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Índice

1. Preámbulo
2. (12) Cuadro 1 Tráfico del aeropuerto de Bruxelles-National en el período 2005-2015 (tráfico de pasajeros comercial y no comercial)
3. (13) Cuadro 2 Evolución de la parte UE/NO UE del tráfico de pasajeros comercial (el tráfico de pasajeros no comercial está excluido) en el aeropuerto de Bruxelles-National en el período 2005-2015
4. (15) Cuadro 3 Principales compañías aéreas que operaron con salida desde Bruxelles-National (2012-2015)
5. (23) a)
6. (25)
7. (26) Cuadro 4 Importe de la tasa de seguridad para el período 2013-2017
8. 1. Artículo 1
   2. Artículo 2

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente: PROCEDIMIENTO

(1) El 19 de diciembre de 2013, un comunicado de prensa del Consejo de Ministros del Gobierno belga anunció la aprobación de un proyecto de Real Decreto dirigido a conceder una ayuda financiera a favor de los usuarios de los servicios de Brussels Airport Company (en lo sucesivo, BAC), titular de la licencia de explotación del aeropuerto de Bruxelles-National.

(2) Mediante carta de 31 de diciembre de 2013, la Comisión recibió una denuncia presentada por International Airlines Group (en lo sucesivo, IAG), un grupo que controla varias compañías aéreas, entre otras British Airways e Iberia, en relación con este proyecto.

(3) Mediante carta de 2 de enero de 2014, la compañía aérea Ryanair presentó también una denuncia contra este proyecto.

(4) La Comisión remitió las denuncias de IAG y Ryanair a Bélgica y le solicitó información adicional por carta de 13 de enero de 2014. Bélgica presentó sus comentarios por carta de 5 de febrero de 2014.

(5) El 7 de enero de 2014 se adoptó el Real Decreto, cuyo proyecto había sido objeto de las denuncias mencionadas en los considerandos 2 y 3.

(6) El 11 de febrero de 2014, la Comisión envió una solicitud de información a Bélgica. Bélgica presentó sus observaciones por carta de 2 de abril de 2014.

(7) Mediante carta de 1 de octubre de 2014, la Comisión informó a Bélgica de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE en relación con esta medida (en lo sucesivo, procedimiento de investigación formal). La Comisión invitó a Bélgica a presentar sus observaciones y a proporcionarle cualquier información útil para la evaluación de la medida en cuestión. El 16 de enero de 2015, Bélgica remitió sus observaciones a la Comisión.

(8) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento (en lo sucesivo, Decisión de incoación) fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea. La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.

(9) La Comisión recibió observaciones de Ryanair, IAG, la compañía aérea Brussels Airlines y de otro interesado que pidió mantener el anonimato. La Comisión transmitió estas observaciones a Bélgica, que le hizo llegar sus comentarios al respecto por cartas de 14 de agosto de 2015 y 3 de junio de 2016.

(10) Por carta de 10 de febrero de 2015, la Comisión envió una solicitud de información a Bélgica sobre la medida en cuestión. Bélgica respondió el 12 de marzo de 2015. Bélgica proporcionó información complementaria a través de las cartas de 20 de marzo y 16 de mayo de 2017.

DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA Elementos preliminares — información general sobre el aeropuerto de Bruxelles-National Características del aeropuerto y afluencia de pasajeros

(11) El aeropuerto de Bruxelles-National se encuentra ubicado a doce kilómetros al nordeste de Bruselas, en el municipio de Zaventem.

(12) Cuadro 1 Tráfico del aeropuerto de Bruxelles-National en el período 2005-2015 (tráfico de pasajeros comercial y no comercial)

En 2013, acogió a unos 19 millones de pasajeros. La capacidad máxima teórica del aeropuerto se estima en 35 millones de pasajeros. El tráfico de pasajeros del aeropuerto de Bruxelles-National desde 2005 queda resumido en el cuadro 1. Año Pasajeros Movimientos 2005 16179733 (+ 3,50 %) 253255 (– 0,30 %) 2006 16707892 (+ 3,30 %) 254772 (+ 0,60 %) 2007 17877618 (+ 7,10 %) 264366 (+ 3,80 %) 2008 18515730 (+ 3,40 %) 258795 (– 2,10 %) 2009 16999154 (– 8,20 %) 231668 (– 10,5 %) 2010 17180606 (+ 1,10 %) 225682 (– 2,60 %) 2011 18786034 (+ 9,30 %) 233758 (+ 3,60 %) 2012 18971332 (+ 1 %) 223431 (– 4 %) 2013 19133222 (+ 0,90 %) 216678 (– 3 %) 2014 21933190 (+ 14,60 %) 231528 (+ 6,90 %) 2015 23460018 (+ 7 %) 239349 (+ 3,40 %)

(13) Cuadro 2 Evolución de la parte UE/NO UE del tráfico de pasajeros comercial (el tráfico de pasajeros no comercial está excluido) en el aeropuerto de Bruxelles-National en el período 2005-2015

El aeropuerto de Bruxelles-National está abierto fundamentalmente al tráfico comercial europeo e internacional. El cuadro 2 resume la parte del tráfico de pasajeros europeo e internacional dentro del tráfico total del aeropuerto. UE NO UE TOTAL 2005 11089996 (68,74 %) 5043410 (31,26 %) 16133406 2006 11760414 (70,56 %) 4906108 (29,44 %) 16666522 2007 12235290 (68,59 %) 5602924 (31,41 %) 17838214 2008 11986491 (64,9 %) 6493416 (35,1 %) 18479907 2009 10730415 (63,2 %) 6240239 (36,8 %) 16970654 2010 10530785 (61,4 %) 6618631 (38,6 %) 17149416 2011 11650291 (62,1 %) 7105912 (37,9 %) 18756203 2012 11437193 (60,4 %) 7506495 (39,6 %) 18943688 2013 11661585 (61 %) 7443813 (39 %) 19105398 2014 14134723 (64,5 %) 7770000 (35,5 %) 21904723 2015 15549806 (66,4 %) 7873461 (33,6 %) 23423267

(14) El aeropuerto de Bruxelles-National sirve de centro de conexión (hub) para diversas compañías aéreas como Brussels Airlines y las compañías aéreas que cooperan con ella en la alianza Star Alliance y Jet Airways.

(15) Cuadro 3 Principales compañías aéreas que operaron con salida desde Bruxelles-National (2012-2015)

El cuadro 3 ilustra el tráfico de las principales compañías aéreas que operaron en Bruxelles-National durante el período de 2012 a 2015: Número de pasajeros salientes (pasajeros en tránsito y transbordo incluidos) 2012 2013 Brussels Airlines 2931025 2957455 TUI Airlines Belgium 720655 725800 Thomas Cook Airlines Belgium 411093 411636 Lufthansa 420072 410153 easyJet 382875 396969 Número de pasajeros salientes (pasajeros en tránsito y transbordo incluidos) 2014 2015 Brussels Airlines 3351032 3750725 Ryanair 639335 908990 TUI Airlines Belgium 813014 803200 easyJet 499129 496576 Lufthansa 413618 438253 Thomas Cook Airlines Belgium 428737 423671

(16) Desde febrero de 2014, el aeropuerto de Bruxelles-National acoge a las compañías de bajo coste Ryanair y Vueling. A su llegada al aeropuerto de Bruxelles-National, Ryanair abrió nueve rutas, implantando su segunda base en Bélgica después de la del aeropuerto de Charleroi.

Explotación y propiedad de las infraestructuras aeroportuarias-BAC

(17) Desde 2004, la gestión del aeropuerto de Bruxelles-National corre a cargo de la BAC con arreglo al Real Decreto de 27 de mayo de 2004 (en lo sucesivo, Real Decreto de 27 de mayo de 2004). la BAC es también propietaria de las instalaciones aeroportuarias.

(18) la BAC es la sucesora de la sociedad anónima de Derecho público denominada Brussels International Airport Company (BIAC).

(19) la BAC es una empresa privada. El 75 % de las acciones de la BAC son propiedad de inversores privados: el 38,99 % de un fondo de pensiones canadiense y el 36,01 % de un grupo australiano. Las acciones restantes (25 %) pertenecen al Estado belga. El Consejo de Administración está compuesto por 11 miembros, de los que cuatro son nombrados por el Estado belga, incluido el presidente del Consejo de Administración.

Marco normativo para la gestión del aeropuerto de Bruxelles-National

(20) Con arreglo al artículo 6, apartado 1, X, 7.o, de la Ley Especial de 8 de agosto de 1980 de Reformas Institucionales, la competencia en materia de equipamiento y explotación de los aeropuertos recae en las regiones, salvo el aeropuerto de Bruxelles-National, cuya explotación es competencia del Estado federal.

(21)1.o El capítulo IV del Real Decreto de 27 de mayo de 2004 establece las condiciones de explotación de las instalaciones del aeropuerto de Bruxelles-National. Dicha explotación será sometida a la previa concesión mediante Real Decreto de una licencia de explotación individual por tiempo indefinido. El artículo 30 del Real Decreto de 27 de mayo de 2004 dispone que el titular de la licencia de explotación debe, en particular: Mantener y desarrollar las instalaciones aeroportuarias en condiciones económicamente aceptables, de manera que se garantice la seguridad de las personas y de las instalaciones aeroportuarias, la certificación continuada de las instalaciones aeroportuarias, una capacidad suficiente, habida cuenta del desarrollo de la demanda y del papel internacional del aeropuerto de Bruxelles-National, y un alto nivel de calidad.

(22) La licencia de explotación del aeropuerto de Bruxelles-National fue atribuida a la BIAC (convertida en la BAC en 2013) mediante Real Decreto de 21 de junio de 2004 (en lo sucesivo, Real Decreto de 21 de junio de 2004). El artículo 4, 4.o, de este Real Decreto dispone que el titular de la licencia de explotación garantiza […] el mantenimiento de la seguridad y la protección en tierra, excluidas las tareas de policía general y de inspección aeronáutica, así como las tareas militares. El artículo 7, 1.o, dispone que el titular de la licencia de explotación debe mantener y desarrollar las instalaciones aeroportuarias […] a fin de garantizar la seguridad y protección de las personas y de las instalaciones aeroportuarias […].

(23) En el aeropuerto de Bruxelles-National existen actividades reguladas, cuyos ingresos pueden ser percibidos por el titular de la licencia de explotación del aeropuerto (in casu, la BAC) y se controlan con arreglo a una fórmula de control tarifario, destinada a limitar la evolución de las rentas percibidas por unidad de tráfico para estas actividades. Las actividades reguladas son las siguientes:

(23) a)

los aterrizajes y despegues de aviones;

b)

el estacionamiento de aviones;

c)

la utilización por los pasajeros de las instalaciones aeroportuarias puestas a su disposición;

d)

el abastecimiento de combustible para los aviones a través de infraestructuras centralizadas;

e)

las prestaciones para garantizar la seguridad de los pasajeros y de las instalaciones aeroportuarias.

(24) El artículo 30, 7.o, del Real Decreto de 27 de mayo de 2004 prevé que el titular de la licencia de explotación, previa consulta con las organizaciones representativas de los usuarios, establecerá un sistema tarifario que constituye el conjunto coherente de las tasas aeroportuarias, así como la fórmula de control tarifario mencionada en el considerando 23. La fórmula de control tarifario tiene como objetivo limitar la evolución de los ingresos que el titular de la licencia de explotación pueda percibir por unidad de tráfico para las actividades reguladas.

(25) Además, el artículo 42 del Real Decreto de 21 de junio de 2004 estipula que la fórmula de control tarifario y el sistema tarifario contemplados en el artículo 30, 7.o, del Real Decreto de 27 de mayo de 2004 se establecen con el fin de: El artículo 43 del Real Decreto de 21 de junio de 2004 dispone que el sistema tarifario, la fórmula de control tarifario y su evolución anual son fijadas por la BAC, tras consultar a los usuarios de aeropuerto, durante un período de regulación cuya duración será de cinco años (del 1 de abril del año n al 31 de marzo del año n + 5). A falta de notificación de un desacuerdo justificado de un usuario del aeropuerto con la propuesta tarifaria formulada por la BAC, existe acuerdo entre las partes sobre el sistema tarifario y la fórmula de control tarifario, con arreglo al artículo 55, apartado 1, del Real Decreto de 21 de junio de 2004. Si un mínimo de dos empresas no vinculadas que representen cada una como mínimo el 1 % de los movimientos anuales o el 1 % de los pasajeros anuales, y que representen en conjunto como mínimo el 25 % de los desplazamientos anuales equivalentes al 25 % de los pasajeros durante el último año natural anterior a la consulta a los usuarios del aeropuerto, rechazan la fórmula de control tarifario o el sistema tarifario, podrán interponer un recurso motivado ante la autoridad de regulación económica. La autoridad de regulación económica podrá validar la fórmula de control tarifario y el sistema tarifario o exigir determinadas adaptaciones o modificaciones de la fórmula de control tarifario o en del sistema tarifario. A continuación, la fórmula de control tarifario y el sistema tarifario se someterán a la decisión del ministro competente de la navegación aérea, antes de su publicación en el Moniteur belge. La tasa de seguridad mencionada en el considerando 26 se determinará según el mismo procedimiento.

