdem noch mit anderen abgabepflichtigen Materialien konkurrieren. Der Transport erfolgt mit Lastwagen, die die Luft verschmutzen und aufgrund ihres Gewichts Straßenschäden verursachen. Die Kommission stellt fest, dass auf die Transportkosten ein sehr großer Anteil des Preises entfällt, zu dem Schiefer verkauft wird (siehe Erwägungsgrund 292). Aus diesem Grund nutzen Schieferhersteller die durch die AGL geschaffene Marge, um das Material weiter zu transportieren als sie dies ansonsten tun würden, und um in einem größeren Umkreis mit anderen Steinbrüchen zu konkurrieren.
(614) Wenngleich im Allgemeinen der Standpunkt vertreten wird, dass die zu prüfenden Befreiungen das Abfallaufkommen reduzieren sollen, hat das Vereinigte Königreich nicht nachgewiesen, dass die als staatliche Beihilfe angesehenen Befreiungen für Schiefer tatsächlich zu dieser angestrebten Reduzierung beitragen können. Die Kommission stellt fest, dass diese Befreiungen vielmehr einfach dazu führen, dass anstelle von Halden mit Abraum, der beim frischen Abbau von Schiefer zur Verwendung als Granulat und von Schiefer als Nebenprodukt des Abbaus sonstiger abgabepflichtiger Materialien angefallen ist, Halden mit abgabepflichtigen minderwertigen Granulaten entstehen, für die kein Käufer mehr gefunden wird.
(615) Daher ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass die gegenwärtig geltende allgemeine Befreiung für Schiefer und für den Abraum von frisch abgebautem Schiefer selbst dann, wenn der Umweltschutz als Ziel von gemeinsamem Interesse betrachtet wird, dazu beiträgt, dieses Interesse zu beeinträchtigen, und insoweit kein geeignetes Instrument zur Erreichung dieses Ziels ist.
(616) Wie bereits in den Erwägungsgründen 589 und 590) erläutert, stellt die Kommission darüber hinaus fest, dass die Betriebsbeihilfe für Schieferhersteller den Wettbewerb in hohem Maße verfälscht und dass sie den Vorbringen einiger Beteiligter zufolge andere Granulat-Hersteller aus dem Markt verdrängt oder dazu geführt hat, dass andere minderwertige Granulate, die normalerweise mit Schiefer in Wettbewerb standen, ersetzt wurden, da sie mit den von den Schieferherstellern angebotenen niedrigen Preisen nicht konkurrieren konnten.
(617) Die Kommission hat festgestellt, dass die tatsächliche und rechtliche Situation (i) von vollständig oder hauptsächlich aus eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebautem Schiefer einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt, und (ii) von Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, der Situation von abgabepflichtigen Granulaten vergleichbar ist. Die Befreiung dieser Materialien könnte nur aufgrund der Umweltziele der AGL gerechtfertigt sein, wenn nachgewiesen werden könnte, dass die Umweltziele der AGL trotz der Befreiung dieser Materialien erreicht werden können.
(618) Da Schiefer eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird und da es keine Belege dafür gibt, dass Schiefer-Granulat umweltfreundlicher wäre als andere Granulate, stellt die Kommission wie in den Erwägungsgründen 611 bis 615 erläutert und in Übereinstimmung mit den Schlussfolgerungen des Gerichts fest, dass durch die Befreiungen (i) für vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer bestehendes Material, das eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, einschließlich Schiefer, der beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien als Nebenprodukt anfällt, und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, die Umweltziele der AGL nicht erreicht werden.
(619) Der Kommission wurden vom Vereinigten Königreich keine Begründungen für die Vereinbarkeit der Regelungen für Schiefer oder für den beim gezielten Abbau von Schiefer zur gewerblichen Verwertung als Granulat anfallenden Abraum mit dem Binnenmarkt vorgetragen, die die Kommission bei ihrer Würdigung der Vereinbarkeit der genannten Befreiungen berücksichtigen könnte.
(620) Daher stellt die Kommission fest, dass die Befreiungen von der AGL (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, nicht nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar einzustufen sind.
SCHLUSSFOLGERUNG UND RÜCKFORDERUNG
(621) Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass die rechtswidrig eingeführten Befreiungen von der AGL (i) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird (einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt), und (ii) für Abraum von Schiefer, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, als mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarende staatliche Beihilfe einzustufen sind.
(622) Nach dem AEUV und nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Kommission befugt zu entscheiden, dass der betreffende Mitgliedstaat eine Beihilfe aufheben oder umgestalten muss, die mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar ist. Der Gerichtshof hat ferner einheitlich festgestellt, dass die Verpflichtung eines Mitgliedstaats zur Aufhebung einer von der Kommission als mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar eingestuften Beihilfe dazu führen soll, dass die frühere Lage wiederhergestellt wird.
