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Inhalt

1. Präambel
2. (12) Tabelle 1 Verkehrsaufkommen am Flughafen Brüssel-Zaventem im Zeitraum 2005-2015 (gewerblicher und nichtgewerblicher Passagierverkehr)
3. (13) Tabelle 2 Entwicklung des EU-/Nicht-EU-Anteils des gewerblichen Passagierverkehrs (der nichtgewerbliche Passagierverkehr wird nicht berücksichtigt) am Flughafen Brüssel-Zaventem im Zeitraum 2005-2015
4. (15) Tabelle 3 Die wichtigsten Fluggesellschaften, die von Brüssel-Zaventem aus operieren (2012-2015)
5. (23) a)
6. (25)
7. (26) Tabelle 4 Betrag der Sicherheitsgebühr für den Zeitraum 2013-2017
8. 1. Artikel 1
   2. Artikel 2

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme nach den genannten Artikeln und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe: VERFAHREN

(1) Am 19. Dezember 2013 wurde in einer Pressemitteilung des Ministerrats der belgischen Regierung bekannt gegeben, dass der Entwurf eines königlichen Erlasses genehmigt worden war, der die Gewährung einer Finanzhilfe zugunsten der Nutzer der Dienstleistungen der Brussels Airport Company (nachfolgend BAC), Inhaber der Betriebsgenehmigung für den Flughafen Brüssel-Zaventem, vorsieht.

(2) Mit Schreiben vom 31. Dezember 2013 ging gegen diesen Entwurf bei der Kommission eine Beschwerde von der Unternehmensgruppe International Airlines Group (nachfolgend IAG) ein, die verschiedene Fluggesellschaften kontrolliert, insbesondere British Airways und Iberia.

(3) Mit Schreiben vom 2. Januar 2014 reichte die Fluggesellschaft Ryanair ebenfalls eine Beschwerde gegen diesen Entwurf ein.

(4) Die Kommission hat die Beschwerden von IAG und Ryanair Belgien übermittelt und das Land mit Schreiben vom 13. Januar 2014 um zusätzliche Auskünfte gebeten. Belgien hat sich mit Schreiben vom 5. Februar 2014 dazu geäußert.

(5) Am 7. Januar 2014 wurde der königliche Erlass verabschiedet, dessen Entwurf Gegenstand der in den Erwägungsgründen 2 und 3 genannten Beschwerden gewesen war.

(6) Am 11. Februar 2014 richtete die Kommission ein Auskunftsersuchen an Belgien. Belgien hat mit Schreiben vom 2. April 2014 Stellung genommen.

(7) Mit Schreiben vom 1. Oktober 2014 setzte die Kommission Belgien von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen dieser Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten (im Folgenden förmliches Prüfverfahren). Die Kommission forderte Belgien auf, Stellung zu nehmen und alle für die Bewertung der fraglichen Maßnahme zweckdienlichen Informationen vorzulegen. Am 16. Januar 2015 übermittelte Belgien der Kommission seine Stellungnahme.

(8) Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens (im Folgenden Einleitungsbeschluss) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission forderte die Betroffenen auf, sich zu der fraglichen Maßnahme zu äußern.

(9) Die Kommission erhielt Stellungnahmen von Ryanair, IAG, der Fluggesellschaft Brussels Airlines sowie einer weiteren betroffenen Partei, die nicht genannt werden wollte. Die Kommission übermittelte diese Stellungnahmen Belgien, das ihr seine diesbezüglichen Anmerkungen mit Schreiben vom 14. August 2015 und 3. Juni 2016 zukommen ließ.

(10) Mit Schreiben vom 10. Februar 2015 übermittelte die Kommission Belgien ein Auskunftsersuchen zu der betreffenden Maßnahme. Belgien antwortete am 12. März 2015. Mit Schreiben vom 20. März und 16. Mai 2017 übermittelte Belgien zusätzliche Informationen.

BESCHREIBUNG DER MAẞNAHME Einleitende Bemerkungen — Allgemeine Informationen zum Flughafen Brüssel-Zaventem Merkmale und Nutzung des Flughafens

(11) Der Flughafen Brüssel-Zaventem liegt zwölf Kilometer nordöstlich von Brüssel in der Gemeinde Zaventem.

(12) Tabelle 1 Verkehrsaufkommen am Flughafen Brüssel-Zaventem im Zeitraum 2005-2015 (gewerblicher und nichtgewerblicher Passagierverkehr)

Im Jahr 2013 wurde der Flughafen von etwa 19 Mio. Fluggästen genutzt, wobei die theoretische Höchstkapazität des Flughafens auf 35 Mio. Fluggäste geschätzt wird. Das Passagieraufkommen am Flughafen Brüssel-Zaventem seit 2005 ist in Tabelle 1 zusammengefasst. Jahr Fluggäste Flugbewegungen 2005 16179733 (+ 3,50 %) 253255 (– 0,30 %) 2006 16707892 (+ 3,30 %) 254772 (+ 0,60 %) 2007 17877618 (+ 7,10 %) 264366 (+ 3,80 %) 2008 18515730 (+ 3,40 %) 258795 (– 2,10 %) 2009 16999154 (– 8,20 %) 231668 (– 10,5 %) 2010 17180606 (+ 1,10 %) 225682 (– 2,60 %) 2011 18786034 (+ 9,30 %) 233758 (+ 3,60 %) 2012 18971332 (+ 1 %) 223431 (– 4 %) 2013 19133222 (+ 0,90 %) 216678 (– 3 %) 2014 21933190 (+ 14,60 %) 231528 (+ 6,90 %) 2015 23460018 (+ 7 %) 239349 (+ 3,40 %)

(13) Tabelle 2 Entwicklung des EU-/Nicht-EU-Anteils des gewerblichen Passagierverkehrs (der nichtgewerbliche Passagierverkehr wird nicht berücksichtigt) am Flughafen Brüssel-Zaventem im Zeitraum 2005-2015

Am Flughafen Brüssel-Zaventem wird im Wesentlichen gewerblicher europäischer und internationaler Verkehr abgewickelt. In Tabelle 2 ist der Anteil des europäischen und internationalen Passagierverkehrs am Gesamtverkehrsaufkommen des Flughafens zusammengefasst. EU-Anteil Nicht-EU-Anteil INSGESAMT 2005 11089996 (68,74 %) 5043410 (31,26 %) 16133406 2006 11760414 (70,56 %) 4906108 (29,44 %) 16666522 2007 12235290 (68,59 %) 5602924 (31,41 %) 17838214 2008 11986491 (64,9 %) 6493416 (35,1 %) 18479907 2009 10730415 (63,2 %) 6240239 (36,8 %) 16970654 2010 10530785 (61,4 %) 6618631 (38,6 %) 17149416 2011 11650291 (62,1 %) 7105912 (37,9 %) 18756203 2012 11437193 (60,4 %) 7506495 (39,6 %) 18943688 2013 11661585 (61 %) 7443813 (39 %) 19105398 2014 14134723 (64,5 %) 7770000 (35,5 %) 21904723 2015 15549806 (66,4 %) 7873461 (33,6 %) 23423267

(14) Der Flughafen Brüssel-Zaventem dient als Drehkreuz (Hub) für verschiedene Fluggesellschaften wie etwa Brussels Airlines und die Fluggesellschaften, die mit ihr im Rahmen der Luftfahrtallianz Star Alliance zusammenarbeiten, sowie Jet Airways.

(15) Tabelle 3 Die wichtigsten Fluggesellschaften, die von Brüssel-Zaventem aus operieren (2012-2015)

Tabelle 3 veranschaulicht das Verkehrsaufkommen der wichtigsten Fluggesellschaften, die im Zeitraum von 2012 bis 2015 den Flughafen Brüssel-Zaventem bedienten: Anzahl abfliegende Fluggäste (inkl. Transit- und Transferfluggäste) 2012 2013 Brussels Airlines 2931025 2957455 TUI Airlines Belgium 720655 725800 Thomas Cook Airlines Belgium 411093 411636 Lufthansa 420072 410153 easyJet 382875 396969 Anzahl abfliegende Fluggäste (inkl. Transit- und Transferfluggäste) 2014 2015 Brussels Airlines 3351032 3750725 Ryanair 639335 908990 TUI Airlines Belgium 813014 803200 easyJet 499129 496576 Lufthansa 413618 438253 Thomas Cook Airlines Belgium 428737 423671

(16) Seit Februar 2014 wird der Flughafen Brüssel-Zaventem von den Billigfluggesellschaften Ryanair und Vueling genutzt. Mit der Aufnahme des Flugbetriebs am Flughafen Brüssel-Zaventem hat Ryanair dort neun Strecken eröffnet und dort zusätzlich zu seiner Basis am Flughafen Charleroi eine zweite Basis in Belgien angesiedelt.

Nutzung und Eigentum der Flughafeninfrastruktur — BAC

(17) Seit 2004 wird die Verwaltung des Flughafens Brüssel-Zaventem von BAC sichergestellt, gemäß dem königlichen Erlass vom 27. Mai 2004 (im Folgenden königlicher Erlass vom 27. Mai 2004). BAC ist ebenfalls Eigentümer der Flughafenanlagen.

(18) BAC ist Rechtsnachfolger der öffentlich-rechtlichen Aktiengesellschaft mit dem Namen Brussels International Airport Company (BIAC).

(19) BAC ist eine private Gesellschaft. 75 % der Aktien von BAC werden von privaten Anlegern gehalten: 38,99 % von einem kanadischen Pensionsfonds und 36,01 % von einer australischen Unternehmensgruppe. Die restlichen Aktien (25 %) werden vom belgischen Staat gehalten. Der Vorstand besteht aus elf Mitgliedern, von denen vier vom belgischen Staat ernannt werden, einschließlich des Vorstandsvorsitzenden.

Rechtsrahmen für die Verwaltung des Flughafens Brüssel-Zaventem

(20) Nach Artikel 6 Absatz 1, X, 7. des Sondergesetzes vom 8. August 1980 zur Reform der Institutionen wird die Zuständigkeit für die Ausstattung und den Betrieb der Flughäfen an die Regionen übertragen, mit Ausnahme des Flughafens Brüssel-Zaventem, dessen Betrieb in die Zuständigkeit des Bundesstaates fällt.

(21)1. Das Kapitel IV des königlichen Erlasses vom 27. Mai 2004 legt die Betriebsbedingungen der Anlagen des Flughafens Brüssel-Zaventem fest. Dieser Betrieb unterliegt der vorherigen Erteilung durch königlichen Erlass einer unbefristeten Einzel-Betriebsgenehmigung. Artikel 30 des königlichen Erlasses vom 27. Mai 2004 sieht vor, dass der Inhaber der Betriebsgenehmigung insbesondere Folgendes tun muss: Die Flughafenanlagen unter wirtschaftlichen Bedingungen instand halten und weiterentwickeln, um die Sicherheit der Personen und die Sicherheit der Flughafenanlagen, die fortlaufende Zulassung der Flughafenanlagen, eine ausreichende Kapazität — unter Berücksichtigung der Entwicklung der Nachfrage und der internationalen Funktion des Flughafens Brüssel-Zaventem — sowie ein hohes Qualitätsniveau sicherzustellen.

(22) Die Betriebsgenehmigung für den Flughafen Brüssel-Zaventem wurde per königlichem Erlass vom 21. Juni 2004 (im Folgenden königlicher Erlass vom 21. Juni 2004) B.I.A.C. (seit 2013 BAC) erteilt. Artikel 4 Absatz 4 des genannten königlichen Erlasses sieht vor, dass der Inhaber der Betriebsgenehmigung Folgendes sicherstellt: (…) die Aufrechterhaltung der Sicherheit am Boden, mit Ausnahme der allgemeinen Aufgaben der Polizei und der Luftfahrtinspektion, sowie der militärischen Aufgaben. Artikel 7 Absatz 1 sieht vor, dass der Inhaber der Betriebsgenehmigung die Flughafenanlagen so entwickeln und instand halten muss, (…) dass die Sicherheit der Personen und der Flughafenanlagen gewährleistet ist (…).

(23) Innerhalb des Flughafens Brüssel-Zaventem gibt es regulierte Aktivitäten, deren Einnahmen, die von dem Inhaber der Betriebsgenehmigung für den Flughafen (in diesem Fall BAC) vereinnahmt werden können, gemäß einer Methode der Tarifkontrolle kontrolliert werden, die dafür gedacht ist, die Entwicklung der Einnahmen pro Verkehrseinheit für diese Aktivitäten zu begrenzen. Die folgenden Aktivitäten sind reguliert:

(23) a)

Starts und Landungen der Flugzeuge;

b)

Abstellen der Flugzeuge;

c)

Nutzung durch die Passagiere der ihnen zur Verfügung gestellten Flughafenanlagen;

d)

Treibstoffversorgung für die Flugzeuge über zentrale Infrastruktureinrichtungen;

e)

Leistungen zur Gewährleistung der Sicherheit der Fluggäste und der Sicherheit der Flughafenanlagen.

(24) Artikel 30 Absatz 7 des königlichen Erlasses vom 27. Mai 2004 sieht vor, dass ein Tarifsystem, das eine kohärente Zusammenstellung der Flughafengebühren darstellt, sowie die in Erwägungsgrund 23 genannte Methode der Tarifkontrolle vom Inhaber der Betriebsgenehmigung festgelegt werden, nach Anhörung der repräsentativen Organisationen der Nutzer. Die Methode der Tarifkontrolle ist dafür gedacht, die Entwicklung der Einnahmen zu begrenzen, die der Inhaber der Betriebsgenehmigung pro Verkehrseinheit für die regulierten Aktivitäten erzielen kann.

(25) Außerdem legt Artikel 42 des königlichen Erlasses vom 21. Juni 2004 fest, dass die Methode der Tarifkontrolle und das Tarifsystem, die in Artikel 30 Absatz 7 des königlichen Erlasses vom 27. Mai 2004 genannt werden, festgelegt werden, um: Artikel 43 des königlichen Erlasses vom 21. Juni 2004 sieht vor, dass das Tarifsystem, die Methode der Tarifkontrolle und ihre jährliche Entwicklung von BAC, nach Anhörung der Nutzer des Flughafens, für einen Regulierungszeitraum festgelegt werden, dessen Dauer auf fünf Jahre festgelegt wird (vom 1. April des Jahres n bis zum 31. März des Jahres n + 5). Falls keine begründete Nichtzustimmung eines Nutzers des Flughafens mit dem von BAC abgefassten Tarifvorschlag mitgeteilt wird, besteht Einigkeit zwischen den Parteien über das Tarifsystem und die Methode der Tarifkontrolle, gemäß Artikel 55 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 21. Juni 2004. Wenn mindestens zwei nicht verbundene Fluggesellschaften, die jeweils mindestens entweder 1 % der jährlichen Flugbewegungen oder 1 % der jährlichen Fluggäste ausmachen, und die zusammen mindestens entweder 25 % der jährlichen Flugbewegungen oder 25 % der Fluggäste während des letzten Kalenderjahres vor der Anhörung der Nutzer des Flughafens ausmachen, die Methode der Tarifkontrolle oder das Tarifsystem ablehnen, können sie eine begründete Beschwerde bei der wirtschaftlichen Regulierungsbehörde einlegen. Die wirtschaftliche Regulierungsbehörde kann dann die Methode der Tarifkontrolle und das Tarifsystem für gültig erklären oder bestimmte Anpassungen oder Änderungen an der Methode der Tarifkontrolle und/oder dem Tarifsystem verlangen. Die Methode der Tarifkontrolle und das Tarifsystem werden dann dem Minister, in dessen Zuständigkeitsbereich der Luftverkehr fällt, zur Entscheidung vorgelegt, bevor sie im belgischen Staatsblatt (Moniteur belge) veröffentlicht werden. Die in Erwägungsgrund 26 genannte Sicherheitsgebühr wird nach demselben Verfahren festgelegt.

(25)

1. den Gesamtbetrag der Kosten wiederzugeben, die auf der Basis der Ergebnisse des Kostenmodells der Prozesskostenrechnung reguliert werden;

2. eine angemessene Gewinnspanne zur Verzinsung des eingesetzten Kapitals sicherzustellen, um insbesondere die Entwicklung der Flughafenanlagen sicherzustellen (…);

3. die Tarife der Flughafengebühren für die regulierten Aktivitäten an das Niveau der Tarifpraktiken der Referenzflughäfen auf der Basis der Ergebnisse des Referenz-Tarifmodells anzupassen.