(25)

1.o Reflejar el total de los costes regulados sobre la base de los resultados del modelo de costes ABC.

2.o Garantizar un margen de beneficio equitativo como remuneración de los capitales invertidos, en particular para el desarrollo de las instalaciones aeroportuarias […].

3.o Ajustar las tarifas de las tasas aeroportuarias de las actividades reguladas al nivel de las prácticas tarifarias de los aeropuertos de referencia basándose en los resultados del modelo tarifario de referencia.

(26) Cuadro 4 Importe de la tasa de seguridad para el período 2013-2017

Tal como se precisa en el considerando 23, letra e), de la presente Decisión, las prestaciones para garantizar la seguridad de los pasajeros y de las instalaciones aeroportuarias forman parte de las actividades reguladas. Para la financiación de estas prestaciones, la BAC obliga a las compañías aéreas a pagar una tasa de seguridad (security charge) por cada pasajero con salida desde el aeropuerto de Bruxelles-National. Período Importe de la tasa de seguridad (por pasajero saliente, en EUR) 1 de enero de 2013-31 de marzo de 2013 6,39 EUR 1 de abril de 2013-31 de marzo de 2014 6,62 EUR 1 de abril de 2014-31 de marzo de 2015 6,71 EUR 1 de abril de 2015-31 de marzo de 2016 6,73 EUR 1 de abril de 2016-31 de marzo de 2017 6,19 EUR

(27) Durante el período en cuestión, la tasa de seguridad aplicada por la BAC era un importe único por pasajero saliente, sin distinción por tipo de pasajero (pasajero cuyo punto de partida de la ruta aérea es el aeropuerto de Bruxelles-National, pasajero en transbordo o pasajero en tránsito).

Real Decreto de 7 de enero de 2014

(28) La medida objeto de la presente Decisión es conceder, en virtud del Real Decreto de 7 de enero de 2014 (en lo sucesivo, Real Decreto de 7 de enero de 2014), subvenciones a diferentes compañías aéreas. Estas subvenciones proceden de fondos recibidos por la BAC del Gobierno federal belga y se redistribuyen según normas establecidas en dicho Real Decreto.

(29) Con arreglo al artículo 1 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, se asignó a la BAC una subvención de un importe anual de 19000000 EUR en concepto de apoyo a las infraestructuras relacionadas con la seguridad, es decir, todas las actividades destinadas a garantizar la seguridad de los pasajeros y de las instalaciones aeroportuarias, como el control de los pasajeros y su equipaje para acceder a la zona reservada del aeropuerto a fin de detectar explosivos o armas u otros objetos peligrosos. Esta subvención se concedió para los ejercicios presupuestarios 2014, 2015 y 2016. Se abona anualmente a la cuenta de la BAC, a más tardar el 31 de marzo de cada año.

(30) En virtud del artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014, la BAC redistribuye a los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National que hayan transportado a más de 400000 pasajeros entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012 (sin incluir los pasajeros en tránsito y en transbordo) la subvención mencionada en el artículo 1 de dicho Real Decreto, por un importe correspondiente a una parte de lo pagado por ellos en concepto de prestaciones para garantizar la seguridad de los pasajeros y la seguridad de las instalaciones aeroportuarias durante el año anterior.

(31) El artículo 2, 2.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014 precisa que el importe reembolsado a cada usuario que cumpla las condiciones a que se refiere el artículo 2, 1.o, de este Real Decreto se calcula anualmente en base al número de pasajeros salientes, incluidos los pasajeros en tránsito y transbordo, de los años 2013, 2014 y 2015; por encima de los 400000 pasajeros al año, el usuario estará exonerado, en los años 2013, 2014 y 2015, del pago de las prestaciones destinadas a garantizar la seguridad de los pasajeros y de las instalaciones aeroportuarias, por un importe total máximo anual de diecinueve millones de euros (19000000 EUR).

(32) El artículo 4 del Real Decreto de 7 de enero de 2014 establece que esta medida presupuestaria se evaluará en el transcurso del año 2015 al objeto de poder adaptarse antes de que empiece el nuevo período tarifario 2016-2021. El período tarifario a que se refiere dicha disposición corresponde al período quinquenal de regulación tarifaria de las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Bruxelles-National, según lo previsto en el artículo 43 del Real Decreto de 21 de junio de 2004.

(33) El Real Decreto de 7 de enero de 2014 establece que surtirá efecto el 1 de enero de 2013.

Pagos efectuados en aplicación del Real Decreto de 7 de enero de 2014

(34) A diferencia de lo que prevé el artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014 [… la BAC redistribuye a los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National […] la subvención contemplada en el artículo 1 […]], Bélgica ha efectuado pagos directamente a las compañías aéreas sin pasar por la BAC.

(35) Según Bélgica, la BAC solicitó expresamente a las autoridades belgas, mediante carta de 8 de julio de 2014, que se pagasen tales cantidades directamente en las cuentas bancarias de las compañías aéreas beneficiarias, para facilitar la aplicación administrativa del Real Decreto de 7 de enero de 2014.

(36) El 12 de septiembre de 2014, el Consejo de Ministros tomó nota del deseo de la BAC expresado en su carta de 8 de julio de 2014 y aprobó la simplificación del procedimiento propuesto, a saber, el pago directo de las cantidades correspondientes en las cuentas bancarias de las compañías aéreas beneficiarias.

(37) El 22 de septiembre de 2014, las compañías aéreas que cumplían los criterios establecidos por el Real Decreto de 7 de enero de 2014, a saber, Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium y Thomas Cook Airlines Belgium, recibieron respectivamente 16779819 EUR, 2143621 EUR y 76560 EUR, en concepto del año 2013.

(38) Bélgica presentó el cálculo detallado de dichos importes, clarificando así las disposiciones de aplicación del Real Decreto de 7 de enero de 2014.

(39) Bélgica determinó en primer lugar que solo tres compañías aéreas, Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium y Thomas Cook Airlines Belgium podían acogerse al sistema, en la medida en que ninguna otra compañía aérea había transportado más de 400000 pasajeros salientes entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012, sin incluir los pasajeros en tránsito y en transbordo.

(40) Los importes debidos a cada una de estas tres compañías en 2014 se calcularon en función del número de pasajeros salientes transportados por cada una de ellas durante cada mes del año 2013, incluyendo los pasajeros en transbordo y en tránsito. Se identificó para cada empresa el mes en el que se superó el umbral de 400000 pasajeros salientes transportados desde el 1 de enero de 2013 y la tasa de seguridad en vigor durante ese mes. Después se calculó el importe de la tasa de seguridad debido por cada compañía, mes a mes, por cada pasajero transportado a excepción de los primeros 400000 pasajeros transportados desde el 1 de enero de 2013. Este importe corresponde a la subvención que correspondería a la compañía aérea en aplicación del Real Decreto de 7 de enero de 2014, a falta de límite presupuestario.

(41) Con el fin de respetar el límite presupuestario de 19000000 EUR anuales, se aplicó seguidamente una regla de tres a cada uno de los tres importes calculados, a fin de determinar el importe realmente debido a cada compañía aérea en concepto del año 2013.

Beneficiarios

(42) En la Decisión de incoación, la Comisión identificó las compañías aéreas que cumplen los criterios fijados en el artículo 2, punto 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014 como los únicos beneficiarios potenciales de la medida que puede constituir una ayuda de Estado objeto del procedimiento de investigación formal.

Suspensión de la aplicación del Real Decreto de 7 de enero de 2014

(43) A raíz de la apertura del procedimiento de investigación formal, Bélgica decidió, como medida cautelar y sin perjuicio de su posición en cuanto a la evaluación preliminar realizada por la Comisión en la Decisión de incoación, suspender la ejecución del Real Decreto de 7 de enero de 2014 a partir del 3 de diciembre de 2014. Bélgica se comprometió a no realizar, hasta nueva orden, ningún otro pago en virtud de dicho Real Decreto. Según la información de que dispone la Comisión, Bélgica ha cumplido este compromiso.

Real Decreto de 15 de marzo de 2017

(44) El 15 de marzo de 2017 se adoptó un Real Decreto (en lo sucesivo, Real Decreto de 15 de marzo de 2017) con objeto de sustituir al Real Decreto de 7 de enero de 2014.

(45) Además, con arreglo al artículo 2 del Real Decreto de 15 de marzo de 2017, las subvenciones previstas por el Real Decreto sustituido y percibidas mientras estuvo en vigor por las compañías aéreas correspondientes, es decir, del 1 de enero de 2013 al 7 de enero de 2014, deben ser reembolsadas a más tardar el 31 de marzo de 2017 a las autoridades federales belgas. Dicho artículo establece asimismo que las sumas recuperables dan lugar al pago de intereses, que empezarán a contar a partir de la fecha en que las subvenciones se pusieron a disposición del beneficiario hasta su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) n.o 794/2004 de la Comisión. Bélgica presentó a la Comisión un documento que demuestra que Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium y Thomas Cook Airlines Belgium reembolsaron la totalidad de las subvenciones recibidas, con intereses, de conformidad con el artículo 2 del Real Decreto de 15 de marzo de 2017.

RAZONES POR LAS QUE SE INCOÓ EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(46) En su Decisión de incoación, la Comisión se preguntó, en primer lugar, sobre la existencia de una ayuda estatal en favor de las compañías aéreas que cumplan las condiciones establecidas en el artículo 2, punto 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014. A continuación, abordó la cuestión de la compatibilidad de esta posible ayuda. Por último, examinó la cuestión de la ilegalidad de esta posible ayuda y de su posible recuperación.

(47) En cuanto a la existencia de una ayuda estatal, la Comisión analizó primero la actividad de los beneficiarios de dicha medida. Como los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National a los que la BAC debe redistribuir la subvención son compañías aéreas, la Comisión consideró que su actividad era de naturaleza económica a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(48) Al tratarse de fondos estatales y de la imputabilidad de la medida al Estado, la Comisión señaló que la subvención fue concedida en virtud de un Real Decreto y financiada por el presupuesto de Bélgica, en concreto el presupuesto del Servicio Público Federal de Movilidad y Transportes. Además, con arreglo al artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, la BAC debe redistribuir a los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National que hayan transportado más de 400000 pasajeros salientes (sin incluir los pasajeros en tránsito y en transbordo) entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012 la subvención contemplada en el artículo 1 de dicho Real Decreto con arreglo a las normas íntegramente definidas por dicho Real Decreto. Por tanto, la Comisión consideró que la medida, consistente en realizar pagos a determinadas compañías aéreas con arreglo al artículo 2 del Real Decreto, era imputable a Bélgica y se financiaba mediante fondos estatales.

(49) Por lo que respecta a la presencia de una ventaja económica a favor de las compañías aéreas, la Comisión señaló que, en virtud del artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, la BAC no era libre para mantener inalteradas las tasas cobradas a las compañías aéreas una vez percibida la subvención concedida por dicho Real Decreto, sino que estaba obligada a hacer que determinadas compañías aéreas se beneficiasen de los efectos de esta subvención, lo que constituye una ventaja económica a favor de dichas compañías.

(50) Además, la Comisión concluyó de forma preliminar sobre el carácter selectivo de la medida. Esta solo beneficia a las compañías aéreas que utilizaron el aeropuerto de Bruxelles-National y cumplieron una serie de condiciones de tráfico en Bruxelles-National en 2012. Según el análisis preliminar de la Comisión, la admisibilidad de las compañías aéreas al régimen en cuestión se basa en criterios discriminatorios, sin conexión con el objetivo y la naturaleza de la medida, favoreciendo de hecho a tres compañías aéreas y excluyendo sin razón válida a todos los demás usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National.

(51) La Comisión concluyó de manera preliminar que esta ventaja selectiva era susceptible de crear distorsiones de la competencia en el mercado interior y de afectar al comercio entre los Estados miembros, en la medida en que podía permitir a las compañías aéreas afectadas practicar una política tarifaria más agresiva, así como mantener o aumentar artificialmente la oferta de servicios prestados con respecto a las condiciones normales de mercado.

(52) La Comisión concluyó de manera preliminar que la subvención recibida por las compañías aéreas beneficiarias constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(53) Por otra parte, la Comisión constató en su Decisión de incoación que no había base jurídica que excluyese a Bélgica de notificar esta ayuda con arreglo al artículo 108, apartado 4, del TFUE. En particular, la Comisión señaló que las subvenciones en cuestión no estaban cubiertas por el Reglamento general de exención por categorías en la medida en que no reunían los requisitos establecidos en el capítulo I de dicho Reglamento. Por lo tanto, la Comisión consideró que la medida podía constituir una ayuda ilegal, al haber entrado en vigor el Real Decreto de 7 de enero de 2014 sin haber sido notificado a la Comisión.

(54) Por último, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la compatibilidad de la posible ayuda con el mercado interior, especialmente a la luz de las directrices de la Comisión sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas, de 4 de abril de 2014 (en lo sucesivo, Directrices de aviación) que no prevén que puedan concederse ayudas estatales a compañías aéreas para sus actividades con origen en aeropuertos con más de 5 millones de pasajeros anuales no situados en regiones remotas, como el aeropuerto de Bruxelles-National.

