Adresse https://gelex.eu/eli/EU/act/2021/69@2020-02-24/da

Indhold

1. Indledning
2. (15) Tabel 1 Kilde: Udvikling i CFR Marfăs markedsandel (jernbanegods) 2007-2018
3. (17) Tabel 2 Kilde: Gods transporteret af CFR Marfă i 1000 ton fordelt på kategori (2007-2017)
4. (18) Tabel 3 Kilde: CFR Marfăs ansatte i fuldtidsækvivalenter (2009-2018)
5. (19) Tabel 4 Kilde:———— Finansielle nøgleindikatorer for CFR Marfă (2009-2016)
6. (22) Tabel 5 Kilde: Oversigt over CFR Marfăs gæld 2010-2016
7. (23) Tabel 6 Kilde:—— Oversigt over CFR Marfăs leverandørforpligtelser (2010-2016)
8. (24) Tabel 7 Kilde: Oversigt over forfaldne forpligtelser (herunder renter og strafgebyrer), som CFR Marfă skylder CFR Infrastructură
9. (27) Tabel 8 Kilde: Oversigt over CFR Marfăs forfaldne gæld (herunder renter og strafgebyrer) til staten fra og med 2008 (herunder ANAF, CNPP, ANOFM og CNAS (socialsikringsbidrag))
10. (56) a)
11. (64) i)
12. (69) a)
13. (75) a)
14. (88) Tabel 9 Kilde: CFR Marfăs skattemæssige forpligtelser og anden gæld til staten efter gældsombytningen i 2013 (mio. RON)
15. (94)
16. (119) a)
17. (124) a)
18. (163) a)
19. (167) a)
20. (193) Tabel 10 Kilde:——————— Estimat af inddrevne beløb for ANAF, CNPP, ANOFM og CNAS i 2010
21. (232) Tabel 11 Kilde: Se beregningen af de tilnærmede inddrivelsesbeløb i 2010 i Table 10 ovenfor. Tilnærmede inddrivelsesbeløb for CFR Marfăs leverandørforpligtelser i 2010
22. (234) Tabel 12 Kilde: CFR Marfăs relative betydning som andel af CFR Marfăs aktiviteter i forhold til den samlede jernbanetrafik og CFR Infrastructurăs indtægter 2009-2018 (baseret på ton-km)
23. (244) Tabel 13 Kilde: Tilnærmede inddrivelsesbeløb for CFR Marfăs leverandørforpligtelser primo 2014
24. (275) Tabel 14 Kilde:I.i)ii)II.iii)iv)v)vi) Detaljer om gæld afskrevet via gældsombytningen i 2013
25. (290) Tabel 15 Kilde:——————— Inddrivelsesbeløb i likvidationsscenariet i Deloitte-rapporten
26. (304)
27. 1. Artikel 1
    2. Artikel 2
    3. Artikel 3
    4. Artikel 4
    5. Artikel 5
    6. Artikel 6
    7. Artikel 7

I den offentliggjorte udgave af denne Afgørelse er visse oplysninger udeladt, jf. artikel 30 og 31 i Rådets Forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), der omhandler oplysninger omfattet af tavshedspligt. De udeladte oplysninger vises med […]. Dette dokument gøres udelukkende tilgængeligt til informationsformål. EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og navnlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til i overensstemmelse med nævnte artikler at fremsætte bemærkninger, under hensyntagen til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger: SAGSFORLØB

(1) Ved brev af 24. september 2015 meddelte Rumænien Kommissionen, at Rumænien i juni 2013 konverterede en offentlig gæld på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR), som Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfa CFR S.A. (i det følgende benævnt CFR Marfă), en statsejet jernbanegodsvirksomhed, skyldte CFR Infrastructură, en statsejet jernbaneinfrastrukturforvalter, samt forskellige socialsikrings- og skattemyndigheder, til egenkapital. På grundlag af oplysningerne fra Rumænien besluttede Kommissionen på eget initiativ at indlede den sag, der er registreret som sag SA.43549 (2015/CP), vedrørende foranstaltningerne til fordel for CFR Marfă.

(2) Ved brev af 17. november 2015, 6. juli 2016 og 6. april 2017 anmodede Kommissionen om oplysninger om de foranstaltninger, der var blevet tildelt CFR Marfă. Rumænien svarede ved brev af 24. december 2015, 10. og 11. august 2016 samt 12. maj 2017. Rumænien forhåndsanmeldte også gældsombytningen den 5. oktober 2016, og Rumæniens forhåndsmeddelelse blev lagt sammen med ovennævnte statsstøttesag på eget initiativ.

(3) Den 6. marts 2017 modtog Kommissionen en formel klage (klagen) fra sammenslutningen af private jernbanegodsvirksomheder i Rumænien (klageren eller OPSFPR, som står for Organizația Patronală a Societăților Feroviare Private din Romania), som repræsenterer private virksomheder, der beskæftiger sig med jernbanegodstransport i Rumænien. Klagen blev sammen med en anmodning om yderligere tekniske oplysninger fremsendt til Rumænien den 6. april 2017. Rumænien fremsatte bemærkninger til klagen den 12. maj 2017.

(4) Den 19. september indgav klageren et tillæg til klagen til Kommissionen. Den ikkefortrolige udgave af tillægget blev fremsendt til Rumænien med henblik på bemærkninger. Rumænien svarede den 6. oktober 2017.

(5) Ved brev af 18. december 2017 underrettede Kommissionen Rumænien om sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) med hensyn til denne støtte.

(6) Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (åbningsafgørelsen) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningerne.

(7) Kommissionen modtog Rumæniens indledende bemærkninger til åbningsafgørelsen den 20. februar 2018.

(8) Kommissionen modtog også bemærkninger fra interesserede parter den 6. juli 2018. Den 16. juli 2018 fremsendte Kommissionen dem til Rumænien, så Rumænien fik mulighed for at reagere. Rumænien fremsendte sine bemærkninger til bemærkningerne fra tredjeparter ved brev af 14. august 2018.

(9) Kommissionen sendte efterfølgende anmodninger om oplysninger til Rumænien, navnlig den 14. november 2018 og den 15. marts 2019, som de rumænske myndigheder besvarede henholdsvis den 19. december 2018 og den 27. juni, 9. juli, 13. september og 6. november 2019.

(10) Kommissionen afholdt en række møder med de rumænske myndigheder, senest den 24. juli 2019, hvorefter Rumænien fremsendte yderligere den 13. september 2019.

DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN Støttemodtager

(11) CFR Marfă er et statsejet aktieselskab (statsejet virksomhed), der leverer jernbanegodstransporttjenester og driver multimodale terminaler. Rumænien forvalter og fører som eneaktionær i øjeblikket tilsyn med virksomheden (f.eks. med hensyn til dens årlige budget) gennem transportministeriet.

(12) CFR Marfă blev stiftet som et aktieselskab den 1. oktober 1998 efter omstruktureringen af det rumænske jernbaneselskab, Societatea Națională Căile Ferate Române (SNCFR), et vertikalt integreret jernbaneselskab, som på daværende tidspunkt blev opdelt i fem uafhængige selskaber: CFR Infrastructură (eller CFR SA, infrastrukturforvalteren, 100 % ejet af staten, i det følgende benævnt CFR Infrastructură), CFR Marfă, CFR Călători (100 % ejet af staten, passagertogsoperatør), CFR Gevaro (som leverer tjenesteydelser i forbindelse med restaurantvogne og sovevogne) og Societatea de Administrare Active Feroviare — SAAF (selskab, der forvalter overskydende rullende materiel, som skal sælges, leases eller skrottes).

(13) CFR Marfă leverer jernbanegodstransport af bl.a. rumænsk kul, cement, kemiske produkter, korn og olie, træ, salt og metaller, driver multimodale terminaler og leverer hjælpetjenester som f.eks. depottjenester, brændselstjenester og logistik. CFR Marfăs største kunder er andre statsejede virksomheder, f.eks. CE Hunedoara, de tidligere kemikalieproducenter Oltchim og Salrom samt fjernvarmeselskaber.

(14) I 2017 tegnede jernbanegodstransport sig for 30,2 % af markedet for godstransport i Rumænien, sammenlignet med 30,7 % i 2013 og kun 24,9 % i 2007. Vejtransportens andel var relativt højere og varierede fra 53,5 % i 2007 til 40,3 % i 2013 og 42,4 % i 2017, mens andelen af transport ad indre vandveje varierede fra 25,2 % i 2007 til 29 % i 2013 og til 27,4 % i 2017.

(15) Tabel 1 Kilde: Udvikling i CFR Marfăs markedsandel (jernbanegods) 2007-2018

Rumænien gav udenlandske jernbanegodsvirksomheder adgang til dets jernbanenet i 1998. Efter Rumæniens tiltrædelse af EU i 2007 faldt CFR Marfăs markedsandel i sektoren for jernbanegods målt i mængde (i 1000 ton transporterede varer) støt fra [70-80] % i 2007 til [50-60] % i 2014 og til [40-50] % i 2018. CFR Marfăs markedsandel målt i afstand (ton-km) faldt også fra [60-70] % i 2007 til [40-50] % i 2014 og til [30-40] % i 2018. Dette udgør CFR Marfăs markedsandel på [5-10] % af det samlede fragtmarked i Rumænien sammenlignet med de private jernbanegodsvirksomheders kombinerede markedsandel på [10-20] %. Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 2, og Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 29.1. Markedsandel (%) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 målt i mængde transporteret gods CFR Marfă [70-80] [60-70] [50-60] [50-60] [60-70] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] Andre jernbanegodsvirksomheder [20-30] [30-40] [40-50] [40-50] [30-40] [40-50] [40-50] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] målt efter transporteret afstand (ton-km) CFR Marfă [60-70] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [30-40] [30-40] [30-40] Andre jernbanegodsvirksomheder [30-40] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [60-70] [60-70] [60-70] [60-70]

(16) Da åbningsafgørelsen blev vedtaget, var ca. 20 jernbanegodsvirksomheder aktive på det rumænske marked. CFR Marfăs største konkurrenter er alle private aktører med følgende markedsandele (målt i ton-km): SC Group Feroviar Roman SA (GFR, [20-30] % i 2012 og [20-30] % i 2016), SC Unifertrans SA ([5-10] % i 2012 og [5-10] % i 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5-10] % i 2012 og [0-5] % i 2016), SC DB Schenker Rail Romania ([5-10] % i 2012 og [10-20] % i 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0-5] % i 2012 og [0-5] % i 2016) og Rail Cargo Carrier Romania ([0-5] % i 2016). I mellemtiden er antallet af aktive operatører på det rumænske jernbanegodsmarked steget, så der nu er 28.

CFR Marfăs finansielle vanskeligheder inden den mislykkede privatisering i 2013

(17) Tabel 2 Kilde: Gods transporteret af CFR Marfă i 1000 ton fordelt på kategori (2007-2017)

I løbet af det seneste årti er CFR Marfăs forretningsaktivitet blevet progressivt reduceret. Den mængde gods, som CFR Marfă transporterede, faldt støt fra […] tusind ton i 2007 til […] tusind ton i 2016 (se tabel 2 nedenfor). Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 1, og Rumæniens svar af 19. december 2018, afsnit E, punkt 13. I 1000 ton 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Transporteret godsmængde […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

(18) Tabel 3 Kilde: CFR Marfăs ansatte i fuldtidsækvivalenter (2009-2018)

Med indskrænkningen CFR Marfăs forretningsaktivitet faldt også antallet af ansatte også progressivt fra 15992 ansatte i fuldtidsækvivalenter (FTE) i 2009 til 6508 i 2014, til 6155 i 2016 og til 5717 i 2018 (se tabel 3 nedenfor). Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 1, virksomhedens årsbalancer, Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 49. I fuldtidsækvivalenter 1999 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Antal ansatte 29289 15992 10813 8257 9053 8767 6508 6454 6155 5995 5717

(19) Tabel 4 Kilde:———— Finansielle nøgleindikatorer for CFR Marfă (2009-2016)

De forhold, der er beskrevet i betragtning 15 og 16 ovenfor, havde en ugunstig indvirkning på CFR Marfăs finansielle situation. Som det fremgår af tabel 4 nedenfor, har CFR Marfă haft finansielle vanskeligheder i flere år. Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 1. I mio. RON 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Samlet omsætning 1097,30 1056,10 1150,00 1020,60 961,50 954,90 775,94 673,61 EBITDA –186,60 –97,10 25,10 –41,50 –89,70 17,70 27,56 –43,69 Renteudgifter 31,40 29,40 27,00 23,10 16,00 12,90 8,98 5,62 Samlet gæld 1261,60 1673,40 1891,20 2186,60 666,30 720,20 788,25 868,13 Egenkapital 93,60 –343,50 –471,90 –904,60 566,20 540,50 405,21 302,00 Tegnet kapital 247,33 248,15 251,60 263,96 1987,54 1988,35 2012,12 2012,12 Anden egenkapital –153,69 –591,62 –723,50 –1168,58 –1420,20 –1447,69 –1606,91 –1710,13 Opskrivningsreserver 93,91 120,62 107,98 106,46 114,90 101,99 88,08 88,08 Reserver 236,22 253,62 266,15 279,17 293,50 306,36 201,05 201,05 Akkumuleret resultat –141,84 –430,59 –1004,18 –1149,12 –1565,68 –1828,88 –1736,85 –1844,48 Årligt overskud/tab –341,98 –535,27 –93,45 –405,09 –262,92 –27,16 –159,19 –154,78 % af den tabte aktiekapital – 62 – 238 – 288 – 443 – 71 – 73 – 20 – 15 Forhold mellem gæld og egenkapital 13,48 –4,87 –4,01 –2,42 1,18 1,33 1,94 2,87 EBITDA/rentedækningsgrad –5,94 –3,30 0,93 –1,80 –5,61 1,37 3,07 –7,77

(20) CFR Marfă har været tabsgivende siden 2008. De akkumulerede årlige tab i regnskabsårene 2009-2012 beløb sig til 1149,12 mio. RON (ca. 250 mio. EUR), som var hovedårsagen til faldet i egenkapitalen fra en positiv værdi på 93,6 mio. RON (ca. 20 mio. EUR) i 2009 til en negativ værdi på 904,60 mio. RON (ca. 197 mio. EUR) i 2012. Egenkapitalen blev positiv i 2013 med 566,20 mio. RON (ca. 123 mio. EUR), primært som følge af en gældsombytning på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR), som staten accepterede. I 2013 (umiddelbart efter gældsombytningen i 2013) begyndte egenkapitalen igen at blive forringet, og denne udvikling fortsatte i 2015 og 2016.

(21) Som sammenfattet i tabel 5 nedenfor havde CFR Marfă allerede en betydelig gæld i 2010, som beløb sig til 126 % af de samlede aktiver. På baggrund af virksomhedens forværrede finansielle situation steg CFR Marfăs gæld fra 2010 til 2012 med ca. 31 % og nåede op på 2186,56 mio. RON (ca. 475 mio. EUR), dvs. 171 % af de samlede aktiver.

(22) Tabel 5 Kilde: Oversigt over CFR Marfăs gæld 2010-2016

I 2012 udgjorde de kortfristede forpligtelser (med en forfaldsdato på under et år) 87 % af CFR Marfăs samlede passiver og bestod af leverandørforpligtelser, skyldige afgifter og andre forpligtelser (se tabel 5 nedenfor). Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Private Investor Test Application (*for leverandørforpligtelser), Deloitte, 29. marts 2013, Rumæniens svar af 12. maj 2017, bilag 1, årsregnskaber offentliggjort på CFR Marfăs websted http://www.cfrmarfa.cfr.ro/images/stories/financiar/sit%20fin%20extinse/Situatii%20financiare%20extinse%20la%2031.12.2014.pdf. I mio. RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Hensættelser 215,72 96,92 61,1 31,69 1,97 2,68 1,55 Langfristede lån 324,74 272,82 223,77 169,95 113,23 57,15 — Udskudte indtægter 2,24 2,49 2,23 2,49 1,61 1,73 1,4 Langfristede forpligtelser 542,7 372,23 287,1 204,13 116,81 61,56 2,95 Leverandørforpligtelser* 556,36 709,55 841,85 301,12 448,10 604,60 731,54 Kortfristede lån 97,38 89,06 83,02 67,23 77,55 83,50 81,46 Skatter 310,86 487,48 631,57 52,15 69,00 14,07 30,79 Andre forpligtelser 166,13 232,86 343,02 36,30 8,25 24,52 21,39 Kortfristede forpligtelser 1130,73 1518,95 1899,46 456,80 602,90 726,69 865,18 Samlet gæld 1673,43 1891,18 2186,56 660,93 719,71 788,25 868,13 Samlede aktiver (= egenkapital + gæld) 1329,96 1419,28 1281,94 1227,16 1260,21 1193,47 1170,12

(23) Tabel 6 Kilde:—— Oversigt over CFR Marfăs leverandørforpligtelser (2010-2016)

Fra 2010 til 2012 steg CFR Marfăs leverandørforpligtelser med 53 %, fra 562,61 mio. RON (ca. 122 mio. EUR) til 862,43 mio. RON (ca. 187 mio. EUR). Størstedelen af de udestående leverandørforpligtelser ([90-100] % af de samlede leverandørforpligtelser i 2012) kan tilskrives statsejede virksomheder, dvs. CFR Infrastructură, Informatica Feroviară, CFR Călatori m.fl. (se tabel 6 nedenfor). Rumæniens bemærkning af 27. juni 2019, punkt 39, og Kommissionens egne beregninger. I mio. RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Samlede leverandørforpligtelser 562,61 726,74 862,43 318,72 465,70 607,68 724,17 934,66 991,88 heraf statsejede virksomheder […] […] […] […] […] […] […] […] […] heraf CFR Infrastructură 412,68 582,77 716,30 213,47 348,65 505,26 623,54 826,09 860,93 % CFR Infrastructură af samlede leverandørforpligtelser 73,35 80,19 83,06 66,98 74,86 83,15 86,10 88,38 86,80

(24) Tabel 7 Kilde: Oversigt over forfaldne forpligtelser (herunder renter og strafgebyrer), som CFR Marfă skylder CFR Infrastructură

Ifølge Rumæniens oplysninger blev CFR Marfă pålagt renter og strafgebyrer for den forfaldne gæld til CFR Infrastructură (se tabel 7 nedenfor). Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 36 og 39. Mio. RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Forfaldent beløb, hvoraf 347 515,66 663,96 182,6 314,28 460,57 557,57 777,33 950,08 Renter og sanktioner (daglige) for forsinket betaling (%) 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,05 0,05 0,03 0,03 Renter og sanktioner faktureret i løbet af året […] […] […] […] […] […] […] […] […] % af samlet gæld, der skyldes CFR Infrastructură 30,57 28,08 34,44 34,15 27,65 62,24 61,78 76,57 73,23

(25) CFR Marfăs gæld til staten, der består af udestående skatter og socialsikringsbidrag (socialsikring, sundhedsforsikringsbidrag samt bidrag til arbejdsløshedsfonden og den særlige fond), blev mere end fordoblet fra 376,21 mio. RON (ca. 82 mio. EUR) i 2010 til 838,47 mio. RON (ca. 183 mio. EUR) i 2012 (se tabel 8 nedenfor).

(26) Samtidig faldt CFR Marfăs udestående private banklån fra […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i 2010 til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i 2012 (se også betragtning 191 nedenfor, hvor det forklares, at CFR Marfă prioriterede tilbagebetalingen af private banklån, lønninger og ikke-offentlige leverandører, mens betalingerne til staten blev udskudt).

(27) Tabel 8 Kilde: Oversigt over CFR Marfăs forfaldne gæld (herunder renter og strafgebyrer) til staten fra og med 2008 (herunder ANAF, CNPP, ANOFM og CNAS (socialsikringsbidrag))

Ifølge de rumænske myndigheder havde CFR Marfă fra og med andet halvår 2013 ingen forfalden gæld til staten (se tabel 8 nedenfor). Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 18, 19 og 21, samt bilag 4 til Rumæniens bemærkninger til åbningsafgørelsen indgivet den 20. februar 2018 (Rumæniens bemærkninger til åbningsafgørelsen). I mio. RON 2008 2009 2010 2011 2012 Juni 2013 Efter juni 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Hovedstol […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Morarenter […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Sanktioner for forsinket betaling […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Forfalden gæld til staten i alt 130,2 309,41 376,21 627,4 838,47 1001,2 0 0 0 0 0 19,9

CFR Marfăs mislykkede forsøg på privatisering og gældsombytningen i 2013

(28) CFR Marfă er opført på den liste over statsejede virksomheder, der overvåges af Den Internationale Valutafond (IMF) og Verdensbanken, og var også omfattet EU's andet og tredje betalingsbalancestøtteprogram. De internationale kreditorer anbefalede i 2010 Rumænien at privatisere dets aktiemajoriteter i en række statsejede virksomheder, herunder CFR Marfă, for at reducere de udestående betalinger og restancer, som påvirkede Rumæniens statsbudget negativt.

(29) Ifølge offentligt tilgængelige oplysninger har Rumænien haft til hensigt at privatisere CFR Marfă siden i hvert fald 2007. I en hensigtserklæring af 16. juni 2010 anførte Rumænien, at det stadig ønskede at privatisere CFR Marfă i 2011.

(30) Under hensyntagen til Rumæniens tilsagn i hensigtserklæringen og det tekniske aftalememorandum, der blev indgået med IMF og samtidig med EU, godkendte Rumænien privatiseringsstrategien for en aktiemajoritet (51 %) i CFR Marfă gennem regeringsbeslutning nr. 46 af 13. februar 2013.

(31) Ifølge offentligt tilgængelige oplysninger offentliggjorde det rumænske transportministerium den 5. april 2013 en meddelelse om salget af andelen på 51 % i CFR Marfă med en startpris på 797 mio. RON (ca. 173 mio. EUR). Den 8. maj 2013 havde Rumænien modtaget tre bud på CFR Marfăs aktier fra det amerikanske selskab OmniTRAX Inc., GFR og et konsortium af Transferoviar Grup og Donau-Finanz. Den 15. maj 2013 meddelte Rumænien, at alle tre tilbud blev afvist, og at man ville starte forfra på privatiseringsprocessen.

(32) Den 17. maj 2013 offentliggjorde Rumænien en meddelelse om salget af CFR Marfăs aktier i internationale, nationale og lokale metoder og på transportministeriets og CFR Marfăs websteder. De potentielle investorer blev opfordret til at tilkendegive deres interesse i at købe aktiemajoriteten (51 %) i CFR Marfă senest den 23. maj 2013.

(33) Den 23. maj 2013 var de indgivne interessetilkendegivelser med prækvalifikationsdokumenter blevet vurderet, og der blev opstillet en liste over de prækvalificerede tilbudsgivere. De udvalgte tilbudsgivere, konsortiet Transferoviar Grup og Donau-Finanz, GFR og OmniTRAX Inc., blev underrettet ved brev af 23. maj 2013.

(34) Fra den 24. maj 2013 til den 20. juni 2013 fik de prækvalificerede tilbudsgivere adgang til datarummet, så de kunne gennemføre due diligence-undersøgelser. De prækvalificerede tilbudsgivere blev også opfordret til at indgive ikkebindende foreløbige tilbud inden den 5. juni 2013 og bindende tilbud inden den 20. juni 2013. Ifølge offentligt tilgængelige oplysninger var GFR, efter at de andre prækvalificerede tilbudsgivere havde trukket sig tilbage, den eneste tilbudsgiver ved fristens udløb den 20. juni 2013, som bød ca. 202 mio. EUR for andelen på 51 % og gav tilsagn om yderligere investeringer på ca. 201,4 mio. EUR.

(35) I mellemtiden konverterede Rumænien den 12. juni 2013 CFR Marfăs gæld på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR) til CFR Infrastructură og staten (i form af udestående socialsikringsbidrag og skatter) til egenkapital.

(36) Rumænien forventede, at de vigtigste vilkår og betingelser i aftalen om køb og salg af aktier ville blive godkendt mellem den 25. juni 2013 og den 1. august 2013, og at transaktionen ville blive afsluttet i oktober 2013. GFR betalte imidlertid ikke købsprisen inden den fastsatte frist, og privatiseringen mislykkedes.

(37) To andre tilbudsgivere — OmniTRAX konsortiet Transferoviar Group og Donau-Finanz — som havde udtrykt interesse for at købe CFR Marfă i 2013 (ud over GFR), trak sig ud af udbudsproceduren. Som det fremgik af forskellige regeringsudtalelser til medierne, havde man andre privatiseringsplaner, men ingen af dem blev endelig gennemført (f.eks. blev en privatisering annonceret via IPO i 2015, men projektet blev opgivet).