(26) Tabelle 4 Betrag der Sicherheitsgebühr für den Zeitraum 2013-2017

Wie in Erwägungsgrund 23 des vorliegenden Beschlusses unter Buchstabe e erläutert, zählen die Leistungen zur Gewährleistung der Sicherheit der Fluggäste und der Sicherheit der Flughafenanlagen zu den regulierten Aktivitäten. Zur Finanzierung dieser Leistungen verlangt BAC von den Fluggesellschaften die Zahlung einer Sicherheitsgebühr (security charge) für jeden Fluggast mit Abflug vom Flughafen Brüssel-Zaventem. Zeitraum Betrag der Sicherheitsgebühr (pro Fluggast beim Abflug, in EUR) 1. Januar 2013-31. März 2013 6,39 1. April 2013-31. März 2014 6,62 1. April 2014-31. März 2015 6,71 1. April 2015-31. März 2016 6,73 1. April 2016-31. März 2017 6,19

(27) Während des fraglichen Zeitraums war die von BAC angewandte Sicherheitsgebühr ein einmaliger Betrag pro abfliegendem Fluggast, ohne Unterscheidung nach der Art des Fluggasts (Fluggast, dessen Abflugort der Flugroute der Flughafen Brüssel-Zaventem ist, Transfer- oder Transitfluggast).

Königlicher Erlass vom 7. Januar 2014

(28) Die Maßnahme, die Gegenstand des vorliegenden Beschlusses ist, ist die Gewährung, in Anwendung des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 (im Folgenden königlicher Erlass vom 7. Januar 2014), von Beihilfen an verschiedene Fluggesellschaften, wobei diese Beihilfen aus Geldern stammen, die BAC von der belgischen Bundesregierung erhalten und nach von diesem königlichen Erlass festgelegten Regeln verteilt hat.

(29) In Anwendung von Artikel 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 wird BAC eine Subvention über einen Jahresbetrag von 19000000 EUR als Unterstützung für Sicherheitsinfrastruktur gewährt, d. h. alle Aktivitäten zur Gewährleistung der Sicherheit der Fluggäste und der Flughafenanlagen, wie die Kontrolle der Fluggäste und ihres Gepäcks am Eingang zum Sicherheitsbereich des Flughafens, um eventuelle Sprengstoffe oder Waffen oder andere gefährliche Gegenstände aufzuspüren. Diese Subvention wird für die Haushaltsjahre 2014, 2015 und 2016 gewährt. Sie wird jährlich auf das Konto von BAC bis spätestens am 31. März jedes Jahres ausbezahlt.

(30) In Anwendung von Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 verteilt BAC an die Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem, die mehr als 400000 abfliegende Fluggäste vom 1. Januar bis 31. Dezember 2012 befördert haben, Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen, die in Artikel 1 des besagten königlichen Erlasses genannte Subvention zu einem Betrag, der einem Teil desjenigen Betrags entspricht, der von ihnen aufgrund von Leistungen zur Gewährleistung der Sicherheit der Fluggäste und der Sicherheit der Flughafenanlagen während des Vorjahres gezahlt wurde.

(31) Artikel 2 Absatz 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 präzisiert, dass der an jeden Nutzer, der die in Artikel 2 Absatz 1 des besagten königlichen Erlasses genannten Bedingungen einhält, ausgezahlte Betrag jährlich auf der Basis der Anzahl der abfliegenden Fluggäste, Transit- und Transferfluggäste inbegriffen, für die Jahre 2013, 2014 und 2015 berechnet wird; ab mehr als 400000 Fluggästen pro Jahr wird der Nutzer für die Jahre 2013, 2014 und 2015 von der Zahlung für die Leistungen zur Gewährleistung der Sicherheit der Fluggäste und der Sicherheit der Flughafenanlagen befreit, für einen maximalen jährlichen Gesamtbetrag von neunzehn Millionen Euro (19000000 EUR).

(32) Artikel 4 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 legt fest, dass diese haushaltspolitische Maßnahme im Laufe des Jahres 2015 bewertet werden wird, um sie anpassen zu können, bevor der neue Tarifzeitraum 2016-2021 beginnt. Der Tarifzeitraum, auf den in dieser Bestimmung Bezug genommen wird, entspricht dem Fünfjahreszeitraum der Tarifregulierung für die Flughafengebühren des Flughafens Brüssel-Zaventem, wie in Artikel 43 des königlichen Erlasses vom 21. Juni 2004 vorgesehen.

(33) Der königliche Erlass vom 7. Januar 2014 legt fest, dass er zum 1. Januar 2013 wirksam wird.

In Anwendung des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 geleistete Zahlungen

(34) Im Gegensatz zu dem, was in Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 vorgesehen ist (… BAC verteilt an die Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem (…) die in Artikel 1 (…) genannte Subvention), hat Belgien die den Fluggesellschaften geschuldeten Zahlungen direkt vorgenommen, ohne dass sie über BAC laufen.

(35) Nach Angaben Belgiens hat BAC die belgischen Behörden in einem Schreiben vom 8. Juli 2014 ausdrücklich darum ersucht, die Beträge direkt auf die Bankkonten der berechtigten Fluggesellschaften auszuzahlen, um die administrative Durchführung des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 zu erleichtern.

(36) Am 12. September 2014 hat der Ministerrat den Wunsch von BAC, wie er in ihrem Schreiben vom 8. Juli 2014 geäußert wurde, zur Kenntnis genommen und die Vereinfachung des vorgeschlagenen Verfahrens genehmigt, d. h. die direkte Auszahlung der betroffenen Beträge auf die Bankkonten der berechtigten Fluggesellschaften.

(37) Am 22. September 2014 haben die Fluggesellschaften, die die von dem königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 vorgesehenen Kriterien erfüllen, d. h. Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium und Thomas Cook Airlines Belgium, jeweils 16779819 EUR, 2143621 EUR und 76560 EUR für das Jahr 2013 erhalten.

(38) Belgien hat die Einzelheiten für die Berechnung dieser Beträge vorgelegt und somit die Anwendungsbestimmungen des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 geklärt.

(39) Belgien hat zunächst festgestellt, dass nur drei Fluggesellschaften, Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium und Thomas Cook Airlines Belgium, für diese Maßnahmen in Betracht kamen, insofern als keine andere Fluggesellschaft mehr als 400000 abfliegende Fluggäste, Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen, vom 1. Januar bis 31. Dezember 2012 befördert hatte.

(40) Die im Jahr 2014 jeder dieser drei Fluggesellschaften geschuldeten Beträge wurden entsprechend der Zahl der abfliegenden Fluggäste berechnet, die von jeder der Gesellschaften im Laufe jedes Monats des Jahres 2013 befördert wurden, Transfer- und Transitfluggäste inbegriffen. Für jede Fluggesellschaft wurden der Monat, in dem die Schwelle von 400000 abfliegenden Fluggästen, die seit dem 1. Januar 2013 befördert wurden, überschritten wurde, und die im Laufe dieses Monats gültige Sicherheitsgebühr identifiziert. Dann wurde der Betrag der Sicherheitsgebühr berechnet, die von jeder Gesellschaft, Monat für Monat, für jeden beförderten Fluggast geschuldet wurde, mit Ausnahme der ersten 400000 Fluggäste, die seit dem 1. Januar 2013 befördert wurden. Dieser Betrag entspricht der Subvention, die der Fluggesellschaft gemäß dem königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 bei Fehlen einer Haushaltsobergrenze geschuldet würde.

(41) Um die Haushaltsobergrenze von 19000000 EUR pro Jahr einzuhalten, wurde dann eine Dreisatzrechnung auf jeden der so berechneten drei Beträge angewandt, um den jeder Fluggesellschaft für das Jahr 2013 tatsächlich geschuldeten Betrag zu ermitteln.

Berechtigte

(42) In dem Einleitungsbeschluss hat die Kommission die Fluggesellschaften, die den in Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 festgelegten Kriterien entsprechen, als einzige potenzielle Berechtigte der Maßnahme identifiziert, die eine staatliche Beihilfe darstellen könnte, welche Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens ist.

Aussetzung der Anwendung des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014

(43) Nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens hat Belgien beschlossen, als Vorsorgemaßnahme und unbeschadet ihrer Position betreffend die von der Kommission in dem Einleitungsbeschluss vorgenommene vorläufige Beurteilung, die Durchführung des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 ab dem 3. Dezember 2014 auszusetzen. Belgien hat sich verpflichtet, bis auf Weiteres keine Zahlung aufgrund des genannten königlichen Erlasses mehr vorzunehmen. Nach den Informationen, über die die Kommission verfügt, hat sich Belgien an diese Verpflichtung gehalten.

Königlicher Erlass vom 15. März 2017

(44) Am 15. März 2017 wurde ein königlicher Erlass (im Folgenden königlicher Erlass vom 15. März 2017) verabschiedet, dessen Gegenstand es ist, den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 aufzuheben.

(45) Außerdem müssen gemäß Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 15. März 2017 die von dem aufgehobenen königlichen Erlass vorgesehenen Subventionen, die von den betroffenen Fluggesellschaften vereinnahmt wurden, so lange dieser in Kraft war, d. h. vom 1. Januar 2013 bis zum 7. Januar 2014, spätestens am 31. März 2017 an die belgischen Bundesbehörden zurückgezahlt werden. Der genannte Artikel sieht auch vor, dass die zurückzufordernden Beträge Anlass zur Zahlung von Zinsen geben, die ab dem Datum, zu dem die Subventionen dem Empfänger zur Verfügung gestellt wurden, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden. Die Zinsen sind nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission zu berechnen. Belgien hat der Kommission ein Dokument übermittelt, aus dem hervorgeht, dass Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium und Thomas Cook Airlines Belgium die erhaltenen Subventionen vollständig zurückgezahlt haben, einschließlich der Zinsen, gemäß Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 15. März 2017.

GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS

(46) In ihrem Einleitungsbeschluss stellte sich die Kommission zunächst die Frage nach dem Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten der Fluggesellschaften, die die von Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 festgelegten Bedingungen erfüllen. Sie befasste sich dann mit der Frage der Vereinbarkeit dieser eventuellen Beihilfe. Zuletzt prüfte sie die Frage der Rechtswidrigkeit dieser eventuellen Beihilfe und ihrer eventuellen Rückforderung.

(47) Betreffend das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe analysierte die Kommission zunächst die Tätigkeit der Empfänger der fraglichen Maßnahme. Da es sich bei den Nutzern des Flughafens Brüssel-Zaventem, an die BAC die Subvention verteilen muss, um Fluggesellschaften handelt, war die Kommission der Ansicht, dass ihre Tätigkeit wirtschaftlicher Art im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sei.

(48) Betreffend das Vorliegen von staatlichen Mitteln und die Zurechenbarkeit der Maßnahme an den Staat stellte die Kommission fest, dass die Subvention in Anwendung eines königlichen Erlasses gewährt und durch den Haushalt Belgiens finanziert wurde, genauer gesagt durch den Haushalt des Föderalen öffentlichen Dienstes Mobilität und Transportwesen. Außerdem muss BAC gemäß Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 an die Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem, die mehr als 400000 abfliegende Fluggäste (Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen) vom 1. Januar bis 31. Dezember 2012 befördert haben, die in Artikel 1 des besagten königlichen Erlasses genannte Subvention verteilen, nach den vollständig von diesem königlichen Erlass festgelegten Regeln. Daher war die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme, die darin besteht, Zahlungen an bestimmte Fluggesellschaften gemäß Artikel 2 des königlichen Erlasses zu tätigen, Belgien zuzurechnen sei und mit staatlichen Mitteln finanziert wurde.

(49) Betreffend das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils zugunsten der Fluggesellschaften stellte die Kommission fest, dass gemäß Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 es BAC nicht freistand, die von den Fluggesellschaften eingenommenen Gebühren unverändert zu lassen, sobald sie die durch den genannten königlichen Erlass gewährte Subvention eingenommen hatte, sondern sie gezwungen war, bestimmten Fluggesellschaften die Wirkungen dieser Subvention zugutekommen zu lassen, was einen wirtschaftlichen Vorteil zugunsten dieser Gesellschaften darstellt.

(50) Außerdem schloss die Kommission vorläufig auf den selektiven Charakter der Maßnahme. Diese kommt nur den Fluggesellschaften zugute, die den Flughafen Brüssel-Zaventem nutzen und eine Reihe von Verkehrsbedingungen auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem für das Jahr 2012 erfüllen. Nach der vorläufigen Analyse der Kommission basiert die Förderfähigkeit der Fluggesellschaften für die betreffende Regelung auf diskriminierenden Kriterien, ohne Zusammenhang mit dem Ziel und der Natur der Maßnahme, wodurch de facto drei Fluggesellschaften begünstigt werden, während zugleich alle anderen Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem ohne triftigen Grund ausgeschlossen werden.

(51) Die Kommission stellte vorläufig fest, dass dieser selektive Vorteil zu Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt führen könnte und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnte, insofern als dies es den betreffenden Fluggesellschaften ermöglichen könnte, eine aggressivere Preispolitik zu betreiben sowie das Angebot der bereitgestellten Dienstleistungen im Vergleich zu normalen Marktbedingungen künstlich aufrechtzuerhalten oder auszuweiten.

(52) Die Kommission kam aufgrund dessen zu dem vorläufigen Schluss, dass die von den berechtigten Fluggesellschaften erhaltene Subvention eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle.

(53) Außerdem stellte die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss fest, dass es keine Rechtsgrundlage gebe, die Belgien von der Anmeldung dieser Beihilfe aufgrund von Artikel 108 Absatz 4 AEUV befreit. Insbesondere stellte die Kommission fest, dass die fraglichen Subventionen nicht von der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gedeckt seien, insofern als sie nicht die in Kapitel I der genannten Verordnung festgelegten Bedingungen erfüllten. Die Kommission vertrat daher die Ansicht, dass die Maßnahme eine rechtswidrige Beihilfe darstellen könnte, da der königliche Erlass vom 7. Januar 2014 ohne Anmeldung bei der Kommission in Kraft getreten war.

(54) Schließlich äußerte die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der eventuellen Beihilfe mit dem Binnenmarkt, insbesondere aufgrund der Leitlinien der Kommission für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften vom 4. April 2014 (im Folgenden Luftverkehrsleitlinien, die nicht vorsehen, dass staatliche Beihilfen an Fluggesellschaften für ihre Aktivitäten der Flüge von Flughäfen aus gewährt werden könnten, die von mehr als 5 Mio. Fluggästen pro Jahr genutzt werden und die nicht in abgelegenen Gebieten liegen, wie dem Flughafen Brüssel-Zaventem.

ANMERKUNGEN BELGIENS ZUM EINLEITUNGSBESCHLUSS

(55) Am 15. Januar 2015 übermittelte Belgien seine Anmerkungen zum Einleitungsbeschluss an die Kommission.

Zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(56) Belgien erinnert zuerst an die Bedingungen, die für die Einstufung einer Maßnahme als staatliche Beihilfe gleichzeitig erfüllt sein müssen, insbesondere die Tatsache, dass 1) der (die) Berechtigte(n) Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist (sind); 2) die fragliche Maßnahme mit staatlichen Mitteln gewährt werden und dem Staat zuzurechnen sein muss; 3) die Maßnahme ihrem (ihren) Empfängern einen Vorteil verschaffen muss und dieser Vorteil selektiv sein muss; und 4) die fragliche Maßnahme den Wettbewerb verzerren oder zu verzerren drohen muss, und sie geeignet sein muss, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

(57) Belgien stellt dann klar, dass es nicht bestreite, dass die fragliche Maßnahme dem Staat zuzurechnen sei und dass sie eventuell den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könne.

(58) Dagegen ist Belgien der Ansicht, dass es sich 1) weder um eine Subvention, die zugunsten eines Unternehmens gewährt wird, das eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, 2) noch um einen selektiven Vorteil handelt, was ausreichend ist, um jede Einstufung als staatliche Beihilfe der Maßnahme auszuschließen, die durch den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 eingeführt wurde.

(59) Die von Belgien zur Unterstützung dieser zwei Schlussfolgerungen vorgebrachten Argumente sind in den Erwägungsgründen 60 bis 72 zusammengefasst.

Zum Begriff des Unternehmens und der wirtschaftlichen Tätigkeit

(60) Belgien stellt fest, dass der Begriff des Unternehmens im Sinne von Artikel 107 AEUV jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit umfasst, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung.