COMENTARIOS DE BÉLGICA SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN

(55) El 15 de enero de 2015, Bélgica envió a la Comisión sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

En cuanto a la existencia de una ayuda estatal

(56) Bélgica recuerda, en primera instancia, los requisitos acumulativos necesarios para la calificación de una medida como ayuda estatal, en particular el hecho de que: 1) el beneficiario o beneficiarios sean empresas conforme al artículo 107, apartado 1, del TFUE; 2) la medida en cuestión sea otorgada mediante fondos estatales y sea imputable al Estado; 3) la medida confiera una ventaja económica al beneficiario o beneficiarios y esta ventaja sea selectiva; y 4) la medida en cuestión falsee o amenace con falsear la competencia y sea susceptible de afectar a los intercambios entre los Estados miembros.

(57) A continuación, Bélgica precisa que no niega que la medida en cuestión sea imputable al Estado y que sea susceptible de afectar a los intercambios entre Estados miembros.

(58) En cambio, Bélgica considera que no se trata de: 1) una subvención concedida en beneficio de una empresa que ejerza una actividad económica; ni 2) de una ventaja selectiva, lo que basta para excluir la calificación de ayuda estatal de la medida instaurada por el Real Decreto de 7 de enero de 2014.

(59) Los argumentos presentados por Bélgica en apoyo de ambas conclusiones están resumidos en los considerandos 60 a 72.

En cuanto a los conceptos de empresa y de actividad económica

(60) Bélgica observa que el concepto de empresa, en el sentido del artículo 107 TFUE, comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación.

(61) Subraya, por otra parte, que las actividades que se lleven a cabo en el ejercicio de prerrogativas de poder público no se consideran económicas.

(62) En materia aeroportuaria, tales actividades incluyen, en particular, la seguridad, el control del tráfico aéreo y la policía.

(63) Según Bélgica, de lo anterior se deriva que las actividades relacionadas con la seguridad en los aeropuertos no constituyen una actividad económica en el sentido del Derecho de la competencia y que su financiación no constituye, por lo tanto, una ayuda estatal.

(64) A este respecto, Bélgica considera que es posible que una entidad combine el ejercicio de prerrogativas de poder público con el ejercicio de determinadas actividades económicas, y que dicha entidad quede, por tanto, sujeta a las normas aplicables en materia de ayudas estatales solo para sus actividades económicas.

(65) Bélgica considera que la financiación de prestaciones relativas a la seguridad aeroportuaria, tal como fue establecido por el Real Decreto de 7 de enero de 2014, no constituye una ayuda estatal, en la medida en que tales actividades se enmarcan en el ejercicio de prerrogativas de poder público.

En cuanto a la existencia de una ventaja selectiva

(66) Bélgica considera además que la medida en cuestión no confiere a sus beneficiarios una ventaja en el sentido de las normas sobre ayudas estatales.

(67) Más concretamente, hace referencia al hecho de que la existencia de una ventaja debe determinarse mediante una comparación entre la situación examinada y la situación normal.

(68) Por consiguiente, para apreciar la existencia en el caso de autos de una ventaja en el sentido de las normas sobre ayudas estatales, según Bélgica debe compararse la medida objeto del presente procedimiento con una situación comparable en Bélgica, a fin de comprobar si la medida impugnada concede o no una ventaja a las compañías aéreas beneficiarias.

(69) Bélgica precisa que, hasta la adopción de la medida en cuestión, el aeropuerto de Bruxelles-National cobraba a sus usuarios una tasa específica que cubría los costes de seguridad generados por su utilización del aeropuerto, sin intervención pública. Esto distingue el aeropuerto de Bruxelles-National, según Bélgica, de la situación de los otros aeropuertos, situados en la Región Valona y la Región Flamenca, donde todos los costes vinculados a los servicios de protección y seguridad aeroportuaria corren a cargo de las regiones afectadas. Bélgica hace referencia a la Decisión de la Comisión, de 1 de octubre de 2014, relativa a las medidas ejecutadas por Bélgica en favor del aeropuerto de Charleroi y de Ryanair (en lo sucesivo, Decisión Charleroi) y, en particular, a sus considerandos 269 y 270.

(70) Según Bélgica, de ello se desprende que, en Bélgica, el precio de mercado para los servicios aeroportuarios facturado a las compañías aéreas no parece incluir los costes totales asociados a la seguridad en los aeropuertos. A este respecto, considera que la Comisión, en la Decisión Charleroi, no consideró este hecho como constitutivo de una ayuda estatal.

En cuanto al umbral de 400000 pasajeros al año y su repercusión sobre la selectividad de la medida

(71) En lo que respecta al umbral de 400000 pasajeros, Bélgica se remite principalmente a su escrito de 2 de abril de 2014 en el que, antes de la apertura del procedimiento de investigación formal, la Comisión formuló sus alegaciones sobre el fundamento de este umbral, alegaciones que se resumen en los apartados 46 a 49 de la Decisión de incoación. Bélgica añade a estos argumentos que la finalidad era incentivar a las compañías aéreas a desarrollarse en Bruselas, compensándolas por la reducción de los costes de seguridad que implica un aumento de pasajeros.

(72) Por otra parte, basándose en la cláusula de evaluación periódica del régimen, prevista en el artículo 4 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, Bélgica se refiere a la hipótesis de una prórroga de la medida por un período adicional de tres años mutatis mutandis, es decir, beneficiando a las compañías aéreas que hayan transportado más de 400000 pasajeros salientes en 2015. Bélgica deduce de ello que el mecanismo es incentivador debido a que supone una redistribución de la lista de beneficiarios cada tres años, para todas las partes que hayan superado el umbral de 400000 pasajeros durante la evaluación trienal.

En cuanto a la compatibilidad de la posible ayuda

(73) Dado que Bélgica considera que la medida introducida por el Real Decreto de 7 de enero de 2014 no constituye una ayuda estatal, no considera relevante indicar sobre qué base jurídica dicha medida puede ser declarada compatible con el mercado interior y demostrar que se cumplen las condiciones de dicha compatibilidad.

Por lo que respecta a la legalidad y la recuperación de la posible ayuda

(74) Bélgica considera que el examen de la cuestión de saber si la medida controvertida se notificó o no a la Comisión Europea, de conformidad con el artículo 108, apartado 3, TFUE no es pertinente.

(75) Considera asimismo que tampoco es pertinente la cuestión de si dicha medida debe ser objeto de recuperación.

OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS Observaciones de Ryanair

(76) El 13 de febrero de 2015, Ryanair presentó a la Comisión sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

Sobre un eventual requerimiento de suspensión de la ayuda

(77) Ryanair está de acuerdo con las conclusiones preliminares de la Comisión sobre la existencia de una ayuda estatal, y pide a la Comisión que inste a Bélgica a suspender la medida en cuestión.

(78) Según Ryanair, el propio objeto de la medida es claramente contrario a la competencia, ya que esta medida tiene por objeto falsear la competencia poniendo en situación de debilidad a las otras compañías aéreas, en particular las de bajo coste, presentes en el aeropuerto de Bruxelles-National.

(79) Por otra parte, Ryanair considera que los beneficiarios de la medida (en particular, Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium y Thomas Cook Airlines Belgium) la utilizaron para reforzar una asociación estratégica preexistente que tenía por objeto hacer frente a una serie de competidores efectivos, como Ryanair y Vueling, en el aeropuerto de Bruxelles-National.

Sobre la estructura de la medida y su carácter de ayuda estatal

(80) En primer lugar, Ryanair está de acuerdo con las conclusiones preliminares de la Comisión en cuanto al carácter arbitrario del umbral de 400000 pasajeros, que Ryanair considera carente de lógica económica.

(81) En segundo lugar, Ryanair señala que las compañías aéreas aptas para participar en dicho régimen se seleccionan basándose en un criterio que excluye a los pasajeros en transbordo o en tránsito, mientras que los importes adeudados a cada beneficiario incluyen estas categorías de pasajeros. Ryanair considera que constituye una incoherencia y supone que las diferencias de trato inducidas por la medida relativa a los pasajeros en tránsito y en transbordo se explican lógicamente por una voluntad de Bélgica de mantener a las compañías no belgas fuera del ámbito de aplicación de la medida.

(82) Por último, Ryanair está de acuerdo con el análisis preliminar de la Comisión, según el cual la elección del año 2012 como año de referencia para identificar a los beneficiarios de la medida es arbitraria. Ryanair señala que este no es el único año del que se dispone de datos. La BAC publica cada mes en su sitio web los datos de tráfico de pasajeros correspondientes al mes anterior.

Sobre la incompatibilidad de la ayuda

(83) Ryanair considera que la ayuda no puede ser declarada compatible con el mercado interior, en la medida en que infringe las normas sobre la libre prestación de servicios. En opinión de Ryanair, la ayuda favorece a los servicios ofrecidos por algunas compañías aéreas belgas cuidadosamente seleccionadas. Ryanair destaca que de la lista de los beneficiarios no aparece excluida ninguna gran compañía aérea belga, y que el propio ministro de Transportes belga ha declarado que el objetivo de la medida era apoyar a las compañías aéreas nacionales.

(84) Además, Ryanair menciona declaraciones hostiles a su respecto, procedentes del Gobierno belga de entonces, el cual, según Ryanair, se oponía a su implantación en el aeropuerto de Bruxelles-National y querría mediante esta ayuda contraria a la competencia, desincentivar nuevas ofertas de servicios por parte de las compañías aéreas de bajo coste con salida desde este aeropuerto.

A propósito de las dificultades financieras de Brussels Airlines

(85) Ryanair señala que Brussels Airlines ha registrado pérdidas operativas cada año desde 2009. En su opinión, sin la intervención de Bélgica, Brussels Airlines habría sido probablemente eliminada del mercado a corto o medio plazo. En opinión de Ryanair, la situación era tan crítica que Brussels Airlines incluyó inmediatamente la ayuda prevista en sus cuentas anuales de 2013, mientras que su derecho a percibir este importe era todavía incierto.

(86) Ryanair pide a la Comisión que utilice todos los poderes que le confiere el Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, sustituido por el Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, para solicitar información financiera detallada y actualizada sobre las cuentas de Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium y Thomas Cook Airlines Belgium para 2012, 2013 y 2014. Ryanair pide también a la Comisión que verifique de qué forma se reflejó la ayuda en las cuentas de los beneficiarios, a fin de determinar si los beneficiarios son empresas en crisis a tenor de la versión de las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración aplicable en el momento de los hechos.

Observaciones de International Airlines Group (IAG)

(87) El 16 de febrero de 2015, IAG envió a la Comisión sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

Sobre la imputabilidad de la medida al Estado

(88) Según IAG es evidente que la medida fue aprobada por Bélgica por medio del Real Decreto de 7 de enero de 2014, y que se basa en el uso de recursos estatales, en particular en el presupuesto del Servicio Público Federal de Movilidad y Transportes. IAG también subraya que el papel de la BAC en la gestión y la distribución de este recurso se limita a aplicar las decisiones del Estado belga, estando las normas de distribución de los fondos recibidos por la BAC procedentes del Estado íntegramente determinadas por las disposiciones del citado Real Decreto. Según IAG, la BAC es un operador privado, por lo que no se pone en entredicho la presencia de recursos estatales y la imputabilidad de la medida al Estado.

Sobre la existencia de una ventaja selectiva en favor de las compañías aéreas

(89) IAG recuerda que las compañías aéreas que no operaron en 2012 están excluidas automáticamente del Real Decreto de 7 de enero de 2014. Considera que, aunque la medida se presente como de aplicación general a todos los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National, está concebida de tal modo que solo puede aplicarse a una pequeña parte de las compañías aéreas.

A propósito de los aspectos relativos a los pasajeros en tránsito y transbordo

(90) IAG cita una de las afirmaciones de Bélgica relativa a la selectividad de la medida, a saber, que a diferencia del aeropuerto de Bruxelles-National, muchos aeropuertos europeos no eximen a los pasajeros en tránsito y transbordo de sus tasas de seguridad. IAG matiza esta afirmación basándose en diferentes ejemplos de grandes aeropuertos europeos.

(91) IAG también señala que, a raíz de las pérdidas registradas por Brussels Airlines en los últimos años, Lufthansa decidió aplazar a 2017 la decisión de adquirir la totalidad de las acciones de Brussels Airlines, mientras que esta decisión estaba prevista inicialmente en 2014. Según IAG, puede considerarse que Lufthansa no completará la adquisición de Brussels Airlines hasta que esta haya mejorado su cuenta de resultados, incluso mediante fondos públicos.

Observaciones de Brussels Airlines

(92) El 23 de febrero de 2015, Brussels Airlines remitió a la Comisión sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

(93) Brussels Airlines considera que la medida en cuestión no constituye una ayuda estatal porque se refiere a la financiación de actividades no económicas, y en cualquier caso, no otorga una ventaja selectiva a los beneficiarios de la subvención.

(94) Con carácter subsidiario, Brussels Airlines considera que la medida es compatible con el mercado interior antes de la entrada en vigor de las Directrices de aviación.

Concepto de empresa y de actividad económica

(95) Brussels Airlines considera que la subvención concedida por el Real Decreto de 7 de enero de 2014 se refiere a actividades no económicas, para las que está prevista una compensación financiera parcial.