CFR Marfăs finansielle situation efter den mislykkede privatisering

(38) I 2013 faldt CFR Marfăs samlede gæld betydeligt takket være gældsombytningen, men steg så igen umiddelbart derefter. Efter den mislykkede privatisering af CFR Marfă blev den samlede gæld ved med at stige: med 9 % i 2014 og 2015, hvor den nåede op på 788,25 mio. RON (ca. 171 mio. EUR), og med 10 % i 2016, hvor den nåede op på 868,13 mio. RON (ca. 189 mio. EUR, se tabel 4 ovenfor). Den samlede gæld fortsatte med at stige støt i de efterfølgende år og nåede op på 1214,66 mio. RON (ca. 264 mio. EUR) i 2018, dvs. en stigning på 20 % i forhold til gælden på 1013,13 mio. RON (ca. 220 mio. EUR) i 2017.

(39) Efter den mislykkede privatisering steg CFR Marfăs kortfristede forpligtelser med 32 %, 21 % og 19 % i henholdsvis 2014, 2015 og 2016 og udgjorde således størstedelen af gælden (92 % i 2015 og 99,7 % i 2016, se tabel 5 ovenfor), mens CFR Marfăs leverandørforpligtelser steg støt fra 251,34 mio. RON (ca. 55 mio. EUR) i 2013 til 731,54 mio. RON (ca. 159 mio. EUR) i 2016, hvor størstedelen af disse leverandørforpligtelser (90 % i 2016) igen kunne tilskrives de statsejede virksomheder. CFR Marfăs leverandørforpligtelser til CFR Infrastructură blev næsten tredoblet fra 213,47 mio. RON (ca. 46 mio. EUR) i 2013 til 623,5 mio. RON (ca. 135,5 mio. EUR) i 2016 (se tabel 5 og 6 ovenfor).

(40) Efter en mindre forbedring i 2014 (et driftsunderskud på 27,16 mio. RON (ca. 6) mio. RON i 2014 sammenlignet med et underskud på 262,92 mio. RON (ca. 57 mio. EUR) i 2013 blev CFR Marfăs finansielle situation yderligere forværret. Der blev registreret et underskud på 159,19 mio. RON (ca. 35 mio. EUR) og RON 154,78 mio. RON (ca. 34 mio. EUR) i henholdsvis 2015 og 2016. CFR Marfăs egenkapital faldt igen med 47 %, dvs. fra 566,2 mio. RON (ca. 123 mio. EUR) i 2013 til 302 mio. RON (ca. 66 mio. EUR) i 2016 (se tabel 4 ovenfor).

(41) CFR Marfăs finansielle vanskeligheder påvirkes af andre faktorer end konkurrence fra (nationale og udenlandske) private jernbanegodsvirksomheder og andre transportformer. Ifølge offentligt tilgængelige rapporter omfatter disse yderligere faktorer navnlig dårlig forvaltning, mangel på gennemsigtighed og ansvarlighed, uforholdsmæssige omkostninger, betydelige efterslæb fra kontrakter med andre statsejede virksomheder (hvoraf nogle selv er i vanskeligheder), forældet rullende materiel, ledere, der forlader virksomheden og slutter sig til direkte konkurrenter, samt korruption, som angiveligt dræner virksomheden for betydelige finansielle midler (flere millioner euro) eller vigtige kundekontrakter, som det er rapporteret i medierne og i forskellige officielle meddelelser vedrørende de relevante statslige organer.

Omfanget af den formelle undersøgelsesprocedure

(42) Den 18. december 2018 indledte Kommissionen en formel procedure vedrørende fem støtteforanstaltninger: Foranstaltning 1 Manglende inddrivelse af støt stigende gæld til staten (udestående socialsikringsbidrag og skatter) i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 (foranstaltning 3 nedenfor), hvor CFR Marfăs samlede udestående gæld til staten blev konverteret til egenkapital i CFR Marfă. Foranstaltning 2 Manglende inddrivelse af CFR Marfăs støt stigende gæld til CFR Infrastructură i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 (foranstaltning 3 nedenfor), hvor 85 % af CFR Marfăs forfaldne gæld til CFR Infrastructură blev konverteret til egenkapital i CFR Marfă. Foranstaltning 3 En gældsombytning på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR) i 2013. Foranstaltning 4 Den fortsatte manglende inddrivelse af gæld til staten (udestående socialsikringsbidrag og skatter) efter gældsombytningen i 2013, Foranstaltning 5 Den fortsatte manglende inddrivelse af CFR Marfăs støt stigende gæld til CFR Infrastructură efter gældsombytningen i 2013.

(43) I åbningsafgørelsen konkluderede Kommissionen indledningsvis, at de ovenfor beskrevne foranstaltninger involverede statsmidler og kunne tilregnes staten. Eftersom det er usandsynligt, at en rationel privat aktør ville have indrømmet CFR Marfă disse foranstaltninger, fandt Kommissionen indledningsvis, at foranstaltningerne gav CFR Marfă en urimelig fordel, som var selektiv, eftersom CFR Marfă var den eneste begunstigede.

(44) Kommissionen bemærkede også, at foranstaltningerne sandsynligvis ville påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, da CFR Marfă konkurrerede med andre jernbanegodsvirksomheder fra andre medlemsstater. Foranstaltningerne satte CFR Marfă i stand til at drive virksomhed, således at virksomheden ikke, som andre konkurrenter, skulle overvinde de konsekvenser, der sædvanligvis ville følge i kølvandet på virksomhedens dårlige finansielle resultater.

(45) I lyset af ovenstående fandt Kommissionen indledningsvis, at foranstaltningerne øjensynligt udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(46) Kommissionen udtrykte også tvivl med hensyn til foreneligheden af foranstaltningerne, navnlig fordi de rumænske myndigheder ikke angav nogen mulige grunde til forenelighed. Kommissionen fandt indledningsvis, at CFR Marfă kunne anses for en kriseramt virksomhed som omhandlet i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder fra 2004 og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder fra 2014 (rammebestemmelserne), bl.a. fordi virksomheden opfyldte betingelserne for at blive underlagt konkursbehandling i det mindste fra 2010.

(47) De kriterier for forenelig rednings- eller omstruktureringsstøtte, der er fastlagt i rammebestemmelserne, blev imidlertid ikke overholdt af nogen af foranstaltningerne. Da der ikke var anmeldt en omstruktureringsplan (de rumænske myndigheder påberåbte sig ikke, at foranstaltningerne udgjorde omstruktureringsstøtte), kunne Kommissionen ikke vurdere de nødvendige elementer af omstruktureringsplanen, herunder investerings- og moderniseringsforanstaltninger, og den kunne ikke vurdere, om foranstaltningerne kunne genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet og ville være begrænset til det nødvendige minimum for at begrænse konkurrencefordrejninger. Endelig havde de rumænske myndigheder ikke foreslået nogen relevante kompensationsforanstaltninger.

(48) Eftersom foranstaltningerne blev indrømmet i strid med de anmeldelses- og standstill-forpligtelser, der følger af artikel 108, stk. 3, i TEUF, bemærkede Kommissionen, at de umiddelbart udgjorde ulovlig statsstøtte. Da omstruktureringsplanen ikke var blevet anmeldt til Kommissionen, og da de offentlige kreditorers handlinger ikke var i overensstemmelse med den markedsøkonomiske aktørtest, samtidig med at kravene i de gældende rammebestemmelser fra 2004 og 2014 ikke var opfyldt, kunne disse fem foranstaltninger ikke erklæres forenelige med det indre marked.

BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSAFGØRELSEN Bemærkninger fra interesserede parter

(49) Klageren fremsatte sine bemærkninger til åbningsafgørelsen inden for den fastsatte frist og var enig i Kommissionens konklusioner i åbningsafgørelsen. Klageren fremsatte navnlig yderligere bemærkninger til to af de aspekter, der nævnes i åbningsafgørelsen: Rumæniens argument om, at CFR Marfă er en virksomhed af strategisk betydning, og Rumæniens påstande om, at CFR Infrastructură ikke fritog CFR Marfă for dens gæld, og at CFR Infrastructură faktisk tog strenge forholdsregler for at håndhæve sine krav over for CFR Marfă i perioden 2013-2017.

(50) Klageren anfører for det første, at CFR Marfă ikke er af strategisk betydning for sektoren for jernbanegodstransport i Rumænien, i modsætning til Rumæniens påstand.

(51) Det er ifølge klageren, som repræsenterer en sammenslutning af jernbanegodsvirksomheder, forkert at hævde, at CFR Marfă er den eneste operatør, der har de nødvendige ressourcer og den fornødne organisatoriske kapacitet til at handle i tilfælde af kriser, og nævner mindst ti transportvirksomheder, der transporterer forskellige typer gods, og som derfor kan sammenlignes med CFR Marfă med hensyn til ressourcer.

(52) Med hensyn til transport af militært materiel anfører klageren, at en privat aktør kunne ansøge om en særlig tilladelse som den tilladelse, CFR Marfă havde fået udstedt. Den manglende interesse for at ansøge om en sådan tilladelse skyldes efter klagerens opfattelse den begrænsede efterspørgsel efter sådanne transporttjenester.

(53) Klageren hævder for det andet, at ingen af Rumæniens påstande om, at kravene mod CFR Marfă blev håndhævet af staten, er sande.

(54) På den ene side bemærker klageren, som dog anerkender, at CFR Infrastructură har indledt visse procedurer for at inddrive en del af CFR Marfăs skyldige afgifter for anvendelse af infrastrukturen (infrastrukturafgifter), at kun en del af den samlede gæld er blevet håndhævet. Mens CFR Infrastructură specifikt var i besiddelse af rettigheder, der kunne håndhæves (udlægspåbud, dvs. påbud, der kræver, at tredjeparter, der skylder CFR Marfă penge, overfører deres betalinger til CFR Infrastructură), svarende til et beløb af […] RON (ca. […] mio. EUR), er kun […] RON (ca. […] mio. EUR) blevet håndhævet (af den samlede forfaldne gæld på ikke mindre end […] RON (ca. […] mio. EUR)).

(55) Klageren anfører endvidere, at CFR Marfăs gæld fra infrastrukturafgifter til CFR Infrastructură siden indgivelsen af klagen til Kommissionen i marts 2017 er steget støt, og at CFR Marfă alligevel er fortsat med at anvende CFR Infrastructurăs jernbanegodsnet.

(56) Klageren henviser til to dokumenter, der underbygger dette synspunkt:

(56) a)

notat fra CFR Marfăs bestyrelse af 23. marts 2018, hvori det anføres, at CFR Marfăs gæld fra infrastrukturafgifter til CFR Infrastructură beløb sig til […] RON (ca. […] mio. EUR), fordelt på en hovedstol på […] RON (ca. […] mio. EUR) og […] RON (ca. […] mio. EUR) i strafgebyrer

b)

brev til CFR Marfă fra CFR Infrastructurăs juridiske afdeling af 26. marts 2018, hvori CFR Infrastructură anslog, at CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură beløb sig til […] RON (ca. […] mio. EUR), hvoraf et beløb på […] RON (ca. […] mio. EUR) var forfaldent.

(57) På trods af den løbende manglende betaling og akkumulering af gæld fra infrastrukturafgifter er CFR Marfă efter klagerens opfattelse fortsat med at anvende den baneinfrastruktur til transport af jernbanegods, der forvaltes af CFR Infrastructură, uden hindringer og har derfor nydt godt af yderligere statsstøtte. Klageren forklarer endvidere, at CFR Infrastructură udtrykkeligt har bekræftet, at CFR Marfă burde kunne fortsætte sine kommercielle aktiviteter, og at CFR Infrastructură ikke ville træffe nogen foranstaltninger, der ville føre til en blokering af CFR Marfăs aktiviteter. I et brev til CFR Marfă forklarer CFR Infrastructură specifikt, at vi i lyset af ovenstående viser, at CNCF CFR SA har vurderet skyldnerens situation og fortsatte inddrivelsen af udestående gæld inden for en retlig ramme, uden at blokere de kommercielle aktiviteter, der udføres af SNTFM CFR Marfă SA.

(58) På den anden side hævder klageren også, at Rumæniens erklæring, som citeres i åbningsafgørelsen, om, at CFR Marfă pr. 2017 ikke havde nogen forfalden gæld til staten, er både vildledende og ukorrekt. Klageren bemærker, at CFR Marfă fortsat driver virksomhed på markedet og derfor konstant akkumulerer gæld til staten.

(59) Klageren nævner også et notat fra CFR Marfă, hvor virksomheden anerkender, at den ikke kan betale den aktuelle gæld til ansatte, staten og leverandører, og at den navnlig ikke kan deltage i to transportudbud den 29. marts 2018 for at opnå den indtægt, der kræves til virksomhedens aktiviteter. Disse to udbud er [Oltenia Power Complex] og [SALROM Salt National Company].

(60) Endelig gentager klageren de synspunkter, vedkommende allerede har fremlagt i tillægget til klagen af 12. september 2017 vedrørende de negative virkninger af støtten, nemlig i) at støtten har haft en alvorlig konkurrencefordrejende virkning på det liberaliserede jernbanegodsmarked i Rumænien ved at begunstige CFR Marfă i forhold til dens konkurrenter, ii) at støtten har medført en alvorlig forringelse af jernbaneinfrastrukturen i Rumænien, og at iii) sådanne fordrejninger forværres af den rumænske stats brud på lovgivningen om offentlige indkøb gennem den diskriminerende tildeling af offentlige jernbanegodskontrakter til CFR Marfă. Med hensyn til sidstnævnte punkter anerkender klageren, at disse spørgsmål ikke er omfattet af Kommissionens statsstøttevurdering.

(61) Endelig understreger klageren i sine bemærkninger, at de forskellige støtteforanstaltninger havde en meget lang varighed, og at støtten har en særligt fordrejende virkning på private jernbanegodsvirksomheder i Rumænien. Klageren anmoder derfor Kommissionen om at udstede et påbud om indstilling af statsstøtte til CFR Marfă i form af manglende gæld fra infrastrukturafgifter og akkumuleret gæld til staten (dvs. foranstaltning 4 og 5).

Bemærkninger fra Rumænien

(62) Rumænien er af den opfattelse, at ingen af de foranstaltninger, der er omhandlet i Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure), udgør uforenelig statsstøtte, og fremfører en række grunde. Først fremsætter Rumænien som en generel bemærkning argumenter for det synspunkt, at aktiviteter, der udføres af CFR Marfă, er af strategisk interesse for staten. Dernæst fremsætter Rumænien bemærkninger til hver af de foranstaltninger, der er omhandlet i åbningsafgørelsen, som er sammenfattet nedenfor i punkt 3.2.3-3.2.5.

Rumæniens bemærkninger vedrørende CFR Marfăs strategiske betydning og anvendelsen af artikel 107, stk. 1, i TEUF

(63) Rumænien anfører, at CFR Marfă er en kommerciel virksomhed af strategisk interesse for staten, som ud over at konkurrere på jernbanegodsmarkedet med private jernbanegodsvirksomheder også udfører aktiviteter, der har forbindelse til landets forsvar og medlemskab af NATO, og deltager i transporten af strategiske materialer i sektorer af væsentlig betydning for landets økonomi, energisektoren og de sociale sektorer.

(64) CFR Marfă har ifølge Rumænien følgende forpligtelser i forbindelse med landets forsvar:

(64) i)

at deltage i udarbejdelsen og gennemførelsen af mobiliseringsplanen sammen med andre ansvarlige interessenter

ii)

at sikre de reserver og kapaciteter (rullende materiel, færger, personale osv.), der kræves for at udføre mobiliseringsopgaverne. Selv om disse reserver kan anvendes til CFR Marfăs kommercielle jernbanegodstransport, har CFR Marfă pligt til at stille disse reserver til rådighed på forskellige steder på det nationale jernbanenet, hvilket myndighederne ikke yder kompensation for. Hvis sådanne reserver ikke længere er nødvendige til kommercielle formål, fordi der ikke længere findes et transportbehov, kan sådanne ressourcer ikke afhændes og skal opbevares og vedligeholdes på CFR Marfăs regning, idet CFR Marfă skal dække alle tilknyttede udgifter ud fra de indtægter, virksomheden opnår fra andre tjenesteydelser. Rumænien fremlagde først et skøn over de omkostninger, der er forbundet med at tilvejebringe og vedligeholde disse reserver i driftsklar stand, på et meget sent tidspunkt i proceduren, fordi offentlige myndigheder ikke har udarbejdet beregningsmetoder i denne henseende, og fordi sådanne oplysninger ville blive klassificeret som statshemmeligheder. På grundlag af oplysningerne fra Rumænien beløb de samlede anslåede omkostninger til vedligeholdelse af reserver til forsvarsformål sig til […] mio. RON ([…] mio. EUR) i perioden 2008-2018 og til […] mio. RON ([…] mio. EUR) i perioden 2010-2018

iii)

at udarbejde dokumenter vedrørende supplering af den nødvendige arbejdsstyrke

iv)

at sikre civilbeskyttelse af virksomhedens personale, passagerer og gods, den har fået til opgave at transportere, i tilfælde af særlige omstændigheder, herunder nødsituationer

v)

at udføre militære forsendelser (på NATO-niveau og på nationalt niveau), at sikre kontinuitet i transporten af militære styrker og militært materiel i fredstid og i tilfælde af kriser, nødsituationer og krig eller andre særlige omstændigheder og at stille vogne, personale og andre ressourcer til rådighed efter anmodning fra forsvarsministeriet. CFR Marfă opfylder disse forpligtelser på grundlag af bestemmelserne i protokoller, fælles bekendtgørelser og aftaler indgået mellem forsvarsministeriet og ministeriet for transport, anlæg og turisme samt i henhold til de respektive aftaler mellem Rumænien og NATO. Rumænien har anslået andelen af militære forsendelser til […] % af CFR Marfăs årlige omsætning, men har ikke fremlagt en detaljeret og begrundet beregning heraf, fordi der er tale om statshemmeligheder

vi)

at vedligeholde og udvikle en færgeforbindelse, der skal fungere som en udvidelse af den paneuropæiske korridor IV, der forbinder Europa og Asien. Eftersom færgeforbindelserne mellem Europa og Asien fra havnen i Constanta ifølge Rumænien ikke er rentable og er underskudsgivende, blev færger, der ejes af CFR Marfă, placeret i havnen i Constanta og udførte ingen kommercielle aktiviteter i perioden 2008-2018. Rumænien forklarer, at omkostningerne til vedligeholdelse af færgerne (som indgår i betragtning 64, punkt ii), ovenfor) beløb sig til […] mio. RON ([…] mio. EUR) i perioden 2008-2018 og til […] mio. RON ([…] mio. EUR) i perioden 2010-2018.

(65) Rumænien anfører endvidere, at CFR Marfă — ud over landets forsvarsbehov — også har en strategisk betydning, idet det varetager transporten af kul og andre strategiske produkter til de største industrikunder (hovedsagelig statsejede virksomheder som f.eks. Complexul Energetic Oltenia, Complexul Energetic Hunedoara, CET Govora og andre kulfyrede anlæg), som leverer grundlæggende forsyningstjenester såsom elektricitet, varme og varmt vand. Disse transporter udføres ifølge Rumænien sædvanligvis på grundlag af kontrakter indgået efter udbud, hvor andre private aktører deltager og konkurrerer med CFR Marfă, men under særlige omstændigheder (f.eks. strenge vejrforhold såsom snefald, storm og tørke) kan offentlige myndigheder kræve, at sådanne transporter også udføres uden for de eksisterende kontrakter. Rumænien anfører, at vandkraftværker og vindmøller ikke har den nødvendige kapacitet til at dække det elunderskud, der skyldes et fald i produktionen på termiske kraftværker, som er de primære elektricitetskilder (Complexul Energetic Oltenia tegner sig alene for 20-30 % af elproduktionen i Rumænien). Ifølge Rumænien er det nødvendigt at sikre kontinuitet i leveringen af sådanne strategiske materialer til disse industrikunder for at opretholde befolkningens levestandard og undgå negative konsekvenser for økonomiske aktørers aktiviteter, hvilket betyder, at sådanne transporter har betydning for den nationale sikkerhed, som den rumænske forfatningsdomstol har fastslået i sin dom nr. 91 af 28. februar 2018.

(66) Rumænien hævder videre, at akkumuleringen af gæld for CFR Marfăs transporter af strategiske produkter til virksomhedens industrikunder (hovedsagelig statsejede virksomheder, jf. betragtning 65) var den underliggende årsag til CFR Marfăs akkumulering af forfalden gæld til ANAF. Rumænien anslår, at beløbene for de sanktioner og renter, som CFR Marfă er pålagt som følge af virksomhedens manglende betalinger til ANAF, svarer til beløbet for den gæld, som disse statsejede virksomheder har akkumuleret for CFR Marfăs transporter af strategiske produkter.

(67) Rumænien bemærker også, at CFR Marfă og andre offentlige enheder har pligt til (gratis) at deltage i forskellige øvelser (f.eks. simuleringer af jernbaneulykker), som tilrettelægges af offentlige myndigheder (f.eks. sikkerhedsstyrelsen), og at CFR Marfă leverede godstransportressourcer uden nogen form for økonomisk kompensation for/til visse offentlige myndigheder eller institutioner (f.eks. oplagring af varer for bl.a. styrelsen for nationale reserver og leasing af specialudstyr til særlige indgreb i vintercentraltrafikken). Rumænien har ikke fremlagt tal for omkostningerne til ovennævnte aktiviteter.

(68) Rumænien anfører, at CFR Marfă er den eneste operatør, der har den nødvendige kapacitet til at sikre en korrekt og rettidig opfyldelse af ovennævnte forpligtelser på forsvars- og sikkerhedsområdet. Rumænien hævder, at inddrivelsen af CFR Marfăs gæld ved fuldbyrdelsesprocedurer, omgående likvidation eller indledning af insolvensbehandling følgelig ikke er en acceptabel løsning, da dette ville kunne medføre betydelige perioder, hvor de ressourcer, der er nødvendige for landets nationale sikkerhed og forsvar, ikke kunne anvendes.

(69) Med hensyn til bestemmelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF, artikel 4 i TEU og punkt 17 i Kommissionens meddelelse 2016/C 262/01 om begrebet statsstøtte i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (meddelelsen om begrebet statsstøtte) hævder Rumænien, at:

(69) a)

alle de ovennævnte omstændigheder betyder, at de rumænske myndigheder kan træffe enhver foranstaltning, der har til formål at sikre den territoriale integritet, opretholde den offentlige orden og beskytte den nationale sikkerhed, selv om denne foranstaltning påvirker konkurrencen på et bestemt område

b)

enhver foranstaltning, der træffes af hensyn til og med henblik på at beskytte den nationale sikkerhed, territoriale integritet og offentlige orden, er forenelig med fællesskabsbestemmelserne, uanset om den anses for statsstøtte eller ej.

(70) Med vedtagelsen af foranstaltning 1-3 og 5 vedrørende CFR Marfă, som havde til formål at sikre kontinuiteten i de militære forsendelser og transporter af strategiske materialer og opfylde andre forpligtelser i forbindelse med den nationale sikkerhed og forsvaret, udøvede Rumænien efter dets opfattelse med andre ord offentlig myndighed, og derfor finder artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke anvendelse i henhold til bestemmelserne i artikel 4 i TEU og punkt 17 i meddelelsen om begrebet statsstøtte.

Rumæniens bemærkninger til klagerens bemærkninger om CFR Marfăs strategiske betydning

(71) Rumænien anfører, at de oplysninger, som klageren har fremlagt, ikke godtgør, at private aktører har kapacitet til at erstatte CFR Marfă på markederne for strategiske og militære forsendelser, af følgende grunde.

(72) Rumænien finder for det første, at den omstændighed, at private aktører ikke kan erstatte CFR Marfă, underbygges af de faktiske forhold på markedet. Til dette formål nævner Rumænien eksemplet med et udbud, der blev tilrettelagt i 2014 af Complexul Energetic Oltenia, hvor et tilbud fra et konsortium af tre private aktører (GFR, Unicom Transit og Servtrans Invest) blev afvist, fordi konsortiets medlemmer ikke havde den tekniske og operationelle kapacitet, der var krævet i udbudsbetingelserne, selv om konsortiet afgav et finansielt mere fordelagtigt tilbud. Den nationale ret forkastede konsortiets klage og bekræftede, at konstateringerne vedrørende konsortiemedlemmernes manglende tekniske og operationelle kapacitet, som var krævet i udbudsmaterialet, var korrekte.