(61) Es hebt zudem hervor, dass Tätigkeiten, die im Rahmen der Ausübung hoheitlicher Befugnisse durchgeführt werden, nicht als wirtschaftlich betrachtet werden.

(62) Im Bereich der Flughäfen umfassen solche Tätigkeiten insbesondere die Sicherheit, die Luftverkehrskontrolle und die Polizei.

(63) Nach Ansicht Belgiens ergibt sich daraus, dass Tätigkeiten in Verbindung mit der Sicherheit auf Flughäfen keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Wettbewerbsrechts darstellen und ihre Finanzierung daher keine staatliche Beihilfe darstellt.

(64) Diesbezüglich ist Belgien der Auffassung, es sei möglich, dass eine Einheit die Ausübung hoheitlicher Befugnisse mit der Durchführung gewisser wirtschaftlicher Tätigkeiten verbindet, und dass diese Einheit infolgedessen den Vorschriften für staatliche Beihilfen nur für ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten unterliegt.

(65) Belgien ist der Ansicht, dass die Finanzierung der Leistungen im Bereich der Flughafensicherheit, wie sie durch den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 eingeführt wurde, insofern keine staatliche Beihilfe darstellt, als diese Tätigkeiten unter die Ausübung hoheitlicher Befugnisse fallen.

Zum Vorliegen eines selektiven Vorteils

(66) Zudem ist Belgien der Auffassung, dass die fragliche Maßnahme ihren Empfängern keinen Vorteil im Sinne der Vorschriften für staatliche Beihilfen verschafft.

(67) Im Einzelnen bezieht sich Belgien auf die Tatsache, dass das Vorliegen eines Vorteils festgestellt werden muss, indem ein Vergleich zwischen der geprüften Situation und der normalen Situation vorgenommen wird.

(68) Demzufolge wäre es in diesem Fall zur Beurteilung des Vorliegens eines Vorteils im Sinne der Vorschriften für staatliche Beihilfen nach Ansicht Belgiens zweckmäßig, einen Vergleich zwischen der Maßnahme, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, und einer vergleichbaren Situation in Belgien vorzunehmen, um zu prüfen, ob die strittige Maßnahme den berechtigten Fluggesellschaften einen solchen Vorteil gewährt oder nicht.

(69) Belgien erläutert, dass bis zur Verabschiedung der fraglichen Maßnahme nur der Flughafen Brüssel-Zaventem seinen Nutzern eine Gebühr in Rechnung stellte, die die durch ihre Nutzung des Flughafens entstandenen Sicherheitskosten abdeckte, ohne dass ein staatlicher Eingriff erfolgte. Darin unterscheide sich der Flughafen Brüssel-Zaventem nach Angaben Belgiens von der Situation der anderen, in der Region Wallonien und der Region Flandern gelegenen Flughäfen, bei denen alle Kosten in Verbindung mit Dienstleistungen der Flughafensicherheit von den betroffenen Regionen übernommen werden. Belgien beruft sich auf den Beschluss der Kommission vom 1. Oktober 2014 in der Angelegenheit über die von Belgien durchgeführten Maßnahmen zugunsten des Flughafens Charleroi und von Ryanair (im Folgenden Charleroi-Beschluss), und insbesondere auf dessen Erwägungsgründe 269 und 270.

(70) Nach Ansicht Belgiens ergibt sich daraus, dass in Belgien der Marktpreis im Bereich der Flughafendienstleistungen, der den Fluggesellschaften in Rechnung gestellt wird, offenbar nicht die Gesamtkosten in Verbindung mit der Flughafensicherheit beinhaltet. Diesbezüglich ist Belgien der Ansicht, dass die Kommission in dem Charleroi-Beschluss nicht der Auffassung war, dass dieser Sachverhalt eine staatliche Beihilfe darstelle.

Zur Schwelle von 400000 Fluggästen pro Jahr und ihren Auswirkungen auf die Selektivität der Maßnahme

(71) Betreffend die Schwelle von 400000 Fluggästen verweist Belgien hauptsächlich auf sein Schreiben vom 2. April 2014, in dem es — vor Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens — seine Argumente zur Begründetheit dieser Schwelle darlegt; diese Argumente werden in den Erwägungsgründen 46 bis 49 des Einleitungsbeschlusses zusammengefasst. Belgien fügt zu diesen Argumenten hinzu, dass das Ziel darin bestand, die Fluggesellschaften dazu zu bewegen, ihre Aktivitäten in Brüssel auszubauen, indem sie einen Ausgleich zur Reduzierung der Sicherheitskosten erhalten, die eine Erhöhung der Fluggastzahlen mit sich bringt.

(72) Außerdem erwähnt Belgien, wobei es sich auf die in Artikel 4 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 vorgesehene Klausel zur regelmäßigen Bewertung der Regelung stützt, die Möglichkeit einer Verlängerung der Maßnahme für einen zusätzlichen Zeitraum von drei Jahren mutatis mutandis, d. h., indem sie den Fluggesellschaften zugutekommt, die im Jahr 2015 mehr als 400000 abfliegende Fluggäste befördert haben. Belgien leitet daraus ab, dass der Mechanismus insofern eine Anreizwirkung hat, als er geeignet ist, alle drei Jahre zu einer Neuaufteilung der Liste der Empfänger zu führen, für alle Parteien, die die Schwelle von 400000 Fluggästen bei der dreijährigen Bewertung überschritten haben.

Zur Vereinbarkeit der eventuellen Beihilfe

(73) Da Belgien der Ansicht ist, dass die durch den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 eingeführte Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, erachtet es nicht für zweckmäßig, anzugeben, auf welcher Rechtsgrundlage die genannte Maßnahme als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnte, und nachzuweisen, dass die Bedingungen der Vereinbarkeit erfüllt sind.

Zur Rechtmäßigkeit und zur Rückforderung der eventuellen Beihilfe

(74) Belgien ist der Auffassung, dass die Prüfung der Frage, ob die fragliche Maßnahme bei der Europäischen Kommission gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldet wurde oder nicht, nicht relevant ist.

(75) Es ist somit der Ansicht, dass die Frage, ob die genannte Maßnahme Gegenstand einer Rückforderung sein soll, infolgedessen ebenfalls nicht relevant ist.

STELLUNGNAHMEN ANDERER BETEILIGTER Stellungnahme von Ryanair

(76) Am 13. Februar 2015 übermittelte Ryanair seine Anmerkungen zum Einleitungsbeschluss an die Kommission.

Zu einer eventuellen Anordnung zur Aussetzung der Beihilfe

(77) Ryanair teilt die vorläufigen Schlussfolgerungen der Kommission zum Vorliegen einer Beihilfe und fordert die Kommission auf, Belgien die Anweisung zur Aussetzung der fraglichen Maßnahme zu erteilen.

(78) Nach Ansicht von Ryanair ist gerade der Gegenstand der Maßnahme eindeutig wettbewerbswidrig, denn diese Maßnahme zielt auf eine Verzerrung des Wettbewerbs ab, indem sie die anderen Fluggesellschaften in eine schwache Position bringt, insbesondere die auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem vertretenen Billigfluggesellschaften.

(79) Außerdem ist Ryanair der Auffassung, dass die Empfänger der Maßnahme (insbesondere Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium und Thomas Cook Airlines Belgium) diese genutzt haben, um eine bereits bestehende strategische Partnerschaft zu stärken, die darauf abzielte, einer Gruppe leistungsfähiger Wettbewerber, wie Ryanair und Vueling, auf dem Drehkreuz Brüssel-Zaventem zu trotzen.

Zur Struktur der Maßnahme und zu ihrem Charakter einer staatlichen Beihilfe

(80) Zunächst befürwortet Ryanair die vorläufigen Schlussfolgerungen der Kommission betreffend die willkürliche Natur der Schwelle von 400000 Fluggästen, die nach Auffassung von Ryanair keiner wirtschaftlichen Logik entspricht.

(81) An zweiter Stelle hebt Ryanair hervor, dass die für die Regelung in Betracht kommenden Fluggesellschaften auf der Grundlage eines Kriteriums ausgewählt werden, das Transfer- und Transitfluggäste ausschließt, obwohl die jedem Empfänger geschuldeten Beträge diese Kategorien von Fluggästen einschließen. Ryanair sieht darin eine Inkohärenz und vermutet, dass die durch die Maßnahme bezüglich der Transit- und Transferfluggäste hervorgerufenen Unterschiede in der Behandlung sich logischerweise durch einen Wunsch Belgiens erklären lassen, die nichtbelgischen Fluggesellschaften außerhalb des Anwendungsbereichs der Maßnahme zu halten.

(82) Zuletzt schließt sich Ryanair der vorläufigen Analyse der Kommission an, nach der die Wahl des Jahres 2012 als Bezugsjahr zur Identifizierung der Empfänger der Maßnahme willkürlich ist. Ryanair stellt fest, dass dies nicht das einzige Jahr ist, für das die Daten verfügbar waren, da BAC auf ihrer Website Daten zum Passagierverkehr jeden Monat für den Vormonat veröffentlicht.

Zur Unvereinbarkeit der Beihilfe

(83) Ryanair ist der Ansicht, dass die Beihilfe nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann, sofern sie die Vorschriften über die Dienstleistungsfreiheit verletzt. Nach Ansicht von Ryanair begünstigt die Beihilfe die Dienstleistungen, die von einigen sorgfältig ausgewählten belgischen Fluggesellschaften angeboten werden. Ryanair hebt hervor, dass offenbar keine große belgische Fluggesellschaft von der Liste der Empfänger ausgeschlossen ist, und dass der belgische Verkehrsminister selbst eingestanden hat, dass das Ziel der Maßnahme darin bestünde, die nationalen Fluggesellschaften zu unterstützen.

(84) Außerdem verweist Ryanair auf feindselige Erklärungen ihr gegenüber, die von der damaligen belgischen Regierung ausgingen, welche nach Angaben von Ryanair gegen ihre Ansiedlung auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem sei und durch diese wettbewerbswidrige Beihilfe alle neuen Dienstleistungsangebote von Billigfluggesellschaften mit Abflug von diesem Flughafen verhindern wollte.

Zu den finanziellen Schwierigkeiten von Brussels Airlines

(85) Ryanair weist darauf hin, dass Brussels Airlines seit 2009 jedes Jahr Verluste im operativen Geschäft verzeichnet habe. Ihrer Ansicht nach wäre Brussels Airlines ohne das Eingreifen Belgiens wahrscheinlich kurz- oder mittelfristig vom Markt verdrängt worden. Nach Angaben von Ryanair war die Lage so kritisch, dass Brussels Airlines die erwartete Beihilfe sofort in ihre Jahresrechnung von 2013 aufgenommen hat, obwohl ihr Anspruch auf diesen Betrag noch unsicher war.

(86) Ryanair ersucht die Kommission, alle Befugnisse, die ihr durch die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates, ersetzt durch die Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates, übertragen wurden, anzuwenden, um ausführliche und aktuelle finanzielle Auskünfte zur Jahresrechnung von Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium und Thomas Cook Airlines Belgium für die Jahre 2012, 2013 und 2014 einzuholen. Ryanair ersucht die Kommission ebenfalls, zu prüfen, wie die Beihilfe in der Jahresrechnung der Empfänger abgebildet wurde, um festzustellen, ob die genannten Empfänger Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Fassung der Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung zum Zeitpunkt des Sachverhalts sind.

Stellungnahme von International Airlines Group (IAG)

(87) Am 16. Februar 2015 übermittelte IAG ihre Anmerkungen zum Einleitungsbeschluss an die Kommission.

Zur Zurechenbarkeit der Maßnahme an den Staat

(88) Nach Angaben von IAG ist es offensichtlich, dass die Maßnahme von Belgien durch den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 genehmigt wurde, und dass sie sich auf staatliche Mittel stützt, insbesondere auf den Haushalt des Föderalen öffentlichen Dienstes Mobilität und Transportwesen. IAG hebt ebenfalls hervor, dass die Aufgabe von BAC bei der Verwaltung und Verteilung dieser Mittel sich darauf beschränkt, die Entscheidungen des belgischen Staates anzuwenden, da die Regeln für die Verteilung der von BAC vom Staat erhaltenen Gelder vollständig von den Bestimmungen des genannten königlichen Erlasses festgelegt wurden. Nach Ansicht von IAG stellt die Tatsache, dass BAC ein privater Wirtschaftsbeteiligter ist, demzufolge nicht das Vorliegen von staatlichen Mitteln und die Zurechenbarkeit der Maßnahme an den Staat infrage.

Zum Vorliegen eines selektiven Vorteils zugunsten der Fluggesellschaften

(89) IAG erinnert daran, dass Fluggesellschaften, die im Jahr 2012 nicht aktiv waren, von dem königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 automatisch ausgeschlossen werden. Sie ist der Ansicht, dass die Maßnahme, obwohl sie als allgemeingültig für alle Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem dargestellt wird, so konzipiert wurde, dass sie nur auf einen kleinen Teil der Fluggesellschaften angewandt werden kann.

Zu den Aspekten betreffend die Transit- und Transferfluggäste

(90) IAG bezieht sich auf eine der Aussagen Belgiens zur Selektivität der Maßnahme, nämlich dass viele europäische Flughäfen, anders als der Flughafen Brüssel-Zaventem, Transit- und Transferfluggäste nicht von ihren Sicherheitsgebühren befreien. IAG differenziert diese Aussage, wobei sie sich auf verschiedene Beispiele großer europäischer Flughäfen stützt.

(91) Außerdem weist IAG darauf hin, dass aufgrund der von Brussels Airlines in den letzten Jahren verzeichneten Verluste Lufthansa beschlossen hat, ihre Entscheidung zum Erwerb sämtlicher Aktien von Brussels Airlines auf 2017 zu verschieben, obwohl diese Entscheidung ursprünglich für 2014 geplant war. Laut IAG kann davon ausgegangen werden, dass Lufthansa die Übernahme von Brussels Airlines erst abschließen wird, wenn diese ihre Ergebnisrechnung verbessert hat, einschließlich durch öffentliche Gelder.

Stellungnahme von Brussels Airlines

(92) Am 23. Februar 2015 übermittelte Brussels Airlines ihre Anmerkungen zum Einleitungsbeschluss an die Kommission.

(93) Brussels Airlines ist der Auffassung, dass die fragliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie die Finanzierung nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten betrifft und in jedem Fall den Empfängern der Subvention keinen selektiven Vorteil gewährt.

(94) Hilfsweise ist Brussels Airlines der Ansicht, dass die Maßnahme vor dem Inkrafttreten der Luftverkehrsleitlinien mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.

Der Begriff des Unternehmens und der wirtschaftlichen Tätigkeit

(95) Brussels Airlines ist der Ansicht, dass die durch den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 gewährte Subvention nichtwirtschaftliche Tätigkeiten betrifft, für die ein teilweiser Finanzausgleich vorgesehen ist.

(96) Zur Unterstützung dieser Analyse beruft sich Brussels Airlines auf den Beschluss zur Ausdehnung des Prüfverfahrens vom 21. März 2012 in der Sache SA.14093 (C76/2002) Vorteilsgewährung seitens der Region Wallonien zugunsten des Flughafenbetreibers Brussels South Charleroi Airport und des Luftfahrtunternehmens Ryanair.

(97) Nach Angaben von Brussels Airlines bezahlen die auf dem Flughafen Charleroi operierenden Fluggesellschaften keine Sicherheitsgebühren auf diesem Flughafen, und gemäß dem genannten Beschluss der Kommission vom 21. März 2012 beinhaltet dies keine staatliche Beihilfe im Hinblick auf diese Gesellschaften. Außerdem stellt Brussels Airlines fest, dass der vorgenannte Charleroi-Beschluss, mit dem das mit Beschluss vom 21. März 2012 ausgedehnte förmliche Prüfverfahren abgeschlossen wurde, nach Angaben eines Ministers der Region Wallonien die Finanzausgleichsmaßnahmen im Bereich der Sicherheit, die von der Region Wallonien dem Flughafen Charleroi und somit — gemäß Brussels Airlines — seinen Betreibern gewährt wurden, bestätigt habe.