(96) En apoyo de su tesis, Brussels Airlines hace referencia a la decisión de ampliación del procedimiento de investigación, de 21 de marzo de 2012 en el asunto SA.14093 (C76/2002) — Ventajas otorgadas por la Región Valona a Brussels South Charleroi Airport y a la compañía aérea Ryanair.

(97) Según Brussels Airlines, las compañías aéreas que operan en el aeropuerto de Charleroi no pagan gastos de seguridad en ese aeropuerto y, en función de la decisión de la Comisión de 21 de marzo de 2012, esto no implica una ayuda estatal de por sí. Además, Brussels Airlines observa que la Decisión Charleroi, antes citada, al haber cerrado el procedimiento de investigación formal, ampliado por la decisión de 21 de marzo de 2012, habría validado, según un ministro de la Región Valona, las compensaciones financieras en materia de seguridad concedidas por la Región Valona al aeropuerto de Charleroi y, por consiguiente, según Brussels Airlines, a sus operadores.

Ventaja selectiva

(98) Brussels Airlines hace referencia al punto 44 de la Decisión de incoación, en el que la Comisión llegó a la conclusión de que la medida es selectiva por tres razones: 1) la medida solo beneficia a las compañías aéreas y no a otros modos de transporte de pasajeros, 2) la medida beneficia a las compañías aéreas que utilizan el aeropuerto de Bruxelles-National, y 3) la medida beneficia a las compañías aéreas que cumplen ciertas condiciones de tráfico en el aeropuerto de Bruxelles-National.

(99) En relación con el primer punto, Brussels Airlines manifiesta dudas sobre la selectividad de la subvención por el hecho de concederse exclusivamente a las compañías aéreas. Brussels Airlines considera que existen razones objetivas que explican la diferencia que se establece entre el tráfico aeronáutico y otros modos de transporte de pasajeros, debido a que estos últimos no plantean tantos riesgos en materia de seguridad como el transporte aéreo.

(100) En cuanto al segundo punto, Brussels Airlines hace referencia al ordenamiento jurídico belga que da lugar a que se distribuya la ayuda únicamente a las compañías que pasan por el aeropuerto de Bruxelles-National. Las regiones belgas son competentes para el equipamiento y la explotación de los aeropuertos y aeródromos públicos, salvo el aeropuerto de Bruxelles-National, que está sujeto a la jurisdicción federal. Brussels Airlines deduce de ello que el Estado federal solo puede aportar esta subvención al aeropuerto de Bruxelles-National y no a los demás aeropuertos.

(101) En cuanto al tercer punto, Brussels Airlines invita a la Comisión a remitirse al Estado federal que ha adoptado el Real Decreto de 7 de enero de 2014. No obstante, desea clarificar que considera que un umbral relacionado con el número de pasajeros es pertinente en el caso de una subvención para la prestación de servicios vinculados a la seguridad de los aeropuertos, ya que los costes de seguridad en los aeropuertos están relacionados igualmente con el número de pasajeros.

(102) Brussels Airlines considera asimismo que la utilización del año de referencia 2012 se explica por el hecho de que es el último año para el que había cifras disponibles en el momento en que el Consejo de Ministros decidió adoptar la medida. Brussels Airlines considera que es evidente que la elección de un punto de referencia sigue siendo, en cierta medida, arbitraria. Según el análisis de Brussels Airlines, al optar por el año de referencia 2012, Bélgica no parece, sin embargo, haber excedido los límites de su margen de apreciación discrecional a este respecto.

(103) Brussels Airlines concluye que la medida no otorga ninguna ventaja selectiva.

Compatibilidad de la ayuda

(104) Brussels Airlines recuerda que si la Comisión llegara con todo a la conclusión de la existencia de una ayuda, dicha ayuda era compatible como mínimo hasta el 4 de abril de 2014, fecha de entrada en vigor de las Directrices de aviación. Brussels Airlines hace referencia a este respecto a la Decisión Charleroi antes mencionada, en la que la Comisión aceptó que varias medidas concedidas por la Región Valona a la empresa explotadora del aeropuerto de Charleroi, que subvencionaban la actividad económica del aeropuerto de manera selectiva y constituían así una ayuda estatal ilegal, no eran incompatibles con el mercado interior hasta la entrada en vigor de las Directrices de aviación.

(105) Según el análisis de Brussels Airlines, esto implica que las subvenciones abonadas para los servicios relacionados con la seguridad prestados antes de esa fecha no podrán recuperarse, en ningún caso, de las empresas que las hayan recibido.

Conclusión

(106) Brussels Airlines considera que la medida en cuestión no constituye una ayuda estatal puesto que no subvenciona una actividad económica y no concede una ventaja selectiva. En cualquier caso, observa que la medida debe considerarse compatible con el mercado interior antes de la entrada en vigor de las Directrices de aviación.

Observaciones de otra parte interesada que solicitó mantener el anonimato

(107) El 26 de febrero de 2015, otra parte interesada, que solicitó mantener el anonimato (en lo sucesivo, parte interesada que solicitó mantener el anonimato), envió a la Comisión sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

(108) En primer lugar, la parte interesada que solicitó mantener el anonimato recuerda que la Ley-Programa de 30 de diciembre de 2001 prevé expresamente que las tasas aeroportuarias percibidas por la BAC deben ser no discriminatorias, transparentes y orientadas en función de los costes.

(109) Dicha parte subraya a continuación que el Real Decreto de 7 de enero de 2014 no puede poner en cuestión las disposiciones de la Ley-Programa ya que esta procede de una norma superior a un Real Decreto.

(110) La parte interesada que solicitó mantener el anonimato observa que, sobre la base de la Ley-Programa, Bélgica concedió a la BAC la licencia para explotar el aeropuerto de Bruxelles-National. Por lo tanto, según la parte interesada que solicitó mantener el anonimato, Bélgica debería velar por el cumplimiento de las condiciones a las que está sujeta la licencia y, por ende, por el carácter no discriminatorio de las tasas aeroportuarias. La parte interesada que solicitó mantener el anonimato considera que si la BAC no cumple estas condiciones, Bélgica puede y debe tomar medidas para subsanar el incumplimiento.

(111) La parte interesada que solicitó mantener el anonimato se pregunta, por tanto, sobre el hecho de que Bélgica haya querido apoyar a las compañías aéreas belgas afectadas sin perjuicio de la regulación económica mencionada en el considerando 108 y, entonces, si corresponde a la BAC hacer que todas las compañías aéreas que utilizan el aeropuerto de Bruxelles-National disfruten de un mismo descuento sobre el coste de las medidas de seguridad.

(112) Además, la parte interesada que solicitó mantener el anonimato recuerda que existe un acuerdo por cinco años entre la BAC y las compañías aéreas en lo que respecta al sistema de tarificación y las modalidades de control de las tarifas. Cualquier modificación del acuerdo vigente exige una nueva consulta a las compañías aéreas.

(113) La parte interesada que solicitó mantener el anonimato entiende que Bélgica presupone que la BAC debe conceder a todas las compañías aéreas un descuento no discriminatorio (es decir, reducir de manera general los costes de las medidas de seguridad). Lo contrario implicaría una ventaja selectiva para algunas compañías aéreas y vulneraría el artículo 15 del Convenio de Chicago y la Directiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

COMENTARIOS DE BÉLGICA SOBRE LAS OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS Comentarios sobre las observaciones de Ryanair

(114) Con carácter preliminar, Bélgica recuerda que en sus observaciones de 16 de enero de 2015 y en su respuesta de 12 de marzo de 2015 a la solicitud de información de 10 de febrero de 2015, explicó detalladamente las razones por las que la medida controvertida no constituía una ayuda estatal.

(115) Por otra parte, Bélgica considera que las razones aducidas por Ryanair reflejan mejor su estrategia comercial que una argumentación puramente jurídica.

En cuanto a la solicitud de suspensión de la ayuda

(116) Bélgica recuerda que a raíz de las dudas expresadas por la Comisión en la Decisión de incoación, el ministro de Movilidad decidió, como medida cautelar, y sin perjuicio de su posición en cuanto a la evaluación preliminar realizada por la Comisión en la Decisión de incoación, suspender la ejecución del Real Decreto de 7 de enero de 2014.

En cuanto a la existencia de una ayuda estatal

(117) Al comentar las alegaciones de Ryanair sobre la existencia de una ayuda estatal, en particular, el carácter supuestamente arbitrario del umbral de 400000 pasajeros al año, el carácter supuestamente anómalo del tratamiento de los pasajeros en transbordo y en tránsito para la identificación de los beneficiarios de la ayuda y el cálculo del importe de la ayuda, y el carácter supuestamente arbitrario de la utilización del año 2012 como año de referencia para la selección de los beneficiarios de la ayuda, Bélgica remite a la Comisión a sus observaciones de 16 de enero de 2015 y a su respuesta de 12 de marzo de 2015 ante la solicitud de información de 10 de febrero de 2015.

(118) Sobre las alegaciones relativas al año 2012 como año de referencia, según Bélgica, Ryanair ha omitido precisar que, si bien es cierto que las cifras relativas al tráfico del mes anterior se publican cada mes en el sitio web de la BAC, no se trata más que de estadísticas generales sobre el número de pasajeros salientes llegados, en tránsito o en transbordo, no desglosados por compañía aérea.

(119) Sobre la declaración del antiguo secretario de Estado de Movilidad invocada por Ryanair, Bélgica considera que dicha declaración no demuestra en absoluto la existencia de una ayuda estatal, ni la existencia de ningún otro plan del Gobierno belga para contrarrestar la competencia ejercida por Ryanair con respecto a las demás compañías aéreas.

En cuanto a la compatibilidad de la supuesta ayuda con el mercado interior

(120) En este sentido, Bélgica recuerda que la medida no constituye una ayuda estatal, ya que incluye servicios que no son de naturaleza económica y, con carácter subsidiario, porque no confiere ninguna ventaja a sus beneficiarios.

(121) Bélgica saca la conclusión de que la cuestión de la compatibilidad de una supuesta ayuda estatal no es pertinente en el presente asunto.

En cuanto a la solicitud relativa a la información financiera de los beneficiarios

(122) A este respecto, Bélgica recalca que la medida en cuestión no constituye una ayuda estatal y, por consiguiente, la Comisión no tiene motivos para solicitar información financiera de Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium y Thomas Cook Airlines Belgium.

(123) En cualquier caso, Bélgica considera que a quien hay que dirigir una invitación para presentar observaciones, en su caso, es a las tres compañías aéreas afectadas.

Comentarios sobre las observaciones de IAG

(124) En sus comentarios a las observaciones de IAG, Bélgica remite a la Comisión a sus observaciones de 16 de enero de 2015 y a su respuesta de 12 de marzo de 2015 ante la solicitud de información de 10 de febrero de 2015, donde considera haber explicado de manera detallada las razones por las que dicha medida no constituía una ayuda estatal.

Comentarios sobre las observaciones de Brussels Airlines

(125) Bélgica ha tomado buena nota de las observaciones presentadas por Brussels Airlines, en las que esta concluye, con carácter principal, que la medida en cuestión no constituye una ayuda estatal. Bélgica informa a la Comisión de que se adhiere a este respecto a la mencionada conclusión de Brussels Airlines.

Comentarios sobre las observaciones de la parte interesada que solicitó mantener el anonimato

(126) Bélgica se remite a sus observaciones de 16 de enero de 2015 y a su respuesta de 12 de marzo de 2015 ante la solicitud de información de 10 de febrero de 2015, donde considera haber explicado de manera detallada las razones por las que dicha medida no constituía una ayuda estatal.

APRECIACIÓN Existencia de ayuda estatal

(127) Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

(128) La calificación de una medida como ayuda estatal supone, pues, que se cumplan las siguientes condiciones acumulativas, a saber: 1) que los beneficiarios sean empresas en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, 2) que la medida en cuestión se otorgue mediante recursos estatales y sea imputable al Estado, 3) que la medida conceda una ventaja económica a sus beneficiarios y que esta ventaja sea selectiva, y 4) que dicha medida falsee o amenace falsear la competencia y sea susceptible de afectar a los intercambios entre Estados miembros.

Concepto de empresa y de actividad económica

(129) De conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE, las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando el beneficiario es una empresa. El concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación. Cualquier actividad consistente en ofrecer bienes y servicios en un mercado determinado se considerará una actividad económica. Como ha recordado la Comisión en el punto 34 de las Directrices de aviación, la cuestión de saber si una entidad, sea la que sea, constituye o no una empresa se relaciona siempre con una actividad específica.

(130) Según Bélgica, la subvención pagada en virtud del Real Decreto de 7 de enero de 2014, financia prestaciones para garantizar la seguridad de los pasajeros y de las instalaciones aeroportuarias y, por tanto, no apoya actividades de carácter económico. Bélgica hace referencia a la Decisión Charleroi, en la que la Comisión consideró que la financiación por la Región Valona de algunas actividades relacionadas con prerrogativas de poder público en el aeropuerto de Charleroi no constituía una ayuda estatal debido, entre otras cosas, a la naturaleza no económica de estas actividades. Brussels Airlines presentó argumentos similares.

(131) La Comisión no niega que Bélgica pueda conceder compensaciones a la BAC por las actividades de seguridad que realiza en el aeropuerto de Bruxelles-National, ya que tales compensaciones pueden eludir la calificación de ayuda estatal en favor de la BAC. Sin embargo, el objeto del presente procedimiento no es una subvención pagada a la BAC, sino una subvención a las compañías aéreas.