(623) Dieses Ziel ist dem Gerichtshof zufolge erreicht, wenn zum einen der Beihilfeempfänger die als rechtswidrige Beihilfe gezahlten Beträge zurückzahlt und damit den Vorteil verloren hat, den er gegenüber seinen Wettbewerbern auf dem Markt erlangt hatte, und zum anderen die Situation vor Gewährung der Beihilfe wiederhergestellt ist.
(624) In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung heißt es in Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates: In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern.
(625) Da die Befreiungen von der AGL für das in diesem Beschluss in Erwägungsgrund 620 genannte Material unter Verstoß gegen Artikel 108 AEUV gewährt wurden und da diese Befreiungen als rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar anzusehen sind, müssen sie zurückgefordert werden, um die Marktsituation wiederherzustellen, die vor Gewährung der Befreiungen bestand. Die Rückforderung muss sich auf den Zeitraum ab dem Zeitpunkt, zu dem den Begünstigten die Beihilfen gewährt wurden, d. h. ab dem Tag, an dem die Begünstigten zur Entrichtung der AGL verpflichtet gewesen wären, wenn die rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarenden Befreiungen von der AGL nicht bestanden hätten, bis zu dem Tag beziehen, an dem der Vorteil für die Begünstigten nicht mehr bestand. Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Tag, an dem die Beihilfen den Empfängern zur Verfügung gestellt wurden, bis zur tatsächlichen Rückforderung berechnet werden.
(626) Da die Befreiungen als dem Vereinigten Königreich entgangene Gewinne anzusehen sind, müssen die Begünstigten die AGL für die Dauer ihrer Gültigkeit einschließlich Zinsen bis zum Tag der tatsächlichen Rückforderung entrichten.
(627) Die Kommission erkennt an, dass Schiefermaterial, das (i) als Nebenprodukt beim Abbau von Kohle anfällt, oder (ii) in keramischen Prozessen verwendet wird oder (iii) anstelle von Ton, Schlacke oder sonstigen Materialien zur Gewinnung von Aluminiumsilicat zur Herstellung von Zement verwendet wird oder (iv) in sonstiger Weise nachweislich für andere Granulatzwecke eingesetzt wird, nicht als gewerblich zur Verwendung als Granulat abgebaut zu betrachten und daher von der Rückforderung auszunehmen ist.
(628) Beihilfen, die nach der Regelung gewährt wurden und alle Bedingungen einer nach Maßgabe von Artikel 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 (Verordnung (EG) Nr. 994/98) angenommenen und zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe geltenden De-minimis-Verordnung oder Gruppenfreistellungsverordnung erfüllen, dürfen grundsätzlich nicht zurückgefordert werden.
(629) Da eine Kumulierung derselben beihilfefähigen Kosten ausgeschlossen ist, muss das Vereinigte Königreich, wenn ein Begünstigter Beihilfen in Höhe von mehr als 200000 EUR erhalten hat, die Beihilfen in voller Höhe zurückfordern, da die De-minimis-Verordnungen, die nach Maßgabe von Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 gegolten haben, in diesem Fall nicht als Begründung herangezogen werden können.
(630) Um die Begünstigten der rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarenden Beihilfe und die jeweiligen Beihilfebeträge zu ermitteln, muss das Vereinigte Königreich zunächst feststellen, welche Unternehmen vom 1. April 2002 bis heute Schiefer und hauptsächlich aus Schiefer bestehende Produkte erzeugt haben (Schieferhersteller). Anschließend sind anhand aller verfügbaren Informationsquellen einschließlich öffentlich zugänglicher Informationen und vertraulicher Steuerunterlagen die in diesem Beschluss in Erwägungsgrund 621 genannten Mengen an Schiefermaterial zu ermitteln, die von diesen Schieferherstellern gewerblich verwertet wurden. Wenn es nicht möglich sein sollte, diese Mengen anhand der verfügbaren Informationen in Erfahrung zu bringen, muss das Vereinigte Königreich von den Schieferherstellern einen Nachweis darüber verlangen, inwieweit das von ihnen erzeugte Schiefermaterial dem in diesem Beschluss in Erwägungsgrund 621 genannten Material zuzurechnen (bzw. nicht zuzurechnen) ist. —
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
1. Die vom Vereinigten Königreich unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV eingeführte Beihilferegelung bezüglich der Befreiungen von der Granulatabgabe nach Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a und Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe f Ziffer i des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
a) für Material, das vollständig oder hauptsächlich aus Schiefer besteht, der eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebaut wird, einschließlich Schiefer, der als Nebenprodukt beim frischen Abbau sonstiger abgabepflichtiger Materialien anfällt, und
b) für Granulate, die vollständig aus dem Abraum eines Prozesses bestehen, durch den eigens zur gewerblichen Verwertung als Granulat abgebauter Schiefer von anderem Felsgestein getrennt wird, oder für Granulate, die mit diesem anderen Felsgestein gewonnen werden,
2. Die Abgabebefreiungen, Ausschlüsse und Ermäßigungen nach Maßgabe folgender Bestimmungen des Finance Act von 2001 in der durch den Finance Act von 2002 und den Finance Act von 2007 geänderten Fassung stellen keine staatlichen Beihilfen dar.
Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe e, Paragraf 17 Absatz 3 Buchstabe f Ziffern i und ii (mit Ausnahme der in diesem Beschluss in Artikel 1 Absatz 1 genannten Materialien),
Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe a (mit Ausnahme der in diesem Beschluss in Artikel 1 Absatz 1 genannten Materialien), Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe c Ziffern i und ii, Paragraf 17 Absatz 4 Buchstabe f (in Bezug auf Ton),
Paragraf 18 Absatz 2 Buchstabe b und
Paragraf 30 Absatz 1 Buchstabe b (in Bezug auf einen befreiten Prozess im Sinne des Paragrafen 18 Absatz 2 Buchstabe b)
Artikel 2
Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland hebt die Beihilferegelung bezüglich der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Materialien auf.
Artikel 3
Einzelbeihilfen, die nach der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Beihilferegelung gewährt wurden, stellen keine Beihilfe dar, wenn sie die wesentlichen Voraussetzungen der nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 angenommenen Verordnung erfüllen, die zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfen galt.
Artikel 4
Einzelbeihilfen, die nach der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Beihilferegelung oder einer sonstigen genehmigten Beihilferegelung gewährt wurden, sind mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn sie die Voraussetzungen der nach Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 angenommenen und zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfen geltenden Verordnung erfüllen.
Artikel 5
1. Das Vereinigte Königreich fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die auf der Grundlage der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Beihilferegelung gewährt wurden, von den Begünstigten zurück.
2. Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Tag, an dem die Beihilfen den Empfängern zur Verfügung gestellt wurden, bis zur tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.
3. Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission anhand der Zinseszinsformel berechnet.
Artikel 6
1. Die Beihilfen, die auf der Grundlage der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Regelung gewährt wurden, werden sofort in wirksamer Weise zurückgefordert.
2. Das Vereinigte Königreich stellt sicher, dass dieser Beschluss innerhalb von vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 7
1. Das Vereinigte Königreich übermittelt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a) eine Liste sämtlicher Unternehmen, die vom 1. April 2002 bis zum Zeitpunkt der Vorlage der Liste das in Artikel 1 Absatz 1 genannte Material erzeugt haben;
b) für jedes der in Buchstabe a genannten Unternehmen:
i) die Gesamtmenge des in Artikel 1 Absatz 1 genannten Materials, das seit dem 1. April 2002 gewerblich verwertet wurde,
ii) den Gesamtbetrag (Nennbetrag und Zinsen), der von jedem Empfänger zurückzufordern ist;
c) eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die getroffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d) Unterlagen, die belegen, dass Rückzahlungsanordnungen an die Empfänger ergangen sind.
2. Das Vereinigte Königreich zieht alle verfügbaren Informationsquellen einschließlich öffentlicher Informationen und vertraulicher Steuerdaten zur Erstellung der Liste der Schieferhersteller und der Gesamtmenge des in Artikel 1 Absatz 1 genannten Materials heran, das von diesen Herstellern seit dem 1. April 2002 gewerblich verwertet wurde; zu diesen Informationsquellen zählen Steuerunterlagen, Umsatzzahlen und sonstige im Besitz der betreffenden Unternehmen befindliche Unterlagen, Steuerbelege einschließlich Ertragssteuerdaten, das Unternehmensregister, die Liegenschaftskataster, statistische Daten, Baugenehmigungen, Daten der lokalen Behörden und der County Councils, u. a. Meldedaten von Her Majesty's Revenues and Customs für die Zwecke der Granulatabgabe vor und nach dem 1. April 2014, Daten der Mineral Planning Authorities, der Annual Minerals Raised Inquiry, der Datenbank BritPits und des British Geological Survey, des UK Minerals Yearbook und des Cornish Building Stone and Slate Guide 2007.
3. Das Vereinigte Königreich unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die auf der Grundlage der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Regelung gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt das Vereinigte Königreich unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die getroffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt das Vereinigte Königreich ausführliche Angaben zu den Beihilfebeträgen und den Zinsen, die von den Empfängern bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 8
Dieser Beschluss ist an das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland gerichtet.
Brüssel, den 27. März 2015 Für die Kommission Margrethe Vestager Mitglied der Kommission