Selektiver Vorteil

(98) Brussels Airlines erwähnt den Erwägungsgrund 44 des Einleitungsbeschlusses, in dem die Kommission aus drei Gründen auf die Selektivität der Maßnahme geschlossen habe: 1) Die Maßnahme kommt nur den Fluggesellschaften und nicht den anderen Verkehrsträgern für Passagiere zugute; 2) die Maßnahme kommt den Fluggesellschaften zugute, die den Flughafen Brüssel-Zaventem nutzen; und 3) die Maßnahme kommt den Fluggesellschaften zugute, die bestimmte Verkehrsbedingungen auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem erfüllen.

(99) Betreffend den ersten Punkt äußert Brussels Airlines Zweifel an der Selektivität der Subvention aufgrund der Tatsache, dass sie nur Fluggesellschaften gewährt wird. Brussels Airlines ist der Auffassung, dass es objektive Gründe gibt, die die vorgenommene Differenzierung zwischen dem Luftverkehr und den anderen Verkehrsträgern für Passagiere erklären, da letztere nicht so viele Risiken im Bereich der Sicherheit hervorrufen wie der Luftverkehr.

(100) Betreffend den zweiten Punkt beruft sich Brussels Airlines auf die belgische Rechtsordnung, die zur Verteilung der Beihilfe nur an Fluggesellschaften führt, welche den Flughafen Brüssel-Zaventem nutzen. Die belgischen Regionen sind zuständig für die Ausstattung und den Betrieb der öffentlichen Flughäfen und Flugplätze, mit Ausnahme des Flughafens Brüssel-Zaventem, der in die Zuständigkeit des Bundes fällt. Brussels Airlines folgert daraus, dass der Bundesstaat diese Subvention nur dem Flughafen Brüssel-Zaventem gewähren kann und nicht den anderen Flughäfen.

(101) Betreffend den dritten Punkt fordert Brussels Airlines die Kommission auf, sich auf den Bundesstaat zu beziehen, der den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 verabschiedet hat. Sie möchte jedoch klarstellen, dass ihrer Ansicht nach eine Schwelle in Verbindung mit der Zahl der Fluggäste bei einer Subvention für Dienstleistungen im Bereich der Flughafensicherheit sachdienlich ist, denn die Sicherheitskosten auf den Flughäfen stehen auch mit der Zahl der Fluggäste in Zusammenhang.

(102) Brussels Airlines ist zudem der Auffassung, dass die Verwendung des Bezugsjahres 2012 sich dadurch erklärt, dass dies das letzte Jahr ist, für das die Zahlen zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Maßnahme durch den Ministerrat verfügbar waren. Brussels Airlines ist der Ansicht, dass die Wahl eines Bezugspunkts offensichtlich in gewissem Maße immer willkürlich bleibt. Gemäß der Analyse von Brussels Airlines hat jedoch Belgien durch die Wahl des Bezugsjahres 2012 seinen diesbezüglichen Ermessensspielraum offensichtlich nicht überschritten.

(103) Brussels Airlines schließt daraus, dass die Maßnahme keinen selektiven Vorteil gewährt.

Vereinbarkeit der Beihilfe

(104) Brussels Airlines möchte darauf hinweisen, dass, falls die Kommission dennoch auf das Vorliegen einer Beihilfe schließen sollte, diese Beihilfe zumindest bis zum 4. April 2014, dem Datum des Inkrafttretens der Luftverkehrsleitlinien, vereinbar war. Brussels Airlines beruft sich diesbezüglich auf den vorgenannten Charleroi-Beschluss, in dem die Kommission zugestimmt hat, dass mehrere von der Region Wallonien dem Betreiber des Flughafens Charleroi gewährte Maßnahmen, die die wirtschaftliche Tätigkeit des Flughafens Charleroi in selektiver Weise subventionierten und somit rechtswidrige staatliche Beihilfen darstellten, erst seit dem Inkrafttreten der Luftverkehrsleitlinien mit dem Binnenmarkt unvereinbar waren.

(105) Dies bedeutet nach der Analyse von Brussels Airlines, dass ausgezahlte Subventionen für Dienstleistungen im Bereich der Sicherheit, die vor diesem Datum erbracht wurden, in keinem Fall von den Unternehmen zurückgefordert werden können, die sie erhalten haben.

Ergebnis

(106) Brussels Airlines ist der Ansicht, dass die fragliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie keine wirtschaftliche Tätigkeit subventioniert und keinen selektiven Vorteil gewährt. Auf jeden Fall weist sie darauf hin, dass die Maßnahme vor dem Inkrafttreten der Luftverkehrsleitlinien als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu betrachten ist.

Stellungnahme einer weiteren betroffenen Partei, die nicht genannt werden wollte

(107) Am 26. Februar 2015 übermittelte eine weitere betroffene Partei, die nicht genannt werden wollte (im Folgenden betroffene Partei, die nicht genannt werden wollte), ihre Anmerkungen zum Einleitungsbeschluss an die Kommission.

(108) Zunächst weist die betroffene Partei, die nicht genannt werden wollte, darauf hin, dass das Programmgesetz vom 30. Dezember 2001 ausdrücklich vorsieht, dass die von BAC vereinnahmten Flughafengebühren diskriminierungsfrei, transparent und kostenorientiert sein müssen.

(109) Sie hebt dann hervor, dass der königliche Erlass vom 7. Januar 2014 nicht in der Lage sei, die Bestimmungen des Programmgesetzes infrage zu stellen, da dieses auf einer höheren Norm als ein königlicher Erlass beruhe.

(110) Die betroffene Partei, die nicht genannt werden wollte, weist darauf hin, dass auf der Grundlage des Programmgesetzes Belgien BAC die Genehmigung erteilt hat, die es ihr ermöglicht, den Flughafen Brüssel-Zaventem zu betreiben. Demzufolge müsste Belgien nach Ansicht der betroffenen Partei, die nicht genannt werden wollte, auf die Einhaltung der Bedingungen achten, die mit der Genehmigung verbunden sind, und somit auf den diskriminierungsfreien Charakter der Flughafengebühren. Die betroffene Partei, die nicht genannt werden wollte, ist der Ansicht, dass Belgien, wenn BAC die genannten Bedingungen nicht einhält, entsprechende Maßnahmen zur Abhilfe ergreifen kann und muss.

(111) Die betroffene Partei, die nicht genannt werden wollte, stellt sich daher Fragen zu der Tatsache, dass Belgien die betroffenen belgischen Fluggesellschaften unterstützen wollte, unbeschadet der in Erwägungsgrund 108 genannten wirtschaftlichen Regulierung, und fragt sich daher, ob es die Aufgabe von BAC ist, allen Fluggesellschaften, die den Flughafen Brüssel-Zaventem nutzen, dieselbe Ermäßigung auf die Kosten der Sicherheitsmaßnahmen zugutekommen zu lassen.

(112) Außerdem weist die betroffene Partei, die nicht genannt werden wollte, darauf hin, dass eine Vereinbarung mit einer fünfjährigen Laufzeit zwischen BAC und den Fluggesellschaften über das Gebührensystem und die Modalitäten der Tarifkontrolle besteht. Jede Änderung der geltenden Vereinbarung erfordert eine erneute Anhörung der Fluggesellschaften.

(113) Die betroffene Partei, die nicht genannt werden wollte, folgert somit daraus, dass Belgien vom Prinzip ausgeht, dass BAC allen Fluggesellschaften eine diskriminierungsfreie Ermäßigung gewähren muss (und zwar eine allgemeine Reduzierung der Kosten in Verbindung mit Sicherheitsmaßnahmen). Das Gegenteil wäre ein selektiver Vorteil für einige Fluggesellschaften und würde gegen Artikel 15 des Chicagoer Abkommens und die Richtlinie 2009/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates verstoßen.

BEMERKUNGEN BELGIENS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER ANDEREN BETEILIGTEN Bemerkungen zu der Stellungnahme von Ryanair

(114) Einleitend erinnert Belgien daran, dass es in seiner Stellungnahme vom 16. Januar 2015 sowie in seiner Antwort vom 12. März 2015 auf das Auskunftsersuchen vom 10. Februar 2015 im Einzelnen erklärt hat, inwiefern die strittige Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle.

(115) Außerdem ist Belgien der Ansicht, dass die von Ryanair vorgebrachten Sachverhalte eher seine Geschäftsstrategie als eine rein rechtliche Argumentation widerspiegeln.

Zum Antrag auf Aussetzung der Beihilfe

(116) Belgien erinnert daran, dass aufgrund der von der Kommission im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifel der Minister für Mobilität beschlossen hat, als Vorsorgemaßnahme und unbeschadet seiner Position betreffend die von der Kommission in dem Einleitungsbeschluss vorgenommene vorläufige Beurteilung, die Durchführung des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 auszusetzen.

Zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(117) Belgien kommentiert die Argumente von Ryanair zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe, insbesondere den angeblich willkürlichen Charakter der Schwelle von 400000 Fluggästen pro Jahr, den angeblich sonderbaren Charakter der Behandlung der Transfer- und Transitfluggäste zur Identifizierung der Beihilfeberechtigten und der Berechnung des Betrags der Beihilfe, und den angeblich willkürlichen Charakter der Verwendung des Jahres 2012 als Bezugsjahr für die Auswahl der Beihilfeberechtigten, und verweist dabei die Kommission auf seine Stellungnahme vom 16. Januar 2015 und auf seine Antwort vom 12. März 2015 auf das Auskunftsersuchen vom 10. Februar 2015.

(118) Betreffend die Argumente zum Jahr 2012 als Bezugsjahr hat nach Ansicht Belgiens Ryanair es versäumt, klarzustellen, dass zwar die Zahlen zum Verkehrsaufkommen des Vormonats jeden Monat auf der Website von BAC veröffentlicht werden, es sich dabei jedoch nur um allgemeine Statistiken zu den Zahlen der abfliegenden und ankommenden Fluggäste, der Transit- und Transferfluggäste handelt, die nicht nach Fluggesellschaft aufgeschlüsselt werden.

(119) Betreffend die von Ryanair angeführte Erklärung des ehemaligen Staatssekretärs für Mobilität ist Belgien der Auffassung, dass diese Erklärung in keiner Weise das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe beweist, und übrigens auch nicht das Vorliegen eines anderen Plans der belgischen Regierung mit dem Ziel, der von Ryanair gegenüber anderen Fluggesellschaften ausgeübten Konkurrenz entgegenzuwirken.

Zur Vereinbarkeit der angeblichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt

(120) Diesbezüglich weist Belgien darauf hin, dass diese Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie Dienstleistungen umfasst, die nicht wirtschaftlicher Art sind, und hilfsweise insofern, als sie ihren Empfängern keinen Vorteil verschafft.

(121) Belgien zieht daraus die Schlussfolgerung, dass die Frage der Vereinbarkeit einer angeblichen Beihilfe in diesem Fall nicht relevant ist.

Zum Ersuchen um finanzielle Informationen der Empfänger

(122) Diesbezüglich hebt Belgien hervor, dass die fragliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt und folglich die Kommission keinen Grund hat, um finanzielle Informationen seitens Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium und Thomas Cook Airlines Belgium zu ersuchen.

(123) In jedem Fall ist Belgien der Ansicht, dass an die drei betroffenen Fluggesellschaften gegebenenfalls eine Aufforderung zur Einreichung von Stellungnahmen gerichtet werden sollte.

Bemerkungen zu der Stellungnahme von IAG

(124) In ihren Bemerkungen zu der Stellungnahme von IAG verweist Belgien die Kommission auf seine Stellungnahme vom 16. Januar 2015 sowie auf seine Antwort vom 12. März 2015 auf das Auskunftsersuchen vom 10. Februar 2015, wobei es der Ansicht ist, detailliert erklärt zu haben, inwiefern die fragliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt.

Bemerkungen zu der Stellungnahme von Brussels Airlines

(125) Belgien hat die von Brussels Airlines vorgebrachte Stellungnahme zur Kenntnis genommen, in der sie in erster Linie darauf schließt, dass die fragliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt. Belgien teilt der Kommission mit, dass es sich diesbezüglich der genannten Schlussfolgerung von Brussels Airlines anschließt.

Bemerkungen zu der Stellungnahme der betroffenen Partei, die nicht genannt werden wollte

(126) Belgien bezieht sich auf seine Stellungnahme vom 16. Januar 2015 sowie auf seine Antwort vom 12. März 2015 auf das Auskunftsersuchen vom 10. Februar 2015, wobei es der Ansicht ist, detailliert erklärt zu haben, inwiefern die fragliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt.

BEURTEILUNG Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(127) Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

(128) Eine Maßnahme ist demnach als staatliche Beihilfe einzustufen, wenn alle nachstehend genannten Voraussetzungen erfüllt sind: 1) die Empfänger sind Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV; 2) die betreffende Maßnahme wird aus staatlichen Mitteln gewährt und ist dem Staat zuzurechnen; 3) den Empfängern wird durch die Maßnahme ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft und dieser Vorteil ist selektiv; 4) die Maßnahme könnte den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Der Begriff des Unternehmens und der wirtschaftlichen Tätigkeit

(129) Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV gelten die Beihilfevorschriften nur, wenn der Empfänger ein Unternehmen ist. Der Begriff des Unternehmens umfasst jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten. Die Kommission hat bereits in Punkt 34 der Luftverkehrsleitlinien darauf hingewiesen, dass die Einstufung einer Einheit als Unternehmen sich stets auf eine bestimmte Tätigkeit bezieht.

(130) Nach Angaben Belgiens werden mit der Subvention, die in Anwendung des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 ausgezahlt wird, Leistungen zur Gewährleistung der Sicherheit der Fluggäste und der Flughafenanlagen finanziert, und folglich keine Tätigkeiten wirtschaftlicher Art unterstützt. Belgien beruft sich auf den Charleroi-Beschluss, in dem die Kommission die Auffassung vertrat, dass die Finanzierung durch die Region Wallonien von bestimmten Tätigkeiten auf dem Flughafen Charleroi, die unter die Ausübung hoheitlicher Befugnisse fallen, keine staatliche Beihilfe darstellt, insbesondere da diese Aktivitäten nicht wirtschaftlicher Art sind. Brussels Airlines brachte ähnliche Argumente vor.

(131) Die Kommission bestreitet nicht, dass Belgien eventuell Ausgleichszahlungen an BAC für die von ihr auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem ausgeübten Tätigkeiten im Bereich der Sicherheit gewähren kann, wobei solche Ausgleichszahlungen nicht als staatliche Beihilfe zugunsten von BAC eingestuft werden könnten. Jedoch ist der Gegenstand dieses Verfahrens nicht eine an BAC ausgezahlte Subvention, sondern eine an Fluggesellschaften ausgezahlte Subvention.

(132) Diesbezüglich wird darauf hingewiesen, dass der königliche Erlass vom 7. Januar 2014 vorsieht, dass BAC den Gesamtbetrag der erhaltenen Subvention an Fluggesellschaften weitergibt, die im Jahr 2012 mehr als 400000 abfliegende Fluggäste befördert haben. Demzufolge begünstigt die in dem königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 vorgesehene Subvention Fluggesellschaften, die im Jahr 2012 mehr als 400000 abfliegende Fluggäste befördert haben, über den von Artikel 2 des genannten königlichen Erlasses eingeführten Aufteilungsmechanismus.

(133) Die Subventionen, die die Fluggesellschaften von BAC gemäß Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 erhalten haben, zielen darauf ab, ihnen einen Teil der BAC geschuldeten Sicherheitsgebühr zu erstatten. Die Sicherheitsgebühr ist eine der Flughafengebühren, mit denen die Fluggesellschaften BAC für den Zugang zur Flughafeninfrastruktur und die Erbringung von Flughafendienstleistungen bezahlen. Es handelt sich somit um eine der Komponenten des Preises von gewerblichen Leistungen, der von einem privaten Wirtschaftsbeteiligten, welcher diese Leistungen erbringt, festgelegt wird. Außerdem ist die Sicherheitsgebühr ein Betrag, der von der Fluggesellschaft pro abfliegendem Fluggast in Rechnung gestellt wird. Es ist daher offensichtlich, dass mit den fraglichen Subventionen Tätigkeiten des gewerblichen Personenverkehrs finanziert werden, die — wie die Kommission dies in Punkt 27 ihrer Luftverkehrsleitlinien erklärt hat — wirtschaftliche Tätigkeiten darstellen. Es handelt sich in keinem Fall um einen Ausgleich der Kosten, die die Fluggesellschaften tragen müssten, indem sie Tätigkeiten durchführen, die in die Verantwortung des Staates in Ausübung seiner amtlichen hoheitlichen Befugnisse fallen.