(132) A este respecto, cabe señalar que el Real Decreto de 7 de enero de 2014 prevé que la BAC repercuta la totalidad de la subvención que reciba a las compañías aéreas que hayan transportado más de 400000 pasajeros salientes en 2012. Por consiguiente, la subvención prevista por el Real Decreto de 7 de enero de 2014, da ventajas a las compañías aéreas que hayan transportado más de 400000 pasajeros salientes en 2012 a través del mecanismo de redistribución establecido en el artículo 2 de dicho Real Decreto.

(133) Las subvenciones recibidas por las compañías aéreas por parte de la BAC en virtud del artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014 contemplan devolver una parte de la tasa de seguridad debida a la BAC. La tasa de seguridad es una de las tasas aeroportuarias que abonan las compañías aéreas a la BAC por el acceso a las infraestructuras aeroportuarias y la prestación de servicios aeroportuarios. Se trata, por tanto, de uno de los componentes del precio de prestaciones comerciales, determinado por un operador privado que presta tales servicios. Además, la tasa de seguridad es un importe facturado por pasajero saliente transportado por la compañía aérea. Por tanto, es evidente que las subvenciones en cuestión están financiando actividades de transporte comercial de pasajeros que, como explicó la Comisión en el punto 27 de sus Directrices de aviación, constituyen actividades económicas. No se trata en ningún caso de una compensación de costes que deben soportar las compañías aéreas que realizan actividades que son responsabilidad del Estado en el ejercicio de sus prerrogativas oficiales de poder público.

(134) En la Decisión Charleroi, la Comisión examinó la financiación de actividades que son responsabilidad del Estado en el ejercicio de sus prerrogativas oficiales de poder público, efectuadas por el gestor del aeropuerto de Charleroi. No examinó el mecanismo de redistribución a las compañías aéreas, como el instituido por el artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014. Tampoco concluyó que los posibles fondos recibidos por las compañías aéreas escapaban a la calificación de ayuda estatal puesto que habían financiado actividades no económicas. Por tanto, la Decisión Charleroi no es pertinente para el análisis de la medida objeto de la presente Decisión.

(135) De lo anterior se desprende que la medida examinada, a saber, la subvención concedida en favor de las compañías aéreas mediante el Real Decreto de 7 de enero de 2014, financia una actividad económica, a saber, el transporte comercial de pasajeros. Sus beneficiarios, que son compañías aéreas, son claramente empresas en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

Recursos estatales e imputabilidad al Estado

(136) La subvención se concede en virtud de un Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros. El artículo 6 del Real Decreto de 7 de enero de 2014 dispone que el ministro responsable de la navegación aérea es responsable de la ejecución del Decreto.

(137) Por otra parte, la subvención se financia mediante fondos procedentes del presupuesto del Estado belga. El artículo 3 del Real Decreto de 7 de enero de 2014 precisa, en efecto, que: La subvención mencionada en el artículo 1 se imputará a la asignación de base de 52.60.31.32.01, Ayuda al sector aeronáutico […] del Presupuesto del Servicio Público Federal de Movilidad y Transporte para el ejercicio presupuestario de 2014.

(138) Además, el artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014 exige que la BAC redistribuya la totalidad de la subvención recibida del Estado a determinadas compañías aéreas, a razón de importes determinados para cada compañía aérea según un método totalmente fijado por el Real Decreto. Esta disposición no deja ningún margen de maniobra a la BAC para la elección de las compañías aéreas beneficiarias y los importes asignados a cada una de ellas. Como consecuencia de ello, los pagos realizados por la BAC en favor de las compañías aéreas en virtud del Real Decreto de 7 de enero de 2014 deben considerarse imputables al Estado y financiados por fondos estatales, sin que esta conclusión se vea afectada por el hecho de que la BAC es una sociedad en que el 75 % de las acciones son propiedad de inversores privados.

(139) Por otra parte, conviene señalar que los únicos pagos efectuados en aplicación del Real Decreto de 7 de enero de 2014 lo fueron sin seguir exactamente las modalidades previstas por este en su origen. En efecto, las cantidades debidas a cada compañía aérea, calculadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de dicho Real Decreto, fueron pagadas directamente por el Estado a las compañías que reunían los criterios previstos en el artículo 2, 1.o, de este Real Decreto, sin pasar por la BAC. Así, el 22 de septiembre de 2014, el Estado belga pagó los siguientes importes directamente a las compañías aéreas: 16779819 EUR (Brussels Airlines), 2143621 EUR (TUI Airlines Belgium), y 76560 EUR (Thomas Cook Airlines Belgium). Es evidente que dichos pagos directos son imputables al Estado y están financiados con fondos estatales.

(140) Sobre la base de estos elementos, procede concluir que el mecanismo de subvenciones en favor de las compañías aéreas establecido por el artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, es imputable al Estado y concedido por Bélgica a través de fondos estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

Ventaja económica

(141) Para apreciar si una medida estatal constituye una ayuda a una empresa, conviene determinar si la empresa en cuestión se beneficia de una ventaja económica que le evita soportar costes que, normalmente, deberían haber gravado sus recursos financieros propios, o si se beneficia de una ventaja de la que no se habría beneficiado en las condiciones normales del mercado.

(142) Solo es pertinente el efecto de la medida en la empresa, no la causa ni el objetivo de la intervención estatal. Existirá una ventaja cuando la situación financiera de una empresa mejore como resultado de la intervención estatal en términos distintos de las condiciones normales del mercado. Para evaluar la existencia o no de una ventaja, debe compararse la situación financiera de la empresa después de la introducción de la medida con su situación financiera si no se hubiera adoptado dicha medida. Dado que solo se tiene en cuenta el efecto de la medida en la empresa, es irrelevante saber si la ventaja es obligatoria para la empresa debido a que no pudiese evitarla o rechazarla.

(143) Con arreglo al artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, la BAC deberá redistribuir la subvención recibida del Estado a los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National que hayan transportado más de 400000 pasajeros entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012, sin incluir a los pasajeros en tránsito y en transbordo, según las modalidades definidas por este mismo artículo. Estos pagos consisten en devolver una parte de la tasa de seguridad debida a la BAC por cada una de las compañías aéreas afectadas, como muestra el cálculo expuesto en los considerandos 39 a 41. La tasa de seguridad forma parte de las tasas aeroportuarias establecidas por la BAC y facturadas a las compañías aéreas a cambio de servicios comerciales, principalmente el acceso a las infraestructuras aeroportuarias, que las compañías aéreas necesitan para efectuar sus servicios de transporte aéreo. Además, esta tasa se expresa como un importe facturado por pasajero transportado saliente y, por lo tanto, deriva directamente de las actividades de transporte comercial de pasajeros de las compañías aéreas. Por consiguiente, forma parte de los costes que las compañías aéreas que operan en el aeropuerto de Bruxelles-National deben soportar en condiciones normales de mercado. Por lo tanto, la medida en cuestión evita a las compañías aéreas afectadas sufragar costes que normalmente deberían haber gravado sus recursos financieros propios, y les proporciona una ventaja que no habrían tenido en condiciones normales de mercado.

(144) Según Bélgica, para apreciar la existencia de una ventaja económica en el caso de autos, ha de llevarse a cabo una comparación entre la medida objeto del procedimiento y una situación comparable en Bélgica. Bélgica resalta a este respecto que hasta la adopción de dicha medida, el aeropuerto de Bruxelles-National facturaba a sus usuarios una tasa que cubría los costes de seguridad generados por su utilización del aeropuerto, sin intervención pública. Según Bélgica, esto distinguiría el aeropuerto de Bruxelles-National de la situación de los otros aeropuertos situados en la Región Valona y en la Región Flamenca, donde todos los costes vinculados a los servicios de protección y seguridad aeroportuaria corren a cargo de las regiones afectadas. Bélgica hace referencia a este respecto a la Decisión Charleroi y, en particular, a sus considerandos 269 y 270. Basándose en los apartados54 a 60 de las Directrices de aviación, relativos a la aplicación del principio del operador en una economía de mercado a las medidas adoptadas en favor de las compañías aéreas, y a la utilización de métodos de comparación entre aeropuertos a tal efecto, Bélgica llega a la conclusión de que dicha medida no confiere una ventaja económica a las compañías aéreas afectadas. Brussels Airlines expone argumentos similares, destacando la ausencia de tasa de seguridad facturada a las compañías aéreas en el aeropuerto de Charleroi.

(145) La Comisión no comparte la posición de Bélgica en cuanto al método que debe aplicarse para evaluar la existencia de una ventaja económica en el presente asunto. En primer lugar, la Comisión señala que las disposiciones de las Directrices de aviación a las que se refiere Bélgica hacen referencia al análisis del comportamiento de un gestor aeroportuario con respecto a una o varias compañías aéreas, a efectos de determinar si las tasas facturadas por este gestor se atienen al principio del operador en una economía de mercado. La medida objeto del presente examen no entra en este marco, ya que se trata de una medida de reembolso parcial por el Estado de tasas facturadas por un gestor aeroportuario privado a tres compañías aéreas específicas.

(146) Además, en el caso de las compañías aéreas que operan en Bélgica, las condiciones normales de mercado corresponden a una situación en la que dichas compañías soportan toda la carga financiera derivada de las tasas aeroportuarias que se les facturan, cualesquiera que puedan ser las diferencias entre las tasas mencionadas, cuyos niveles son fijados por los distintos gestores aeroportuarios en función de múltiples factores, como sus respectivas políticas comerciales, sus niveles de costes respectivos, el marco reglamentario regional o nacional en el que deben determinar estas tasas, o la medida en que deben soportar la carga financiera de las actividades relacionadas con prerrogativas de poder público. Las condiciones normales de mercado no suponen la uniformidad de las tasas aeroportuarias en los distintos aeropuertos belgas, aun suponiendo que estos fuesen suficientemente comparables para que pudiera aplicarse el método especificado en los apartados 54 a 60 de las Directrices de aviación, lo cual Bélgica no ha intentado demostrar. Por lo tanto, una subvención que tiende a aproximar las tasas facturadas en un aeropuerto belga a las tasas facturadas en otros aeropuertos belgas, no puede eludir la calificación de ventaja económica solo por este hecho.

(147) Por otra parte, la referencia de Bélgica a los considerandos 269 y 270 de la Decisión Charleroi no resulta pertinente. En dichos considerandos, la Comisión no adopta postura alguna, pero resume los comentarios de Bélgica sobre las observaciones recibidas de terceros interesados en el marco de un procedimiento de investigación formal relativo al aeropuerto de Charleroi. Por otra parte, los citados considerandos se refieren a la elección de las autoridades públicas belgas de asumir o no la ejecución o la financiación de actividades realizadas por los gestores aeroportuarios y que dichas autoridades consideran dependientes de prerrogativas de poder público. Esta cuestión no es pertinente para el análisis de la medida objeto del presente examen. Como se ha indicado anteriormente, en el considerando 131 de la presente Decisión, la Comisión no niega la posibilidad de que el Estado federal compense los gastos soportados por la BAC en relación con sus actividades de seguridad, sino que intenta determinar si el mecanismo de redistribución de la subvención establecido por el Real Decreto de 7 de enero de 2014 en favor de las compañías aéreas confiere una ventaja económica a estas últimas.

(148) De lo anterior se desprende que los argumentos presentados por Bélgica y Brussels Airlines no cuestionan la conclusión de que la medida que se está examinando evita que las compañías aéreas afectadas soporten costes que normalmente deberían haber gravado sus recursos financieros propios, en condiciones normales de mercado.

(149) Además, en el supuesto de que la BAC hubiese recibido una subvención en las condiciones previstas en el artículo 1 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, sin que esta subvención fuese aparejada de la obligación de redistribución a las compañías aéreas, es poco probable que la BAC hubiese repercutido el efecto de esta subvención sobre la tasa de seguridad facturada a las compañías aéreas de manera idéntica a lo que prevé el artículo 2 de dicho Real Decreto.

(150) En primer lugar, no queda claro si, a causa de tal subvención, la BAC reduciría la tasa de seguridad o reembolsaría una parte. La BAC podría asignar la subvención a la financiación de inversiones adicionales en el ámbito de la seguridad, no previstas en su programa de inversiones preexistente. En este contexto, la BAC no tendría ninguna razón para reducir la tasa de seguridad o devolver una parte. Por otra parte, como se indica en la sección 2.1.3, el sistema de control tarifario y la fórmula de control tarifario son fijados por la BAC por un período de regulación de cinco años. El Real Decreto de 7 de enero de 2014 fue adoptado durante el período de regulación 2011-2015. Es poco probable que debido a la subvención, la BAC pudiese o encontrase un incentivo para proponer una reducción de la tasa de seguridad o un reembolso parcial de esta tasa antes de que finalizase dicho período de regulación, es decir, casi dos años después de la adopción del Real Decreto.