(73) Rumænien gør endvidere gældende, at private aktørers manglende interesse for at udføre militære forsendelser ikke kun skyldes den meget lave efterspørgsel efter denne type transporttjenester, men også den omstændighed, at militære forsendelser og det dermed forbundne krav om hurtig reaktion på ordrer om sådanne transporter (som har højere prioritet end private transporter) kræver rådighed over reserver fra forskellige ressourcer (f.eks. rullende materiel, færger osv.), som er spredt på forskellige steder i det nationale jernbanenet. Ifølge Rumænien reducerer dette effektiviteten af anvendelsen af disse ressourcer, og myndighederne yder ingen kompensation for denne reduktion af effektiviteten, som ikke er attraktiv for private aktører. Rumænien anfører desuden, at CFR Marfă ejer ca. 93 % af den nationale vognflåde og er den eneste operatør, som kan opfylde forpligtelsen til at kunne stille mobiliseringsreserver til rådighed, hvorimod private aktører oftest bruger vogne, der er lejet af udenlandske virksomheder, og som ikke kan bruges som mobiliseringsreserver.

(74) Private aktører kan derfor efter Rumæniens opfattelse ikke erstatte CFR Marfă på markedet for militære forsendelser, som det uddybes i afgørelsen truffet i 2013 af Rumæniens øverste forsvarsråd, som kræver, at kontrakten om privatisering af CFR Marfă skal indeholde bestemmelser, der kræver, at køberen opfylder alle de strategiske forpligtelser, der aktuelt påhviler CFR Marfă på området for national sikkerhed og forsvar.

(75) Rumænien gør for det andet gældende, at leveringen af transporttjenester af hensyn til det nationale forsvar i mange tilfælde indebærer fremlæggelse af hemmelige oplysninger med forskellige grader af fortrolighed, hvilket betyder, at private aktører, der er interesserede i at levere sådanne transporttjenester, skal være i besiddelse af bestemte certifikater vedrørende industrisikkerhed. De private jernbaneoperatører med de største markedsandele i Rumænien (medlemmerne af OPSFPR) vil sandsynligvis blive nægtet en sådan attest vedrørende levering af strategiske og forsvarsrelaterede transporter, fordi de ikke opfylder de strenge krav til udstedelsen af sådanne certifikater. Rumænien nævner flere mulige grunde til at afvise at udstede certifikater til medlemmerne af OPSFPR:

(75) a)

aktionærer eller andre med beslutningskompetence i virksomheden:

1) er blevet dømt for korruption ved en endelig dom

2) er blevet tiltalt for korruption

3) er blevet tiltalt for at have dannet en kriminel gruppe, skatteunddragelse og hvidvaskning af penge

4) er udenlandske statsborgere eller foretagender

b)

de pågældende aktører har gæld eller har registreret betydelige tab

c)

aktørerne driver virksomhed med enheder i stater, som i Rumæniens nationale forsvarsstrategier, der er godkendt ved regeringsbeslutninger, betegnes som stater, der udgør en risiko for Rumæniens sikkerhed (dvs. lande i det tidligere Sovjetunionen).

(76) Rumænien hævder derfor, at CFR Marfă reelt er den eneste operatør på markedet, som har den nødvendige kapacitet til at transportere strategiske og militære produkter og til at opfylde andre forpligtelser i forbindelse med den nationale sikkerhed og forsvaret. Rumænien finder følgelig, at Rumænien i lyset af ovennævnte omstændigheder og på baggrund af den nylige konflikt i nærheden af de rumænske grænser (i Ukraine), som har betydet, at mængden af militære forsendelser, der blev udført af CFR Marfă, er steget mere end fem gange sammenlignet med 2013, har ret til at påberåbe sig bestemmelserne i artikel 4 i TEU og punkt 17 i meddelelsen om begrebet statsstøtte, således at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse på CFR Marfăs aktiviteter som helhed.

Rumæniens bemærkninger vedrørende foranstaltning 1 og 4

(77) Med hensyn til foranstaltning 1 anfører Rumænien, at ANAF indledte fuldbyrdelsesprocedurer for at sikre de udestående skattefordringer. I henhold til de love, der har været gældende siden 2004, inddriver CNPP (den nationale offentlige pensionsstyrelse), ANOFM (det nationale agentur for beskæftigelse) og CNAS (den nationale sygesikring) ikke direkte bidrag, der skyldes af rumænske økonomiske aktører og andre personer. Denne opgave påhviler alene ANAF, som senere fordeler de beløb, der er inddrevet i de forskellige myndigheders navn.

(78) Med hensyn til CFR Marfăs ovenfor beskrevne gæld til staten under foranstaltning 1 (se tabel 8) anfører Rumænien, at ANAF handlede som en privat markedsøkonomisk aktør, fordi denne myndighed beregnede renter og strafgebyrer for CFR Marfăs forfaldne gæld til staten. Rumænien anfører navnlig, at følgende rentesatser blev anvendt på CFR Marfăs forfaldne gæld til staten: i) en daglig rente på 0,1 % i perioden 1. januar 2006-30. juni 2010, ii) en daglig rente på 0,05 % i perioden 1. juli 2010-30. september 2010 og iii) en daglig rente på 0,04 % i perioden 1. oktober 2010-28. februar 2014. Rumænien forklarer videre, at den forsinkede betaling af skatteforpligtelser også straffes med morarenter som følger: i) Hvis betalingen af forfaldne skatteforpligtelser sker mere end 30 dage efter forfaldsdatoen, men højst 90 dage efter forfaldsdatoen, pålægges morarenter for forsinket betaling svarende til 5 % af hovedstolen, ii) efter udløbet af en frist på 90 dage fra forfaldsdatoen pålægges morarenter for forsinket betaling svarende til 15 % af hovedstolen. Betalingen af morarenter for forsinket betaling fritager ikke for betaling af renter.

(79) Rumænien anfører videre, at ANAF aktivt fortsatte med at håndhæve CFR Marfăs gæld til staten og gennemførte en række fuldbyrdelsesforanstaltninger i form af påbud og udlæg i CFR Marfăs bankkonti, løsøre og faste ejendom.

(80) Rumænien anfører navnlig, at ANAF i 2009 udstedte 12 påbud med henblik på at inddrive CFR Marfăs udestående gæld svarende til et samlet beløb på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR). Rumænien forklarer, at et påbud er et skattetilgodehavende, der kan håndhæves direkte, dvs. at ANAF kan gennemføre fuldbyrdelsesproceduren uden at inddrage domstolene, hvis skyldneren ikke betaler de udestående beløb inden den frist, der er fastsat i påbuddet. ANAF kan navnlig gennemtvinge håndhævelse af udestående gæld ved at gøre udlæg i aktiver og ejendom og iværksætte salg af sådanne aktiver og sådan ejendom.

(81) Disse påbud blev efterfulgt af et udlæg i CFR Marfăs bankkonti på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), som blev håndhævet og førte til inddrivelse af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), og 22 udlæg i CFR Marfăs løsøre med en samlet bogført værdi på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR). Rumænien forklarer, at beslaglæggelsen af løsøre eller fast ejendom udgør retligt pant i sådanne aktiver, som sikrer et privilegeret krav på salgsprovenuet fra de beslaglagte aktiver med den yderligere konsekvens, at skyldneren ikke må sælge de beslaglagte aktiver og kun må bruge de beslaglagte aktiver med godkendelse fra den kompetente myndighed (i dette tilfælde — ANAF).

(82) Rumænien anfører videre, at ANAF i 2010 og 2011 ANAF udstedte 24 påbud til CFR Marfă, og forklarer, at der ikke blev foretaget beslaglæggelser og udlæg hos CFR Marfăs debitorer (hovedsagelig statsejede virksomheder) i 2010 og 2011 for at undgå en betydelig social indvirkning. Rumænien anfører også, at ANAF pr. juni 2013 havde foretaget 200 beslaglæggelser af CFR Marfăs løsøre og fast ejendom med en samlet bogført værdi af […] RON (ca. […] mio. EUR). Rumænien uddyber derefter, at 25 af disse 200 beslaglæggelser omhandlede løsøre og fast ejendom tilhørende SC de Transport Maritim și de Coastă CFR Ferryboat SA (CFR Ferryboat) med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), mens 84 beslaglæggelser omhandlede løsøre og fast ejendom tilhørende SC Intreținere și Reparații Vagoane SA (Wagon Repair and Maintenance SA) med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), som begge blev fusioneret med CFR Marfă i juni 2012 (se betragtning 27).

(83) Af de resterende 91 beslaglæggelser vedrørte 10 CFR Infrastructurăs faste ejendom med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), og de resterende 81 beslaglæggelser (i november og december 2012) omhandlede CFR Marfăs løsøre og faste ejendom med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR).

(84) Rumænien anfører desuden, at de i alt 1440 meddelelser om udlæg i midlerne på bankkontiene tilhørende CFR Ferryboat SA, Wagon Repair and Maintenance SA og CFR Infrastructură samt de 612 udlæg i tredjepartsbankkonti (til en beløb af […] mio. RON, ca. […] mio. EUR) blev udstedt af ANAF.

(85) Rumænien forklarer også, at beslaglæggelsen af CFR Marfăs løsøre (hovedsagelig vogne og lokomotiver) med en bogført værdi af […] (ca. […] RON svarende til 95 % af den samlede værdi af de 81 beslaglæggelser) først blev foretaget den 28. november 2012 og ikke tidligere, fordi disse løsøregenstande bestod af rullende materiel og lokomotiver, som blev anvendt til CFR Marfăs primære indtægtsgivende aktiviteter«, og fordi CFR Marfă udfører aktiviteter af national offentlig interesse med det formål at levere offentlig transport af jernbanegods og tjenester, der kræves i forbindelse med det nationale forsvar.

(86) Rumænien anfører, at ANAF, efter beslaglæggelse af CFR Marfăs aktiver, anmodede om at få dem vurderet og indledte proceduren for realisering af aktiver. Realiseringen af aktiver blev imidlertid aldrig indledt, da fuldbyrdelsesordrerne vedrørende CFR Marfăs gæld blev imødekommet med gennemførelsen af gældsombytningen i 2013. Rumænien forklarer også, at ANAF's inddrivelse af CFR Marfăs gæld gennem fuldbyrdelsesprocedurer, omgående likvidation eller indledning af insolvensbehandling ikke var en acceptabel løsning, fordi dette kunne have medført betydelige perioder, hvor de ressourcer, der er nødvendige for landets nationale sikkerhed og forsvar, ikke kunne anvendes, hvilket på baggrund af de nylige konflikter i regionen potentielt kunne true statens sikkerhed som sådan (den rumænske stat kan ikke klare sig uden et vigtigt instrument og ressourcer, som den havde pligt til at levere for at kunne udøve dens rolle og funktioner med henblik på at sikre dens territoriale integritet, opretholde den offentlige orden og forsvare den nationale sikkerhed, og som ikke kan erstattes under de nuværende omstændigheder).

(87) Med hensyn til foranstaltning 4 anfører Rumænien, at CFR Marfă fuldt ud har betalt sine bidrag til staten i perioden 2013-2017, og at de skatteattester, som ANAF udstedte på forskellige tidspunkter i denne periode, dokumenterer, at CFR Marfă ikke akkumulerede yderligere gæld til statsbudgettet i denne periode.

(88) Tabel 9 Kilde: CFR Marfăs skattemæssige forpligtelser og anden gæld til staten efter gældsombytningen i 2013 (mio. RON)

Rumænien forklarer specifikt, at tabel 7 i åbningsafgørelsen for perioden 2013-2016 viser de skattemæssige forpligtelser, der opstod umiddelbart inden regnskabsårets afslutning, med forfaldsdato i det efterfølgende år. Rumænien anfører, at de beløb, som CFR Marfă skyldte, i alle år siden juni 2013 blev betalt i begyndelsen af det efterfølgende år, dvs. pr. forfaldsdatoen. Rumænien anfører, at de forskellige beløb er anført i årsbalancerne i overensstemmelse med reglerne for deres udarbejdelse under hensyntagen til start- og betalingsdatoerne for disse skattemæssige forpligtelser. Rumænien mener, at en vurdering af CFR Marfăs betalingsoversigt for de skattemæssige forpligtelser baseret på balancedata ikke er nøjagtig, og at man i stedet bør anvende de skatteattester, der regelmæssigt udstedes af ANAF. Rumænien fremlagde derfor følgende data vedrørende de skattemæssige forpligtelser og anden gæld stil staten: Rumæniens svar af 19. december 2018, afsnit E, punkt 21. I mio. RON 2013 2014 2015 2016 2017 Skattemæssige forpligtelser og anden gæld til staten […] […] […] […] […] Beløb, der skal refunderes/tilbagebetales af ANAF til CFR Marfă […] […] […] […] […] Skatteattest nr./dato 1042215/ 18.12.2013 1356231/ 5.12.2014 107680/ 16.12.2015 90817/ 12.1.2016 78183/ 14.12.2017

(89) Rumænien forklarer, at CFR Marfă har indbragt CFR Marfăs skattemæssige forpligtelser for 2016 og 2017 for appeldomstolen i Bukarest. Med dette sagsanlæg anmodede CFR Marfă appeldomstolen om at annullere ANAF's afgørelse om afvisning af CFR Marfăs anmodning om at få modregnet CFR Marfăs udestående skattegæld for 2016 og 2017 i de beløb ([…] mio. RON, ca. […] mio. EUR), som ANAF var blevet pålagt at betale til CFR Marfă ved appeldomstolens dom nr. 1011/2015 stadfæstet ved kassationsdomstolens dom nr. 998/30.3.2016.

(90) På grundlag af ovennævnte finder Rumænien, at CFR Marfă i perioden 2013-2017 ikke registrerede nogen gæld til staten, idet ANAF skal modregne/tilbagebetale […] mio. RON og […] mio. RON, som er mindre end ANAF's gæld til CFR Marfă.

(91) Endelig har Rumænien oplyst, at CFR Marfăs forfaldne gæld (med renter og strafgebyrer) til staten beløb sig til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i 2018 og var blevet mere end tredoblet til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) den 28. marts 2019. Rumænien understregede, at ANAF med hensyn til denne gæld har foretaget 16 beslaglæggelser af CFR Marfăs ubehæftede løsøre med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) og 66 beslaglæggelser af CFR Marfăs ubehæftede faste ejendom med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR).

Rumæniens bemærkninger vedrørende foranstaltning 2 og 5

(92) Med hensyn til foranstaltning 2 og 5 fastholder Rumænien sit synspunkt om, at CFR Infrastructură ikke fritog CFR Marfă for betaling af gæld svarende til infrastrukturafgifterne.

(93) Rumænien forklarer, at en jernbaneoperatør efter rumænsk ret ikke kan fritages for betaling af infrastrukturafgifter, og at CFR Infrastructură ikke gør nogen undtagelse for CFR Marfă.

(94) Rumænien forklarer, at der findes tre former for sanktioner for operatørers manglende betaling af infrastrukturafgifter:

(94)

1) For hver tjeneste udsteder CFR Infrastructură månedlige fakturaer og beregner og fakturerer, når sådanne finansielle forpligtelser ikke opfyldes på de vilkår, der er fastsat i aftalen om adgang til jernbaneinfrastruktur (som indgås årligt), på et permanent grundlag daglige renter og strafgebyrer for manglende betaling af infrastrukturafgifterne for hver dags forsinkelse (den første form for sanktion for manglende betaling af infrastrukturafgifter). Satsen for renter og strafgebyrer er anført i tabel 7 (betragtning 24). Den sanktion gælder for alle jernbanegodsoperatører (og passagertogsoperatører), uanset hvem der ejer dem.

2) Som følge i den forsinkede betaling af infrastrukturafgifter indrømmer CFR Infrastructură desuden ikke rabatten på 33 % af infrastrukturafgifter for tog, der kører inden for CFR-nettet, som drives af CFR Marfă, som den gør til private aktører (den anden form for sanktion).

3) CFR Infrastructură godkender ikke og opretter endvidere ikke yderligere ruter til tog efter ønske fra CFR Marfă og virksomhedens kunder, som det gør for private aktører (den tredje form for sanktion).

(95) I denne sammenhæng gør Rumænien gældende, at CFR Infrastructură har anlagt retssager mod CFR Marfă med henblik på at håndhæve CFR Marfăs gæld pr. 2015. Rumænien anfører navnlig, at CFR Infrastructură iværksatte voldgifts- og retssager vedrørende fuldbyrdelse af CFR Marfăs gæld som følger: 2015: voldgiftssager vedrørende […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), 2016: voldgifts- og retssager vedrørende […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), 2017: voldgifts- og retssager vedrørende […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) og 2018: voldgifts- og retssager vedrørende […] mio. RON (ca. […] mio. EUR). Ifølge Rumænien blev 100 % af disse beløb tilkendt CFR Infrastructură ved de respektive og endelige rets- og voldgiftsafgørelser.

(96) Efter at disse afgørelser var blevet truffet i CFR Infrastructurăs favør, anvendte CFR Infrastructură ifølge Rumænien fogedtjenester til at inddrive de tilkendte beløb, herunder gennem indefrysning af midler på bankkonti og udlæg vedrørende beløb, som CFR Marfă har til gode hos kunder, samt beslaglæggelse af CFR Marfăs løsøre og faste ejendom.

(97) Rumænien forklarer også, at CFR Infrastructură i 2016 indgik en aftale om omlægning af betalingen med CFR Marfă (betalingsomlægningsaftalen fra 2016) vedrørende betalingen af det beløb på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i hovedstol og renter, som CFR Infrastructură fik tilkendt ved voldgiftssagerne i 2015 og 2016. Rumænien forklarer, at beløbet på […] mio. RON blev fuldt inddrevet ved tvangsinddrivelse af gælden, efter at CFR Marfă ikke overholdt bestemmelserne i betalingsomlægningsaftalen fra 2016.

(98) Ifølge Rumænien har CFR Infrastructură indtil august 2018 været i stand til gennem retslige og udenretslige foranstaltninger at inddrive mere end […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) fra CFR Marfă, heraf […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) i perioden marts-juli 2018. Den 6. december 2018 indgik CFR Infrastructură endvidere en aftale om omlægning af CFR Marfăs betaling af renter og strafgebyrer på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (betalingsomlægningsaftalen fra 2018). Af denne aftale fremgår det bl.a., at CFR Marfă pr. 4. december 2018 skyldte CFR Infrastructură et beløb på i alt […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), hvoraf […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) er det beløb, som CFR Infrastructură havde fået tilkendt ved syv civile retsafgørelser i 2017, som fuldbyrdes. Af dette beløb på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) udgør […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) renter og strafgebyrer. Ifølge bestemmelserne i betalingsomlægningsaftalen fra 2018 skal hovedstolen på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) fortsat inddrives ved realisering af CFR Marfăs beslaglagte løsøre og faste ejendom.

(99) Rumænien forklarer, at fuldbyrdelsen gennem pant i aktiver kun blev anvendt, så længe CFR Marfă overholder betingelserne i omlægningsaftalerne, og oplyser, at CFR Marfă overholder betingelserne i betalingsomlægningsaftalen fra 2018.

(100) Ovenstående bekræfter ifølge Rumænien, at CFR Infrastructură anvender gældsinddrivelsesforanstaltninger, og at CFR Marfă ikke er blevet fritaget for nogen betalinger.

(101) Rumænien finder, at CFR Marfă ikke nyder godt af særbehandling fra CFR Infrastructură og ikke er eller er blevet fritaget for nogen retlig forpligtelse. Rumænien anfører, at CFR SA [CFR Infrastructură] har anvendt og stadig anvender de samme økonomiske sanktioner i forbindelse med enhver jernbaneoperatørs manglende betaling af infrastrukturafgifter, og minder om, at [ø]konomiske sanktioner er sanktioner for forsinket betaling, der beregnes og anvendes ved manglende betaling af udestående afgifter på forfaldsdatoen efter samme procentsats og uden forskelsbehandling. Rumænien anfører videre, at [CFR Infrastructură] anvender de samme retslige og udenretslige foranstaltninger til at inddrive udestående beløb fra enhver jernbaneoperatør.

(102) Rumænien tilføjer også, at CFR Infrastructurăs manglende inddrivelse af infrastrukturafgifter fra CFR Marfă er en objektiv omstændighed og en følge af det forhold, at andre statsejede virksomheder eller foretagender, hvori staten er aktionærer (hvoraf mange er aktive i energisektoren), ikke har betalt deres gæld til CFR Marfă. Rumænien forklarer, at denne gæld til CFR Marfă er af samme størrelsesorden som de beløb, CFR Marfă skylder CFR Infrastructură, og at enhver afbrydelse af CFR Marfăs transporttjenester ville forstyrre de aktiviteter, der udføres af disse virksomheder, til skade for befolkningens levestandard og de økonomiske aktiviteter på forskellige områder. Rumænien anfører, at CFR Marfă har taget forholdsregler for at inddrive sådan gæld i overensstemmelse med lovgivningen på området.

(103) Rumænien tilføjer desuden, at CFR Marfă ikke kan pålægges strengere foranstaltninger (f.eks. en konkursbegæring), da CFR Infrastructură og de rumænske myndigheder skal tage hensyn til betydningen af CFR Marfă og dens ressourcer for det nationale forsvarssystem, den nationale sikkerhed samt den offentlige sikkerhed og orden, for transporten af strategiske materialer, for nationaløkonomien og for befolkningen (se også punkt 3.2.1 og 3.2.2 ovenfor).

(104) Med henblik herpå minder Rumænien om, at de rumænske myndigheder og CFR Infrastructură skal handle i overensstemmelse med forsvarslovgivningen og skal træffe foranstaltninger, som ikke indebærer en risiko for afhændelse af visse ressourcer, der tilhører CFR Marfă (negativ indvirkning på ressourcer, der betragtes som statslige ressourcer), og som ikke påvirker militære forsendelser og transporten af strategiske materialer, der udføres af denne strategiske virksomhed, eller CFR Marfăs indsats i krisesituationer (som f.eks. i vinteren 2016/17).

(105) Endvidere anfører Rumænien i sine bemærkninger af 14. august 2018 som svar på bemærkninger fra tredjeparter, at CFR Infrastructură er forpligtet til at afholde sig fra at træffe fuldbyrdelsesforanstaltninger, som kan blokere militære forsendelser og reducere landets forsvarskapacitet, i henhold til artikel 34 i loven om Rumæniens nationale forsvar. Rumænien citerer transportministeren, som har udtalt, at vi bør ikke aflive den høne, der lægger æggene, som begrundelse for, at staten ikke bør håndhæve hele CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură.

Rumæniens bemærkninger vedrørende foranstaltning 3

(106) Rumænien bestrider for det første, at foranstaltning 3 udspringer af statsmidler. Rumænien anfører specifikt, at de tre kumulative betingelser [i artikel 107, stk. 1, i TEUF] ikke er opfyldt, således at gældsombytningen vedrørende CFR Marfă kan anses for statsstøtte, idet betingelsen i litra a) ikke er opfyldt, da der ikke er brugt nogen statsmidler, og der ikke er tildelt nogen midler fra statsbudgettet (hvilket kunne betyde, at staten har afholdt direkte budgetudgifter). Disse beløb udgjorde faktisk ikke længere indtægter i budgettet, hvilket ligger uden for ordlyden af TEUF. Rumænien hævder, at staten handlede som en almindelig aktionær og tilstræbte at konsolidere sine egne interesser, og at den ikke gav en bestemt økonomisk aktør en økonomisk fordel.

(107) Rumænien hævder for det andet, at gældsombytningen blev godkendt af Rådet for Den Europæiske Union i Rådets afgørelse af 22. oktober 2013 om forebyggende mellemfristet finansiel EU-bistand til Rumænien (Rådets afgørelse af 22. oktober 2013), som understøttes af en standby-aftale mellem Rumænien og Den Internationale Valutafond (IMF) om forebyggende støtte på 1751,34 mio. SDR, jf. hensigtserklæring underskrevet af de rumænske myndigheder i Bukarest den 12. september 2013, som godkendt af IMF's bestyrelse ved afgørelse af 27. september 2013. Rumænien baserer dette synspunkt på bilag I til standby-aftalen, som lyder: Sidste år gennemførte vi en række vigtige reformer af statsejede virksomheder samt energi- og transportsektoren. Eksempelvis […] ved frivillig insolvens eller likvidation af virksomheder, gældsombytninger og omstruktureringsforanstaltninger. (fremhævelse tilføjet) […] Centrale reformer i energi- og transportsektoren omfatter: […] Transportsektoren: Vi indledte en salgsaftale vedrørende salget af en andel på 51 % i den statsejede godstransportvirksomhed [CFR Marfă] for 905 mio. RON og traf en regeringsbeslutning om godkendelse af salgsaftalen. Vi godkendte også en ordning for betaling af restancer i juni, hvorved CFR Marfăs restancer ville blive nedbragt med over 90 % efter afslutningen af salget […]. Vi har også planer om at lette betalingen af afgifter for infrastrukturadgang og elafgifter for den statsejede passagertogsoperatør og CFR Marfă gennem reformer af disse virksomheder og udligne udestående fordringer mellem de tre primære jernbaneselskaber. Foranstaltninger til forbedring af disse selskabers drift og finansielle resultater kunne omfatte: […] — CFR Marfă: Vi vil opfylde vores forpligtelser i henhold til salgsaftalen i forbindelse med salget af majoritetsandelen i CFR Marfă og afslutte transaktionen (betalingen af aktierne) i midten af oktober 2013. I denne sammenhæng vil den relevante regulerende myndighed blive anmodet om at godkende fusionen. Hvis der opstår uovervindelige hindringer under privatiseringsprocessen, vil udbuddet om privatiseringen af majoriteten af Marfă blive genåbnet efter en procedure, der er i overensstemmelse med bedste internationale praksis.