(134) Im Charleroi-Beschluss prüfte die Kommission die Finanzierung von Tätigkeiten, die in die Verantwortung des Staates in Ausübung seiner amtlichen hoheitlichen Befugnisse fallen und die vom Betreiber des Flughafens Charleroi durchgeführt werden. Sie prüfte dabei nicht den Mechanismus der Aufteilung an die Fluggesellschaften, wie etwa denjenigen, der durch Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 eingeführt wurde. Sie zog dabei auch nicht die Schlussfolgerung, dass eventuelle Finanzierungen, die die Fluggesellschaften erhalten hatten, nicht als staatliche Beihilfe eingestuft würden, da mit ihnen nichtwirtschaftliche Tätigkeiten finanziert worden seien. Der Charleroi-Beschluss ist somit nicht relevant für die Untersuchung der Maßnahme, die Gegenstand des vorliegenden Beschlusses ist.

(135) Aus dem Vorgenannten ergibt sich, dass die geprüfte Maßnahme, nämlich die Subvention zugunsten von Fluggesellschaften, die durch den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 gewährt wurde, eine wirtschaftliche Tätigkeit finanziert, nämlich die gewerbliche Beförderung von Fluggästen. Ihre Empfänger, die Fluggesellschaften sind, sind offensichtlich Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV.

Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit an den Staat

(136) Die Subvention wird in Anwendung eines vom Ministerrat verabschiedeten königlichen Erlasses gewährt. Artikel 6 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 legt fest, dass der für den Luftverkehr zuständige Minister mit der Durchführung des Erlasses beauftragt ist.

(137) Außerdem wird die Subvention durch Mittel aus dem belgischen Staatshaushalt finanziert. Artikel 3 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 stellt nämlich klar: Die in Artikel 1 genannte Subvention wird der Basisbeihilfe 52.60.31.32.01 Hilfe für den Luftfahrtsektor (…) des Haushalts des Föderalen öffentlichen Dienstes Mobilität und Transportwesen für das Haushaltsjahr 2014 zugerechnet.

(138) Außerdem schreibt Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 BAC vor, den Gesamtbetrag der vom Staat erhaltenen Subvention an bestimmte Fluggesellschaften zu verteilen, in Höhe der Beträge, die für jede Fluggesellschaft nach einer ganz von dem königlichen Erlass festgelegten Methode ermittelt werden. Diese Bestimmung lässt BAC keinen Spielraum bei der Auswahl der berechtigten Fluggesellschaften und den jeder Gesellschaft zugeteilten Beträgen. Folglich müssen die von BAC zugunsten der Fluggesellschaften getätigten Zahlungen gemäß dem königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 als dem Staat zuzurechnen und mit staatlichen Mitteln finanziert betrachtet werden, ohne dass diese Schlussfolgerung von der Tatsache berührt wird, dass BAC ein Unternehmen ist, dessen Aktien zu 75 % von Privatanlegern gehalten werden.

(139) Außerdem ist festzuhalten, dass die einzigen gemäß dem königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 getätigten Zahlungen vorgenommen wurden, ohne dass die von diesem Erlass ursprünglich vorgesehenen Modalitäten genau eingehalten wurden. Die jeder Fluggesellschaft geschuldeten Beträge, die gemäß den Bestimmungen von Artikel 2 des genannten königlichen Erlasses berechnet wurden, wurden nämlich direkt vom Staat ohne Abwicklung über BAC an die Fluggesellschaften ausgezahlt, welche die in Artikel 2 Absatz 1 des genannten königlichen Erlasses vorgesehenen Kriterien erfüllen. So hat der belgische Staat am 22. September 2014 die folgenden Beträge direkt an die Fluggesellschaften gezahlt: 16779819 EUR (Brussels Airlines), 2143621 EUR (TUI Airlines Belgium), 76560 EUR (Thomas Cook Airlines Belgium). Es ist offensichtlich, dass diese direkten Zahlungen dem Staat zuzurechnen sind und mit staatlichen Mitteln finanziert wurden.

(140) Auf der Grundlage dieser Sachverhalte sollte der Schluss gezogen werden, dass der durch Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 eingeführte Mechanismus für Subventionen zugunsten von Fluggesellschaften dem Staat zuzurechnen ist und von Belgien mit staatlichen Mitteln im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV gewährt wird.

Wirtschaftlicher Vorteil

(141) Bei der Beurteilung, ob eine staatliche Maßnahme eine Beihilfe für ein Unternehmen darstellt, muss festgestellt werden, ob dem betreffenden Unternehmen ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wurde, der es von Kosten entlastet hat, die es normalerweise aus Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, oder ob ihm ein Vorteil verschafft wurde, den es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte.

(142) Es sind nur die Auswirkungen der Maßnahme für das Unternehmen relevant, nicht der Grund oder das Ziel des staatlichen Eingriffs. Wenn sich die finanzielle Lage eines Unternehmens verbessert, weil der Staat zu von den normalen Marktbedingungen abweichenden Konditionen eingreift, liegt ein Vorteil vor. Um dies zu bewerten, muss die finanzielle Lage des Unternehmens nach der Maßnahme mit der finanziellen Lage vergleichen werden, die bestünde, wenn die Maßnahme nicht durchgeführt worden wäre. Da es nur auf die Auswirkung der Maßnahme ankommt, ist unerheblich, ob der Vorteil für das Unternehmen verpflichtenden Charakter in dem Sinne hat, dass es auf ihn nicht verzichten oder ihn nicht ablehnen könnte.

(143) Gemäß Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 ist BAC verpflichtet, die vom Staat erhaltene Subvention an die Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem zu verteilen, die vom 1. Januar bis 31. Dezember 2012 mehr als 400000 abfliegende Fluggäste befördert haben, Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen, gemäß den in diesem Artikel festgelegten Modalitäten. Diese Zahlungen bestehen darin, einen Teil der von jeder der betroffenen Fluggesellschaften an BAC zu zahlenden Sicherheitsgebühr zurückzuerstatten, wie dies aus der in den Erwägungsgründen 39 bis 41 dargestellten Berechnung hervorgeht. Die Sicherheitsgebühr ist Teil der von BAC festgesetzten Flughafengebühren, die den Fluggesellschaften für gewerbliche Dienstleistungen in Rechnung gestellt werden, insbesondere für den Zugang zur Flughafeninfrastruktur, die die Fluggesellschaften zur Erbringung ihrer Dienstleistungen im Luftverkehr benötigen. Außerdem kommt diese Gebühr als ein Betrag zum Ausdruck, der pro abfliegendem Fluggast in Rechnung gestellt wird, und ergibt sich somit unmittelbar aus den Tätigkeiten des gewerblichen Personenverkehrs der Fluggesellschaften. Sie zählt somit zu den Kosten, die die auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem operierenden Fluggesellschaften unter normalen Marktbedingungen tragen müssen. Folglich entlastet die fragliche Maßnahme die betroffenen Fluggesellschaften von Kosten, die sie normalerweise aus Eigenmitteln hätten bestreiten müssen, und verschafft ihnen einen Vorteil, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätten.

(144) Nach Ansicht Belgien sollte zur Beurteilung des Vorliegens eines wirtschaftlichen Vorteils in diesem Fall ein Vergleich zwischen der Maßnahme, die Gegenstand des Verfahrens ist, und einer vergleichbaren Situation in Belgien vorgenommen werden. Belgien betont diesbezüglich, dass bis zur Verabschiedung der fraglichen Maßnahme nur der Flughafen Brüssel-Zaventem seinen Nutzern eine Gebühr in Rechnung stellte, die die durch ihre Nutzung des Flughafens entstandenen Sicherheitskosten abdeckte, ohne dass ein staatlicher Eingriff erfolgte. Nach Angaben Belgiens unterscheide sich der Flughafen Brüssel-Zaventem darin von der Situation der anderen, in der Region Wallonien und der Region Flandern gelegenen Flughäfen, bei denen alle Kosten in Verbindung mit Dienstleistungen der Flughafensicherheit von den betroffenen Regionen übernommen werden. Belgien beruft sich diesbezüglich auf den Charleroi-Beschluss, und insbesondere auf seine Erwägungsgründe 269 und 270. Indem sich Belgien auf die Punkte 54 bis 60 der Luftverkehrsleitlinien stützt, die sich auf die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten auf die zugunsten der Fluggesellschaften getroffenen Maßnahmen sowie auf die Anwendung von Methoden des Vergleichs zwischen Flughäfen zu diesem Zweck beziehen, schließt Belgien daraus, dass die fragliche Maßnahme den betroffenen Fluggesellschaften keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft. Brussels Airlines bringt ähnliche Argumente vor und hebt dabei hervor, dass den Fluggesellschaften am Flughafen Charleroi keine Sicherheitsgebühr in Rechnung gestellt wird.

(145) Die Kommission teilt nicht den Standpunkt Belgiens bezüglich der anzuwendenden Methode zur Beurteilung des Vorliegens eines wirtschaftlichen Vorteils im vorliegenden Fall. Die Kommission stellt zunächst fest, dass die Passage der Luftverkehrsleitlinien, auf die sich Belgien beruft, die Analyse des Verhaltens eines Flughafenbetreibers gegenüber einer oder mehreren Fluggesellschaft(en) betrifft, um festzustellen, ob die von diesem Betreiber in Rechnung gestellten Gebühren mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten übereinstimmen. Die Maßnahme, die Gegenstand der vorliegenden Prüfung ist, fällt nicht in diesen Bereich, da es sich um eine Maßnahme der teilweisen Rückerstattung durch den Staat von Gebühren handelt, die von einem privaten Flughafenbetreiber drei bestimmten Fluggesellschaften in Rechnung gestellt werden.

(146) Zudem entsprechen für die in Belgien operierenden Fluggesellschaften die normalen Marktbedingungen einer Situation, in der sie die gesamte finanzielle Belastung tragen, die von den ihnen in Rechnung gestellten Flughafengebühren hervorgerufen wird, unabhängig von den möglichen Unterschieden zwischen diesen Gebühren, deren jeweilige Höhe von den verschiedenen Flughafenbetreibern in Abhängigkeit von zahlreichen Faktoren festgelegt wird — ihre jeweilige Geschäftspolitik, ihr jeweiliges Kostenniveau, der regionale oder nationale Rechtsrahmen, in dem sie diese Gebühren festlegen müssen, oder auch, inwieweit sie die finanzielle Belastung der Tätigkeiten tragen müssen, die unter die Ausübung hoheitlicher Befugnisse fallen. Die normalen Marktbedingungen setzen nicht die Einheitlichkeit der Flughafengebühren auf den verschiedenen belgischen Flughäfen voraus, selbst unter der Annahme, dass diese ausreichend vergleichbar wären, damit die in den Punkten 54 bis 60 der Luftverkehrsleitlinien empfohlene Methode anwendbar wäre, was Belgien nicht zu beweisen versucht hat. Folglich könnte eine Subvention, die darauf abzielt, die an einem belgischen Flughafen in Rechnung gestellten Gebühren den an anderen belgischen Flughäfen abgerechneten Gebühren anzunähern, nicht allein aufgrund dieser Tatsache der Einstufung als wirtschaftlicher Vorteil entgehen.

(147) Außerdem scheint die Bezugnahme Belgiens auf die Erwägungsgründe 269 und 270 des Charleroi-Beschlusses nicht relevant zu sein. In diesen Erwägungsgründen nimmt die Kommission nicht Stellung, sondern fasst die Bemerkungen Belgiens zu den Stellungnahmen von anderen Beteiligten im Rahmen eines förmlichen Prüfverfahrens zum Flughafen Charleroi zusammen. Außerdem betreffen die fraglichen Erwägungsgründe die Wahl der belgischen Behörden, die Ausführung oder die Finanzierung von Tätigkeiten, die von den Flughafenbetreibern durchgeführt werden und die nach Ansicht dieser Behörden unter die Ausübung hoheitlicher Befugnisse fallen, zu übernehmen oder nicht zu übernehmen. Diese Frage ist nicht relevant für die Analyse der Maßnahme, die Gegenstand der vorliegenden Prüfung ist. Wie zuvor unter Erwägungsgrund 131 des vorliegenden Beschlusses angegeben, bestreitet die Kommission nicht die Möglichkeit für den Bundesstaat, die von BAC in Verbindung mit ihren Tätigkeiten im Bereich der Sicherheit getragenen Kosten auszugleichen, sie versucht jedoch zu ermitteln, ob der von dem königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 zugunsten der Fluggesellschaften eingeführte Mechanismus zur Verteilung der Subvention diesen Gesellschaften einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.

(148) Aus den obigen Ausführungen geht hervor, dass die von Belgien und Brussels Airlines vorgebrachten Argumente nicht geeignet sind, die Schlussfolgerung infrage zu stellen, nach der die derzeit geprüfte Maßnahme die betroffenen Fluggesellschaften von Kosten entlastet, die sie unter normalen Marktbedingungen aus Eigenmitteln hätten bestreiten müssen.

(149) Unter der Annahme, dass BAC eine Subvention unter den in Artikel 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 vorgesehenen Bedingungen erhalten hätte, ohne dass diese Subvention mit irgendeiner Verpflichtung zur Verteilung an Fluggesellschaften verbunden wäre, ist es übrigens wenig wahrscheinlich, dass BAC die Auswirkung dieser Subvention auf die den Fluggesellschaften in Rechnung gestellte Sicherheitsgebühr genau auf dieselbe Weise weitergegeben hätte, wie dies Artikel 2 des genannten königlichen Erlasses vorsieht.

(150) Zunächst gibt es keinen klaren Hinweis darauf, dass BAC unter dem Einfluss einer solchen Subvention die Sicherheitsgebühr herabsetzen oder einen Teil davon zurückerstatten würde. BAC könnte die Subvention für die Finanzierung zusätzlicher Investitionen im Bereich der Sicherheit verwenden, die in ihrem bereits vorhandenen Investitionsprogramm nicht vorgesehen waren. In einem solchen Fall hätte BAC keinen Grund, die Sicherheitsgebühr herabzusetzen oder einen Teil zurückzuerstatten. Andererseits werden, wie in Abschnitt 2.1.3 angegeben, das System und die Methode der Tarifkontrolle von BAC für einen Regulierungszeitraum von fünf Jahren festgelegt. Der königliche Erlass vom 7. Januar 2014 wurde während des Regulierungszeitraums 2011-2015 verabschiedet. Es ist wenig wahrscheinlich, dass BAC unter dem Einfluss der Subvention einen Anreiz hätte finden können oder gefunden hätte, um eine Herabsetzung der Sicherheitsgebühr oder eine teilweise Rückerstattung dieser Gebühr vor dem Ende dieses Regulierungszeitraums vorzuschlagen, d. h. fast zwei Jahre nach Verabschiedung des königlichen Erlasses.

(151) Selbst unter der Annahme, dass BAC unter dem Einfluss einer solchen Subvention es für wünschenswert gehalten hätte, den Fluggesellschaften die Auswirkungen dieser Subvention zugutekommen zu lassen, indem sie die Sicherheitsgebühr herabsetzt oder einen Teil davon zurückerstattet, kann man zudem davon ausgehen, dass sie dies in einheitlicher Weise für alle Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem getan hätte. Die Sicherheitsgebühr nimmt nämlich gegenwärtig die Form eines einmaligen Betrags pro abfliegendem Fluggast an, ohne Unterscheidung nach der Art des Fluggasts. Eine Subvention, die die Sicherheitskosten von BAC reduziert, sollte somit logischerweise zu einer Reduzierung dieses einmaligen Betrags führen, der deshalb allen Fluggesellschaften im Verhältnis zur Zahl der von ihnen beförderten Fluggäste mit Abflug vom Flughafen Brüssel-Zaventem zugutekommt. Der in Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 vorgesehene Mechanismus führt jedoch zu einen sehr unterschiedlichen Ergebnis. Insbesondere erhalten in Anwendung dieses Mechanismus zahlreiche Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem keine teilweise Rückerstattung ihrer Sicherheitsgebühr, während sich nur drei Fluggesellschaften das verfügbare Budget von 19000000 EUR pro Jahr teilen.