(151) Además, aun suponiendo que, a causa de tal subvención, la BAC hubiera podido y hubiera considerado conveniente hacer que las compañías aéreas disfrutasen del efecto de esta subvención reduciendo la tasa de seguridad o reembolsando una parte de la misma, es razonable suponer que lo habría hecho de manera uniforme para todos los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National. En efecto, la tasa de seguridad adopta actualmente la forma de un importe único por pasajero saliente sin ninguna distinción en cuanto al tipo de pasajeros. Una subvención que redujese los costes de seguridad de la BAC debería lógicamente llevar a una reducción de dicho importe único, beneficiando como consecuencia de ello a todas las compañías aéreas proporcionalmente al número de pasajeros transportados que salen del aeropuerto de Bruxelles-National. Ahora bien, el mecanismo previsto en el artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014 lleva a un resultado muy distinto. En particular, en aplicación de este mecanismo, muchos usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National no disfrutan de ningún reembolso parcial de la tasa de seguridad, mientras que solo tres compañías aéreas se reparten el presupuesto disponible de 19000000 EUR al año.

(152) Por lo tanto, el mecanismo de redistribución modifica las cargas financieras soportadas por las compañías aéreas usuarias del aeropuerto de Bruxelles-National a favor de tres compañías aéreas que disfrutan de este mecanismo, con respecto a una situación hipotética en la que la BAC habría recibido una subvención en las condiciones previstas en el artículo 1 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, sin que esta subvención fuese aparejada de ninguna obligación de redistribución a las compañías aéreas.

(153) Por otra parte, la medida no puede considerarse una compensación financiera que el Estado concedería a las compañías aéreas por la prestación de un servicio de interés económico general, puesto que Bélgica no ha invocado la existencia de un servicio de interés económico general confiado a las compañías aéreas afectadas. Por tanto, la medida no puede considerarse exenta de ventaja económica en virtud de la sentencia Altmark.

(154) De todo lo anterior se desprende que dicha medida confiere una ventaja económica a algunas compañías aéreas.

(155) La Comisión observa que, a 26 de agosto de 2014, el sitio web de D. Melchior Wathelet, en esa fecha vice primer ministro y ex secretario de Estado de Medio Ambiente, Energía, Movilidad y Reformas Institucionales, indicaba que el Comité ministerial restringido decidió en diciembre de 2012 conceder una dotación de 20000000 EUR anuales para apoyar a las compañías aéreas belgas […]. El 27 de agosto de 2014, D.a Catherine Fonck, entonces secretaria de Estado de Movilidad, declaró: Hay una decisión del Gobierno y está muy clara. Las subvenciones a las compañías aéreas a través de Brussels Airport deben pagarse. Estas declaraciones ministeriales ilustran la conclusión según la cual el mecanismo de redistribución instaurado por el artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014 proporciona una ventaja económica a las compañías aéreas en cuestión, y sugieren también que la concesión de tal ventaja a estas compañías aéreas podría haber constituido el objetivo principal de dicho Real Decreto.

(156) Queda por determinar si la ventaja económica identificada en los considerandos 141 a 154 es selectiva.

Selectividad

(157) A tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, para ser considerada ayuda estatal, una ayuda concedida por un Estado debe favorecer a determinadas empresas o producciones. Por tanto, solo las medidas que conceden una ventaja de manera selectiva a determinadas empresas o categorías de empresas o a determinados sectores económicos pueden constituir ayudas estatales.

(158) La Comisión señala, en primer lugar, que, en virtud del Real Decreto de 7 de enero de 2014, la medida solo puede beneficiar a las tres únicas compañías aéreas que han transportado más de 400000 pasajeros con salida desde Bruxelles-National en 2012, a saber, Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium y Thomas Cook Airlines Belgium, es decir, un subconjunto de las compañías aéreas que transportan actual o potencialmente pasajeros con salida desde el aeropuerto de Bruxelles-National. Así, en el momento en que se adoptó el Real Decreto, los únicos posibles beneficiarios de la medida eran perfectamente identificables y constituían un subconjunto cerrado de compañías aéreas que transportaban pasajeros con salida desde el aeropuerto de Bruxelles-National, determinado exclusivamente en función de datos relativos al año 2012, que estaban disponibles en el momento de la adopción del Real Decreto. Pues bien, una ventaja económica concedida a un grupo cerrado de empresas perfectamente identificables en el momento de la concesión, es necesariamente selectiva, tanto de iure como de facto.

(159) Por ello, la medida objeto del presente examen concede una ventaja selectiva a las compañías aéreas que se benefician de ella. Esta conclusión no puede contradecir el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 21 de diciembre de 2016 en el asunto Hansestadt Lübeck, por las razones expuestas en los considerandos 161 y 162.

(160) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia examinó las circunstancias en las que un reglamento por el que se fija el importe de las tasas aeroportuarias en el aeropuerto de Lübeck podía implicar una ventaja selectiva. Consideró que el marco de referencia pertinente para analizar el criterio de selectividad del reglamento en cuestión era equivalente al del régimen de tasas aeroportuarias aplicables en el aeropuerto de Lübeck. Así pues, dentro del grupo constituido por los usuarios actuales y potenciales del aeropuerto de Lübeck es donde procede examinar si el reglamento en cuestión procura una ventaja a determinadas empresas frente a otras y, en su caso, dilucidar si la concesión de esta ventaja se justifica por la naturaleza y la economía del régimen en que se inscribe la medida.

(161) La medida objeto del presente examen se distingue de la medida controvertida en el asunto Hansestadt Lübeck en que no consiste en regular las tasas aeroportuarias aplicables a todos los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National que forman un grupo abierto, sino que proporciona una subvención a un subgrupo cerrado de dicho conjunto. En particular, queda excluida del beneficio de la medida cualquier compañía aérea que haya transportado menos de 400000 pasajeros con salida desde Bruxelles-National en 2012, independientemente de cual sea el número y el tipo de pasajeros que transporte a lo largo de todo el período de aplicación de la medida. Por tanto, el modelo de análisis de la selectividad establecido por el Tribunal de Justicia en el asunto Hansestadt Lübeck no es aplicable a la medida objeto del presente examen.

(162) No obstante, aun suponiendo que el mecanismo de redistribución que establece el artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014 pueda asimilarse a una medida relativa a la fijación de las tasas aeroportuarias de Bruxelles-National, y que proceda examinar la selectividad de la medida tomando como referencia el grupo formado por los usuarios actuales y potenciales del aeropuerto de Bruxelles-National, esta no sería por ello menos selectiva, como se demuestra en los considerandos 163 a 192.

(163) En el supuesto mencionado en el considerando 162, debe considerarse que el marco de referencia pertinente para valorar la posible selectividad de dicha medida está constituido por el sistema de tasas aeroportuarias en vigor en Bruxelles-National y el régimen de financiación de las actividades de seguridad de este aeropuerto. Además, en el grupo formado por los usuarios actuales y potenciales del aeropuerto de Bruxelles-National habría que examinar la existencia de diferencias de trato derivadas de la medida examinada, y sus eventuales justificaciones. Es, al menos de forma implícita, el enfoque aplicado por Bélgica en el curso del procedimiento. En efecto, Bélgica adujo distintas justificaciones para determinados aspectos de la medida que conducen a una diferencia de trato entre los usuarios actuales y potenciales del aeropuerto de Bruxelles-National, en particular el umbral de 400000 pasajeros y la utilización de datos relativos al año 2012 para identificar a las empresas beneficiarias. Por las razones expuestas en el considerando 161, la Comisión considera que este método no es aplicable al caso de autos. Además, como se ha demostrado en los considerandos 164 a 192, la aplicación de este método llevaría a la conclusión de que la medida es selectiva.

(164) Si se aplica la metodología explicada en el considerando 162, al determinarse el marco de referencia como se indica en el considerando 163, cabe señalar que la medida confiere una ventaja a determinadas empresas en comparación con otras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable. En efecto, todas las compañías aéreas que operan vuelos con salida desde el aeropuerto de Bruxelles-National se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, principalmente al estar sometidas al mismo sistema de tasas aeroportuarias y, en particular, a una tasa de seguridad que se expresa como un importe único facturado por pasajero sin distinción según el tipo o el número de pasajeros. Ahora bien, mientras que algunos usuarios se benefician de un reembolso parcial de la tasa de seguridad, es decir, los que cumplen el criterio establecido en el artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014, otros no pueden beneficiarse de ningún reembolso.

(165) Queda por determinar si esta diferencia de trato está justificada por la naturaleza y la economía del sistema en que se inscribe la medida contemplada. A este respecto, conviene recordar el objetivo del Real Decreto de 7 de enero de 2014 que ha establecido la medida controvertida. Según sus propios términos, se trata de una medida de apoyo a las infraestructuras relacionadas con la seguridad en el aeropuerto de Bruxelles-National. También conviene recordar que, según la normativa en vigor, la BAC es quien ha de determinar el nivel de las tasas aeroportuarias, dentro de los límites del marco normativo descrito en la sección 2.1.3. En efecto, en virtud de las disposiciones citadas en el considerando 25, la BAC establece, previa consulta a los usuarios del aeropuerto, el sistema tarifario y la fórmula de control tarifario, que deben ser objeto de un acuerdo entre las partes a falta de notificación de un desacuerdo justificado de un usuario. La autoridad de regulación económica puede exigir determinadas adaptaciones o modificaciones de la fórmula de control tarifario o del sistema tarifario en caso de desacuerdo entre las partes en virtud del artículo 55, apartado 4, del Real Decreto de 21 de junio de 2004. La fórmula de control tarifario y cualquier modificación de esta fórmula impuestas por la autoridad de regulación económica, así como el sistema tarifario, están sometidos a la aprobación del ministro responsable de la navegación aérea. Por último, la Comisión señala que la BAC ha establecido una tasa de seguridad que financiará, al menos hasta la introducción de la subvención establecida por el artículo 1 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, las actividades de seguridad llevadas a cabo por la BAC. Los elementos a que se hace referencia en dicho considerando forman parte de la naturaleza y la economía del sistema en el que se inscribe la medida en cuestión.

(166) La tasa de seguridad se expresa como un importe único facturado por pasajero saliente, cualquiera que sea el tipo de pasajeros transportados. Por tanto, una medida de financiación pública de las actividades de seguridad debería lógicamente llevar a la BAC, a menos que se utilice la totalidad de la subvención para financiar gastos de seguridad adicionales, a reducir la tasa de seguridad de manera uniforme. Así pues, todos los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National se beneficiarían de los efectos de esta financiación proporcionalmente al número de pasajeros salientes que transporten. Pues bien, esta medida conduce a un resultado sustancialmente diferente, aunque solo sea porque muchos usuarios no pueden beneficiarse de ningún reembolso en virtud del artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014. La medida se aleja así sin razón objetiva de la economía general del sistema de tasas aeroportuarias, y ello por varios motivos. En primer lugar, es el resultado de una decisión unilateral del Gobierno federal, el cual no tiene competencia para determinar las tasas aeroportuarias. En efecto, el papel del Gobierno federal se limita a aprobar o no la fórmula de control y el sistema tarifario al término del proceso descrito en la sección 2.1.3, proceso que en modo alguno se ha seguido para adoptar la medida en cuestión. La medida es incoherente con la estructura de la tasa de seguridad, que adopta la forma de un importe por pasajero saliente y no realiza ninguna distinción según el tipo o el número de pasajeros transportados. Así, las diferencias de trato derivadas de la medida no pueden justificarse por la naturaleza y la economía del sistema en que dicha medida se inscribe.

(167) No obstante, en el resto de la presente Decisión, y a mayor abundamiento, la Comisión va a examinar las justificaciones presentadas por Bélgica y algunas terceras partes sobre los parámetros que determinan a los beneficiarios de la medida. En relación con la limitación del número de beneficiarios sobre la base del umbral de 400000 pasajeros al año en 2012, sin incluir a los pasajeros en tránsito y en transbordo.

(168) Según Bélgica, la idea subyacente de la medida es reflejar el carácter decreciente del coste marginal por pasajero de los costes de seguridad y evitar así penalizar a los usuarios que más contribuyen al desarrollo del tráfico de pasajeros del aeropuerto.

(169) Por lo que respecta a la elección del umbral de 400000 pasajeros anuales, sin incluir a los pasajeros en tránsito y en transbordo, con objeto de determinar los beneficiarios, Bélgica explica que este umbral se estableció sobre la base de los siguientes análisis:

el 41 % del coste de la seguridad es fijo, mientras que el 59 % es variable;

el transbordo de pasajeros no está exento de gastos de seguridad, lo que constituye una diferencia importante con muchos aeropuertos europeos;

el método de tarificación de los costes de seguridad en el aeropuerto de Bruxelles-National no refleja la reducción progresiva de los costes de seguridad, por lo que los costes reales de gestión de pasajeros no estarían reflejados en dicha práctica tarifaria;

las compañías aéreas de pasajeros contribuyen a los costes de seguridad más que las compañías de transporte de mercancías, ya que las tasas se basan en el número de pasajeros, mientras que una parte importante de los costes de seguridad es resultado de la gestión de la seguridad para estos transportistas de mercancías.

(170) Según Bélgica, este análisis lleva a la conclusión de que los transportistas de pasajeros han sido sobrefacturados y que había que tomar medidas correctivas porque el desarrollo del aeropuerto requiere aumentar de forma específica el número de pasajeros con salida desde el aeropuerto de Bruxelles-National.