(108) Rumænien forklarer, at ovennævnte standby-aftale, herunder bilaget citeret i betragtning 107 ovenfor, blev godkendt af Rådet for Den Europæiske Union i artikel 1, stk. 1, i Rådets afgørelse af 22. oktober 2013, som bl.a. nævner de specifikke økonomisk-politiske betingelser, der er fastsat i aftalememorandummet, som bl.a. omfatter omstrukturering af statsejede virksomheder, herunder salg af kapitalandele, og styrkelse af virksomhedsledelse i de statsejede virksomheder.

(109) Rumænien anfører, at privatiseringen af CFR Marfă og gældsombytningen til fordel for denne virksomhed blev godkendt af Rådet, samtidig med at privatiseringen af CFR Marfă blev løbende overvåget af Kommissionen.

(110) I forbindelse med Kommissionens overvågning nævner Rumænien navnlig Kommissionens rapport The Balance of Payments Programme. Romania, 2013-2015, som bl.a. præsenterer status for privatiseringen af CFR Marfă, herunder gældsombytningen. I den citerede rapport anføres det navnlig, at privatiseringen bl.a. ville afhjælpe problemer med en gældsombytning foretaget i juni 2013 inden det mislykkede privatiseringsforsøg i oktober 2013.

(111) Rumænien anfører for det tredje, at gældsombytningen opfylder den almindelige markedsøkonomiske aktørtest, og gentager resultaterne af den Deloitte-undersøgelsen, som Rumænien har fået udarbejdet og har forelagt Kommissionen.

(112) Rumænien gentager, at det gav revisions- og konsulentfirmaet Deloitte til opgave at gennemføre en undersøgelse som forberedelse til den markedsøkonomiske aktørtest. Undersøgelsen blev gennemført ved anvendelse af en anerkendt metode, nemlig ved at beregne markedsværdien af andelen på 51 % pr. 31. december 2012 ved hjælp af discounted cash flow-metoden og ved særskilt at beregne markedsværdien af den resterende aktiepost (49 %) under antagelse af, at en sådan aktiepost ville blive solgt i perioden 2015-2018, ved anvendelse af CBIT- og EBITDA-multiplikatormetoden.

(113) Rumænien fremhæver konklusionerne i Deloitte-rapporten af 29. marts 2019, hvorefter gældsombytningen efterfulgt af privatiseringen af CFR Marfă ville have givet staten som aktionær og kreditor mulighed for at inddrive et større beløb (i gennemsnit 1079,9 mio. RON (ca. 235 mio. EUR)) end en omgående likvidation af virksomheden (i gennemsnit 916,97 mio. RON (ca. 199 mio. EUR)).

(114) Rumænien påpeger, at gældsombytningen først blev foretaget efter vedtagelsen af en beslutning i overensstemmelse med anbefalingerne i Deloitte-undersøgelsen ved udstedelse af hastedekret nr. 61/2013 af 12. juni 2013, dvs. efter gennemførelsen af den markedsøkonomiske aktørtest.

(115) Rumænien understreger også, at ovennævnte hastedekret nr. 61/2013 blev udstedt under behørig hensyntagen til IMF's og EU's udtalelser og henstillinger (se også betragtning 107 ff. ovenfor), fordi alle de ovennævnte aftalememoranda, der er indgået med disse internationale organisationer efter 2011, omhandler strukturreformer (herunder privatiseringer) af et stort antal statsejede virksomheder inden for forskellige områder, herunder transport (CFR Infrastructură, CFR Marfă og Tarom). Rumænien fremhæver navnlig beskrivelsen af en af reformerne i et sådant memorandum, som blev godkendt ved Rådets afgørelse, hvorefter Rumænien også godkendte en ordning for betaling af restancer i juni, hvorved CFR Marfăs restancer ville blive nedbragt med over 90 % efter afslutningen af salget […].

(116) Rumænien anfører for det fjerde, at gældsombytningen i 2013 til fordel for CFR Marfă i høj grad svarer til andre foranstaltninger vedrørende etablerede jernbanegodsoperatører i andre medlemsstater, hvor Kommissionen har vurderet, at der ikke var tale om statsstøtte, eller hvor støtten blev erklæret forenelig med det indre marked. Rumænien nævner følgende afgørelser truffet af Kommissionen som eksempler: afgørelse af 16. juni 2017 om statsstøtte SA.32544 (2011/C) gennemført af Grækenland til fordel for den græske jernbanekoncern TRAINOSE S.A., afgørelse af 20. juli 2018 om statslån SA.29198 — (2010/C) (ex 2009/NN) indrømmet af Slovakiet til Železničná Spoločnosť Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) og afgørelse af 19. juni 2017 om statsstøtte SA.39877 (2017/NN) — Kroatien — Støtte til HŽ Cargo d. o. o. — Gældsannullering.

(117) Rumænien anfører, at det gennemgående træk er, at jernbaneoperatørerne i disse stater og CFR Marfă befandt sig i finansielle vanskeligheder og havde betydelige underskud, og at de offentlige myndigheder besluttede at gribe ind på grund af deres betydning for de nationale økonomier. Rumænien finder derfor, at Rumænien, Kroatien, Grækenland og Slovakiet handlede i samme ånd, for så vidt angår de nationale jernbaneoperatører, som alle befandt sig i finansielle vanskeligheder. Efter Rumæniens opfattelse bør vurderingen af denne gældsombytning (og de øvrige foranstaltninger) ikke føre til et andet resultat for CFR Marfă.

(118) Rumænien minder om Kommissionens afgørelse om statsstøtte SA.32544 gennemført af Grækenland til fordel for den græske jernbanekoncern TRAINOSE S.A. og navnlig egenkapitalforøgelsen på 60 mio. EUR, som blev gennemført i 2009 med midler fra statsbudgettet.

(119) Rumænien bemærker, at foranstaltningen, selv om de græske myndigheder havde vurderet, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte, blev vurderet at udgøre støtte og blev erklæret forenelig med det indre marked af Kommissionen, fordi:

(119) a)

foranstaltningen havde til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den græske økonomi. I denne forbindelse minder Rumænien om, at Kommissionen fastholdt og accepterede argumenterne vedrørende Grækenlands økonomiske situation (økonomisk krise) og det forhold, at TRAINOSE spiller vigtig rolle for den græske økonomi. Afviklingen af TRAINOSE ville have skabt vanskeligheder for jernbaneinfrastrukturen, for nogle af koncernens datterselskaber, for vigtige virksomheder i Grækenland og for landets udenrigshandel. Det ville desuden have bidraget enten direkte eller indirekte til at øge arbejdsløsheden i et kriseramt land

b)

foranstaltningen var hensigtsmæssig, nødvendig og proportionel. Rumænien minder i denne forbindelse om, at Kommissionen fastslog, at foranstaltningen, ud over TRAINOSE's situation og fordele: var i overensstemmelse med målet om at undgå risici for det græske jernbanesystem og forhindre en afbrydelse af levering af jernbanetransportydelser for den græske økonomi og befolkning, (…) var tidsbegrænset, (…) var nødvendig for privatiseringen af TRAINOSE (…) og sikrede midlertidigt selskabets overlevelse, indtil den faktiske privatisering var gennemført, (…) havde ikke til formål at øge selskabets kapacitet og påvirkede derfor ikke konkurrencen og samhandelen mellem EU's medlemsstater.

(120) Rumænien anfører også, at annulleringen af gældsombytningen efter den mislykkede privatisering i 2013 og påbud om, at CFR Marfă skulle tilbagebetale ombytningsbeløbet, ville have medført alvorlige driftsvanskeligheder for CFR Marfă, som ville have ført til en uacceptabel risiko for, at virksomheden ikke kunne opfylde sine forpligtelser, som er fastsat ved lov, aftaler og konventioner på området for nationalt forsvar, eller som udspringer af Rumæniens medlemskab af NATO, i lyset af konflikten i Ukraine, som brød ud i 2014, den betydelige indsats i denne politiske og militære kontekst og stigningen i efterspørgslen efter militære forsendelser på 562,89 %. Undtagelsen i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og artikel 4 i TEU er begrundet på denne baggrund.

(121) Rumænien understreger navnlig, at salget af aktiver som led i en potentiel likvidation af virksomheder i overensstemmelse med gældende lovgivning kan være ret langvarig og kan medføre betydelige perioder, hvor de ressourcer, der kræves til landets forsvarssystem og strategiske forsendelser, ikke kan anvendes og vil blive forringet, fordi de er kørt i depot. I disse perioder, hvor CFR Marfă ikke kunne levere transporttjenester, og disse ressourcer endnu ikke var blevet en anden jernbaneoperatørs ejendom, som det skete i 2008 og 2014, kan konflikter bryde ud eller genopstå, som det fremgår af den nationale forsvarsstrategi (…). Under sådanne omstændigheder frygter Rumænien, at det ikke længere vil have transportkapacitet og ikke vil kunne reagere hensigtsmæssigt på eventuelle udfordringer, hvilket er uacceptabelt.

VURDERING AF STØTTEN

(122) Kommissionen undersøger først, om foranstaltning 1-5 til fordel for CFR Marfă indebærer statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF (se afsnit 4.1 nedenfor), om CFR Marfă var en kriseramt virksomhed (se afsnit 4.2 nedenfor), og om støtten allerede var blevet gennemført (se afsnit 4.3 nedenfor). Endelig vurderer Kommissionen, om denne støtte er forenelig med det indre marked (se afsnit 4.4 nedenfor).

Statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1

(123) I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(124) De anførte kriterier i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. En foranstaltning udgør således statsstøtte efter denne bestemmelse, hvis alle følgende betingelser er opfyldt:

(124) a)

foranstaltningen skal kunne tilregnes staten og være finansieret med statsmidler

b)

foranstaltningen skal give modtageren en fordel

c)

denne fordel skal være selektiv og

d)

foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

Virksomhed

(125) Ifølge fast retspraksis skal Kommissionen først udpege modtageren af de omhandlede foranstaltninger. Traktatens artikel 107, stk. 1, henviser til begrebet virksomhed ved definitionen af støttemodtageren. EU-domstolene definerer begrebet virksomhed som enheder, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset deres juridiske status og den måde, hvorpå de er finansieret. Det eneste relevante kriterium er, om den udøver en økonomisk aktivitet, dvs. om den tilbyder varer og/eller tjenesteydelser på markedet.

(126) CFR Marfă er et 100 % statsejet aktieselskab. Det blev stiftet som et aktieselskab den 1. oktober 1998 efter omstruktureringen af det rumænske jernbaneselskab og leverer jernbanegodstransport og andre hermed forbundne tjenesteydelser på markedet.

(127) CFR Marfă er derfor en enhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen vil derefter vurdere, om den aktivitet, der består i, at CFR Marfă udbyder jernbanegodstransport og andre hermed forbundne tjenesteydelser på markedet, er en økonomisk aktivitet.

Økonomisk aktivitet

(128) Kommissionen vurderede indledningsvis, om artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse i lyset af Rumæniens argumenter om, at CFR Marfă udøver offentlig myndighed.

(129) Rumænien gør gældende (se betragtning 63-76 ovenfor), at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse på CFR Marfă i medfør af bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i TEU og punkt 17 i meddelelsen om begrebet statsstøtte, som bl.a. bestemmer, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse, når staten optræder som udøver af offentlig myndighed, eller offentlige enheder handler i deres egenskab af offentlige myndigheder. Rumænien anfører, at det udøvede offentlig myndighed ved vedtagelsen af foranstaltning 1-3 og 5, som havde til formål at sikre kontinuiteten i opfyldelsen af CFR Marfăs forpligtelser på områderne for national sikkerhed og nationalt forsvar.

(130) Kommissionen bemærker, at dette argument er fejlbehæftet, af følgende grunde:

(131) For det første fejlfortolker dette argument den måde, hvorpå bestemmelserne i punkt 17 i meddelelsen om begrebet statsstøtte efter hensigten skal fungere. Disse bestemmelser er en del af afsnit 2 i meddelelsen om begrebet statsstøtte, som indeholder regler vedrørende begrebet virksomhed og økonomisk aktivitet. Artikel 107, stk. 1, i TEUF finder på enheder, der betragtes som virksomheder, der udøver en økonomisk aktivitet efter de regler, der er fastsat i afsnit 2 i meddelelsen om begrebet statsstøtte. Undersøgelsen af, om artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse, indebærer derfor en vurdering af, om CFR Marfă er en virksomhed, der udøver en økonomisk aktivitet.

(132) I modsætning hertil anfører Rumænien, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse på CFR Marfă, fordi Rumænien udøvede offentlig myndighed ved vedtagelsen af foranstaltning 1-3 og 5 til fordel for CFR Marfă for at sikre kontinuiteten i forsendelserne af strategiske og militære materialer samt opfyldelsen af andre forpligtelser i forbindelse med den nationale sikkerhed og forsvaret. Rumænien hævder med andre ord, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke finder anvendelse på CFR Marfă, alene på grund af den kapacitet, i medfør af hvilken den rumænske stat vedtog foranstaltning 1-3 og 5 til fordel for CFR Marfă.

(133) Kommissionen bemærker, at dette argument vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den markedsøkonomiske aktørtest finder anvendelse på Rumæniens vedtagelse af foranstaltning 1-5, og i givet fald anvendelsen af denne test (punkt 76-77 i meddelelsen om begrebet statsstøtte) som omhandlet i betragtning 179-181 nedenfor. Anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest indebærer imidlertid på ingen måde en vurdering af, om CFR Marfă er en virksomhed, der udøver en økonomisk aktivitet, for så vidt angår anvendelsen af artikel 107, stk. 1, i TEUF. Rumæniens argument fejlfortolker derfor hensigten med afsnit 2 i meddelelsen om begrebet statsstøtte.

(134) For det andet har Rumænien ikke fremlagt dokumentation for, at CFR Marfăs aktiviteter ikke er økonomiske. Rumænien har navnlig ikke dokumenteret, at Rumænien har trukket aktiviteterne i forbindelse med militære forsendelser og forsendelser af strategiske produkter ud af det økonomiske domæne med henblik på udøvelse af offentlig myndighed, hvilket kunne have vist, at disse aktiviteter rent faktisk er ikkeøkonomiske.

(135) Tværtimod fremgår det klart af Rumæniens bemærkninger, at militære forsendelser er tjenesteydelser, der leveres af CFR Marfă på grundlag af årlige kontrakter, og som sker mod betaling. Rumænien medgiver også, at markederne for militære forsendelser og tilknyttede aktiviteter er åbne for alle private jernbaneoperatører, som har en gyldig tilladelse, dog med forbehold af visse sikkerhedsgodkendelser (se betragtning 75 ovenfor). Dette bekræftes yderligere af bestemmelserne i de protokoller, fælles bekendtgørelser og aftaler, der er indgået mellem forsvarsministeriet og ministeriet for transport, anlæg og turisme, og som fastlægger, at forpligtelser til at sikre kontinuitet i militære forsendelser i fredstid og i tilfælde af kriser, nødsituationer og krig eller andre særlige omstændigheder ikke kun påhviler CFR Marfă, men også for andre godkendte jernbanetransportoperatører, som modtager betaling på grundlag af kontrakter.

(136) Ovennævnte viser tydeligt, at disse leveringer af militære forsendelser ikke var blevet trukket ud af det økonomiske område af staten og leveres af CFR Marfă på grundlag af markedsmekanismer, og derfor anses de for økonomiske aktiviteter.

(137) Den omstændighed, at private jernbanegodsvirksomheder ikke ønsker at foretage militære forsendelser, enten på grund af den begrænsede efterspørgsel eller på grund af manglende kapacitet, har ikke betydning for denne konklusion. Det, der betyder noget, er alene disse operatørers mulighed for at konkurrere om disse kontrakter med CFR Marfă, hvilket garanteres af ånden og ordlyden i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/81/EF, som er gennemført i rumænsk lovgivning ved hastedekret nr. 114/2011 af 21. december 2011.

(138) Forpligtelsen til at etablere, vedligeholde og bevare reserverne på forskellige steder langs jernbanenettet er desuden en forudsætning for, at CFR Marfă kan levere militære forsendelser mod betaling på grundlag af kontrakter, hvilket er grunden til, at Kommissionen anser dette for at være en del af den økonomiske aktivitet i forbindelse med militære forsendelser. Den omstændighed, at CFR Marfă kan anvende de ressourcer, der er udpeget som mobiliseringsreserver til sine sædvanlige kommercielle jernbanegodsaktiviteter (herunder militære forsendelser), er en yderligere bekræftelse af denne konklusion. Den omstændighed, at CFR Marfă muligvis ikke modtager passende betaling for sine omkostninger til at etablere, vedligeholde og bevare disse reserver, ændrer heller ikke denne konklusion, da enhver aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et marked ifølge fast retspraksis er en økonomisk aktivitet, uanset om det sker uden gevinst for øje eller mod passende kompensation. Den omstændighed, at CFR Marfă ikke har modtaget tilstrækkelig betaling for leveringen af visse tjenesteydelser, bør derfor ikke have nogen betydning for klassificeringen af disse tjenesteydelser som økonomiske aktiviteter.

(139) Kommissionen kan ikke acceptere Rumæniens argument om, at CFR Marfă, som ejer ca. 93 % af den nationale vognflåde, reelt er den eneste operatør, der kan opfylde forpligtelsen til at kunne stille mobiliseringsreserver til rådighed. Selv om dette argument kunne påvirke Kommissionens konklusion i betragtning 136 (hvilket ikke er tilfældet, da Rumænien ikke har trukket militære forsendelser ud af det økonomiske område), har Rumænien ikke dokumenteret, hvorfor andre private operatører ikke kan konkurrere om militære forsendelser eller opfylde mobiliseringskravene med de resterende 7 % af vognene eller med vogne, der indkøbes på markedet til dette formål (bl.a. fra CFR Marfă, enten på almindelige handelsvilkår eller under CFR Marfăs likvidation). Selv om Rumænien hævder, at de reserver, der indgår i mobiliseringsplanerne, ikke må afhændes og skal holdes operationelle på CFR Marfăs regning (betragtning 64, nr. ii)), har Rumænien ikke kunnet oplyse Kommissionen den udtrykkelige bestemmelse i lovgivningen, som bekræfter dette.

(140) Kommissionen kan heller ikke acceptere Rumæniens argument om, at ingen af de øvrige jernbanegodsvirksomheder i Rumænien kan opnå de nødvendige certifikater vedrørende industrisikkerhed. Selv om dette argument kunne påvirke Kommissionens konklusion i betragtning 136 (hvilket ikke er tilfældet, da Rumænien ikke har trukket militære forsendelser ud af det økonomiske område), bemærker Kommissionen, at det er op til en enkelte private jernbaneoperatør at foretage de nødvendige ændringer for at få udstedt de forskellige certifikater. Kommissionen bemærker også den omstændighed, at en tidligere transportminister og CFR Marfăs tidligere administrerende direktør ved de rumænske domstole er blevet dømt for kriminelle aktiviteter, der kan sidestilles med korruption (se betragtning 41 ovenfor), hvilket ligeledes ville udelukke CFR Marfă fra at være leverandør af militære forsendelsestjenester.

(141) Med hensyn til Rumæniens argument om, at CFR Marfăs færgeaktiviteter ikke er af økonomisk karakter, bemærker Kommissionen Rumæniens argument om, at disse færger ikke blev anvendt til kommercielle formål, fordi andre færgeruter, som blev drevet fra havnen i Constanta, ikke var rentable (betragtning 64, nr. vi)). Dette er efter Kommissionens opfattelse et klart tegn på, at CFR Marfăs færgeaktiviteter udgør en økonomisk aktivitet, da enhver aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et marked ifølge fast retspraksis er en økonomisk aktivitet, uanset om det sker uden gevinst for øje eller mod passende kompensation.

(142) Med hensyn til forsendelserne af strategiske produkter bemærker Kommissionen, at disse forsendelser blev udført af CFR Marfă på grundlag af kontrakter, der sædvanligvis indgås efter udbudsprocedurer, hvori andre private aktører deltager og konkurrerer med CFR Marfă (se betragtning 65 ovenfor). Tjenester, der leveres under disse kontrakter, godtgøres på de betingelser, der er fastsat i den pågældende kontrakt (betragtning 66). Derfor tildeles kontrakterne vedrørende forsendelser af strategiske produkter, og de respektive tjenester i henhold til disse kontrakter leveres tydeligvis på markedsvilkår og er derfor af økonomisk karakter.

(143) Selv om Rumænien hævder, at disse tjenester i tilfælde af visse kriser kan kræves af offentlige myndigheder uden for de eksisterende kontrakter, medgiver Rumænien, at der blev ydet betaling for sådanne forsendelser til priser, der er fastsat i de kontrakter, som blev tildelt gennem udbudsprocedurer, inden de respektive vanskelige vejrforhold indtraf.

(144) Med hensyn til CFR Marfăs deltagelse i forskellige offentlige øvelser og levering af godstransportressourcer uden nogen form for økonomisk kompensation for/til visse offentlige myndigheder eller institutioner (jf. betragtning 67), kan Kommissionen ikke se, hvordan dette kan have en betydning for definitionen af CFR Marfăs aktiviteter i forbindelse med strategiske forsendelser på grundlag af kontrakter, der er tildelt på markedsvilkår, som klart økonomiske. Kommissionen bemærker videre, at Rumænien ikke har fremlagt dokumentation for, hvorvidt CFR Marfăs levering af ressourcer uden nogen form for økonomisk kompensation for/til visse offentlige myndigheder eller institutioner var fastsat i den gældende lovgivning, og at Rumænien under ingen omstændigheder har fremlagt tal for omkostningerne til sådanne aktiviteter.

(145) CFR Marfă er derfor uden tvivl en virksomhed, der udøver økonomisk aktivitet, for så vidt angår alle dens godstransportaktiviteter, som artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse på.

(146) For det tredje og subsidiært minder Kommissionen om, at det forhold, at en enhed — for så vidt angår en del af dens aktiviteter — udøver beføjelser som offentlig myndighed, ikke i sig selv er til hinder for, at enheden kan anses for en virksomhed i den forstand, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, vedrørende konkurrencereglerne for den resterende del af enhedens økonomiske aktiviteter. Hvis den pågældende enheds økonomiske aktivitet kan adskilles fra dens udøvelse af beføjelser som offentlig myndighed, anses denne enhed for en virksomhed for denne del af dens aktiviteter.

(147) Selv om CFR Marfăs aktiviteter i forbindelse med militære forsendelser og vedligeholdelse af mobiliseringsreserver blev anset for ikkeøkonomiske aktiviteter, har Rumænien efter Kommissionens opfattelse ikke fremlagt dokumentation for, at de økonomiske aktiviteter i forbindelse med kommerciel jernbanegodstransport, som CFR Marfă udførte, ikke kunne adskilles fra udøvelsen af beføjelser som offentlig myndighed på det militære område. Alene den omstændighed, at der kan være en økonomisk forbindelse mellem disse aktiviteter, idet CFR Marfăs økonomiske aktiviteter gør det muligt helt eller delvist at finansiere virksomhedens ikkeøkonomiske aktiviteter, er ikke tilstrækkelig til, at det kan fastslås, at disse aktiviteter er uadskillelige, i henhold til retspraksis.