(152) Deshalb verändert der Mechanismus der Verteilung die finanziellen Belastungen, die von den Fluggesellschaften getragen werden, welche den Flughafen Brüssel-Zaventem nutzen, zum Vorteil der drei Fluggesellschaften, die von diesem Mechanismus profitieren, im Vergleich zu einer hypothetischen Situation, in der BAC eine Subvention unter den in Artikel 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 vorgesehenen Bedingungen erhalten hätte, ohne dass diese Subvention mit irgendeiner Verpflichtung zur Verteilung an Fluggesellschaften verbunden wäre.

(153) Außerdem kann die Maßnahme nicht als ein Finanzausgleich betrachtet werden, den der Staat den betroffenen Fluggesellschaften für die Erbringung irgendeiner Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewähren würde, da Belgien nicht das Vorliegen einer solchen Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, mit dem die betroffenen Fluggesellschaften beauftragt wurden, geltend gemacht hatte. Die Maßnahme kann daher nicht als frei von einem wirtschaftlichen Vorteil gemäß dem Altmark-Urteil betrachtet werden.

(154) Aus allen vorstehenden Darlegungen geht hervor, dass die fragliche Maßnahme Fluggesellschaften einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.

(155) Die Kommission stellt fest, dass am 26. August 2014 auf der Website von Herrn Melchior Wathelet, zu dieser Zeit Vizepremierminister und ehemaliger Staatssekretär für Umwelt, Energie, Mobilität und institutionelle Reformen, Folgendes angegeben war: Der engere Ministerausschuss hat im Dezember 2012 beschlossen, jährliche Mittel von 20000000 EUR für die Unterstützung der belgischen Fluggesellschaften zu gewähren (…). Am 27. August 2014 erklärte Frau Catherine Fonck, zu dieser Zeit Staatssekretärin für Mobilität: Es gibt eine Entscheidung der Regierung, und diese ist sehr klar. Die Subventionen an die Fluggesellschaften über Brussels Airport müssen gezahlt werden. Diese ministeriellen Erklärungen veranschaulichen die Schlussfolgerung, nach der der von Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 eingeführte Mechanismus der Verteilung den betroffenen Fluggesellschaften einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, und legen sogar nahe, dass die Gewährung eines solchen Vorteils an diese Fluggesellschaften das Hauptziel des genannten königlichen Erlasses gewesen sein könnte.

(156) Es muss noch geklärt werden, ob der in den Erwägungsgründen 141 bis 154 identifizierte wirtschaftliche Vorteil selektiv ist.

Selektivität

(157) Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV muss eine von einem Staat gewährte Beihilfe, um als staatliche Beihilfe eingestuft zu werden, insbesondere bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen. Folglich könnten nur Maßnahmen, die bestimmten Unternehmen oder Unternehmenskategorien oder bestimmten Wirtschaftssektoren einen Vorteil in selektiver Weise verschaffen, staatliche Beihilfen darstellen.

(158) Die Kommission stellt zunächst fest, dass gemäß dem königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 die Maßnahme nur den drei Fluggesellschaften zugutekommen kann, die im Jahr 2012 über 400000 Fluggäste mit Abflug vom Flughafen Brüssel-Zaventem befördert haben, nämlich Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium und Thomas Cook Airlines Belgium, das heißt eine Teilmenge der Fluggesellschaften, die gegenwärtig oder potenziell Fluggäste mit Abflug vom Flughafen Brüssel-Zaventem befördern. Somit waren zum Zeitpunkt, zu dem der königliche Erlass verabschiedet wurde, die einzigen möglichen Empfänger der Maßnahme genau identifizierbar und bildeten eine geschlossene Teilmenge von Fluggesellschaften, die Fluggäste mit Abflug vom Flughafen Brüssel-Zaventem beförderten, wobei diese Menge ausschließlich aufgrund der Daten für das Jahr 2012 festgelegt wurde, die bei der Verabschiedung des königlichen Erlasses verfügbar waren. Nun ist aber ein wirtschaftlicher Vorteil, der einer geschlossenen Menge gewährt wird, die aus zum Zeitpunkt der Gewährung genau identifizierbaren Unternehmen besteht, notwendigerweise selektiv — sowohl de jure als auch de facto.

(159) Die Maßnahme, die Gegenstand der vorliegenden Prüfung ist, verschafft somit den Fluggesellschaften, die davon profitieren, einen selektiven Vorteil. Diese Schlussfolgerung kann der Argumentation nicht widersprechen, der der Gerichtshof in seinem am 21. Dezember 2016 verkündeten Urteil in der Rechtssache Hansestadt Lübeck gefolgt ist, und zwar aus den in den Erwägungsgründen 161 und 162 dargelegten Gründen.

(160) In diesem Urteil hat der Gerichtshof die Bedingungen geprüft, unter denen eine Entgeltordnung, die den Betrag der Flughafengebühren auf dem Flughafen Lübeck festlegt, einen selektiven Vorteil beinhalten könnte. Er war der Ansicht, dass der maßgebliche Bezugsrahmen für die Analyse der Selektivität der fraglichen Entgeltordnung derjenige der Regelung für die am Flughafen Lübeck geltenden Flughafengebühren sei. Somit sollte in der Gruppe, die aus den gegenwärtigen und potenziellen Nutzern des Flughafens Lübeck gebildet wird, geprüft werden, ob die fragliche Entgeltordnung bestimmten Unternehmen im Vergleich zu anderen einen Vorteil verschafft, und gegebenenfalls festgestellt werden, ob die Gewährung dieses Vorteils durch die Natur und den Aufbau des Systems begründet ist, in dessen Rahmen die angestrebte Maßnahme erfolgt.

(161) Die Maßnahme, die Gegenstand der vorliegenden Prüfung ist, unterscheidet sich von der fraglichen Maßnahme in der Rechtssache Hansestadt Lübeck darin, dass sie nicht darin besteht, die geltenden Flughafengebühren für alle Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem zu regeln, die eine offene Gruppe bilden, sondern einer geschlossenen Teilgruppe dieser gesamten Gruppe eine Subvention gewährt. Insbesondere ist von dem Nutzen der Maßnahme jede Fluggesellschaft ausgeschlossen, die im Jahr 2012 weniger als 400000 Fluggäste mit Abflug vom Flughafen Brüssel-Zaventem befördert hat, und zwar unabhängig von der Zahl und Art der Fluggäste, die sie während des Zeitraums der Anwendung der Maßnahme befördert. Das Analysemodell der Selektivität, das vom Gerichtshof in der Rechtssache Hansestadt Lübeck gewählt wurde, ist somit auf die Maßnahme, die Gegenstand der vorliegenden Prüfung ist, nicht anwendbar.

(162) Jedoch selbst unter der Annahme, dass der Mechanismus der Verteilung, der von Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 eingeführt wurde, mit einer Maßnahme zur Festlegung der Flughafengebühren von Brüssel-Zaventem gleichgesetzt werden könnte, und wobei die aus den gegenwärtigen und potenziellen Nutzern des Flughafens Brüssel-Zaventem bestehende Gruppe als Bezugsgröße genommen wird, sollte die eventuelle Selektivität der Maßnahme geprüft werden, wobei diese dadurch nicht weniger selektiv bleiben würde, wie in den Erwägungsgründen 163 bis 192 aufgezeigt wird.

(163) Unter der in Erwägungsgrund 162 genannten Annahme müsste man berücksichtigen, dass der maßgebliche Bezugsrahmen zur Beurteilung der eventuellen Selektivität der fraglichen Maßnahme aus dem am Flughafen Brüssel-Zaventem geltenden System der Flughafengebühren und der Regelung zur Finanzierung der Tätigkeiten im Bereich der Sicherheit dieses Flughafens besteht. Zusätzlich müsste man in der aus den gegenwärtigen und potenziellen Nutzern des Flughafens Brüssel-Zaventem bestehenden Gruppe das Vorliegen von Unterschieden in der Behandlung, die durch die geprüfte Maßnahme hervorgerufen werden, und ihre eventuellen Begründungen prüfen. Dies ist zumindest implizit der Ansatz, den Belgien im Laufe des Verfahrens verfolgte. Es hat nämlich verschiedene Begründungen für bestimmte Aspekte der Maßnahme vorgebracht, die einen Unterschied in der Behandlung zwischen den gegenwärtigen und potenziellen Nutzern des Flughafens Brüssel-Zaventem verursacht, insbesondere die Schwelle von 400000 Fluggästen und die Verwendung der Daten für das Jahr 2012 zur Identifizierung der berechtigten Unternehmen. Aus den in Erwägungsgrund 161 genannten Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass diese Methode auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist. Außerdem würde, wie in den Erwägungsgründen 164 bis 192 aufgezeigt, die Anwendung dieser Methode zu der Schlussfolgerung führen, dass die Maßnahme selektiv ist.

(164) Wenn man die in Erwägungsgrund 162 beschriebene Methode anwendet, wobei der Bezugsrahmen wie in Erwägungsgrund 163 angegeben festgelegt wird, ist festzuhalten, dass die Maßnahme einigen Unternehmen einen Vorteil im Vergleich zu anderen verschafft, die sich in einer faktisch und rechtlich vergleichbaren Situation befinden. Tatsächlich befinden sich alle Fluggesellschaften, die Flüge mit Abflug vom Flughafen Brüssel-Zaventem anbieten, in einer faktisch und rechtlich vergleichbaren Situation, wobei sie namentlich demselben System der Flughafengebühren und insbesondere einer Sicherheitsgebühr unterliegen, die als einmaliger Betrag ausgedrückt wird, der pro abfliegendem Fluggast in Rechnung gestellt wird, ohne Unterscheidung nach Art oder Anzahl der Fluggäste. Während nun aber einige Nutzer von einer teilweisen Rückerstattung ihrer Sicherheitsgebühr profitieren, im vorliegenden Fall diejenigen, die das in Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 festgelegte Kriterium erfüllen, profitieren andere von keiner Rückerstattung.

(165) Es bleibt noch festzustellen, ob dieser Unterschied in der Behandlung durch die Natur und den Aufbau des Systems begründet ist, in dessen Rahmen die angestrebte Maßnahme erfolgt. Diesbezüglich sollte an das Ziel des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 erinnert werden, durch den die fragliche Maßnahme eingeführt wurde. Schon nach seinem Wortlaut handelt es sich um eine Maßnahme zur Unterstützung der Sicherheitsinfrastruktur im Flughafen Brüssel-Zaventem. Es sollte ebenfalls daran erinnert werden, dass nach den geltenden Vorschriften es die Aufgabe von BAC ist, die Höhe der Flughafengebühren innerhalb des in Abschnitt 2.1.3 beschriebenen Regelungsrahmens festzulegen. Gemäß den in Erwägungsgrund 25 genannten Bestimmungen legt nämlich BAC, nach Anhörung der Nutzer des Flughafens, das Tarifsystem und die Methode der Tarifkontrolle fest, wobei für diese gilt, dass Einigkeit zwischen den Parteien besteht, falls keine begründete Nichtzustimmung eines Nutzers mitgeteilt wird. Die wirtschaftliche Regulierungsbehörde kann bestimmte Anpassungen oder Änderungen an der Methode der Tarifkontrolle oder dem Tarifsystem verlangen, falls zwischen den Parteien keine Einigkeit besteht, gemäß Artikel 55 Absatz 4 des königlichen Erlasses vom 21. Juni 2004. Die Methode der Tarifkontrolle und jede Änderung dieser Methode, die von der wirtschaftlichen Regulierungsbehörde vorgeschrieben werden, sowie das Tarifsystem unterliegen der Genehmigung des für den Luftverkehr zuständigen Ministers. Schließlich stellt die Kommission fest, dass BAC eine Sicherheitsgebühr eingeführt hat, mit der die von BAC durchgeführten Tätigkeiten im Bereich der Sicherheit finanziert werden sollen — zumindest bis zur Einführung der Subvention, die durch Artikel 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 festgelegt wurde. Die in diesem Erwägungsgrund genannten Sachverhalte sind Teil der Natur und des Aufbaus des Systems, in dessen Rahmen die fragliche Maßnahme erfolgt.

(166) Die Sicherheitsgebühr wird als einmaliger Betrag ausgedrückt, der pro abfliegendem Fluggast in Rechnung gestellt wird, unabhängig von der Art des beförderten Fluggastes. Eine Maßnahme der öffentlichen Finanzierung von Tätigkeiten im Bereich der Sicherheit sollte demnach logischerweise BAC dazu veranlassen, außer wenn der gesamte Betrag der Subvention zur Finanzierung der zusätzlichen Sicherheitsausgaben verwendet wird, die Sicherheitsabgabe in einheitlicher Weise zu senken. Somit würden alle Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem von den Wirkungen dieser Finanzierung im Verhältnis zur Zahl der von ihnen beförderten abfliegenden Fluggäste profitieren. Nun führt aber die angestrebte Maßnahme zu einem deutlich unterschiedlichen Ergebnis, schon allein deshalb, da zahlreiche Nutzer gemäß Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 von keiner Rückerstattung profitieren können. Die Maßnahme weicht somit ohne objektiven Grund vom allgemeinen Aufbau des Systems der Flughafengebühren ab, und zwar in mehrfacher Hinsicht. Zunächst ergibt sie sich aus einer einseitigen Entscheidung der Bundesregierung, die keine Zuständigkeit zur Festlegung der Flughafengebühren besitzt. Die Aufgabe der Bundesregierung beschränkt sich nämlich darauf, die Methode der Tarifkontrolle und das Tarifsystem zu genehmigen oder abzulehnen, am Ende des in Abschnitt 2.1.3 beschriebenen Verfahrens, wobei dieses Verfahren zur Verabschiedung der fraglichen Maßnahme in keiner Weise eingehalten wurde. Schließlich steht die Maßnahme nicht mit der Struktur der Sicherheitsgebühr im Einklang, die die Form eines Betrags pro abfliegendem Fluggast annimmt und keine Unterscheidung nach der Art oder der Zahl der beförderten Fluggäste beinhaltet. Somit lassen sich die von der Maßnahme hervorgerufenen Unterschiede in der Behandlung nicht durch die Natur und den Aufbau des Systems rechtfertigen, in dessen Rahmen die angestrebte Maßnahme erfolgt.

(167) In der Folge des vorliegenden Beschlusses, und nur ergänzend, wird die Kommission dennoch die von Belgien und einigen dritten Parteien vorgebrachten Begründungen betreffend die wesentlichen Elemente zur Bestimmung der Empfänger der Maßnahme prüfen. Zur Begrenzung der Zahl der Empfänger auf der Grundlage der Schwelle von 400000 Fluggästen pro Jahr im Jahr 2012, Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen.

(168) Nach Angaben Belgiens besteht die der Maßnahme zugrunde liegende Idee darin, den degressiven Charakter der Grenzkosten pro Fluggast der Sicherheitskosten wiederzugeben und so zu vermeiden, dass die Nutzer benachteiligt werden, die am meisten zur Entwicklung des Passagierverkehrs des Flughafens beitragen.

(169) Betreffend die Wahl der Schwelle von 400000 Fluggästen pro Jahr, Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen, zur Bestimmung der Empfänger erklärt Belgien, dass diese Schwelle auf der Grundlage folgender Analysen festgelegt wurde:

41 % der Sicherheitskosten sind fixe Kosten, während 59 % variable Kosten sind;

der Transfer von Fluggästen ist nicht von Sicherheitskosten befreit, was einen erheblichen Unterschied zu zahlreichen europäischen Flughäfen darstellt;

die Art der Gebührenfestsetzung für die Sicherheitskosten am Flughafen Brüssel-Zaventem gibt nicht die Degression der Sicherheitskosten wieder, und die tatsächlichen Kosten der Fluggastabfertigung würden demzufolge durch diese Tarifpraxis nicht wiedergegeben;

Die Passagierfluggesellschaften leisten einen höheren Beitrag zu den Sicherheitskosten als die Luftfrachtunternehmen, da die Gebühren auf der Zahl der Fluggäste basieren, obwohl ein bedeutender Teil der Sicherheitskosten durch das Sicherheitsmanagement für diese Luftfrachtunternehmen entsteht.

(170) Nach Angaben Belgiens führt diese Analyse zur Schlussfolgerung, dass den Passagierverkehrsunternehmen übermäßig hohe Kosten in Rechnung gestellt wurden und dass Abhilfemaßnahmen geboten seien, da die Entwicklung des Flughafens es erfordert, speziell die Zahl der Fluggäste mit Abflug vom Flughafen Brüssel-Zaventem zu erhöhen.