(171) Al presentar sus justificaciones, Bélgica añadió que se trataba de estabilizar las operaciones de las compañías principales mediante un incentivo evidente y objetivable. Según Bélgica, el incentivo podría producir efectos a partir del umbral de 400000 pasajeros salientes. Según Bélgica, un valor inferior produciría el efecto de diluir la medida que subvenciona solo el tercio de los costes de seguridad aeroportuaria, mientras que un valor superior convertiría el objetivo en inalcanzable para las compañías aéreas deseosas de desarrollarse en el aeropuerto de Bruxelles-National.

(172) Por último, Bélgica añadió en sus observaciones sobre la Decisión de incoación: la finalidad era animar a las compañías aéreas a desarrollarse en Bruselas compensándolas por la reducción de los costes de seguridad que implica un aumento de pasajeros.

(173) La Comisión señala, en primer lugar, que las consideraciones expuestas por Bélgica en relación con los transportistas de mercancías no pueden justificar las diferencias generadas por la medida entre los transportistas de pasajeros, diferencias que constituyen el objeto del presente análisis.

(174) Los demás argumentos presentados por Bélgica, según se resume en los considerandos 169 a 172, no pueden justificar la existencia del umbral de 400000 pasajeros al año ni su nivel, ni el hecho de que se refiere a datos históricos relativos al año 2012. En efecto, estos argumentos pueden resumirse en dos aspectos principales. En primer lugar, el umbral se justifica por el deseo de promover o desarrollar el tráfico del aeropuerto, en particular estabilizando el tráfico de los operadores que transporten más pasajeros. En segundo lugar, se justifica por el deseo de corregir los efectos de la tasa de seguridad actual, que no refleja correctamente la realidad de los costes de seguridad provocados por el tráfico de pasajeros de cada compañía aérea.

(175) Respecto al primer punto, la Comisión observa que el objetivo consistente en estabilizar o desarrollar el tráfico en el aeropuerto de Bruxelles-National no guarda relación alguna con el objetivo declarado del Real Decreto de 7 de enero de 2014, a saber, la financiación de las infraestructuras de seguridad. Además, el objetivo de estabilizar o desarrollar el tráfico depende en realidad de la estrategia y de la política comercial de la BAC. A este respecto, es preciso recordar que el sistema de tasas aeroportuarias del aeropuerto de Bruxelles-National no prevé en modo alguno que el Gobierno federal pueda sustituir a la BAC en la aplicación de incentivos financieros adecuados para impulsar el tráfico. Como se ha indicado anteriormente, según la normativa en vigor, la BAC es quien ha de fijar el nivel de las tasas aeroportuarias, dentro de los límites del marco normativo descrito en la sección 2.1.3. Además, si el objetivo de Bélgica es aumentar el tráfico en el aeropuerto de Bruxelles-National, las razones por las que los incentivos financieros deberían reservarse a las compañías que hayan transportado más de 400000 pasajeros en 2012, fecha anterior a la entrada en vigor del citado Real Decreto, no son claras. En particular, las compañías aéreas que no hayan alcanzado ese umbral de tráfico en 2012 quedan excluidas del ámbito de aplicación de la medida, mientras que habrían podido aumentar significativamente su tráfico en los años siguientes con solo haber recibido los incentivos adecuados.

(176) Los únicos elementos cuantificados presentados por Bélgica para justificar el umbral de 400000 pasajeros anuales se resumen en datos relativos al número de pasajeros salientes transportados en 2012 y 2013 por las compañías aéreas que hayan transportado más de 100000 pasajeros salientes en uno de esos dos años, distinguiendo los pasajeros en transbordo, los pasajeros en tránsito y los otros pasajeros salientes. Bélgica comenta a continuación sus datos: El análisis de las cifras recogidas en el anexo 2 muestra para el año 2012 que es a partir del umbral de 400000 pasajeros salientes cuando el índice de crecimiento —del factor angular de la curva resultante de estos datos— aumenta de forma significativa. En consecuencia, el incentivo puede producir estos efectos a partir de este valor. No obstante, en la medida en que estos datos solo implican la evolución del número de pasajeros transportados entre 2012 y 2013, y no las relaciones entre las tasas aeroportuarias, en particular la tasa de seguridad y el número de pasajeros transportados, no permiten evaluar a priori los efectos incentivadores de la medida prevista en el tráfico del aeropuerto de Bruxelles-National.

(177) Por lo tanto, la Comisión considera que el primer punto principal de las alegaciones formuladas por Bélgica, tal como se resume en el considerando 174, no permite justificar el umbral de 400000 pasajeros salientes al año considerados en el artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014.

(178) En relación con el segundo punto principal mencionado en el considerando 174, la Comisión observa que el afán de corregir el modo en que la BAC repercute sus costes de seguridad a las distintas compañías aéreas, que Bélgica considera necesario para reflejar la realidad de los costes generados por las distintas compañías aéreas, es ajeno al objetivo de la medida, a saber, el apoyo a las infraestructuras relacionadas con la seguridad. En efecto, si la concesión de una subvención a la BAC para reducir su estructura de costes en materia de seguridad puede dar lugar potencialmente a apoyar las infraestructuras de seguridad, la forma en la que la BAC reparte entre las distintas compañías aéreas la parte de esta subvención de la que se benefician, parece que no afecta a dicho objetivo. Por otra parte, conviene recordar que corresponde a la BAC proponer un sistema tarifario y una fórmula de control de tarifas que reflejen la realidad de los costes. La autoridad de regulación económica solo puede adoptar una decisión definitiva en determinadas circunstancias y tras un proceso de consulta que implique a los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National. Al intervenir unilateralmente a través de la medida en cuestión para corregir la estructura de la tasa de seguridad, el Gobierno federal se apartó sin razón objetiva del sistema general de fijación de las tasas aeroportuarias.

(179) Además, aun suponiendo que el Gobierno federal hubiera podido proceder legítimamente a dicha corrección para reflejar la realidad de los costes generados por las distintas compañías aéreas, la exclusión de las compañías aéreas que hayan transportado más de 400000 pasajeros salientes en 2012, sin incluir a los pasajeros en tránsito y en transbordo, no permite alcanzar dicho objetivo. En efecto, si no puede excluirse que el coste marginal por pasajero de los gastos de seguridad sea decreciente, no hay nada en los elementos aportados por Bélgica que indique que este efecto decreciente merezca tenerse en cuenta solo a partir del pasajero número 400000, y que las compañías aéreas que transporten un número de pasajeros inferior no puedan beneficiarse de la asunción por parte del Estado de una parte de los costes de seguridad de la BAC. Bélgica no ha facilitado a este respecto ninguna justificación cualitativa o cuantitativa. Conviene señalar que durante un año concreto de aplicación del dispositivo, una compañía aérea elegible puede ver reembolsada la totalidad de las tasas de seguridad debidas por cada pasajero saliente por encima de los 400000, siempre que la dotación presupuestaria de 19 millones EUR lo permita. Pues bien, según Bélgica, una parte importante de los costes de seguridad de la BAC (el 59 %) es variable. Se deduce que cualquier pasajero adicional, incluso por encima de los 400000, ocasiona costes de seguridad adicionales nada desdeñables. Por tanto, es poco probable que dicha medida refleje adecuadamente la realidad de los costes de seguridad generados por los diferentes usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National.

(180) Por su parte, Brussels Airlines estimó que un umbral relacionado con el número de pasajeros era pertinente en el caso de una subvención para la prestación de servicios vinculados a la seguridad de los aeropuertos, ya que los costes de seguridad en los aeropuertos están igualmente relacionados con el número de pasajeros. No obstante, Brussels Airlines no ha precisado cómo la manera en que los costes de seguridad varían en función del número de pasajeros justifica la elección de un umbral expresado en número de pasajeros excluyendo de plano toda una categoría de compañías aéreas. Además, Brussels Airlines no ha facilitado ninguna justificación en cuanto al nivel del umbral considerado.

(181) Por otra parte, una compañía aérea que haya transportado más de 400000 pasajeros salientes al año en 2013, 2014 o 2015, sin incluir a los pasajeros en transbordo y en tránsito, no percibiría en concepto de ese año ningún reembolso parcial de su tasa de seguridad con arreglo al artículo 2 del Real Decreto de 7 de enero de 2014, si no alcanzó el umbral de 400000 pasajeros en 2012, y seguiría estando penalizada por la estructura de la tasa de seguridad que según Bélgica no refleja adecuadamente la reducción progresiva de los costes de seguridad. Así, la exclusión a priori de las compañías que hayan transportado menos de 400000 pasajeros salientes en 2012 del ámbito de aplicación de la medida, sin incluir a los pasajeros en tránsito y en transbordo, es incoherente con el objetivo de reflejar mejor la realidad de los costes de seguridad en la tasa de seguridad.

(182) Por último, en sus justificaciones, Bélgica señaló que el transbordo de pasajeros no estaba exento de gastos de seguridad en el aeropuerto de Bruxelles-National, lo que no reflejaría la reducción progresiva de los costes de seguridad. Aunque fuera exacta, esta afirmación es incoherente con el hecho de que los pasajeros en transbordo o en tránsito no se tienen en cuenta a los efectos de identificar las compañías aéreas que superan el umbral de 400000 pasajeros salientes transportados en 2012 y, por lo tanto, admisibles para el reembolso al amparo de la medida en cuestión.

(183) A la vista de lo anterior, el segundo punto principal de las alegaciones formuladas por Bélgica, tal como se recoge en el considerando 174, no permite justificar el umbral de 400000 pasajeros salientes al año, tal y como se tiene en cuenta en el artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014.

(184) Por otra parte, mientras que, en virtud del artículo 2, punto 1, del Real Decreto de 7 de enero de 2014, los pasajeros en transbordo o tránsito quedan excluidos del cómputo del número de pasajeros efectuado para determinar las compañías aéreas beneficiarias, dichos pasajeros se incluyen a la hora de calcular los importes que hay que pagar a cada una de las compañías aéreas beneficiarias de conformidad con el artículo 2, 2.o, de dicho Real Decreto. Ahora bien, las modalidades de cálculo de las subvenciones deberían ser coherentes con el criterio utilizado para determinar los beneficiarios, pues de otro modo no pueden ser coherentes con los objetivos que sostienen la opción del criterio de selección de los beneficiarios.

(185) En sus comentarios, Ryanair señaló esta incoherencia. En sus observaciones sobre los comentarios de Ryanair, Bélgica se limitó a remitirse en este punto a sus comunicaciones anteriores. Pues bien, esas comunicaciones no contienen ninguna explicación sobre la diferencia de trato de los pasajeros en transbordo o en tránsito en la definición del criterio de selección de los beneficiarios y en las modalidades de cálculo de la subvención.

(186) La Comisión alega a este respecto que si los pasajeros en tránsito y en transbordo se hubiesen incluido en el cómputo de los pasajeros en virtud del artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014, dos compañías aéreas adicionales habrían sido admisibles a priori en el dispositivo, a saber, Lufthansa y Jet Airways.

(187) A la vista de todo lo anterior, parece que la limitación del número de beneficiarios únicamente a las compañías aéreas que hayan transportado más de 400000 pasajeros con salida desde Bruxelles-National en 2012, sin incluir a los pasajeros en tránsito y en transbordo, no se justifica objetivamente por la naturaleza y la economía del régimen en el que se inscribe la medida.

(188) Según Bélgica, el año 2012 se eligió como año de referencia debido a que era el último año del que había cifras disponibles cuando el Consejo de Ministros decidió adoptar la medida. Según Bélgica, el hecho de tener en cuenta cifras de 2012 permite garantizar cierta seguridad jurídica para las empresas beneficiarias.

(189) No obstante, la Comisión considera que este argumento no es válido. El artículo 2, 2.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014 dispone que las subvenciones recibidas por las compañías aéreas se calculan con respecto a un año dado (2013, 2014 o 2015) en función del número de pasajeros salientes (incluidos los pasajeros en tránsito y en transbordo) durante ese año. Por consiguiente, no hay ninguna razón objetiva para excluir a priori a determinadas compañías aéreas de la lista de beneficiarios en función de datos relativos al año 2012. En realidad, el criterio del artículo 2, 1.o, de este Real Decreto solo aporta la certeza de que quedan excluidas del dispositivo las compañías aéreas que no lo cumplan. Por tanto, el argumento de Bélgica relativo a la seguridad jurídica es inoperante.

(190) Según Brussels Airlines, que coincide en este punto con Bélgica, la utilización del año de referencia 2012 se explica por el hecho de que es el último año del que había cifras disponibles cuando el Consejo de Ministros decidió adoptar la medida. Brussels Airlines considera que es evidente que la elección de un punto de referencia sigue siendo, en cierta medida, arbitraria, pero al elegir el año de referencia 2012, Bélgica no sobrepasó el margen de apreciación discrecional con el que cuenta. Sin embargo, estas alegaciones se basan implícitamente en la premisa de que era necesario restringir a priori el número de beneficiarios, de entre todos los usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National, en función de datos correspondientes a un determinado año de referencia anterior. Por las razones mencionadas anteriormente, la Comisión considera que dicha premisa es incorrecta, lo que hace inoperante dicho argumento de Brussels Airlines.