(148) Selv om artikel 346, stk. 2, i TEUF, som finder anvendelse på fabrikation af eller handel med våben, ammunition og krigsmateriel, ikke finder anvendelse på transporttjenester (og den ikke påberåbes af Rumænien), er der efter Kommissionens opfattelse visse principper i retspraksis fra anvendelsen af artikel 346, stk. 2, i TEUF, som finder analog anvendelse på spørgsmålet om adskillelse af økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteter, for så vidt angår anvendelsen af artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen finder navnlig, at virksomheder, der udøver både ikkeøkonomiske og økonomiske aktiviteter, ikke kan påberåbe sig bestemmelserne i punkt 18 i meddelelsen om begrebet statsstøtte ved at hævde, at økonomiske aktiviteter er nødvendige for rentabiliteten af de militære/forsvarsmæssige aktiviteter, som hævdes at være uløseligt forbundne.

(149) CFR Marfăs kommercielle aktiviteter i jernbanegodssektoren kan desuden klart adskilles fra udøvelsen af sådanne ikke-økonomiske aktiviteter, primært fordi militære forsendelser er underlagt særskilte regler og transporteres under særskilte kontrakter indgået mellem forsvarsministeriet og bl.a. CFR Marfă, hvilket Rumænien har medgivet (se betragtning 64 ovenfor).

(150) Rumænien afviste indledningsvis at fremlægge tal for den procentdel af ressourcerne, der er forbeholdt det nationale forsvar (på grund af statshemmeligheder), og hævdede, at det ikke var muligt at oplyse CFR Marfăs omkostninger som følge af denne reservation af ressourcer, fordi de offentlige myndigheder ikke havde udarbejdet en metode dertil (se betragtning 64 ovenfor), men Rumænien har alligevel påpeget, at militære forsendelser kræves med ujævne mellemrum og udgør en meget mindre andel end de øvrige transporter, og anført, at de tegner sig for omkring 2 % af CFR Marfăs samlede omsætning. Rumænien har også fremlagt et skøn over CFR Marfăs omkostninger til etablering og vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne (se betragtning 64 ovenfor).

(151) Dette er efter Kommissionens opfattelse endnu et tegn på, at CFR Marfăs aktiviteter i forbindelse med militære forsendelser og den dermed forbundne forpligtelse til at etablere og vedligeholde mobiliseringsreserver, selv om de blev betragtet som ikkeøkonomiske (hvilket dog ikke er tilfældet, se betragtning 145), faktisk kan adskilles fra CFR Marfăs økonomiske aktiviteter.

(152) Uden at det berører konklusionen i betragtning 151, finder Kommissionen imidlertid, at estimatet af CFR Marfăs omkostninger til etablering og vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne, som Rumænien har fremlagt, ikke er underbygget af følgende grunde.

(153) Kommissionen finder for det første, at estimatet af CFR Marfăs omkostninger til etablering og vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne, som Rumænien har fremlagt, er klart overdrevet. Rumænien kategoriserer alle årlige udgifter til afskrivning af alle CFR Marfăs uudnyttede lokomotiver og vogne samt de årlige udgifter til vedligeholdelse og reparation af disse vogne som omkostninger. Behovet for mobiliseringsreserverne afhænger efter Kommissionens opfattelse ikke (og bør ikke afhænge) af antallet af og variationerne i det rullende materiel, der ejes af et jernbaneselskab (variationer, som afhænger af en lang række faktorer som f.eks. jernbaneselskabets historie og kommercielle beslutninger), men af det faktiske behov for sådanne reserver, som bør fastsættes af forsvarsministeriet. Rumænien har imidlertid ikke fremlagt dokumentation for, at CFR Marfăs uudnyttede rullende materiel som helhed fungerer som mobiliseringsreserver.

(154) Det samme gælder for omkostningerne til vedligeholdelse af færger tilhørende CFR Marfă. Rumænien betegner blot alle omkostningerne til vedligeholdelse og andre udgifter i forbindelse med disse færger som omkostninger, som CFR Marfă har afholdt som følge af virksomhedens forpligtelse til at holde mobiliseringsreserverne driftsklare. Rumænien har imidlertid ikke godtgjort, at disse færger faktisk er udpeget som mobiliseringsreserver, og har ikke uddybet, om disse omkostninger er blevet betalt af forsvarsministeriet, navnlig for visse militære forsendelser, som CFR Marfă har foretaget til forsvarsformål inden for rammerne af kontrakten med forsvarsministeren, som omfattede færgetransport, og for hvilke CFR Marfă udstedte fakturaer efter virksomhedens egen takster.

(155) Rumænien har for det andet ikke forelagt Kommissionen alle de dokumenter, Kommissionen skal bruge for at kunne kontrollere nøjagtigheden af de udgifter til afskrivning, vedligeholdelse og reparation af uudnyttet rullende materiel, som Rumænien har fremlagt, samt andre udgifter (til personale, brændstof, færger, andre afgifter end infrastrukturafgifter osv.).

(156) Som andel ved fordelingen af andre omkostninger (herunder f.eks. personaleudgifter samt udgifter til brændstof til særlige bevægelser af rullende materiel svarende til mobiliseringsreserverne og andre afgifter end infrastrukturafgifter i forbindelse med sådanne bevægelser) har Rumænien for det tredje anvendt en faktor på 2 %, men har ikke forklaret, på hvilket grundlag denne bestemte fordelingsfaktor er blevet valgt. Denne procentdel synes at svare til andelen af militære af militære forsendelser af CFR Marfăs samlede omsætning (se betragtning 64, nr. v)). Rumænien har imidlertid ikke forklaret, om dette er den reelle begrundelse for at vælge en andel på 2 % til omkostningsfordelingen. Det er under alle omstændigheder højst usandsynligt, at en aktivitet, der tegner sig for 2 % af CFR Marfăs omsætning, kræver den præcis samme procentdel af aktiver eller personale til vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne.

(157) Kommissionen finder derfor, at Rumænien ikke har fremlagt tilstrækkeligt bevis for estimaterne af CFR Marfăs omkostninger som følge af forpligtelsen til at opbevare og vedligeholde de nødvendige reserver og kapaciteter til at varetage mobiliseringsopgaverne.

(158) På grundlag af ovenstående konkluderer Kommissionen, at CFR Marfă er en virksomhed, der udøver økonomisk aktivitet, for så vidt angår alle dens godstransportaktiviteter, og derfor finder artikel 107, stk. 1, i TEUF anvendelse på alle CFR Marfăs aktiviteter. Selv om aktiviteterne i forbindelse med militære forsendelser og vedligeholdelse af mobiliseringsreserverne blev anerkendt som en ikke-økonomisk aktivitet, er den klart adskillelig fra CFR Marfăs primære økonomisk aktivitet, nemlig kommerciel jernbanegodstransport, i hvilket tilfælde artikel 107, stk. 1, i TEUF finder anvendelse på CFR Marfăs økonomiske aktivitet.

Statsmidler og tilregnelse til staten

(159) For at foranstaltningerne kan betragtes som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal de ifølge EU-domstolenes (Domstolens) praksis a) stamme fra statsmidler, enten indirekte eller direkte gennem ethvert mellemliggende organ, som handler i henhold til de beføjelser, det har fået overdraget, og b) kunne tilregnes staten. Begrebet medlemsstat omfatter alle offentlige myndighedsniveauer, uanset om det er en national, regional eller lokal myndighed.

Foranstaltning 1 og 4 — Manglende inddrivelse af udestående socialsikringsbidrag og skatter i) i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 og ii) efter gældsombytningen

(160) Som bemærket i betragtning 77 ovenfor er ANAF, CNPP, ANOFM og CNAS en del af den offentlige forvaltning, som kontrolleres af den rumænske regering. Disse organers manglende inddrivelse af den forfaldne gæld (dvs. udestående skatter og socialsikringsbidrag samt renter og strafgebyrer) og den yderligere akkumulering af gæld, der normalt skulle have været betalt til dem, belaster derfor statsbudgettet og involverer statsmidler. Rumænien har ikke gjort indsigelse mod tilregnelsen for ovennævnte offentlige kreditorer.

(161) I lyset af betragtning 160 konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 1 og 4 kan tilregnes staten og indebærer en overførsel af statsmidler.

Foranstaltning 2 og 5 — Manglende inddrivelse af gæld til CFR Infrastructură og forøgelse af gælden til CFR Infrastructură som følge af den fortsatte levering af tjenesteydelser i) i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 og ii) efter gældsombytningen

(162) I henhold til Stardust Marine-dommen udgør midler, der tilhører en virksomhed, som er et selskab oprettet på privatretligt grundlag, hvis aktiemajoritet ejes af staten, dvs. en offentlig virksomhed, statsmidler.

(163) Af artikel 2, litra b), i Kommissionens direktiv 2006/111/EF fremgår det, at der ved offentlige virksomheder forstås: »enhver virksomhed, på hvilke de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de regler, der gælder for virksomheden. Dominerende indflydelse antages at foreligge, når de offentlige myndigheder direkte eller indirekte i relation til en virksomhed:

(163) a)

besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital, eller

b)

råder over mere end halvdelen af de stemmer, der er knyttet til kapitalandele, som virksomheden har udstedt, eller

c)

kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i virksomhedens bestyrelse, direktion eller tilsynsråd«.

(164) CFR Infrastructură er en infrastrukturforvalter, der ejes 100 % af den rumænske stat. Transportministeriet har alle de stemmer der er knyttet til de aktier, der er udstedt af CFR Infrastructură. Transportministeriet er desuden det eneste organ, der udpeger CFR Infrastructurăs bestyrelse, direktion eller tilsynsråd. Derfor er mindst én af de alternative betingelser opfyldt, og CFR Infrastructură er klart en offentlig virksomhed i henhold til artikel 2, litra b), i direktiv 2006/111/EF. CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură bringer desuden statsmidler i fare, da denne gæld har direkte indvirkning på statsbudgettet. CFR Infrastructură modtager nemlig midler til forvaltning af infrastruktur direkte fra statsbudgettet og bruger desuden midler fra gebyrer for brugen af infrastruktur til vedligeholdelsen heraf. Hvis CFR Infrastructurăs egne midler ikke er tilstrækkelige, modtager den flere midler over statsbudgettet. CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură involverer derfor statsmidler.

(165) I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at den manglende inddrivelse af CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură og forøgelsen af gælden til denne statsejede virksomhed som følge af den fortsatte levering af tjenester (se tabel 7 ovenfor) belaster statens ressourcer.

(166) Hvad angår tilregnelse til staten, fastslog Domstolen i Stardust Marine-dommen, at alene det forhold, at staten eller en statslig enhed er eneaktionær eller har aktiemajoriteten i en virksomhed, ikke er tilstrækkeligt til, at en overførsel af ressourcer foretaget af den pågældende virksomhed kan tilregnes de offentlige aktionærer. Domstolen fastslog, at selv om staten kan kontrollere en offentligt ejet virksomhed og udøve dominerende indflydelse på dens transaktioner, kan det ikke automatisk antages, at denne kontrol faktisk udøves i en konkret sag, da en offentlig virksomhed kan handle mere eller mindre selvstændigt alt afhængigt af den udstrækning, hvori staten tillader dette.

(167) Ifølge Domstolen er de indikatorer, som kan lægges til grund for tilregnelse til staten (i det følgende benævnt Stardust-indikatorerne), følgende:

(167) a)

hvis den pågældende virksomhed ikke kunne træffe den anfægtede beslutning uden at tage hensyn til myndighedernes krav

b)

hvis virksomheden var tvunget til at tage hensyn til anvisninger fra statslige myndigheder

c)

den offentlige virksomheds integration i den offentlige forvaltning

d)

virksomhedens aktiviteter, og om disse udøves på markedet under normale konkurrencevilkår med deltagelse af private virksomheder

e)

virksomhedens juridiske status

f)

udstrækningen af de offentlige myndigheders kontrol med administrationen af virksomheden

g)

enhver anden omstændighed i den pågældende sag, der viser, at de offentlige myndigheder er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, eller som tværtimod sandsynliggør, at de ikke er impliceret deri, under hensyntagen til foranstaltningens anvendelsesområde, indhold og hermed forbundne betingelser.

(168) Med hensyn til CFR Infrastructură bemærker Kommissionen, at staten via transportministeriet som eneaktionær udpeger CFR Infrastructurăs ledelse (litra f) i Stardust-indikatorerne anført ovenfor). CFR Infrastructură anses desuden for en offentlig virksomhed, hvis årsregnskab på forhånd godkendes af transportministeriet efter orientering af finansministeriet (litra c) i Stardust-indikatorerne anført ovenfor). Den samme forudgående godkendelse kræves for alle ændringer af det årlige budget for CFR Infrastructură, som bl.a. består af tilgodehavender fra salg fra CFR Infrastructurăs kunder, herunder CFR Marfă.

(169) Rumænien har desuden bekræftet, at CFR Infrastructură ikke kunne afholde sig fra at håndhæve sine krav over for CFR Marfă uden at tage hensyn til de offentlige myndigheders krav (litra a), b) og g) i Stardust-indikatorerne anført ovenfor). Det fremgår også af forskellige artikler i medierne, at sådanne håndhævelsesforanstaltninger er blevet truffet efter instrukser fra regeringen.

(170) Rumænien hævder endvidere, at CFR Infrastructură handlede som en offentlig myndighed over for CFR Marfă, fordi den var forpligtet til at tillade CFR Marfăs kommercielle aktiviteter at blive videreført og ikke kan træffe foranstaltninger, der kunne blokere disse aktiviteter, i medfør af bestemmelserne i artikel 34 i lov nr. 45/1994 om Rumæniens nationale forsvar, som ændret (litra a) og b) i Stardust-indikatorerne anført ovenfor).

(171) Dette er efter Kommissionens opfattelse en klar tilkendegivelse fra Rumænien af, at CFR Infrastructură vedtog foranstaltning 2 og 5 på en måde, der kan tilregnes staten.

(172) I lyset af disse omstændigheder konkluderer Kommissionen, at der er tilstrækkelige indikatorer til at fastslå, at den manglende inddrivelse af CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură i det mindste fra 2010 og forøgelsen af gælden til denne statsejede virksomhed som følge af den fortsatte levering af tjenesteydelser til CFR Marfă før og efter gældsombytningen 2013 kan tilregnes staten.

Foranstaltning 3 — Gældsombytningen på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR)

(173) Den gæld på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR), som blev konverteret til egenkapital i CFR Marfă, hidrørte fra statsmidler, idet den konverterede gæld, som bemærket i fodnote 27 og betragtning 24, 77 og 86, var gæld til de rumænske myndigheder og CFR Infrastructură, hvor sidstnævnte er en offentlig virksomhed som omhandlet i artikel 2, litra b), i direktiv 2006/111/EF.

(174) Beslutningen om at konvertere gælden på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR) til egenkapital var omfattet af hastedekret nr. 61/2013 udstedt af den rumænske premierminister og godkendt af transportministeren, vicepremierministeren og ministeren for offentlige finanser.

(175) Rumæniens påstand om, at gældsombytningen ikke hidrører fra statsmidler (se betragtning 106 ovenfor), er ikke overbevisende. Det forhold, at gældsbeløbene ikke var direkte budgetudgifter, er uden betydning, fordi overførslen af statsmidler kan antage mange former, herunder mistede indtægter. Ved gældsombytningen gav den rumænske stat faktisk afkald på at inddrive midler, den kunne have opnået fra modtageren ved at tvangsinddrive de offentlige kreditorers og CFR Infrastructurăs fordringer. Kommissionen bemærker, at der er en betydelig overlapning mellem de statsmidler, der er omfattet af foranstaltning 1 og 2, og de statsmidler, der er omfattet af foranstaltning 3, for så vidt som det fulde beløb af den ikkefuldbyrdede gæld svarende til foranstaltning 1 og 85 % af den ikkefuldbyrdede gæld svarende til foranstaltning 2 blev afskrevet ved gældsombytningen svarende til foranstaltning 3 (se fodnote 27). De statsmidler, der var omfattet af foranstaltning 3, adskilte sig med andre ord ikke fra de statsmidler, der var omfattet af foranstaltning 1 og (en stor del af) de statsmidler, der var omfattet af foranstaltning 2.

(176) I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen i modsætning til Rumæniens opfattelse, at gældsombytningen hidrører fra statsmidler og kan tilregnes staten.

De tildelte foranstaltningers selektivitet

(177) De omhandlede foranstaltninger er klart selektive, da de alene blev indrømmet CFR Marfă. Som Domstolen har fastslået, giver identificeringen af en økonomisk fordel i forbindelse med individuel støtte i princippet anledning til en formodning om, at den er selektiv. Dette gælder, uanset om der er aktører på de relevante markeder, som befinder sig i en sammenlignelig situation. Under alle omstændigheder modtog andre virksomheder i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, i lyset af formålet med foranstaltningerne, inden for jernbanegodstransport eller andre transportsektorer ikke den samme fordel.

Økonomisk fordel ved de tildelte foranstaltninger

(178) Som anført i betragtning 77-87, 95-102 og 111 ovenfor anfører Rumænien, at foranstaltningerne, navnlig gældsombytningen, ikke gav CFR Marfă en økonomisk fordel, fordi de var i overensstemmelse med den markedsøkonomiske aktørtest som fremlagt i Deloitte-rapporten, og at de offentlige myndigheder og den offentlige virksomhed CFR Infrastructură handlede på samme måde, som enhver privat kreditor eller investor ville have handlet, med henblik på at minimere deres tab og maksimere deres fortjeneste.

Manglende anvendelse af den markedsøkonomiske aktørtest i den foreliggende sag

(179) Kommissionen finder for det første, at princippet om den markedsøkonomiske aktør (den markedsøkonomiske aktørtest) ikke kan anvendes på de omhandlede foranstaltninger. Kommissionen minder om, at Domstolen tidligere har fastslået, at anvendelsen af princippet om den markedsøkonomiske aktør i sidste ende afhænger af, om staten som aktionær og ikke som a offentlig myndighed har givet en økonomisk fordel til en virksomhed, som den ejer. Den markedsøkonomiske aktørtest kan således ikke finde anvendelse på staten som CFR Marfăs kreditor via ANAF og de andre offentlige kreditorer eller via infrastrukturforvalteren CFR Infrastructură, fordi princippet om den private kreditor ikke finder anvendelse på foranstaltninger, som staten traf som offentlig myndighed, eftersom CFR Marfă var en strategisk virksomhed, som ikke kunne likvideres af sikkerhedsmæssige og andre ikke-økonomiske grunde.

(180) I dette tilfælde handlede Rumænien som det modsatte af en markedsøkonomisk investor. I stedet for at tage strenge forholdsregler for at håndhæve en voksende gæld handlede den rumænske stat konsekvent og klart som en offentlig myndighed for at redde CFR Marfă fra konkurs. Den handlede heller ikke som en kreditor eller, i forbindelse med gældsombytningen, som en aktionær, der investerede i et selskab. Dette er så meget desto mere tilfældet, da Rumænien anfører, at de offentlige kreditorer ikke håndhævede gælden for at undgå, at CFR Marfă blev insolvent/måtte standse sine aktiviteter, som følge af CFR Marfăs strategiske betydning for landets nationale sikkerhed og forsvar. Rumænien indrømmer dermed, at hovedårsagen til ikke at lade CFR Marfă træde i likvidation via retslig håndhævelse ikke var økonomisk. Sidst, men ikke mindst, bemærker Kommissionen, at den manglende inddrivelse af gæld, som CFR Marfă skyldte, blev besluttet uden forudgående undersøgelser af, om en lempeligere håndhævelse kunne have sikret flere indtægter i modsætning til streng håndhævelse, hvilket også er tegn på, at den rumænske stats primære motiv ikke var økonomisk. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at den markedsøkonomiske aktørtest ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.

(181) Eftersom CFR Marfăs aktivitet er økonomisk (se betragtning 158), og eftersom staten handlede på en anden måde over for CFR Marfă end den måde, hvorpå den ville have handlet over for en ikkestrategisk operatør, som det allerede fremgår af betragtning 179 og 180, er foranstaltningerne selektive og udgør støtte.

Hypotetisk anvendelse af den markedsøkonomiske aktørtest i den foreliggende sag

(182) For fuldstændighedens skyld har Kommissionen imidlertid også undersøgt, hvad udfaldet ville være, hvis den markedsøkonomiske aktørtest blev anvendt i den foreliggende sag. I henhold til denne hypotetiske test betragtes kapital, som staten direkte eller indirekte stiller til rådighed for en virksomhed under forhold, der svarer til de normale markedsbetingelser, ikke som statsstøtte. For at afgøre, om en transaktion er blevet gennemført på normale markedsvilkår, skal et offentligt organs adfærd sammenlignes med adfærden hos en hypotetisk privat økonomisk aktør, der befinder sig i en lignende situation (den markedsøkonomiske aktørtest). EU-domstolene har udviklet specifikke typer markedsøkonomiske aktørtest for forskellige typer økonomiske transaktioner, herunder princippet om den private kreditor, i tilfælde af transaktioner, der involverer gæld, og princippet om den markedsøkonomiske aktør, som har til formål at fastslå, om der er tale om en økonomisk fordel i tilfælde af offentlige egenkapitalinvesteringer.

(183) Kommissionens vurdering omhandler derfor navnlig transaktionen set i forhold til den hypotetiske forsigtige private kreditor/investor.

(184) I den foreliggende sag har Kommissionen udført den markedsøkonomiske aktørtest ved at vurdere det markedsøkonomiske kreditorprincip for hver af foranstaltningerne 1, 2, 3 og 5 og princippet om den offentlige investor for gældsombytningen, og den har i denne forbindelse anmodet de rumænske myndigheder om yderligere oplysninger fra daværende tidspunkt om de forskellige involverede aktører og deres beslutninger, ligesom Kommissionen selv har indsamlet oplysninger fra alle tilgængelige offentlige kilder og opstillet sine egne estimeringsscenarier baseret på den dokumentation, der forelå på tidspunktet for de vurderede foranstaltninger.

i) Foranstaltning 1 og 4 — Manglende inddrivelse af udestående socialsikringsbidrag og skatter før og efter gældsombytningen i 2013

(185) I åbningsafgørelsen udtrykte Kommissionen for det første tvivl om, hvorvidt ANAF, den statslige myndighed med ansvar for inddrivelse af ubetalte fordringer til forskellige statslige organer, handlede som en markedsøkonomisk aktør ved ikke at håndhæve CFR Marfăs gæld til de forskellige statslige organer og ved at tillade, at de blev forøget. ANAF gav på denne måde den kriseramte virksomhed (se afsnit 4.2 nedenfor) en betalingslempelse.

(186) I løbet af undersøgelsen fremlagde Rumænien reviderede tal for CFR Marfăs forfaldne gæld til staten, herunder hovedstolen, de fakturerede renter og de tilsvarende sanktioner. Disse ajourførte er gengivet i tabel 8 ovenfor.

(187) For at afgøre, om foranstaltning 1 giver CFR Marfă en uretmæssig fordel, vil Kommissionen vurdere, om de pågældende offentlige kreditorer, dvs. i dette tilfælde ANAF, den statslige myndighed med ansvar for inddrivelse af gæld, foretog inddrivelsen af sine fordringer med samme omhu som en privat kreditor. En privat kreditor tilstræber normalt at inddrive et så stort beløb af sine tilgodehavender hos en skyldner i finansielle vanskeligheder som muligt.

(188) Som nævnt i betragtning 78-86 ovenfor handlede ANAF efter Rumæniens opfattelse som en markedsøkonomisk aktør, fordi den tog de nødvendige skridt for at fuldbyrde gælden, nemlig ved at beregne renter og strafgebyrer, udstede påbud om udlæg i CFR Marfăs løsøre og faste ejendom og ved at foretage udlæg hos tredjemand. Kommissionen er ikke enig.

(189) Rumænien har for det første ikke fremlagt en undersøgelse fra daværende tidspunkt eller et andet internt dokument fra ANAF, som forklarer, hvorfor den gæld, som CFR Marfă havde akkumuleret til staten, ikke blev håndhævet allerede mellem 2010 og 2012.

(190) Kommissionen bemærker, at CFR Marfă havde befundet sig i finansielle vanskeligheder i flere år (se tabel 4 og 5 samt betragtning 20-22 ovenfor, se også afsnit 4.2 nedenfor). Allerede i 2010 svarede CFR Marfăs samlede gæld til 126 % af virksomhedens samlede aktiver (tabel 5). CFR Marfăs samlede gæld til staten beløb sig til 376,21 mio. RON (ca. 81,78 mio. EUR, tabel 8) og udgjorde 22,5 % af CFR Marfăs samlede gæld. En privat kreditor ville efter Kommissionens opfattelse have vurderet de potentielle muligheder for at maksimere inddrivelsen senest på det tidspunkt. I stedet tillod ANAF CFR Marfă at forøge virksomhedens gæld til staten med mere end 100 % mellem 2010 og 2012 (tabel 8 ovenfor) og mindskede dermed udsigterne til inddrivelse yderligere.