(171) Bei der Vorlage seiner Begründungen fügt Belgien hinzu, dass es darum ginge, die Geschäfte der wichtigsten Verkehrsunternehmen über eine klare und objektivierbare Förderungsmaßnahme zu stabilisieren. Nach Angaben Belgiens könnte die Förderungsmaßnahme ab der Schwelle von 400000 abfliegenden Fluggästen ihre Wirkungen entfalten. Ein niedrigerer Wert hätte nach Angaben Belgiens die Wirkung, dass die Maßnahme verwässert würde, die nur ein Drittel der Kosten im Bereich der Flughafensicherheit subventioniert, während ein höherer Wert das Ziel für die Fluggesellschaften, die ihre Aktivitäten am Flughafen Brüssel-Zaventem ausbauen wollen, unerreichbar machen würde.

(172) Schließlich fügte Belgien zu seinen Anmerkungen zum Einleitungsbeschluss Folgendes hinzu: Das Ziel bestand darin, die Fluggesellschaften dazu zu bewegen, ihre Aktivitäten in Brüssel auszubauen, indem sie einen Ausgleich zur Reduzierung der Sicherheitskosten erhalten, die eine Erhöhung der Fluggastzahlen mit sich bringt.

(173) Die Kommission stellt zunächst fest, dass die von Belgien vorgebrachten Erwägungen betreffend die Frachtunternehmen nicht die von der Maßnahme hervorgerufenen Unterschiede zwischen den Passagierverkehrsunternehmen rechtfertigen könnten, und diese Unterschiede den Gegenstand dieser Analyse darstellen.

(174) Die anderen von Belgien vorgebrachten Argumente, wie sie in den Erwägungsgründen 169 bis 172 zusammengefasst werden, können weder das Bestehen der Schwelle von 400000 Fluggästen pro Jahr noch ihre Höhe rechtfertigen, noch die Tatsache, dass sie sich auf historische Daten für das Jahr 2012 bezieht. Tatsächlich lassen sich diese Argumente in zwei Hauptpunkten zusammenfassen. Erstens wäre die Schwelle durch den Wunsch gerechtfertigt, den Verkehr des Flughafens zu fördern oder auszubauen, vor allem durch die Stabilisierung des Verkehrs der Betreiber, die am meisten Fluggäste befördern. Zweitens wäre sie durch das Anliegen gerechtfertigt, die Wirkungen der gegenwärtigen Sicherheitsgebühr zu korrigieren, die die tatsächlichen Sicherheitskosten, die durch den Passagierverkehr jeder Fluggesellschaft verursacht werden, nicht korrekt widerspiegeln würde.

(175) Betreffend den ersten Punkt stellt die Kommission fest, dass das Ziel, das in der Stabilisierung oder dem Ausbau des Verkehrs auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem besteht, in keinem Zusammenhang mit dem erklärten Ziel des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 steht, nämlich der Finanzierung der Sicherheitsinfrastruktur. Zudem fällt das Ziel, das in der Stabilisierung oder dem Ausbau des Verkehrs besteht, in Wirklichkeit in den Bereich der Strategie und der Geschäftspolitik von BAC. Diesbezüglich sollte daran erinnert werden, dass das System der Flughafengebühren des Flughafens Brüssel-Zaventem in keiner Weise vorsieht, dass die Bundesregierung bei der Umsetzung von finanziellen Anreizen zur Förderung des Verkehrs an die Stelle von BAC treten könnte. Wie bereits erwähnt, ist es nach den geltenden Vorschriften die Aufgabe von BAC, die Höhe der Flughafengebühren innerhalb des in Abschnitt 2.1.3 beschriebenen Regelungsrahmens festzulegen. Wenn das Ziel Belgiens darin besteht, den Verkehr auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem zu erhöhen, sind zudem die Gründe unklar, aus denen die finanziellen Anreize den Fluggesellschaften vorbehalten sein sollten, die im Jahr 2012 — einem Zeitraum vor dem Inkrafttreten des genannten königlichen Erlasses — mehr als 400000 Fluggäste befördert haben. Insbesondere sind die Fluggesellschaften, die im Jahr 2012 diese Schwelle nicht erreicht haben, vom Anwendungsbereich der Maßnahme ausgeschlossen, obwohl sie imstande sein könnten, ihren Verkehr im Laufe der folgenden Jahre beträchtlich zu erhöhen, wenn sie nur angemessene Anreize erhalten.

(176) Die einzigen quantifizierten Angaben, die von Belgien zur Rechtfertigung der Schwelle von 400000 Fluggästen pro Jahr vorgebracht wurden, beschränken sich auf Daten zur Zahl der abfliegenden Fluggäste, die in den Jahren 2012 und 2013 von den Fluggesellschaften befördert wurden, welche über 100000 abfliegende Fluggäste während einem dieser zwei Jahre befördert hatten, wobei Transfer- und Transitfluggäste sowie die anderen abfliegenden Fluggäste unterschieden werden. Belgien kommentiert seine Daten so: Die Analyse der in Anhang 2 übernommenen Daten zeigt für das Jahr 2012, dass ab der Schwelle von 400000 abfliegenden Fluggästen die Wachstumsrate — des Winkelkoeffizienten der aus diesen Daten hervorgegangenen Kurve — signifikant ansteigt. Daher kann die Förderungsmaßnahme ab diesem Wert diese Wirkungen erzielen. Soweit diese Daten jedoch nur die Entwicklung der Zahl der zwischen 2012 und 2013 beförderten Fluggäste berücksichtigen, und nicht die Beziehungen zwischen den Flughafengebühren, insbesondere der Sicherheitsgebühr, und der Zahl der beförderten Fluggäste, ermöglichen sie es nicht, die Anreizwirkungen der geplanten Maßnahme auf den Verkehr des Flughafens Brüssel-Zaventem grundsätzlich zu beurteilen.

(177) Die Kommission ist daher der Ansicht, dass der erste Hauptpunkt der von Belgien vorgebrachten Argumente, wie er in Erwägungsgrund 174 zusammengefasst ist, keine Rechtfertigung der Schwelle von 400000 abfliegenden Fluggästen pro Jahr ermöglicht, die in Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 berücksichtigt wurde.

(178) Betreffend den in Erwägungsgrund 174 erwähnten zweiten Hauptpunkt stellt die Kommission fest, dass das Anliegen der Korrektur der Art und Weise, in der BAC seine Sicherheitskosten an die verschiedenen Fluggesellschaften weitergibt, das Belgien für notwendig hält, um die von den verschiedenen Fluggesellschaften verursachten tatsächlichen Kosten widerzuspiegeln, mit dem Ziel der Maßnahme — nämlich der Unterstützung der Sicherheitsinfrastruktur — nichts zu tun hat. Während nämlich die Gewährung einer Subvention an BAC zur Reduzierung seiner Kostenstruktur im Bereich der Sicherheit potenziell zur Unterstützung der Sicherheitsinfrastruktur geeignet ist, scheint die Art und Weise, in der BAC den Teil der Subvention auf die verschiedenen Fluggesellschaften verteilt, den sie diesen zugutekommen lässt, sich nicht auf dieses Ziel auszuwirken. Zudem sollte daran erinnert werden, dass es die Aufgabe von BAC ist, ein Tarifsystem und eine Methode der Tarifkontrolle vorzuschlagen, die die tatsächlichen Kosten widerspiegeln. Die wirtschaftliche Regulierungsbehörde kann nur unter bestimmten Umständen und nach einem Anhörungsverfahren, das die Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem einbezieht, eine endgültige Entscheidung treffen. Indem die Bundesregierung über die fragliche Maßnahme einseitig eingreift, um de facto die Struktur der Sicherheitsgebühr zu korrigieren, ist sie ohne objektiven Grund von dem allgemeinen System zur Festlegung der Flughafengebühren abgewichen.

(179) Selbst unter der Annahme, dass die Bundesregierung berechtigterweise eine solche Korrektur hätte vornehmen können, um die von den verschiedenen Fluggesellschaften verursachten tatsächlichen Sicherheitskosten widerzuspiegeln, ermöglicht zudem der Ausschluss der Fluggesellschaften, die im Jahr 2012 weniger als 400000 abfliegende Fluggäste — Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen — befördert haben, nicht die Erreichung dieses Ziels. Es kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass die Grenzkosten pro Fluggast der Sicherheitskosten degressiv sind, doch weist nichts in den von Belgien mitgeteilten Sachverhalten darauf hin, dass erst ab dem 400000. Fluggast diese degressive Wirkung eine Berücksichtigung wert ist, und dass Fluggesellschaften, die eine geringere Zahl von Fluggästen befördern, nicht von der Übernahme eines Teils der Sicherheitskosten von BAC durch den Staat profitieren könnten. Belgien hat zu diesem Punkt keine qualitative oder quantitative Begründung vorgelegt. Es ist festzuhalten, dass im Laufe eines bestimmten Jahres der Anwendung der Regelung eine förderfähige Fluggesellschaft sich die gesamte geschuldete Sicherheitsgebühr für jeden abfliegenden Fluggast über der Schwelle von 400000 zurückerstatten lassen kann, sofern die Haushaltsmittel von 19 Mio. EUR dies zulassen. Nun ist aber nach Angaben Belgiens ein bedeutender Teil der Sicherheitskosten von BAC (59 %) variabel. Daraus ergibt sich, dass jeder zusätzliche Fluggast, einschließlich über der Schwelle von 400000, erhebliche zusätzliche Sicherheitskosten verursacht. Die fragliche Maßnahme ist daher wenig geeignet, die tatsächlichen Sicherheitskosten korrekt widerzuspiegeln, die von den verschiedenen Nutzern des Flughafens Brüssel-Zaventem verursacht werden.

(180) Brussels Airlines war ihrerseits der Ansicht, dass eine Schwelle in Verbindung mit der Zahl der Fluggäste bei einer Subvention für Dienstleistungen im Bereich der Flughafensicherheit sachdienlich ist, denn die Sicherheitskosten auf den Flughäfen stehen auch mit der Zahl der Fluggäste in Zusammenhang. Jedoch erklärte Brussels Airlines nicht genau, inwiefern die Art, in der die Sicherheitskosten gerade in Abhängigkeit von der Zahl der Fluggäste variieren, die Wahl einer Schwelle rechtfertigt, die in der Zahl der Fluggäste ausgedrückt wird und ohne Weiteres eine ganze Kategorie von Fluggesellschaften ausschließt. Brussels Airlines hat zudem keine Begründung für die Höhe der gewählten Schwelle vorgebracht.

(181) Außerdem würde eine Fluggesellschaft, die in 2013, 2014 oder 2015 über 400000 abfliegende Fluggäste pro Jahr — Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen — befördert hat, für dieses Jahr keine teilweise Rückerstattung ihrer Sicherheitsgebühr erhalten, in Anwendung von Artikel 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014, wenn sie in 2012 nicht die Schwelle von 400000 Fluggästen erreicht hat, und würde durch die Struktur der Sicherheitsgebühr benachteiligt bleiben, die nach Angaben Belgiens die Degression der Sicherheitskosten unzureichend widerspiegelt. Somit steht der grundsätzliche Ausschluss der Fluggesellschaften, die in 2012 weniger als 400000 abfliegende Fluggäste — Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen — befördert haben, vom Anwendungsbereich der Maßnahme nicht mit dem Ziel im Einklang, das darin besteht, die tatsächlichen Sicherheitskosten in der Sicherheitsgebühr besser widerzuspiegeln.

(182) Schließlich stellte Belgien in seinen Begründungen fest, dass der Transfer von Fluggästen auf dem Flughafen Brüssel-Zaventem nicht von Sicherheitskosten befreit war, was die Degression der Sicherheitskosten nicht widerspiegeln würde. Wenn man die Richtigkeit dieser Behauptung voraussetzt, steht sie nicht mit der Tatsache im Einklang, dass die Transfer- und Transitfluggäste nicht berücksichtigt werden, um die Fluggesellschaften zu identifizieren, die die Schwelle von 400000 abfliegenden Fluggästen im Jahr 2012 überschritten haben und die für eine Rückerstattung aufgrund der fraglichen Maßnahme infrage kommen.

(183) Aufgrund der obigen Ausführungen kann der zweite Hauptpunkt der von Belgien vorgebrachten Argumente, wie er in Erwägungsgrund 174 dargelegt wird, nicht als Begründung der Schwelle von 400000 abfliegenden Fluggästen pro Jahr dienen, die in Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 berücksichtigt wurde.

(184) Außerdem sind, obwohl gemäß Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 die Transfer- und Transitfluggäste von der durchgeführten Berechnung der Zahl der Fluggäste zur Bestimmung der berechtigten Fluggesellschaften ausgeschlossen sind, diese Fluggäste inbegriffen, wenn es um die Berechnung der an jede der berechtigten Fluggesellschaften auszuzahlenden Beträge geht, gemäß Artikel 2 Absatz 2 des genannten königlichen Erlasses. Nun sollten die Modalitäten für die Berechnung der Subventionen aber mit dem Kriterium im Einklang stehen, das für die Bestimmung der Empfänger verwendet wird, andernfalls können sie nicht mit den Zielen in Einklang stehen, die der Wahl des Kriteriums für die Auswahl der Empfänger zugrunde liegen.

(185) Ryanair hat in seinen Anmerkungen diese Inkohärenz festgestellt. Belgien hat sich in seiner Stellungnahme zu den Anmerkungen von Ryanair darauf beschränkt, diesbezüglich auf seine vorherigen Mitteilungen zu verweisen. Nun enthalten die genannten Mitteilungen aber keine Erklärung für den Unterschied in der Behandlung der Transfer- und Transitfluggäste bei der Festlegung des Kriteriums für die Auswahl der Empfänger und bei den Modalitäten für die Berechnung der Subvention.

(186) Die Kommission stellt in diesem Zusammenhang fest, dass, wenn die Transfer- und Transitfluggäste in die Berechnung der Fluggäste einbezogen worden wären, die aufgrund von Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 durchgeführt wurde, zwei zusätzliche Fluggesellschaften grundsätzlich in diese Regelung hätten einbezogen werden können, und zwar Lufthansa und Jet Airways.

(187) Aufgrund der obigen Ausführungen ist es offensichtlich, dass die Begrenzung der Zahl der Empfänger nur auf die Fluggesellschaften, die im Jahr 2012 mehr als 400000 Fluggäste mit Abflug von Brüssel-Zaventem befördert haben, Transit- und Transferfluggäste nicht inbegriffen, durch die Natur und den Aufbau des Systems, in dessen Rahmen die angestrebte Maßnahme erfolgt, objektiv nicht gerechtfertigt ist.

(188) Nach Angaben Belgiens wurde das Jahr 2012 insofern als Bezugsjahr gewählt, als dieses das letzte Jahr war, für das die Zahlen zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Maßnahme durch den Ministerrat verfügbar waren. Nach Ansicht Belgiens ermöglicht die Tatsache, die Zahlen von 2012 zu berücksichtigen, die Gewährleistung einer gewissen Rechtssicherheit für die berechtigten Unternehmen.

(189) Die Kommission erachtet jedoch dieses Argument nicht für stichhaltig. Artikel 2 Absatz 2 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 sieht vor, dass die von den Fluggesellschaften erhaltenen Subventionen für ein bestimmtes Jahr (2013, 2014 oder 2015) berechnet werden, unter Berücksichtigung der Zahl der abfliegenden Fluggäste (einschließlich der Transfer- und Transitfluggäste) während dieses Jahres. Es besteht folglich kein objektiver Grund, grundsätzlich bestimmte Fluggesellschaften aufgrund der Daten für das Jahr 2012 aus der Liste der Empfänger auszuschließen. In Wirklichkeit bringt das Kriterium von Artikel 2 Absatz 1 des genannten königlichen Erlasses keine andere Gewissheit als den Ausschluss von der Regelung für die Fluggesellschaften, die dieses Kriterium nicht erfüllen. Das Argument Belgiens betreffend die Rechtssicherheit ist somit unwirksam.