(191) Según Bélgica, la medida permite que se haga una nueva determinación de las compañías aéreas beneficiarias en base al número de pasajeros transportados en 2015, para el período presupuestario 2016, 2017 y 2018, lo que permitirá, cuando proceda, abrir el beneficio de la medida a otras compañías aéreas o excluir a uno o más beneficiarios actuales. Bélgica estima que el mecanismo es incentivador por cuanto puede suponer una redistribución de la lista de beneficiarios cada tres años. A este respecto, la Comisión observa que la medida solo se estableció para los años 2013, 2014 y 2015. Su prolongación en el tiempo es por tanto hipotética.

(192) En vista de lo anterior, la restricción del número de beneficiarios en función de datos de tráfico relativos al año 2012 no está justificada por la naturaleza y la economía del régimen en que se inscribe la medida.

(193) La medida proporciona una ventaja a tres usuarios específicos del aeropuerto de Bruxelles-National frente a otros, y esta ventaja no está justificada por la naturaleza y la economía del régimen en que se inscribe la medida. Esta conclusión confirma el carácter selectivo de la medida.

(194) Además, de todo lo anterior se deduce que los demás usuarios del aeropuerto de Bruxelles-National quedan excluidos del dispositivo y, por tanto, no reciben ninguna subvención, sin que dicha exclusión esté justificada por la naturaleza y la economía del régimen en que se inscribe la medida. Por lo tanto, la totalidad de la subvención recibida por los beneficiarios del dispositivo constituye una ventaja económica selectiva.

Efectos sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros y sobre la competencia

(195) Las ayudas públicas a las empresas constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE solo si falsean o […] amenazan falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones y en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(196) Cuando la ayuda concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa determinada frente a otras empresas que compiten en el mercado interior, este se considerará afectado por dicha ayuda. Según la jurisprudencia, para que se reconozca que una medida amenaza falsear la competencia, basta con que el beneficiario de la ayuda compita directamente con otras empresas en mercados abiertos a la competencia.

(197) Por lo que respecta a los efectos sobre los intercambios, no es necesario acreditar la incidencia real de la ayuda sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros, sino únicamente examinar si tal ayuda puede afectar a dichos intercambios. En particular, las jurisdicciones de la Unión han declarado que cuando una ayuda financiera concedida por un Estado refuerza la posición de una empresa respecto a otras empresas competidoras en los intercambios dentro de la Unión, dichos intercambios deben considerarse influidos por la ayuda.

(198) La medida en cuestión permite a las compañías aéreas beneficiarias practicar una política tarifaria más agresiva, así como mantener o aumentar artificialmente la oferta de servicios prestados con respecto a las condiciones normales de mercado y, por consiguiente, falsear la competencia con las demás compañías que no se benefician de la medida. Por tanto, la medida podría reforzar la posición de las empresas beneficiarias con respecto a otras compañías aéreas activas en el mercado del transporte aéreo de pasajeros en el interior de la Unión. Ahora bien, este mercado se ha liberalizado y abierto totalmente a todas las compañías aéreas de la Unión bajo el efecto de la legislación de la Unión.

(199) Por consiguiente, al falsear la competencia entre compañías aéreas que operan en el mercado interior, esta medida también puede falsear los intercambios comerciales entre Estados miembros.

Conclusión sobre la existencia de una ayuda en favor de las compañías aéreas

(200) La medida examinada constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, a las compañías aéreas que cumplen las condiciones establecidas en el artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014.

Legalidad de la ayuda

(201) En virtud del artículo 108, apartado 3, del Tratado, La Comisión será informada con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones, de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas. […] El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que dicho procedimiento haya desembocado en una decisión final.

(202) En el presente caso, la medida en cuestión ya ha sido ejecutada, dado que el Real Decreto de 7 de enero de 2014 entró en vigor sin que la medida hubiese sido notificada a la Comisión. La suspensión posterior de dicho Real Decreto no tiene incidencia alguna en la ilegalidad de la ayuda.

(203) La Comisión no ha identificado ninguna base jurídica que excluya a Bélgica de la obligación de notificar dicha ayuda. En efecto, la subvención concedida no está cubierta ni por el Reglamento (CE) n.o 800/2008, ni por el Reglamento (UE) n.o 651/2014, cuyo artículo 58, apartado 1, establece que El presente Reglamento será aplicable a las ayudas individuales concedidas antes de su entrada en vigor, si cumplen todas las condiciones en él establecidas, a excepción del artículo 9. Además, queda excluida del ámbito de aplicación de la Decisión 2012/21/UE de la Comisión, aunque solo sea porque el nivel de tráfico del aeropuerto de Bruxelles-National supera el umbral de 200000 pasajeros anuales establecido por el artículo 2, apartado 1, letra e) de dicha Decisión.

(204) La medida examinada constituye, por tanto, una ayuda ilegal.

Compatibilidad de la ayuda

(205) Dado que la subvención mencionada constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, procede examinar su compatibilidad con el mercado interior. Al considerar que la medida no constituía una ayuda estatal, Bélgica no ha mencionado ningún fundamento jurídico ni razonamiento basándose en los cuales la medida podría ser declarada compatible con el mercado interior en el supuesto de que esta debiera calificarse de ayuda estatal.

(206) Por su parte, Brussels Airlines sostiene que, si la Comisión llegara a la conclusión de que existe ayuda estatal, dicha ayuda debería declararse compatible al menos hasta el 4 de abril de 2014, fecha de entrada en vigor de las nuevas Directrices de aviación. Brussels Airlines hace referencia a este respecto a la Decisión Charleroi, en la que la Comisión consideró que varias medidas de ayuda concedidas por la Región Valona eran compatibles con el mercado interior hasta el 4 de abril de 2014.

(207) Sin embargo, las medidas examinadas en la Decisión Charleroi a las que hace referencia Brussels Airlines, eran medidas de ayuda en favor del gestor del aeropuerto de Charleroi, declaradas parcialmente compatibles con el mercado interior basándose en la sección 5.1.2 de las Directrices de aviación, relativa a las ayudas de funcionamiento en favor de los aeropuertos. Dado que la medida examinada constituye una ayuda en favor de compañías aéreas y no de gestores de aeropuertos, el argumento de Brussels Airlines no es pertinente.

(208) A pesar de la ausencia de argumentos alegados por Bélgica para justificar la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior, la Comisión examinó la posible compatibilidad de la ayuda a la luz del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, en virtud del cual pueden considerarse compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.

(209) En efecto, parece que la ayuda no puede ser declarada compatible en virtud de ninguna otra base jurídica. En particular, la medida no puede considerarse una compensación que se concedería a las compañías aéreas por la prestación de un servicio de interés económico general. Por tanto, la medida no puede declararse compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 106, apartado 2, del TFUE.

(210) Las Directrices de aviación constituyen el marco general de evaluación de la compatibilidad de las ayudas otorgadas a las compañías aéreas con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(211) Con excepción de las ayudas de carácter social, que benefician al consumidor final en una ruta determinada, por lo que obviamente no forma parte de ellas esta medida, las ayudas a la puesta en marcha son las únicas ayudas a las compañías aéreas que pueden autorizarse sobre la base de las Directrices de aviación.

(212) En virtud del punto 174 de las Directrices de aviación, la Comisión aplicará a las ayudas ilegales a la puesta en marcha concedidas a las compañías aéreas, las normas en vigor en el momento de su concesión. El Real Decreto se aprobó el 7 de enero de 2014, es decir, antes del 4 de abril de 2014. En esa fecha, las ayudas a la puesta en marcha para las compañías aéreas se regían por las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales a la puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales (en lo sucesivo, Directrices de 2005).

(213) Según el punto 79 c) de las Directrices de 2005, las ayudas a la puesta en marcha solo deben aplicarse a la apertura de nuevas rutas o nuevas frecuencias, provocando un aumento del volumen neto de pasajeros. Dicha medida no cumple esta condición, ya que los pasajeros que dan derecho al reembolso previsto en el artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014 no son necesariamente pasajeros que utilizan nuevas rutas o rutas objeto de nuevas frecuencias que dan lugar a un incremento del número de pasajeros.

(214) Por otra parte, mientras que el punto 15 de las Directrices de 2005 distingue cuatro categorías de aeropuertos, A, B, C y D, el punto 79, letra b), de dichas Directrices dispone que se paguen las ayudas a la puesta en marcha para rutas que conecten un aeropuerto regional de categoría C o D con otro aeropuerto de la Unión, dado que las ayudas a rutas entre aeropuertos nacionales (categoría B) solo podrán contemplarse excepcionalmente. El punto 79, letra b) no prevé que se puedan conceder ayudas a la puesta en marcha para rutas entre un aeropuerto de categoría A y otro de categoría A o B, o un aeropuerto situado fuera de la Unión. Ahora bien, el aeropuerto de Bruxelles-National cuenta con más de diez millones de pasajeros al año y, por tanto, pertenece a la categoría A. Como la medida no va acompañada de ninguna condición relativa al aeropuerto de destino de las rutas utilizadas por los pasajeros con derecho a reembolso de la tasa de seguridad en virtud del artículo 2, punto 1, del Real Decreto de 7 de enero de 2014, la condición enunciada por el punto 79 b) de dichas Directrices no se cumple.

(215) Así pues, la ayuda no respeta los criterios de compatibilidad previstos para las ayudas a la puesta en marcha por las Directrices de 2005.

(216) A la vista de lo anterior, la ayuda es incompatible con el mercado interior.

RECUPERACIÓN

(217) De conformidad con las disposiciones del TFUE y con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la Comisión es competente, cuando comprueba la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior, para decidir si el Estado interesado debe suprimirla o modificarla. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha mantenido de forma reiterada que la obligación que recae sobre un Estado miembro de suprimir una ayuda que la Comisión haya considerado incompatible con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación anterior.

(218) En este contexto el Tribunal de Justicia ha declarado que este objetivo se alcanzará una vez que el beneficiario haya reembolsado los importes de las ayudas concedidas ilegalmente. Mediante esta devolución, el beneficiario pierde la ventaja de la que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores, y se restablece la situación anterior al pago de la ayuda.

(219) En la línea de esta jurisprudencia, el artículo 16, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 establece que Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda […].

(220) Por consiguiente, dado que las medidas en cuestión se ejecutaron incumpliendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE y son incompatibles con el mercado interior, deben ser objeto de recuperación, con objeto de restablecer la situación que existía en el mercado antes de su concesión. La recuperación debe abarcar el período desde el momento en el que la ventaja fue concedida al beneficiario, es decir, a partir del momento en que la ayuda se puso a disposición de los beneficiarios, hasta su recuperación efectiva. Los importes que deben recuperarse devengarán intereses hasta su recuperación efectiva.

(221) Mediante carta de 20 de marzo de 2017, Bélgica informó a la Comisión de que sustituía el Real Decreto de 7 de enero de 2014, por el Real Decreto de 15 de marzo de 2017. Por tanto, Bélgica ha suprimido la medida de ayuda, que no producirá más efectos en el futuro.

(222) Además, mediante carta de 16 de mayo de 2017, Bélgica facilitó todos los elementos necesarios para demostrar que las compañías Brussels Airlines, TUI Airlines Belgium y Thomas Cook Airlines Belgium, habían reembolsado, en aplicación del Real Decreto de 15 de marzo de 2017, los importes de ayuda recibidos y los intereses calculados a partir del 22 de septiembre de 2014, sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) n.o 794/2004 y el Reglamento (CE) n.o 271/2008 de la Comisión que modifica el Reglamento (CE) n.o 794/2004, es decir, respectivamente 16779819 EUR de ayuda y 543546,30 EUR de intereses, 2143621 EUR de ayuda y 69438,01 EUR de intereses, y 76560 EUR de ayuda y 2480 EUR de intereses.

(223) A la vista de estos elementos, habida cuenta del reembolso de los importes de ayuda percibidos y de los intereses correspondientes, la Comisión considera que los beneficiarios pierden la ventaja de la que habían disfrutado en el mercado respecto a sus competidores, y que se ha restablecido la situación competitiva anterior al pago de las ayudas.

(224) Habida cuenta de lo anterior, no procede imponer a Bélgica la supresión de la medida y la recuperación de las ayudas incompatibles de los beneficiarios, ya que ella misma ya ha realizado dichas acciones.

CONCLUSIÓN

(225) La Comisión constata que Bélgica ejecutó ilegalmente una ayuda estatal en favor de las compañías aéreas que cumplían las condiciones establecidas en el artículo 2, 1.o, del Real Decreto de 7 de enero de 2014, en infracción de lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del TFUE. Como no existe ninguna razón de compatibilidad, se concluye que el régimen es incompatible con el mercado interior.

(226) No obstante, en la medida en que Bélgica retiró el Real Decreto de 7 de enero de 2014 y procedió a la recuperación de las ayudas y los intereses correspondientes, se restableció la situación anterior a la concesión de dichas ayudas estatales ilegales e incompatibles. No procede, pues, ordenar la supresión de la medida y la recuperación de las ayudas controvertidas.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

1. La subvención concedida por el Real Decreto de 7 de enero de 2014 en favor de determinadas compañías aéreas constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

2. La ayuda contemplada en el apartado 1, ejecutada ilegalmente por Bélgica, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es incompatible con el mercado interior.

Artículo 2

El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Bélgica.

Hecho en Bruselas, el 18 de julio de 2017. Por la Comisión Margrethe Vestager Miembro de la Comisión

Versiones

1. 2017-07-18