(191) Kommissionen bemærker for det andet, at ANAF (og de øvrige offentlige kreditorer, som den repræsenterede — CNPP, ANOFM og CNAS) blev behandlet anderledes end CFR Marfăs private kreditorer. CFR Marfăs banklån faldt eksempelvis med 27 %, og leverandørforpligtelserne til private virksomheder faldt med 11 % mellem 2010 og 2012, samtidig med at gælden til staten steg med mere end 100 %. I Deloitte-rapporten bemærkes det også, at leverandørforpligtelserne steg mellem den 31. december 2010 og den 31. december 2012 […], idet virksomheden [CFR Marfă] udsatte betalingerne til sine leverandører og staten for at kunne tilbagebetale banklånene. I Deloitte-rapporten nævnes det endvidere, at virksomhedens [CFR Marfăs] hovedprioritet var at tilbagebetale banklån og betale lønninger og forpligtelser til ikke-offentlige leverandører. Dette viser klart, at CFR Marfă ikke var interesseret og/eller ikke var i stand til at betale udestående socialsikringsbidrag og skatter. Der var derfor ingen gyldige grunde til, at ANAF kunne tro, at CFR Marfă ville begynde at betale de udestående socialsikringsbidrag og skatter inden for kort tid. Det kan efter Kommissionens opfattelse ikke accepteres, at offentlige kreditorer tillader at gæld forøges over lange perioder uden den mindste udsigt til forbedring. Kommissionen bemærker i denne forbindelse også, at den manglende inddrivelse af gæld til staten ikke kan sidestilles med gæld til private kreditorer, f.eks. banker, private leverandører og andre kreditorer nævnt ovenfor.

(192) ANAF's beslutning om ikke at kræve tilbagebetaling af sine fordringer gennem CFR Marfăs likvidation kunne ikke begrundes med muligheden for en privatisering. Selv om Rumænien havde haft til hensigt at privatisere CFR Marfă i flere år (se betragtning 28 ff. ovenfor), var det i 2010 urimeligt at forvente, at en sådan privatisering ville finde sted — i det mindste ikke for hele CFR Marfă og ikke i form af et salg af aktiemajoriteten i virksomheden. En sådan privatisering blev aldrig gennemført.

(193) Tabel 10 Kilde:——————— Estimat af inddrevne beløb for ANAF, CNPP, ANOFM og CNAS i 2010

I den foreliggende sag ville ANAF med sandsynlighed have inddrevet 100 % af de offentlige kreditorers fordringer (herunder ANAF selv og de andre offentlige kreditorer CNPP, ANOFM og CNAS), hvis den havde gjort de kollektive fordringer gældende ved en likvidation af CFR Marfă. Dette skyldes det forhold, at ANAF's fordringer (række F i tabel 10 nedenfor, som omfatter både forfalden gæld og endnu ikke forfalden gæld), ville få højere prioritet end fordringer fra CFR Marfăs øvrige ikkesikrede kreditorer (række H og I i tabel 10). A) CFR Marfăs årsregnskab for 2010, B) Minimumslikvidationsværdi af CFR Marfăs aktiver pr. 31. december 2012 ifølge Private Investor Test Application, Deloitte, 29. marts 2013, C) 5 % af aktivernes likvidationsværdi, jf. Private Investor Test Application, Deloitte, 29. marts 2013, D) Private Investor Test Application, Deloitte, 29. marts 2013, E) Private Investor Test Application, Deloitte, 29. marts 2013, F) Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 39, G) Private Investor Test Application, Deloitte, 29. marts 2013, H) Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 39, I) Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 39, og J) Kommissionens beregninger. I mio. RON 31. december 2010 Aktivernes bogførte værdi (A) […] Aktivernes likvidationsværdi (B) […] Likvidationsomkostninger (C) […] Lønninger (D) […] Garanteret gæld (banklån) (E) […] Subtotal […] Gæld til staten (udestående skatter og socialsikringsbidrag) (F) […] Gæld til staten efter likvidation (G) […] Subtotal […] Leverandørforpligtelser til statsejede virksomheder (H) […] Leverandørforpligtelser til andre kreditorer (I) […] I alt (differencen mellem aktivernes likvidationsværdi og gælden til forskellige kreditorer i tilfælde af likvidation) (J) […]

(194) Kommissionen finder derfor, at ANAF burde have indledt tvangsfuldbyrdelsen af CFR Marfăs gæld til staten ved at indlede likvidationen af CFR Marfă senest i 2010. Dette gælder så meget desto mere, eftersom ANAF ikke engang skulle gå til de nationale domstole for at tvangsfuldbyrde sine fordringer, da denne statslige myndighed har ret til selv at udstede påbud om beslaglæggelse og derefter kan henvende sig direkte til fogeden for at gennemføre de pålagte beslaglæggelser (se betragtning 80).

(195) Kommissionen er uenig i Rumæniens synspunkt om, at ANAF's var i overensstemmelse med markedsøkonomiprincippet, fordi ANAF udstedte påbud og foretog beslaglæggelser af CFR Marfăs løsøre og faste ejendom. Kommissionen bemærker, at ingen af disse beslaglæggelser endte med en realisering af de aktiver, som ANAF havde beslaglagt, men at CFR Marfăs forfaldne gæld til staten blev mere end fordoblet i perioden 2009-2011 (tabel 8). Kommissionen mener, at det under sådanne omstændigheder tydeligvis ikke var tilstrækkeligt at udstede påbud om udlæg i CFR Marfăs aktiver, og at en markedsøkonomisk kreditor ville have indledt en tvangsfuldbyrdelse af CFR Marfăs gæld til staten ved at indlede likvidationen af CFR Marfă senest i 2010. Rumæniens argumenter om, at en sådan tvangsfuldbyrdelse af CFR Marfăs gæld ikke var en holdbar løsning på grund af CFR Marfăs strategiske betydning for landet (se betragtning 85 og 86), er ikke en årsag, som en privat markedsøkonomisk kreditor ville have taget i betragtning, hvilket er tegn på, at ANAF ikke handlede som en markedsøkonomisk kreditor med hensyn til CFR Marfăs gæld til staten.

(196) Kommissionen bemærker endvidere, at ANAF indtil 2012 kun udstedte påbud om 22 udlæg i CFR Marfăs faste ejendom med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (se betragtning 81), dvs. kun 14 % af det samlede beløb af CFR Marfăs forfaldne gæld til staten i 2009 (309,41 mio. RON, ca. 67,26 mio. EUR), da der blev udstedt påbud om disse 22 udlæg (se tabel 8). Selv om CFR Marfăs forfaldne gæld til staten blev mere end fordoblet i 2010 og 2011 og nåede op på 627,4 mio. RON (136,4 mio. EUR, tabel 8), udstedte ANAF endvidere ikke flere påbud om udlæg eller andre foranstaltninger vedrørende CFR Marfăs aktiver for at sikre sine fordringer. Rumænien forklarer, at der ikke blev udstede påbud om udlæg og beslaglæggelse hos CFR Marfăs debitorer (hovedsagelig statsejede virksomheder) i 2010 og 2011 for at undgå betydelige sociale virkninger (betragtning 82). Kommissionen bemærker, at en privat markedsøkonomisk kreditor ikke ville have taget sådanne hensyn i betragtning ved håndhævelsen af fordringer over for sine debitorer. Dette er igen tegn på, at ANAF ikke handlede som en markedsøkonomisk kreditor med hensyn til CFR Marfăs forfaldne gæld til staten.

(197) Rumæniens argument (betragtning 82) om, at ANAF i 2012 udstedte 200 påbud om udlæg i CFR Marfăs løsøre og faste ejendom med en bogført værdi af […] RON (ca. […] mio. EUR), er heller ikke overbevisende, da ingen af disse udlæg rent faktisk blev realiseret. Rumænien anfører, at ANAF anmodede om en værdiansættelse af de beslaglagte aktiver med henblik på at indlede proceduren for realisering af aktiverne, men at fuldbyrdelsesordrerne vedrørende CFR Marfăs forfaldne gæld blev imødekommet med gennemførelsen af gældsombytningen i juni 2013 (betragtning 86). ANAF ville efter Kommissionens opfattelse næppe have realiseret aktiverne, eftersom Rumænien har indrømmet, at årsagen til den manglende inddrivelse af CFR Marfăs gæld gennem CFR Marfăs likvidation og salg af aktiver var CFR Marfăs status som en strategisk virksomhed (se betragtning 85 og 86).

(198) Kommissionen er heller ikke blevet overbevist af Rumæniens forklaring om, at der først blev udstedt påbud om 81 udlæg i CFR Marfăs løsøre og faste ejendom i november-december 2012, fordi de beslaglagte aktiver hovedsagelig var vogne og lokomotiver, dvs. løsøre, der bruges til at udføre aktiviteter, som udgør CFR Marfăs primære indtægtskilde (se betragtning 85). Kommissionen kan ikke se, hvordan dette særlige aspekt kan have fået ANAF til at undlade at udstede påbud om udlæg i CFR Marfăs løsøre på et tidligere tidspunkt, især fordi CFR Marfă fortsat kunne have anvendt sådanne beslaglagte genstande til at udføre sine aktiviteter med ANAF's tilladelse (se betragtning 81).

(199) Endelig beløb CFR Marfăs forfaldne gæld inden gældsombytningen sig til 1001,2 mio. RON (ca. 217,65 mio. EUR, tabel 8), mens den bogførte værdi af de aktiver, der var omfattet af 200 udlæg, var […] RON (ca. […] mio. EUR). Af disse 200 udlæg omfattede de ti aktiver tilhørende CFR Infrastructură med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR (se betragtning 83). Rumænien hævder, at disse udlæg bør anses for udlæg i CFR Marfăs aktiver, fordi CFR Marfă overtog CFR Infrastructurăs underliggende gæld i medfør af gældsombytningen i 2013. Kommissionen er ikke enig i dette og finder, at disse ti udlæg ikke vedrører foranstaltning 1, da foranstaltning 1 alene vedrører ANAF's manglende inddrivelse af CFR Marfăs akkumulerede gæld. Den omstændighed, at et vist beløb af CFR Infrastructurăs gæld til staten ([…] mio. RON) blev konverteret til CFR Marfăs gæld til staten i 2013 som led i gældsombytningen, er uden betydning for vurderingen af, om ANAF's adfærd over for CFR Marfă var i overensstemmelse med den markedsøkonomiske aktørtest.

(200) Det samme gælder meddelelserne om udlæg i CFR Infrastructurăs aktiver og dets debitorers aktiver til et samlet beløb af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR (se betragtning 84), da de vedrører CFR Infrastructurăs gæld, som blev overtaget af CFR Marfă som led i gældsombytningen, og ikke foranstaltning 1.

(201) CFR Marfăs forfaldne gæld til staten på 1001,2 mio. RON i 2013 (ca. 217,65 mio. EUR, tabel 8) var således kun delvist sikret ved fuldbyrdelsesforanstaltninger med en samlet bogført værdi på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), som bestod af 190 udlæg i CFR Marfăs aktiver til et beløb af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) og udlæg i bankkonti tilhørende CFR Ferryboat SA, Wagon Repair and Maintenance SA (og deres respektive debitorer) til en værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (se betragtning 84). Dette er efter Kommissionens opfattelse endnu et tegn på, at ANAF ikke handlede som en markedsøkonomisk kreditor ved håndhævelsen af CFR Marfăs gæld.

(202) I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at foranstaltning 1 udgør støtte. Kommissionen finder navnlig, at ANAF burde have håndhævet CFR Marfăs gæld via likvidation af CFR Marfă allerede i 2010, og at ANAF ved at undlade dette gav CFR Marfă (en kriseramt virksomhed — se afsnit 4.2 nedenfor) en fordel, som gjorde sig gældende indtil gældsombytningen i juni 2013 (se betragtning 292 og tabel 14).

(203) Kommissionen bemærker også, at det i betragtning af virksomhedens finansielle situation og historie ikke var muligt at opnå langsigtet finansiering på markedet til betaling af den forfaldne gæld i de år, der er relevante for vurderingen af foranstaltning 1. CFR Marfăs seneste langsigtede lån blev indgået den 28. november 2007, hvor virksomheden indgik en aftale om et syndikeret 10-årigt lån på […] mio. EUR med en række banker. Den indledende rente på lånet var den seksmåneders Euribor-rente plus […] % om året, som senere steg til […] % fra den 1. juli 2009. Lånet blev oprindeligt sikret ved pant i 276 lokomotiver og nogle af CFR Marfăs tilgodehavender. Virksomheden har ikke siden registreret anden langsigtet finansiering. Kommissionen bemærker også, at CFR Marfă i 2007, det år, hvor det syndikerede lån blev indgået, stadig var overskudsgivende (se fodnote 15), og at virksomhedens markedsandel var særlig høj ([70-80] % målt i mængde transporteret gods og [60-70] % målt i ton-km).

(204) I betragtning af CFR Marfăs finansielle vanskeligheder i de år, der er relevante for vurderingen af foranstaltning 1, og den omstændighed, at CFR Marfă ikke kunne have modtaget langsigtet finansiering på markedet til at dække virksomhedens forfaldne gæld, finder Kommissionen, at fordelen beløber sig til hovedstolen af CFR Marfăs samlede akkumulerede gæld inden gældsombytningen i juni 2013 (437,68 mio. RON, ca. 95,15 mio. EUR, tabel 8) plus den tilsvarende rente baseret på markedsrenten.

(205) Markedsrenten beregnes i overensstemmelse med Kommissionens om revision af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten (meddelelsen fra 2008). Kommissionen bemærker imidlertid, at ANAF allerede har opkrævet renter og strafgebyrer af CFR Marfăs forfaldne gæld (betragtning 78), som inden gældsombytningen i juni 2013 beløb sig til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR). Hvis den rente- og gebyrsats, som ANAF anvendte på den forfaldne hovedstol, er lig med eller højere end den markedsrente, der burde have været anvendt på CFR Marfăs forfaldne gæld i henhold til meddelelsen fra 2008, bør beløbet for de renter og strafgebyrer, som ANAF faktisk opkrævede, efter Kommissionens opfattelse lægges til hovedstolen.

(206) Som nævnt i betragtning 78 blev følgende rentesatser anvendt på CFR Marfăs forfaldne gæld til staten: i) en daglig rente på 0,1 % i perioden 1. januar 2006-30. juni 2010, ii) en daglig rente på 0,05 % i perioden 1. juli 2010-30. september 2010 og iii) en daglig rente på 0,04 % i perioden 1. oktober 2010-28. februar 2014. I tillæg dertil beregnede ANAF morarenter som følger: i) Hvis betalingen af forfaldne skatteforpligtelser sker mere end 30 dage efter forfaldsdatoen, men højst 90 dage efter forfaldsdatoen, pålægges morarenter for forsinket betaling svarende til 5 % af hovedstolen, ii) efter udløbet af en frist på 90 dage fra forfaldsdatoen pålægges morarenter for forsinket betaling svarende til 15 % af hovedstolen.

(207) Den årlige rente, som ANAF anvendte indtil den 30. juni 2010, var følgelig dermed 36 % (daglig rente på 0,1 % × 360). Den rente, der blev anvendt i perioden 1. juli 2010-30. september 2010, var 18 % (0,05 % × 360), og den rente, der blev anvendt fra den 1. oktober 2010 til gældsombytningen i juni 2013, var 14,4 % (0,04 % × 360). Som det fremgår af tabel 8, anvendte ANAF i 2011-2012 morarenter i tillæg til de renter, der blev pålagt den forfaldne hovedstol, hvilket betyder, at den effektive rente, der blev opkrævet i disse år, var endnu højere.

(208) I betragtning af CFR Marfăs finansielle situation siden 2010, som er beskrevet i CFR Marfăs finansielle data i tabel 4, må CFR Marfăs kreditværdighed (rating) samtidig anses for at være den laveste af de fem mulige ratings, der er omhandlet i meddelelsen fra 2008, nemlig Dårlig/finansielle vanskeligheder (CCC og derunder). Den pågældende forfaldne gæld var desuden ikke omfattet af sikkerhedsstillelse før meget sent i 2012, hvor ANAF udstedte påbud om 81 udlæg i CFR Marfăs aktiver med en bogført værdi af […] mio. RON (ca. […] mio. EUR, betragtning 84), og derfor må betegnes som ringe sikkerhedsstillelse i den skala på tre trin, der er fastsat i meddelelsen fra 2008. For den akkumulerede gæld skal markedsrenten derfor beregnes som summen af den etårige ROBOR på det tidspunkt, hvor lånet blev ydet, plus 1000 basispoint som omhandlet i meddelelsen fra 2008.

(209) Ifølge Kommissionens beregninger var den relevante ROBOR + 1000 point i 2010-2012 ikke altid lavere end de rentesatser, som ANAF anvendte. Fordelen beløber sig derfor til hele den forfaldne hovedstol ([…] mio. RON, ca. […] mio. EUR, tabel 8) plus de renter og strafgebyrer, som ANAF opkrævede for de perioder, hvor disse renter og strafgebyrer oversteg ROBOR + 1000 point. For de år, hvor den rente, som ANAF opkrævede, var lavere end ROBOR + 1000 point, beløber fordelen sig til hele den forfaldne hovedstol ([…] mio. RON, ca. […] mio. EUR, tabel 8) plus ROBOR + 1000 point. Under alle omstændigheder beløber det samlede støttebeløb svarende til foranstaltning 1 sig til 1001,2 mio. RON (ca. 217,65 mio. EUR) bestående af hovedstolen på […] RON (ca. […] mio. EUR) plus mindst de renter og strafgebyrer, der blev pålagt af ANAF i juni 2013, på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR). Tildelingen af støtte blev indledt i 2010, og datoerne for tildelingen af støtte er forfaldsdatoerne for de fakturaer, der var udstedt af ANAF (og de andre statslige kreditorer, som repræsenteres af ANAF) til CFR Marfă.

(210) Med hensyn til foranstaltning 4 bemærker Kommissionen, at fristen for betaling af gæld til staten ikke nødvendigvis falder sammen med regnskabsårets afslutning, og at det tilsvarende beløb af statsgæld, der fremgår af CFR Marfăs balance, ikke nødvendigvis præcist svarer til den faktisk akkumulerede gæld.

(211) I denne sammenhæng finder Kommissionen, at ANAF's skatteattester er en pålidelig informationskilde, som giver en nøjagtig beskrivelse af CFR Marfăs gældssituation over for ANAF (herunder forfalden gæld til staten svarende til de øvrige offentlige kreditorer). Den betalingsforpligtelse, der fremgår af ANAF's skatteattester, vedrører den udestående skattegæld, som omfatter både i) betalingsforpligtelser bestående af hovedstolen og øvrige skyldige beløb (herunder strafgebyrer og anden gæld. der er godtgjort af andre kompetente myndigheder og overdraget til ANAF med henblik på inddrivelse), og ii) de beløb, der skal tilbageføres til CFR Marfă.

(212) Kommissionen bemærker, at de forskellige dokumenter, der hidrører fra ANAF og giver et øjebliksbillede af CFR Marfăs gæld til staten (se betragtning 88 og tabel 9), viser, at der ikke var nogen udestående gæld til ANAF til og med 2015 (se betragtning 88 og tabel 9).

(213) Med hensyn til CFR Marfăs udestående gæld til staten for 2016 og 2017 finder Kommissionen, at undladelsen af at tvangsfuldbyrde CFR Marfăs gæld til staten ligger inden for det, som en privat markedsøkonomisk kreditor ville have gjort, da denne gæld potentielt kunne modregnes CFR Marfăs tilgodehavender hos ANAF (en sag, der verserede for de rumænske domstole på daværende tidspunkt, se betragtning 89).

(214) Med hensyn til CFR Marfăs udestående gæld til staten for 2018 og indtil den 28. marts 2019 (i alt […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), se betragtning 91) bemærker Kommissionen, at værdien af de sikringsforanstaltninger, som ANAF indtil videre har gennemført (udlæg i CFR Marfăs ubehæftede løsøre og faste ejendom med en bogført værdi af […] mio. RON, ca. […] mio. EUR, se betragtning 91), udgør næsten det dobbelte af beløbet for den udestående gæld, hvilket er tegn på, at ANAF søger at inddrive sine fordringer med større omhu end før juni 2013. Derfor, og under behørigt hensyn til den forholdsvis lange periode, hvor CFR Marfă ikke har haft udestående gæld til staten (fra juni 2013), finder Kommissionen, at ANAF's indsats for at håndhæve CFR Marfăs udestående gæld anført ovenfor er i overensstemmelse med markedsøkonomiprincippet i den pågældende periode.

(215) I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at den videre manglende inddrivelse af gæld til staten efter gældsombytning i juni 2013 indtil 2017 ikke er godtgjort, og at ANAF's indsats for at fuldbyrde gælden for 2018 er i overensstemmelse med markedsøkonomiprincippet. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 4 ikke udgør støtte.

ii) Foranstaltning 2 og 5 — Manglende inddrivelse af gæld til CFR Infrastructură og forøgelse af gælden til CFR Infrastructură som følge af den fortsatte levering af tjenesteydelser i) i det mindste fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 og ii) efter gældsombytningen

(216) Som det allerede er beskrevet i punkt 4.1.5.1, også vedrørende foranstaltning 2 og 5, finder den markedsøkonomiske aktørtest efter Kommissionens opfattelse ikke anvendelse.

(217) Dette fremgår klart af Rumæniens bemærkninger, hvorefter CFR Marfă ikke kan pålægges strengere foranstaltninger (f.eks. en konkursbegæring), da CFR Infrastructură og de rumænske myndigheder (som det fremgår af den tidligere korrespondance) skal tage hensyn til betydningen af CFR Marfă og dens ressourcer for det nationale forsvarssystem, den nationale sikkerhed samt den offentlige sikkerhed og orden, for transporten af strategiske materialer, for nationaløkonomien og for befolkningen (fremhævelse tilføjet).

(218) De rumænske myndigheders faste beslutning om at holde CFR Marfă i drift og undgå at udløse en konkursprocedure gennem fuldbyrdelse af gæld fremgår klart af forskellige offentlige erklæringer, f.eks. transportministerens tale på transportministeriets pressekonference den 2. august 2018: Fuldbyrdelse kan naturligvis foretages, men kun for aktiver, der ikke påvirker CFR Marfăs nuværende aktiviteter. Vi bør ikke aflive den høne, der lægger æggene. Sådan fuldbyrdelse skal ske på retfærdige og sammenhængende vilkår. CFR Marfăs aktiviteter kan og skal fortsættes, herunder under disse omstændigheder, fordi denne virksomhed er vigtig for energisystemet;«.

(219) Det fremgår endnu tydeligere af den tidligere transportministers bemærkninger på konferencen om transport og infrastruktur 2018, som blev citeret for at udtale, at: CFR Marfă har akkumuleret en alt, alt for stor gæld til CFR Infrastructură. Hvis det havde været en privat virksomhed, ville vi efter min overbevisning ikke være havnet i denne situation.

(220) Som forklaret i betragtning 103 har Rumænien gjort gældende, at CFR Marfă ikke kan pålægges strengere foranstaltninger (f.eks. en konkursbegæring), da CFR Infrastructură og de rumænske myndigheder skal tage hensyn til betydningen af CFR Marfă og dens ressourcer for det nationale forsvarssystem og den nationale sikkerhed. Kommissionen finder i denne henseende, at det fremgår klart af forskellige bestyrelsesberetninger og -rapporter til generalforsamlingen (og de efterfølgende godkendelser af forslagene i disse rapporter fra transportministeriet som eneaktionær i CFR Infrastructură), at CFR Infrastructură tog hensyn til ikkemarkedsmæssige forhold, da man besluttede sig for at undlade at begrænse CFR Marfăs adgang til banenettet som en mulig gældsfuldbyrdelsesforanstaltning, selv om betalingsfristen var overskredet med mere end 60 dage. Sådanne beslutninger om at afstå fra fuldbyrdelse blev truffet, selv om CFR Infrastructură selv havde anerkendt (i nogle af ovennævnte rapporter), at indførelse af begrænsninger var en mere effektiv metode til at inddrive forfalden gæld fra operatører.

(221) I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at CFR Infrastructură handlede som en offentlig myndighed, der udøver sine offentlige beføjelser, under hensyntagen til CFR Marfăs strategiske rolle som leverandør af bl.a. jernbanetransport til nationale forsvars- og sikkerhedsformål, og ikke som en markedsaktør. Kommissionen finder følgelig, at CFR Infrastructurăs manglende inddrivelse giver CFR Marfă en økonomisk fordel.

(222) Af hensyn til fuldstændigheden udfører Kommissionen imidlertid den markedsøkonomiske aktørtest som forklaret nedenfor.