(190) Nach Ansicht von Brussels Airlines, die sich diesbezüglich Belgien anschließt, erklärt sich die Verwendung des Bezugsjahres 2012 dadurch, dass dies das letzte Jahr ist, für das die Zahlen zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Maßnahme durch den Ministerrat verfügbar waren. Brussels Airlines ist der Ansicht, dass offensichtlich die Wahl eines Bezugspunkts in gewissem Maße immer willkürlich bleibt, dass jedoch Belgien durch die Wahl des Bezugsjahres 2012 den ihm zustehenden Ermessensspielraum nicht überschritten habe. Diese Argumente beruhen jedoch implizit auf dem Postulat, dass es notwendig war, grundsätzlich die Zahl der Empfänger unter allen Nutzern des Flughafens Brüssel-Zaventem zu begrenzen, entsprechend den Daten für ein bestimmtes vergangenes Bezugsjahr. Aus den zuvor genannten Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass dieses Postulat unrichtig ist, wodurch das Argument von Brussels Airlines unwirksam wird.

(191) Nach Angaben Belgiens ermöglicht die Maßnahme, dass eine neue Bestimmung der berechtigten Fluggesellschaften auf der Grundlage der Zahl der im Jahr 2015 beförderten Fluggäste für die Haushaltsperiode 2016, 2017 und 2018 erfolgt, wodurch gegebenenfalls der Vorteil der Maßnahme anderen Fluggesellschaften gewährt werden könnte oder ein oder mehrere gegenwärtige Berechtigte davon ausgeschlossen werden könnten. Belgien ist somit der Ansicht, dass der Mechanismus insofern eine Anreizwirkung hat, als sie geeignet ist, alle drei Jahre zu einer Neuaufteilung der Liste der Empfänger zu führen. Die Kommission stellt diesbezüglich fest, dass die Maßnahme nur für die Jahre 2013, 2014 und 2015 eingeführt wurde. Ihre zeitliche Verlängerung ist somit hypothetisch.

(192) Aufgrund der obigen Ausführungen ist die Begrenzung der Zahl der Empfänger aufgrund der Verkehrsdaten für das Jahr 2012 nicht gerechtfertigt durch die Natur und den Aufbau des Systems, in dessen Rahmen die angestrebte Maßnahme erfolgt.

(193) Die Maßnahme gewährt drei bestimmten Nutzern des Flughafens Brüssel-Zaventem einen Vorteil im Vergleich zu anderen, und dieser Vorteil ist nicht gerechtfertigt durch die Natur und den Aufbau des Systems, in dessen Rahmen die angestrebte Maßnahme erfolgt. Diese Schlussfolgerung bestätigt den selektiven Charakter der Maßnahme.

(194) Außerdem ergibt sich aus den obigen Ausführungen, dass alle anderen Nutzer des Flughafens Brüssel-Zaventem von der Regelung ausgeschlossen sind und folglich keine Subvention erhalten, ohne dass dieser Ausschluss durch die Natur und den Aufbau des Systems, in dessen Rahmen die angestrebte Maßnahme erfolgt, gerechtfertigt wäre. Folglich stellt die gesamte von den Empfängern der Regelung erhaltene Subvention einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil dar.

Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten und des Wettbewerbs

(195) Staatliche Förderungen für Unternehmen stellen nur dann staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn sie durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und nur soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

(196) Wenn die von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe die Position eines bestimmten Unternehmens gegenüber Wettbewerbern im Binnenmarkt stärkt, ist von Auswirkungen dieser Beihilfe auf den Handel auszugehen. In der Rechtsprechung wird anerkannt, dass der Wettbewerb durch eine Maßnahme bereits verfälscht werden kann, wenn der Beihilfeempfänger auf wettbewerbsoffenen Märkten im direkten Wettbewerb zu anderen Unternehmen steht.

(197) Betreffend die Beeinträchtigung des Handels muss nicht nachgewiesen werden, dass die Beihilfe tatsächlich Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat, sondern lediglich festgestellt werden, ob sie Auswirkungen auf den Handel haben könnte. Die Unionsgerichte haben diesbezüglich insbesondere Folgendes festgestellt: Wenn eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im Handel innerhalb der Europäischen Union verstärkt, muss dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden.

(198) Die fragliche Maßnahme ermöglicht es den berechtigten Fluggesellschaften, eine aggressivere Preispolitik zu betreiben sowie das Angebot der bereitgestellten Dienstleistungen im Vergleich zu normalen Marktbedingungen künstlich aufrechtzuerhalten oder auszuweiten, und somit den Wettbewerb mit den anderen Fluggesellschaften zu verfälschen, die nicht von der Maßnahme profitieren. Die Maßnahme ist somit geeignet, die Position der berechtigten Unternehmen gegenüber anderen Fluggesellschaften zu stärken, die im Markt für Passagierluftverkehr innerhalb der Europäischen Union tätig sind. Nun wurde dieser Markt aber aufgrund der EU-Gesetzgebung vollständig liberalisiert und für alle Fluggesellschaften der EU geöffnet.

(199) Daraus ergibt sich, dass durch die Verfälschung des Wettbewerbs zwischen Fluggesellschaften, die auf dem Binnenmarkt operieren, diese Maßnahme ebenfalls den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnte.

Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe zugunsten der Fluggesellschaften

(200) Die geprüfte Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zugunsten der Fluggesellschaften dar, die die in Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 festgelegten Bedingungen erfüllen.

Rechtmäßigkeit der Beihilfe

(201) Gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV gilt: Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann. (…) Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission einen abschließenden Beschluss erlassen hat.

(202) Im vorliegenden Fall wurde die fragliche Maßnahme bereits durchgeführt, da der königliche Erlass vom 7. Januar 2014 in Kraft getreten ist, ohne dass die Maßnahme bei der Kommission angemeldet worden war. Die spätere Aussetzung des genannten königlichen Erlasses hat keinen Einfluss auf die Rechtswidrigkeit der Beihilfe.

(203) Die Kommission hat keine Rechtsgrundlage identifiziert, die Belgien von der Verpflichtung zur Anmeldung dieser Beihilfe befreit. Die gewährte Subvention ist nämlich weder von der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 noch von der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission gedeckt, deren Artikel 58 Absatz 1 vorsieht: Diese Verordnung gilt für vor ihrem Inkrafttreten gewährte Einzelbeihilfen, sofern diese alle Voraussetzungen dieser Verordnung, ausgenommen Artikel 9, erfüllen. Außerdem ist sie von dem Anwendungsbereich des Beschlusses 2012/21/EU der Kommission ausgeschlossen, wenn auch nur, weil das Verkehrsaufkommen des Flughafens Brüssel-Zaventem die Schwelle von 200000 Fluggästen pro Jahr überschreitet, die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe e des genannten Beschlusses festgelegt wurde.

(204) Die geprüfte Maßnahme stellt somit eine rechtswidrige Beihilfe dar.

Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt

(205) Da die genannte Subvention eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, ist ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt zu prüfen. Da Belgien der Ansicht ist, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, hat es keine Rechtsgrundlage oder Argumentation angegeben, auf deren Grundlage die Maßnahme als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnte, für den Fall, dass sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden müsste.

(206) Brussels Airlines vertrat seinerseits den Standpunkt, dass, falls die Kommission auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe schließen sollte, diese Beihilfe zumindest bis zum 4. April 2014, dem Datum des Inkrafttretens der neuen Luftverkehrsleitlinien, als vereinbar erklärt werden müsse. Brussels Airlines beruft sich diesbezüglich auf den Charleroi-Beschluss, in dem die Kommission die Ansicht vertrat, dass mehrere von der Region Wallonien gewährte Beihilfemaßnahmen bis zum 4. April 2014 mit dem Binnenmarkt vereinbar waren.

(207) Jedoch handelte es sich bei den im Charleroi-Beschluss geprüften Maßnahmen, auf die sich Brussels Airlines beruft, um Beihilfemaßnahmen zugunsten des Betreibers des Flughafens Charleroi, die teilweise mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wurden, auf der Grundlage von Abschnitt 5.1.2 der Luftverkehrsleitlinien, betreffend Betriebsbeihilfen zugunsten von Flughäfen. Insofern als die geprüfte Maßnahme eine Beihilfe zugunsten von Fluggesellschaften ist, und nicht zugunsten von Flughafenbetreibern, ist das Argument von Brussels Airlines irrelevant.

(208) Obwohl Belgien keine Argumente zur Begründung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt vorgebracht hatte, prüfte die Kommission die eventuelle Vereinbarkeit der Beihilfe nach den Maßstäben von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, gemäß dem als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können: Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.

(209) Denn es ist offensichtlich, dass die Beihilfe nicht auf der Grundlage einer anderen Rechtsgrundlage als vereinbar erklärt werden kann. Insbesondere kann die Maßnahme nicht als Ausgleichsleistung angesehen werden, die den Fluggesellschaften für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährt würde. Die Maßnahme kann daher auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.

(210) Die Luftverkehrsleitlinien bieten einen allgemeinen Rahmen für die Bewertung der Vereinbarkeit der den Fluggesellschaften gewährten Beihilfen im Hinblick auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV.

(211) Mit Ausnahme von Beihilfen sozialer Art, die dem Endverbraucher für eine bestimmte Flugverbindung zugutekommen, und zu denen die fragliche Maßnahme offensichtlich nicht gehört, sind Startbeihilfen die einzigen Beihilfen an Fluggesellschaften, die auf der Grundlage der Luftverkehrsleitlinien zugelassen werden können.

(212) Gemäß Punkt 174 der Luftverkehrsleitlinien wird die Kommission auf rechtswidrige Startbeihilfen, die Fluggesellschaften gewährt wurden, die zum Zeitpunkt ihrer Gewährung geltenden Vorschriften anwenden. Der königliche Erlass wurde am 7. Januar 2014 verabschiedet, das heißt vor dem 4. April 2014. Zu diesem Zeitpunkt wurden die Startbeihilfen zugunsten von Fluggesellschaften von den Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (im Folgenden die Leitlinien von 2005) geregelt.

(213) Gemäß Punkt 79 c der Leitlinien von 2005 dürfen Startbeihilfen nur für die Eröffnung neuer Flugverbindungen oder neuer Frequenzen, die einen Anstieg des Nettofluggastaufkommens bewirken, angewandt werden. Die fragliche Maßnahme erfüllt nicht diese Bedingung, da die Fluggäste, die den Anspruch auf die in Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 vorgesehene Rückerstattung begründen, nicht notwendigerweise Fluggäste sind, die neue Flugverbindungen oder neue Frequenzen nutzen, welche einen Anstieg der Fluggastzahlen bewirken.

(214) Während Punkt 15 der Leitlinien von 2005 vier Kategorien von Flughäfen unterscheidet, A, B, C und D, verlangt Punkt 79 b der genannten Leitlinien zudem, dass die Starthilfen für Flugverbindungen zwischen einem Regionalflughafen der Kategorie C und D und einem anderen Flughafen in der EU gewährt werden, wobei Beihilfen für Flugverbindungen zwischen nationalen Flughäfen (Kategorie B) nur in Ausnahmefällen zulässig sind. Punkt 79 b sieht nicht vor, dass Starthilfen für Flugverbindungen zwischen einerseits einem Flughafen der Kategorie A und andererseits einem Flughafen der Kategorie A oder B oder einem Flughafen außerhalb der EU gewährt werden können. Nun verzeichnet der Flughafen Brüssel-Zaventem aber mehr als zehn Millionen Fluggäste pro Jahr und gehört somit zur Kategorie A. Da die Maßnahme mit keiner Bedingung zum Zielflughafen der Flugverbindungen verbunden ist, die von den Fluggästen benutzt werden, welche den Anspruch auf eine Rückerstattung der Sicherheitsgebühr gemäß Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 begründen, ist die in Punkt 79 b der genannten Leitlinien angegebene Bedingung nicht erfüllt.

(215) Die Beihilfe erfüllt somit nicht die Kriterien der Vereinbarkeit, die für Starthilfen in den Leitlinien von 2005 vorgesehen sind.

(216) Aufgrund der obigen Ausführungen ist die Beihilfe mit dem Binnenmarkt unvereinbar.

RÜCKFORDERUNG

(217) Wenn die Kommission die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt hat, ist sie nach den Bestimmungen des AEUV und der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs befugt zu entscheiden, dass der betreffende Mitgliedstaat sie aufzuheben oder umzugestalten hat. Ebenso hat der Gerichtshof durchgängig bestätigt, dass die einem Mitgliedstaat obliegende Verpflichtung zur Aufhebung einer Beihilfe, die von der Kommission als unvereinbar mit dem Binnenmarkt betrachtet wird, dazu dient, den vorherigen Zustand wiederherzustellen.

(218) Vor diesem Hintergrund stellte der Gerichtshof fest, dass dieses Ziel erreicht ist, wenn der Empfänger die Beträge der rechtswidrig gewährten Beihilfen zurückgezahlt hat. Durch diese Rückzahlung verliert der Empfänger den Vorteil, den er gegenüber seinen Mitbewerbern auf dem Markt genossen hat, und der Zustand vor der Gewährung der Beihilfe wird wiederhergestellt.

(219) Im Einklang mit dieser Rechtsprechung heißt es in Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2015/1589: In Negativbeschlüssen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern (…).

(220) Da die fraglichen Maßnahmen unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV durchgeführt wurden und mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, müssen sie zurückgefordert werden, um die Marktsituation von vor ihrer Gewährung wiederherzustellen. Die Rückforderung muss den Zeitraum von dem Zeitpunkt an, zu dem der Vorteil den Empfängern gewährt wurde, das heißt von dem Tag, an dem die Beihilfe den Empfängern zur Verfügung gestellt wurde, bis zu tatsächlichen Rückzahlung umfassen. Für die zurückzufordernden Beträge müssen somit Zinsen bis zum Zeitpunkt der tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.

(221) Mit Schreiben vom 20. März 2017 hat Belgien die Kommission über die Aufhebung des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 durch den königlichen Erlass vom 15. März 2017 informiert. Belgien hat somit die Beihilfemaßnahme aufgehoben, die in Zukunft keine Wirkungen mehr entfalten wird.

(222) Außerdem hat Belgien mit Schreiben vom 16. Mai 2017 alle notwendigen Angaben vorgelegt, um nachzuweisen, dass die Fluggesellschaften Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium und Thomas Cook Airlines Belgium gemäß dem königlichen Erlass vom 15. März 2017 die Beträge der erhaltenen Beihilfe sowie die ab dem 22. September 2014 gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechneten Zinsen zurückgezahlt hatten, das heißt 16779819 EUR Beihilfe und 543546,30 EUR Zinsen, 2143621 EUR Beihilfe und 69438,01 EUR Zinsen bzw. 76560 EUR Beihilfe und 2480 EUR Zinsen.

(223) Im Hinblick auf diese Angaben und unter Berücksichtigung der Rückzahlung der erhaltenen Beihilfebeträge und der entsprechenden Zinsen, ist die Kommission der Ansicht, dass die Empfänger den Vorteil verloren haben, den sie gegenüber ihren Wettbewerbern auf dem Markt genossen hatten, und dass die Wettbewerbssituation von vor der Auszahlung der Beihilfen wiederhergestellt wurde.

(224) Aufgrund der obigen Ausführungen besteht kein Grund, Belgien die Aufhebung der Maßnahme und die Rückforderung der unvereinbaren Beihilfen von den Empfängern aufzuerlegen, da es dies bereits von sich aus getan hat.

SCHLUSSFOLGERUNG

(225) Die Kommission stellt fest, dass Belgien rechtswidrig, d. h. unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV, eine staatliche Beihilfe zugunsten von Fluggesellschaften durchgeführt hat, die die in Artikel 2 Absatz 1 des königlichen Erlasses vom 7. Januar 2014 festgelegten Bedingungen erfüllten. Da keine Grundlage für die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahme ermittelt werden konnte, ist sie als mit dem Binnenmarkt unvereinbar einzustufen.

(226) Soweit Belgien den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 aufgehoben und die Beihilfen und die entsprechenden Zinsen zurückgefordert hat, wurde jedoch der Zustand von vor der Gewährung dieser rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Beihilfen wiederhergestellt. Es besteht somit kein Grund, die Aufhebung der Maßnahme und die Rückforderung der in Rede stehenden Beihilfen anzuordnen —

HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:

Artikel 1

(1) Die durch den königlichen Erlass vom 7. Januar 2014 gewährte Subvention zugunsten bestimmter Fluggesellschaften stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.

(2) Die in Absatz 1 genannte Beihilfe, die das Königreich Belgien unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig gewährt hat, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.

Artikel 2

Dieser Beschluss ist an das Königreich Belgien gerichtet.

Brüssel, den 18. Juli 2017 Für die Kommission Margrethe Vestager Mitglied der Kommission

Fassungen

1. 2017-07-18