(223) I åbningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt CFR Infrastructură handlede som en markedsøkonomisk aktør ved ikke at håndhæve CFR Marfăs leverandørforpligtelser og tillade, at gælden blev forøget, ved fortsat at levere tjenesteydelser til CFR Marfă. CFR Infrastructură gav på denne måde den kriseramte virksomhed (se afsnit 4.2) en betalingslempelse.

(224) Som anført i betragtning 92-105 ovenfor har Rumænien gjort gældende, at CFR Infrastructură ikke på nogen måde begunstigede CFR Marfă i forhold til andre operatører. Rumænien anfører videre, at CFR Infrastructură handlede som en markedsøkonomisk aktør, idet selskabet søgte at håndhæve CFR Marfăs gæld ved at indlede voldgifts- og retssager.

(225) For at afgøre, om foranstaltning 2 giver CFR Marfă en uretmæssig fordel, vil Kommissionen vurdere, om CFR Infrastructură foretog inddrivelsen af sine fordringer med samme omhu som en privat kreditor. En markedsøkonomisk aktør tilstræber normalt at inddrive et så stort beløb af sine tilgodehavender hos en skyldner i finansielle vanskeligheder som muligt.

(226) Ved anvendelse af den markedsøkonomiske aktørtest har Kommissionen taget højde for de data og oplysninger, der var tilgængelige på det tidspunkt, hvor de enkelte beslutninger om at afstå fra omgående inddrivelse af gæld og fortsat levere tjenesteydelser til CFR Marfă blev truffet.

(227) Som bemærket i betragtning 20-22 ovenfor havde CFR Marfă befundet sig i finansielle vanskeligheder i flere år. Allerede i 2010 svarede CFR Marfăs samlede gæld til 126 % af virksomhedens samlede aktiver. CFR Marfăs samlede gæld til CFR Infrastructură beløb sig til 412,67 mio. RON (ca. 90 mio. EUR) og udgjorde 25 % af CFR Marfăs samlede gæld. En privat kreditor ville efter Kommissionens opfattelse have vurderet de potentielle muligheder for at maksimere inddrivelsen senest på det tidspunkt, dvs. i 2010. I stedet fortsatte CFR Infrastructură med at levere tjenester til CFR Marfă og tillod virksomheden at øge dens leverandørforpligtelser med 74 % mellem 2010 og 2012, hvorved CFR Infrastructură mindskede udsigterne til inddrivelse yderligere.

(228) Rumænien har for det første ikke fremlagt en undersøgelse eller oplysninger fra daværende tidspunkt, som forklarer, hvorfor CFR Infrastructură besluttede ikke at anmode om likvidation af CFR Marfă ved retten allerede i 2010. Der er således ingen tegn på, at CFR Infrastructură foretog en vurdering af de potentielle løsninger og muligheden for en privatisering af CFR Marfă, som den burde have gjort senest i 2010. Den eneste dokumentation, som Rumænien har fremlagt i denne henseende, indeholder bestyrelsens beslutninger om, at CFR Infrastructură ikke skal anvende alternative sanktioner over for CFR Marfă, f.eks. begrænsning eller suspension af CFR Marfăs adgang til jernbaneinfrastruktur eller visse tog, men ikke de forskellige scenarier eller vurderinger af likvidation som et muligt skridt til effektiv håndhævelse af CFR Marfăs gæld.

(229) Kommissionen bemærker for det andet, at CFR Infrastructură blev behandlet anderledes end CFR Marfăs private kreditorer. CFR Marfăs leverandørforpligtelser til private virksomheder steg med 12 % mellem 2010 og 2012, mens leverandørforpligtelserne til CFR Infrastructură steg med 74 % (ifølge data fremlagt i tabel 6). Som det anerkendes i Deloitte-rapporten, steg leverandørforpligtelserne mellem den 31. december 2010 og den 31. december 2012 […], idet virksomheden [CFR Marfă] udsatte betalingerne til sine leverandører og staten for at kunne tilbagebetale banklånene. Rumænien lod denne Deloitte-rapport udarbejde med henblik på at vurdere muligheden for at privatisere CFR Marfă i 2013, så den kan ikke anses for at være oplysninger fra daværende tidspunkt i forbindelse med vurderingen af foranstaltning 2. Den er imidlertid relevant efterfølgende, idet den beskriver CFR Marfăs historie og situation i den periode, der svarer til foranstaltning 2. I forbindelse med perioden mellem 2010 og 2012 forklares det i Deloitte-rapporten navnlig, at virksomhedens [CFR Marfăs] hovedprioritet var at tilbagebetale banklån og betale lønninger og forpligtelser til ikke-offentlige leverandører. Dette viser klart, at CFR Marfă ikke var interesseret i og/eller ikke var i stand til at betale sin gæld til CFR Infrastructură. Der var under ingen omstændigheder nogen gyldige grunde til, at CFR Infrastructură kunne tro, at CFR Marfă ville begynde at betale sin gæld inden for kort tid. Det kan efter Kommissionens opfattelse ikke accepteres, at offentlige kreditorer tillader, at gæld forøges over lange perioder uden den mindste udsigt til forbedring.

(230) Kommissionen finder for det tredje, at CFR Infrastructurăs beslutning om ikke at kræve tilbagebetaling af sine fordringer gennem CFR Marfăs likvidation ikke kunne begrundes med muligheden for en privatisering. Som anført i betragtning 192 var det i 2010 uklart, om CFR Marfă rent faktisk kunne privatiseres inden for kort tid. På denne baggrund finder Kommissionen, at en markedsøkonomisk aktør ville have vurderet de potentielle løsninger, herunder mulighederne for at likvidere CFR Marfă. Rumænien har ikke fremlagt dokumentation for, at en sådan vurdering blev foretaget af CFR Infrastructură i 2010.

(231) Med henblik på selv at foretage en sådan vurdering og anslå likvidationsværdien af CFR Marfăs aktiver i 2010 anmodede Kommissionen udtrykkeligt Rumænien om at fremlægge de lovbestemte likvidationsfaktorer fra det pågældende tidspunkt. Rumænien har bekræftet, at der ikke findes sådanne lovbestemte likvidationsfaktorer (se betragtning 287). Kommissionen har derfor anvendt de likvidationsværdier, der er oplyst i Deloitte-rapporten (se betragtning 193 og tabel 10).

(232) Tabel 11 Kilde: Se beregningen af de tilnærmede inddrivelsesbeløb i 2010 i Table 10 ovenfor. Tilnærmede inddrivelsesbeløb for CFR Marfăs leverandørforpligtelser i 2010

CFR Infrastructură burde efter Kommissionens opfattelse have anmodet om øjeblikkelig tilbagebetaling af sine leverandørforpligtelser senest i 2010. I den foreliggende sag ville CFR Infrastructură have inddrevet ca. 44,4 % af sine udeståender (se tabel 11 nedenfor), hvis den havde forfulgt sine krav i 2010 gennem CFR Marfăs likvidation. En sådan likvidation ville desuden have sikret, at der ikke blev akkumuleret yderligere gæld. Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Private Investor Test Application, Deloitte, 29. marts 2013, Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 39, og Kommissionens beregninger. 2010 (mio. RON) Andel af total (%) Tilnærmede inddrivelsesbeløb for leverandørforpligtelser i 2010 (mio. RON) Andel af total (%) Leverandørforpligtelser til CFR Infrastructură 412,68 73,35 183,19 44,4 Samlede leverandørforpligtelser 562,6 100 249,75 44,4

(233) Med sit argument om, at CFR Infrastructurăs […] foranstaltninger har haft til formål at minimere de negative virkninger på den nationale sikkerhed og landets forsvarssystem […]. Enhver anden foranstaltning (f.eks. likvidation eller konkurs) ville have medført en risiko for at miste betydelige ressourcer og kompetencer, indrømmer Rumænien, at CFR Infrastructurăs reelle grund til den manglende inddrivelse af gæld ikke var en økonomisk grund (se betragtning 179-181 ovenfor).

(234) Tabel 12 Kilde: CFR Marfăs relative betydning som andel af CFR Marfăs aktiviteter i forhold til den samlede jernbanetrafik og CFR Infrastructurăs indtægter 2009-2018 (baseret på ton-km)

Endelig finder Kommissionen, at CFR Infrastructură ikke kunne anses for at være en kontrolleret leverandør til CFR Marfă, som dermed alene var afhængig af CFR Marfăs eksistens som en primær indtægtskilde. Som det fremgår af tabel 12 nedenfor, tegnede CFR Marfă sig kun for omkring en femtedel af CFR Infrastructurăs indtægter, selv om CFR Marfă målt i jernbanegodstrafik havde næsten halvdelen af markedet i den omhandlede periode vedrørende foranstaltning 2. Også med hensyn til dynamik bemærker Kommissionen, at CFR Marfăs andel af indtægterne fra den samlede jernbanegodstrafik faldt jævnt, ligesom andelen af CFR Infrastructurăs indtægter fra CFR Marfă. CFR Infrastructurăs betydelige afhængighed af leverancer til CFR Marfăs er derfor vanskelig at begrunde. Rumæniens svar af 27.6.2019, punkt 29. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 % af jernbanegodstrafik svarende til CFR Marfă [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [30-40] [30-40] [30-40] [30-40] % af CFR Infrastructurăs indtægter, der hidrører fra CFR Marfă [10-20] [10-20] [20-30] [10-20] [10-20] [10-20] [10-20] [10-20] [10-20] [10-20]

(235) Selv om CFR Marfă var blevet likvideret efter en fuldbyrdelse af gæld via retssager anlagt af CFR Infrastructură i 2010, ville trafikken svarende til CFR Marfăs andel næppe være forsvundet fuldstændigt, da transportkontrakterne og CFR Marfăs aktiver ville være forblevet på markedet, som med sandsynlighed ville være blevet betjent af CFR Marfăs konkurrenter, dvs. operatører, som allerede betjente mere end halvdelen af markedet ([60-70] % i ton-km), og som i gennemsnit tegnede sig for resten af [80-90] % af CFR Infrastructurăs indtægter i perioden efter 2010 og indtil gældsombytningen i juni 2013.

(236) På grundlag af ovenstående overvejelser konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 2 giver CFR Marfă en selektiv fordel i form af manglende inddrivelse og ved tilsvarende tilbyde CFR Marfă en betalingslempelse fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 på betingelser, som virksomheden ikke ellers kunne have opnået på markedet.

(237) Som det allerede er forklaret indgående i betragtning 203 og 204 ovenfor, og som det efterfølgende anerkendes i Deloitte-rapporten, kunne CFR Marfă ikke finde langsigtet finansiering i den omhandlede periode vedrørende foranstaltning 2. Fordelen i forbindelse med den finansiering, der blev ydet af statsejede CFR Infrastructură i form af den manglende inddrivelse af CFR Marfăs akkumulerede gæld til selskabet, svarer efter Kommissionens vurdering til beløbet for den forfaldne hovedstolsgæld ([…] mio. RON (ca. […] mio. EUR)) på tidspunktet for gældsombytningen i 2013 plus beløbet for den forfaldne gæld, der ikke blev afskrevet ved gældsombytningen i 2013 (se tabel 14) plus den tilsvarende markedsrente. Markedsrenten bør fastsættes ud fra den gældende markedsrente for det forfaldne hovedstolsbeløb. Tildelingen af støtte blev indledt i 2010, og datoerne for tildelingen af støtte er forfaldsdatoerne for de fakturaer, der var udstedt af CFR Infrastructură.

(238) Kommissionen bemærker, at CFR Infrastructură allerede har opkrævet renter og strafgebyrer af CFR Marfăs forfaldne gæld (tabel 7), som på tidspunktet for gældsombytningen i 2013 beløb sig til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (se tabel 14 og fodnote 179). Markedsrenten er derfor den højeste værdi mellem i) renten beregnet i henhold til meddelelsen fra 2008 for den periode, der er relevant for foranstaltning 2, og ii) de renter og strafgebyrer, som CFR Infrastructură opkrævede og anvendte i den samme periode. Hvis den rente- og gebyrsats, som CFR Infrastructură anvendte på den forfaldne hovedstol, er lig med eller højere end den markedsrente, der burde have været anvendt på CFR Marfăs forfaldne gæld i henhold til meddelelsen fra 2008, bør beløbet for de renter og strafgebyrer, som CFR Infrastructură faktisk opkrævede, lægges til hovedstolen. Hvis den rente- og gebyrsats, som CFR Infrastructură anvendte, var lavere end markedsrenten i henhold til meddelelsen fra 2008, skal markedsrenten i henhold til meddelelsen fra 2008 anvendes.

(239) Støttebeløbet svarende til foranstaltning 2 udgør under alle omstændigheder mindst 783,78 mio. RON (ca. 170,39 mio. EUR) — svarende til den hovedstolsgæld, der blev afskrevet i juni 2013 ([…] mio. RON, ca. […] mio. EUR) plus den forfaldne gæld, der ikke blev afskrevet i juni 2013 (115,79 mio. RON, ca. 25,17 mio. EUR), plus mindst den rente, der faktisk blev opkrævet af CFR Infrastructură, på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (se tabel 14 nedenfor).

(240) For at afgøre, om foranstaltning 5 giver CFR Marfă en uretmæssig fordel, vurderer Kommissionen som ved foranstaltning 2 (se betragtning 225 ff.), om CFR Infrastructură foretog inddrivelsen af sine fordringer med samme omhu som en privat kreditor efter gældsombytningen i juni 2013 og til og med 2018. Kommissionen minder om, at gældsombytningen i 2013 omfattede CFR Infrastructurăs forfaldne tilgodehavender på 667,99 mio. RON (ca. 145,21 mio. EUR), heraf en hovedstol på […] mio. RON (ca. […]) og renter og strafgebyrer på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR). Dette samlede beløb udgjorde 85 % af CFR Marfăs forfaldne forpligtelser til CFR Infrastructură. Foranstaltning 5 vedrører derfor CFR Marfăs fortsatte akkumulering af forfalden gæld efter gældsombytningen i 2013, men omfatter ikke de 15 % af CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură svarende til 115,79 mio. RON (ca. 25,17 mio. EUR, se betragtning 239), som ikke blev afskrevet ved gældsombytningen i 2013, og som allerede er medregnet i støttebeløbet under foranstaltning 2 (se betragtning 239 ovenfor).

(241) Kommissionen bemærker, at CFR Marfăs finansielle situation helt fra starten, på trods af en forbedring af virksomhedens regnskaber med hensyn til egenkapital takket være gældsombytningen i juni 2013, viste, at virksomheden var kriseramt: yderligere akkumulerede tab, voksende gæld og en stadig dårligere markedsposition (se tabel 1 og 4 samt afsnit 2.4.). Efter gældsombytningen i 2013 steg CFR Marfăs leverandørforpligtelser til CFR Infrastructură fortsat og næsten tredobledes fra 213,47 mio. RON (ca. 46 mio. EUR) ved udgangen af 2013 til 622,03 mio. RON (ca. 135 mio. EUR) i 2016, og de nåede op på 860,93 mio. RON (ca. 187 mio. EUR) i 2018 (se tabel 7 ovenfor). CFR Marfăs forfaldne forpligtelser fortsatte med at stige støt efter gældsombytningen (med 72 % i 2014, 46 % i 2015, 21 % i 2016 og 39 % i 2017 (ifølge tallene i tabel 7).

(242) Eftersom Deloitte-rapporten var baseret på, at den planlagte privatisering blev gennemført, kunne Rumænien ikke begrunde den efterfølgende fortsatte støtte til CFR Marfă gennem CFR Infrastructurăs fortsatte levering af infrastruktur og andre tilknyttede tjenester, efter at privatiseringen var mislykkedes i oktober 2013.

(243) Rumænien har ikke fremlagt en undersøgelse eller intern rapport fra CFR Infrastructură, som lå til grund for CFR Infrastructurăs beslutning om ikke omgående at anmode om likvidation af CFR Marfă ved retten efter den mislykkede privatisering i oktober 2013 eller om ikke at inddrive sine udeståender via retssager. Som for foranstaltning 2 har Kommissionen derfor vurderet muligheden for en likvidation af CFR Marfăs sammenlignet med den fortsatte lempelige gældsfuldbyrdelse over for CFR Marfă. Til dette formål anmodede Kommissionen udtrykkeligt Rumænien om at fremlægge de lovbestemte likvidationsfaktorer fra det pågældende tidspunkt, så den selv kunne anslå likvidationsværdien af CFR Marfăs aktiver i 2014. Rumænien har bekræftet, at der ikke findes sådanne lovbestemte likvidationsfaktorer (se betragtning 287). Kommissionen har derfor anvendt de likvidationsværdier, der er oplyst i Deloitte-rapporten (se betragtning 193 og tabel 10).

(244) Tabel 13 Kilde: Tilnærmede inddrivelsesbeløb for CFR Marfăs leverandørforpligtelser primo 2014

Kommissionen finder for det første, at en forsigtig markedsaktør i CFR Infrastructurăs situation ville have forsøgt at inddrive sin gæld straks efter den mislykkede privatisering, da det stod klart, at muligheden for et samlet salg af virksomheden eller en del af dens aktiepost var meget usandsynlig på kort sigt. Ved udgangen af 2013 havde CFR Marfă imidlertid ikke længere nogen forfaldne over for staten, primært som følge af gældsombytningen. Ved udgangen af 2013 var beløbet af CFR Marfăs udestående leverandørforpligtelser til CFR Infrastructură endvidere så lille, at det kunne dækkes af indtægterne fra en likvidation (se tabel 13 nedenfor). Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, Private Investor Test Application, Deloitte, 29. marts 2013, Rumæniens svar af 27. juni 2019, punkt 39, og Kommissionens beregninger. 1. januar 2014 (mio. RON) Andel af total (%) Tilnærmede inddrivelsesbeløb for leverandørforpligtelser i 2014 (mio. RON) Andel af total (%) Leverandørforpligtelser til CFR Infrastructură 213,47 67 213,47 100 Samlede leverandørforpligtelser 318,72 100 318,72 100

(245) Som anført i tabel 13 ovenfor kunne CFR Infrastructură have inddrevet sine fordringer fra CFR Marfă via en likvidation i form af salg af aktiver (individuelt eller i bundter for at maksimere provenuet af salget). Ved i stedet at vente tillod CFR Infrastructură, at gælden voksede yderligere, og mindskede dermed sandsynligheden for en vellykket inddrivelse. I 2013 beløb CFR Marfăs leverandørforpligtelser til CFR Infrastructură sig til 155,99 mio. RON (ca. 33,91 mio. EUR), og i 2014 beløb de sig til 166,94 mio. RON (ca. 36,3 mio. EUR). I modsætning dertil mere end fordobledes CFR Marfăs forfaldne gæld til CFR Infrastructură i 2015 (og nåede op på 452,42 mio. RON, ca. 98,35 mio. EUR).

(246) For det andet har Rumænien forklaret, at CFR Infrastructură har taget visse forholdsregler for at håndhæve sine krav over for CFR Marfă i 2013-2018, herunder gennem betalingspåbud og/eller voldgiftsprocedurer og efter 2016 gennem retslig håndhævelse. Disse forholdsregler vedrørte imidlertid efter Kommissionens opfattelse kun dele af gælden og var klart utilstrækkelige til fuld gældsinddrivelse.

(247) CFR Infrastructură traf mere specifikt først sådanne fuldbyrdelsesforanstaltninger i 2014, året efter gældsombytningen og den mislykkede privatisering i 2013. I de efterfølgende år udgjorde de beløb, som CFR Infrastructură gjorde til genstand for voldgifts- og retssager som strenge forholdsregler for at håndhæve CFR Marfăs gæld, kun en mindre andel af CFR Marfăs samlede udestående leverandørforpligtelser: I 2015 var kun 4,74 % af leverandørforpligtelserne genstand for voldgiftssager svarende til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), og i 2016 var kun 15,5 % af CFR Marfă leverandørforpligtelser genstand for voldgifts- og retssager svarende til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR).

(248) Først senere, dvs. i andet halvår 2017, intensiverede CFR Marfă sin fuldbyrdelsesindsats gennem voldgifts- og retssager. I 2017 omhandlede disse sager et samlet beløb på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) og udgjorde 49,34 % af leverandørforpligtelserne. I 2018 beløb voldgifts- og retssagerne sig til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) og dækkede dermed 42,61 % af CFR Marfăs leverandørforpligtelser til CFR Infrastructură. Rumænien hævder, at de fulde beløb svarende til disse voldgifts- og retssager er blevet tilkendt CFR Infrastructură ved endelige rets- og voldgiftsafgørelser.

(249) Kommissionen bemærker imidlertid, at CFR Infrastructură ifølge de oplysninger, som Rumænien har fremlagt (se betragtning 98 ff.), indtil august 2018 kun formåede at inddrive en del af sine fordringer gennem retslige og udenretslige foranstaltninger (ca. […] mio. RON (ca. […] mio. EUR)), således at CFR Infrastructură stadig havde betydelige udestående fordringer på ca. […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), som det fremgår af tabel 7 ovenfor. Af dette beløb var kun ca. […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) omhandlet i retsafgørelser (se betragtning 98 ovenfor). En betydelig del af CFR Marfăs forfaldne gæld var derfor ikke omfattet af retslige og udenretslige foranstaltninger, som blev iværksat af CFR Infrastructură, og et endnu mindre beløb blev faktisk inddrevet (se betragtning 96).

(250) Med hensyn til den del af den forfaldne gæld, der var omfattet af retsafgørelser, dækkede betalingsomlægningsaftalen fra 2018 kun omlægningen af betalingen af renter og strafgebyrer i forbindelse med CFR Marfăs hovedstolsgæld, mens Rumænien ikke har fremlagt dokumentation for de forholdsregler, der blev taget for at inddrive hovedstolen. Selv om det i bestemmelserne i betalingsomlægningsaftalen fra 2018 angives, at hovedstolen på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) fortsat skal inddrives ved at realisere udlæg i CFR Marfăs løsøre og faste ejendom, har Rumænien ikke fremlagt dokumentation for antallet og typen af disse udlæg, deres værdi og graden af deres realisering på trods af Kommissionens udtrykkelige anmodninger herom.

(251) Rumænien har for det tredje ikke dokumenteret eller begrundet, hvorfor ovennævnte forholdsregler til håndhævelse, som CFR Infrastructură tog, blev taget så lang tid efter den mislykkede privatisering i 2013. Rumænien har hverken forklaret eller dokumenteret, hvorfor de iværksatte voldgifts- og retssager ikke omfattede den fulde gæld, som CFR Marfă stadig skyldte CFR Infrastructură.

(252) En sådan lempelig håndhævelse af CFR Marfăs gæld viser ifølge Kommissionen, at CFR Infrastructură — selv i 2017 og 2018, længe efter den mislykkede privatisering af CFR Marfă i 2013 — ikke handlede som en markedsøkonomisk aktør i forbindelse med håndhævelsen af CFR Marfăs gæld.

(253) Rumænien anfører for det fjerde, at CFR Infrastructură ikke kunne have anmodet om fuldbyrdelse, der ville have ført til en likvidation af CFR Marfă, som følge af virksomhedens strategiske karakter (se betragtning 233 ovenfor). Som det var tilfældet for foranstaltning 2, indrømmer Rumænien med dette argument i forbindelse med foranstaltning 5, at CFR SA's reelle grund til den manglende inddrivelse af gæld ikke var en økonomisk grund (se betragtning 179-181).

(254) Ud over ovenstående argumenter finder Kommissionen også af følgende grunde, at en forsigtig privat markedsaktør i samme situation som CFR Infrastructură ikke ville have fortsat leveringen af tjenester til CFR Marfă i flere år uden at forsøge at inddrive virksomhedens gæld og i stedet blot foretage en simpel beregning af renter og strafgebyrer i flere år.

(255) Kommissionen bemærker for det første, at CFR Infrastructură havde haft kendskab til CFR Marfăs vanskelige og støt forværrede finansielle situation siden 2010. CFR Infrastructură havde derfor tilstrækkelig tid til at udarbejde, internt vurdere og træffe foranstaltninger for at inddrive dets fordringer, hvis endnu en privatisering mislykkedes i 2013. I stedet for at tage øjeblikkelige fuldbyrdelsesskridt, herunder ved at søge inddrivelse af CFR Marfăs gæld ved retten, indledte CFR Infrastructură først i 2017 sådanne sager vedrørende et betydeligt beløb, dvs. at det først skete på et tidspunkt, hvor Kommissionen stod for at indlede formelle undersøgelsesprocedurer. I maj 2017 besøgte konkurrencekommissæren Rumænien og meddelte de rumænske myndigheder, at der sandsynligvis ville blive truffet en afgørelse om at indlede en formel undersøgelsesprocedure i CFR Marfăs sag. Kommissionen finder derfor, at en fornuftig privat markedsaktør ikke ville ventet så længe med at inddrive sine fordringer.

(256) For det andet fremlagde Rumænien efter anmodning fra Kommissionen en række interne dokumenter, f.eks. referater af relevante generalforsamlinger i CFR Infrastructură og de tilgrundliggende beretninger/rapporter fra bestyrelsen, hvorved CFR Infrastructură noterede sig CFR Marfăs akkumulering af gæld og besluttede ikke at gennemføre tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger eller begrænse CFR Marfăs adgang til banenettet. Rumænien har imidlertid ikke fremlagt undersøgelser (udarbejdet internt eller af eksterne konsulenter), som lå til grund for beslutningerne vedrørende fuldbyrdelsen eller den manglende inddrivelse af CFR Marfăs gæld til CFR Infrastructură i perioden efter gældsombytningen i 2013, og som fra et økonomisk synspunkt begrundede CFR Infrastructurăs meget lempelige tilgang til inddrivelsen af CFR Marfăs gæld.

(257) Som allerede forklaret i forbindelse med foranstaltning 2 ovenfor (se tabel 12 og betragtning 234 og 235) kan CFR Infrastructură for det tredje efter Kommissionens opfattelse ikke anses for at være en kontrolleret leverandør til CFR Marfă, som dermed alene var afhængig af CFR Marfăs eksistens som en primær indtægtskilde efter gældsombytningen i 2013. Selv om CFR Marfă med hensyn til jernbanegodstrafik tegnede sig for næsten halvdelen af markedet, tegnede virksomheden sig for under en femtedel af CFR Infrastructurăs indtægter fra og med gældsombytningen i 2013. Også med hensyn til dynamikken fortsatte CFR Marfăs andel af indtægterne fra den samlede jernbanegodstrafik med at falde støt fra og med gældsombytningen i 2013. Endelig var det, selv om CFR Marfă var blevet likvideret efter en fuldbyrdelse af gæld via retssager anlagt af CFR Infrastructură i perioden efter den mislykkede privatisering i 2013, højst usandsynligt, at trafikken svarende til CFR Marfăs andel ville være fuldstændig forsvundet, da transportkontrakterne og CFR Marfăs aktiver ville være forblevet på markedet, som med sandsynlighed ville være blevet betjent af CFR Marfăs konkurrenter.

(258) På grundlag af alle ovenstående overvejelser konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 5 giver CFR Marfă en fordel i form af manglende inddrivelse af dens gæld og tilsvarende ved at tilbyde CFR Marfă hjælp i form af en betalingslempelse, som den ellers ikke kunne have opnået på markedet i perioden efter gældsombytningen i 2013, og så længe støtteforanstaltningen er i kraft.

(259) Med henblik på at fastslå den fordel, der er forbundet med den finansiering, som det statsejede CFR Infrastructură ydede til CFR Marfă i form af ikkehåndhævet akkumuleret gæld, minder Kommissionen om, at private banker og andre finansieringsinstitutioner havde godt kendskab til CFR Marfăs vanskelige situation inden gældsombytningen i 2013 og efter den efterfølgende mislykkede privatisering. Mens CFR Marfăs finansielle situation kortvarigt blev forbedret efter denne betydelige gældsafskrivning, fortsatte CFR Marfă alligevel med at akkumulere yderligere gæld til virksomhedens hovedleverandør — CFR Infrastructură — og havde uden undtagelse underskud i de efterfølgende år (se betragtning 241 ovenfor). Der var derfor ingen grund til at antage, at CFR Marfăs kreditværdighed ville ændre sig efter den mislykkede privatisering. Tværtimod var det snarere sikkert, at virksomheden ikke ville have været i stand til at opnå langsigtet finansiering på markedet.

(260) Efter samme metode som for foranstaltning 1 og 2 (se betragtning 203-209 samt 237-239 ovenfor) svarer beløbet for den fordel, der er forbundet med CFR Infrastructurăs finansiering i form af ikkehåndhævet akkumuleret gæld, som CFR Marfă skyldte CFR Infrastructură efter gældsombytningen i 2013, under foranstaltning 5 til hovedstolen af CFR Marfăs forfaldne gæld til CFR Infrastructură indtil 2018 (inkl.) reduceret med 115,79 mio. RON (ca. 25,17 mio. EUR), som svarer til de 15 % af foranstaltning 2, som ikke blev afskrevet ved gældsombytningen i 2013 (se betragtning 240), og forhøjet med den tilsvarende markedsrente indtil 2018 (inkl.). Tildelingen af støtte blev indledt umiddelbart efter gældsombytningen i juni 2013, og datoerne for tildelingen af støtte er forfaldsdatoerne for de fakturaer, der var udstedt af CFR Infrastructură.

(261) Markedsrenten bør fastsættes ud fra den gældende markedsrente for det forfaldne hovedstolsbeløb.

(262) Kommissionen bemærker, at CFR Infrastructură allerede har opkrævet renter og strafgebyrer af CFR Marfăs forfaldne gæld (tabel 7 ovenfor), som beløb sig til […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) for 2018 alene. Med hensyn til renten kan den ikke være mindre end den rente, der beregnes i overensstemmelse med meddelelsen fra 2008. Markedsrenten er derfor den højeste værdi mellem i) renten beregnet i henhold til meddelelsen fra 2008 for den periode, der er relevant for foranstaltning 5, og ii) de renter og strafgebyrer, som CFR Infrastructură opkrævede og anvendte i den relevante periode efter gældsombytningen i juni 2013 og til og med 2018. Hvis den rente- og gebyrsats, som CFR Infrastructură anvendte på den forfaldne hovedstol, er lig med eller højere end den markedsrente, der burde have været anvendt på CFR Marfăs forfaldne gæld i henhold til meddelelsen fra 2008, bør beløbet for de renter og strafgebyrer, som CFR Infrastructură faktisk opkrævede, lægges til hovedstolen. Hvis den rente- og gebyrsats, som CFR Infrastructură anvendte, var lavere end markedsrenten i henhold til meddelelsen fra 2008, skal markedsrenten i henhold til meddelelsen fra 2008 anvendes.

(263) Under alle omstændigheder er støttebeløbet for foranstaltning 5 mindst 834,29 mio. RON (ca. 181,37 mio. EUR), dvs. CFR Marfăs samlede forfaldne gæld til CFR Infrastructură ved udgangen af 2018 reduceret med 115,79 mio. RON (ca. 25,17 mio. EUR), som svarer til de 15 % af foranstaltning 2, som ikke blev afskrevet ved gældsombytningen i 2013 (se betragtning 240).

iii) Foranstaltning 3 — Gældsombytningen på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR)

(264) Efter Rumæniens opfattelse (se betragtning 107 ovenfor) blev gældsombytningen godkendt ved Rådets afgørelse af 22. oktober 2013. Som det forklares nedenfor i betragtning 322 ff., finder Kommissionen, at ovennævnte rådsafgørelse ikke udgør en undersøgelse af statsstøtte. Tværtimod kræver det aftalememorandum, som godkendes i Rådets afgørelse, udtrykkeligt, at statsstøttereglerne overholdes i forbindelse med de omstruktureringsforanstaltninger, som Rumænien vil gennemføre.

(265) Kommissionen bemærker i denne henseende også, at privatiseringsprocessen for flere statsejede virksomheder, som er nævnt i aftalememorandummet med Rumænien, blev overvåget og undersøgt i forskellige rapporter fra Kommissionen, herunder rapporten The Balance of Payments Programme. Romania, 2013-2015. Modsat Rumænien (se betragtning 107-110 ovenfor) finder Kommissionen, at den citerede rapport faktisk understregede eksistensen af betænkeligheder med hensyn til statsstøtte i forbindelse med gældsombytningen i 2013 til fordel for CFR Marfă. Dette ses tydeligt af den måde, hvorpå Kommissionen i rapporten forklarer, at sådanne betænkeligheder med hensyn til statsstøtte ville blive afhjulpet af den lovede og længe ventede privatisering. På trods af Rumæniens løfter i de forskellige aftalememoranda med EU blev privatiseringen af CFR Marfă aldrig officielt igangsat efter det mislykkede privatiseringsforsøg i 2013 og var endnu ikke gennemført seks år efter gældsombytningen i 2013. Kommissionen minder navnlig om, at en afgørelse fra Rådet, som giver en medlemsstat tilladelse til at indføre fritagelser for punktafgifter, ikke er til hinder for, at Kommissionen undersøger, om en sådan fritagelse udgør statsstøtte. Eksistensen af den afgørelse fra Rådet, der nævnes af Rumænien, kan derfor ikke påberåbes af Rumænien på baggrund af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (se også betragtning 323 nedenfor).

(266) I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at Rumæniens påstand om, at gældsombytningen var godkendt med henblik på statsstøtte ved Rådets afgørelse af 22. oktober 2013, er ubegrundet.

(267) Som det allerede er beskrevet i betragtning 179-181 ovenfor, også vedrørende foranstaltning 3, finder den markedsøkonomiske aktørtest efter Kommissionens opfattelse ikke anvendelse.

(268) Det skal dog erindres, at Kommissionen udførte den markedsøkonomiske aktørtest i åbningsafgørelsen. Kommissionen tvivlede navnlig på, at CFR Marfăs offentlige kreditorer (dvs. ANAF og CFR Infrastructură) ved at godkende gældsombytningen på 363 mio. EUR handlede på samme måde som en markedsøkonomisk aktør og dermed gav CFR Marfă en fordel. Kommissionen tvivlede mere specifikt på, at hastedekret nr. 61/2013 (jf. fodnote 27 ovenfor) om ombytning af CFR Marfăs gæld på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR) til egenkapital i juni 2013, hvorved CFR Marfăs gæld blev markant mindre, var i overensstemmelse med den markedsøkonomiske aktørtest.

(269) Selv om Kommissionen mener, at den markedsøkonomiske aktørtest ikke finder anvendelse, vil den i lyset af ovenstående alligevel undersøge resultatet af en hypotetisk markedsøkonomisk aktørtest med hensyn til foranstaltning 3.

(270) For at afgøre, om foranstaltning 3 giver CFR Marfă en uberettiget fordel, vil Kommissionen vurdere, om ANAF, som også repræsenterer de øvrige offentlige kreditorer CNPP, ANOFM, CNAS, og CFR Infrastructură, foretog inddrivelsen af de offentlige fordringer med samme omhu som en privat kreditor, der søger at maksimere inddrivelsen af sine fordringer.

(271) Når en virksomhed, som står over for en væsentlig forringelse af sin finansielle situation, foreslår en aftale eller en række aftaler om omstrukturering af dens gæld til sine kreditorer med henblik på at genoprette sin finansielle situation og undgå likvidation, må hver enkelt kreditor træffe et valg dels med hensyn til det beløb, der bliver tilbudt ham i den foreslåede aftale, dels med hensyn til det beløb, som han forventer at kunne opnå i forbindelse med virksomhedens eventuelle likvidation. Dette valg er påvirket af en række faktorer, såsom om kravet er pantesikret, privilegeret eller simpelt, arten og omfanget af eventuel anden sikkerhed, en vurdering af mulighederne for genopretning af virksomheden og det udbytte, han vil kunne opnå ved en likvidation. Den markedsøkonomiske aktørtest kræver desuden, at der foretages en realistisk vurdering af konkurs i forhold til omstrukturering, dvs. at det udbytte, han vil kunne opnå ved en likvidation skal sammenlignes med en vurdering af mulighederne for genopretning af virksomheden.

(272) Som beskrevet i betragtning 116 og 117 var der ifølge Rumænien stærke ligheder mellem foranstaltningerne til fordel for CFR Marfă og foranstaltningerne i tidligere sager vedrørende statsejede jernbaneselskaber, hvor Kommissionen har gennemført den markedsøkonomiske aktørtest og konstateret, at foranstaltningerne ikke udgjorde støtte.

(273) Kommissionen bemærker, at afgørelsen vedrører ZSSK Cargo, som Rumænien har citeret (se betragtning 116 ovenfor), vedrører et lån på 166 mio. EUR, som Slovakiet har ydet til jernbaneoperatøren Železničná spoločnosť Cargo Slovakia, det slovakiske jernbaneselskab. I den nævnte sag fandt Kommissionen, at: 1) der var samtidig fremsat lignende vejledende banktilbud, 2) den opkrævede rente var ifølge en benchmarkingundersøgelse generelt i overensstemmelse med de renter, som virksomheder i en tilsvarende finansiel situation betalte, og 3) lånet blev ydet på grundlag af en undersøgelse, der viste, at selskabet kunne tilbagebetale lånet.

(274) Kommissionen minder om, at den markedsøkonomiske aktørtest udføres fra sag til sag under behørig hensyntagen til de specifikke omstændigheder i hver sag. Vurderingen og konstateringen af, at et lån er markedskonformt i sagen fra Slovakiet er meget forskellig fra CFR Marfăs situationen, hvor foranstaltningerne har form af manglende inddrivelse af gæld i en årrække og en betydelig gældsafskrivning i forbindelse med almindelige kommercielle aktiviteter. Den markedsøkonomiske aktørtest i denne sag er derfor baseret på andre forudsætninger og fører ikke nødvendigvis til den samme konklusion.

(275) Tabel 14 Kilde:I.i)ii)II.iii)iv)v)vi) Detaljer om gæld afskrevet via gældsombytningen i 2013

Kommissionen bemærker, at gældsombytningen var baseret på CFR Marfăs tidligere akkumulerede forpligtelser over for ANAF og CFR Infrastructură, som fremgår af tabellen nedenfor. Kommissionens beregninger baseret på bilag 4 til Rumæniens bemærkninger til åbningsafgørelsen, s. 3, og Rumæniens svar fra maj 2017, punkt 17. Forpagtning omfattet af gældsombytningen Inden gældsombytningen i juni 2013 Gældsombytningen i juni 2013 Beløb konverteret til egenkapital Andel af gæld konverteret til egenkapital (%) Mio. RON Mio. EUR Mio. RON Mio. EUR Forpligtelser over for staten, heraf 1001,2 217,65 1001,2 217,65 100 hovedstol […] […] […] […] renter og strafgebyrer […] […] […] […] Udestående forpligtelser til CFR Infrastructură, heraf: 783,78 170,39 667,99 145,22 85 under hastedekret nr. 32/2013, heraf: 527,20 114,61 67 hovedstol […] […] renter og strafgebyrer […] […] under hastedekret nr. 61/2013, heraf: 140,79 30,61 18 hovedstol […] […] renter og strafgebyrer […] […] I ALT 1784,98 388,04 1669,19 362,87 94

(276) I sine bemærkninger under undersøgelsen fremlagde Rumænien — på trods af Kommissionens udtrykkelige opfordring i betragtning 132 til åbningsafgørelsen — ikke nye relevante oplysninger i tillæg til Deloitte-rapporten om hensigtsmæssigheden af gældsombytningen i 2013 og den måde, hvorpå den blev gennemført. I stedet gentog Rumænien konklusionerne i Deloitte-rapporten, som allerede var blevet kritiseret i åbningsafgørelsen.

(277) Rumænien fremlagde heller ikke de eventuelle oplysninger fra daværende tidspunkt, der fik staten til at godkende gældsombytningen i 2013, herunder oplysninger, som var tilgængelige under due diligence-proceduren, og rapporter om værdien af CFR Marfăs aktiver, som blev udarbejdet med henblik på en efterfølgende privatisering efter den mislykkede privatisering 2013, detaljer om de hypoteser og benchmarks, der lå til grund for de diskonteringssatser, der blev anvendt i Deloitte-rapporten, værdien af og begrundelsen for de likvidationsfaktorer, der blev anvendt til at fastsætte det maksimale salgsprovenu fra CFR Marfăs aktiver i forbindelse med en konkursprocedure, og andre oplysninger, som den lagde til grund for yderligere afskrivninger i et senere konkursscenarie.

(278) På trods af Kommissionens udtrykkelige anmodning i betragtning 132 til åbningsafgørelsen fremlagde Rumænien ikke et skøn over det afkast, som den rumænske stat forventede af dens investering i en stærkt forgældet virksomhed som CFR Marfă på tidspunktet for gældsombytningen i 2013, og heller ikke en behørig begrundelse herfor.

(279) Kommissionen finder først og fremmest, at scenariet med gældsombytningen kun var rentabelt, hvis CFR Marfăs efterfølgende blev privatiseret omgående, hvilket imidlertid ikke skete. De statslige kreditorer og CFR Infrastructură havde haft kendskab til CFR Marfăs vanskelige finansielle situation i årevis, og muligheden for at privatisere virksomheden var usikker, også i lyset af de tidligere mislykkede forsøg på at privatisere virksomheden. I perioden umiddelbart inden gældsombytningen stod det endvidere klart, at kun meget få potentielle købere udtrykte interesse i virksomheden, og at udsigterne til en vellykket privatisering var ringe. Kommissionen mener ikke, at en fornuftig markedsøkonomisk aktør ville have accepteret at afskrive en så stor gæld for en kriseramt virksomhed som CFR Marfă på det pågældende tidspunkt uden at sikre, at gælden ville blive genindført i tilfælde af en mislykket privatisering (f.eks. via en claw-back-mekanisme og med yderligere garantier for de beløb, de havde til gode hos CFR Marfă, i tilfælde af en likvidation efter en mislykket privatisering). I dette tilfælde foretog de rumænske myndigheder ombytningen uden sådanne forholdsregler, hvilket bekræfter, at gældsombytningen i 2013 ikke opfylder den markedsøkonomiske aktørtest.

(280) Kommissionen finder for det andet, at statens beslutning om at gennemføre gældsombytningen var baseret på forhold, som sædvanligvis ikke har betydning for en markedsaktørs handlemåde. Som Rumænien anerkendte i de forskellige bemærkninger i undersøgelsesperioden, var en likvidation af virksomheden ikke på noget tidspunkt en reel mulighed for de forskellige statslige kreditorer. Ethvert skridt til fuldbyrdelse, der ville have ført til blokering af CFR Marfăs aktiviteter, blev faktisk anset for at undergrave den nationale sikkerhed og økonomi og for at have betydelige sociale konsekvenser (se betragtning 78, 82, 169 og 170 ovenfor).

(281) Ud over at afskrivningen blev foretaget uden nogen form for sikkerhed for denne gæld, finder Kommissionen for det tredje, at Deloitte-rapporten, selv om den blev udarbejdet i marts 2013, kun få måneder inden Rumænien besluttede at konvertere sine fordringer til egenkapital (dvs. juni 2013), ikke i sig selv var et tilstrækkeligt grundlag for Rumæniens beslutning.

(282) Kommissionen bemærker specifikt først, at det primære input til beregningen af indtægter faktisk kom fra CFR Marfă selv og ikke blev verificeret af en uafhængig konsulent. Som det fremgår af nylig retspraksis, bærer den medlemsstat, der hævder at have handlet som en privat investor, bevisbyrden, dvs. den skal fremlægge den fornødne dokumentation for at godtgøre, at den handlede som en privat investor med langsigtet fortjeneste for øje. Undersøgelser baseret på ikkeverificerede skøn, der kommer fra virksomheden selv, er ikke pålidelige i denne henseende. Kommissionen bemærker endvidere, at de rumænske myndigheder, selv om de var opmærksomme på svaghederne ved sådanne prognoser og skøn, ikke har påtaget sig byrden med at foretage en følsomhedsanalyse af de tilgrundliggende antagelser, og at de heller ikke har vurderet sandsynligheden for resultaterne og begivenhederne. Prognoserne i privatiseringsscenariet var f.eks. baseret på den overdrevne optimistiske antagelse, at CFR Marfăs driftsindtægter ville stige med […] % fra 2013 til 2017 primært som følge af en stigning i ton-km på […] %. De hidtidige data viste imidlertid klart, at CFR Marfă løbende havde indskrænket sine aktiviteter i de forgangne ti år inden den planlagte privatisering (se udviklingen i CFR Marfăs markedsandele i tabel 1 og en konstant og betydelig nedgang i CFR Marfăs indtægter i tabel 4 ovenfor).

(283) I denne sammenhæng bemærker Kommissionen også, at den positive konklusion i Deloitte-rapporten, som støtter gældsombytningen, var baseret på en efterfølgende vellykket privatisering. I Deloitte-rapporten bekræftes det, at det under hensyntagen til virksomhedens [CFR Marfăs] økonomiske situation og CFR Marfăs budgetfordringer vil bevirke, at en sådan gæld fortsat vil stige som følge af videreførelsen af CFR Marfăs aktiviteter uden likvidation eller privatisering med endnu ringere muligheder for inddrivelse end de nuværende [2013].

(284) Deloitte-rapporten indeholder imidlertid ikke en vurdering af muligheden for en privatisering af CFR Marfă i to trin (dvs. første trin i 2013 med privatiseringen af aktiemajoriteten på 51 % og andet trin i 2017 med privatiseringen af aktieminoriteten på 49 %). På det tidspunkt, da der blev truffet en endelig beslutning om gældsombytningen (dvs. den 13. juni 2013), var der ikke afgivet nogen bindende bud, og det stod stadig ikke klart, om privatiseringen ville lykkes. Ifølge offentligt tilgængelige oplysninger blev det første forsøg på at privatisere CFR Marfă i 2013 annulleret og offentliggjort igen (se betragtning 31-33 ovenfor). Selv om der var tre prækvalificerede tilbudsgivere, indgav disse tilbudsgivere kun ikke bindende interessetilkendegivelser uden faste tilsagn. Ifølge de offentligt tilgængelige oplysninger trak alle prækvalificerede tilbudsgivere, med undtagelse af GFR, sig ud af transaktionen i juni 2013 (se betragtning 37 ovenfor). Selv om GFR afgav et bindende bud, mislykkedes privatiseringen.

(285) Kommissionen bemærker desuden, at staten med den planlagte privatisering af aktiemajoriteten på 51 % i CFR Marfă i 2013 i det gennemsnitlige scenarie forventede et beløb på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), og resten på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) forventedes at blive opnået i den anden privatiseringsfase i 2017 (se betragtning 30-34 ovenfor). Dette skal sammenlignes med resultaterne af et ganske sikkert udfald af likvidationsscenariet, som (i bedste fald) kun var 88,22 mio. RON (ca. 19 mio. EUR) lavere end i det meget usikre privatiseringsscenarie i to faser.

(286) I likvidationsscenariet blev der desuden anvendt en gennemsnitlig diskonteringssats på aktivernes markedsværdi ([…] mio. RON) på mellem […] % og […] %. Hvis der var blevet anvendt en lavere diskonteringssats på aktivernes markedsværdi, ville resultatet af likvidationsscenariet have været endnu højere. Som nævnt ovenfor har Rumænien imidlertid ikke fremlagt nogen begrundelse for de valgte likvidationsfaktorer eller et benchmark, som revisionsfirmaerne faktisk anvendte i den relevante periode for lignende skøn.

(287) Kommissionen gentog sin anmodning til Rumænien om at oplyse niveauerne for de gældende lovbestemte likvidationsfaktorer i den omhandlede periode. I sit svar anførte Rumænien, at loven med hensyn til værdiansættelsen af skyldnerens aktiver i forbindelse med fuldbyrdelsesprocedurer eller insolvensbehandling, uanset om der er tale om løsøre og/eller fast ejendom, ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om en reduktion ved likvidation, men at dette afhænger af forskellige forhold, herunder: den værdiansættelsesmetode, der er godkendt af kreditorerne, individuelt eller samlet, aktivernes art, markedets tiltrækningskraft, slid, potentielle tilbudsgiveres interesse osv. Eftersom der ved en sådan hypotese er et væld af variable elementer, […] er det derfor ikke muligt at anslå resultatet af værdiansættelsen.

(288) På denne baggrund finder Kommissionen, at resultaterne i likvidationsscenariet forekommer at være temmelig sikre, idet likvidationsprocedurens udfald ikke afhænger af, at der findes en enkelt køber, og i lyset af de restriktive antagelser vedrørende de enkelte aktivers salgspris i privatiseringsscenariet.

(289) Med hensyn til ANAF's (og de øvrige statslige kreditorers — CNPP, ANOFM og CNAS) og CFR Infrastructurăs fordringer i CFR Marfă finder Kommissionen, at gældsombytningen i 2013 ikke var den bedste mulighed for at inddrive deres tilgodehavender. I likvidationsscenariet i Deloitte-rapporten ville ANAF have kunnet inddrive [90-100] % af de statslige kreditorers fordringer, mens ANAF i 2010 kunne have inddrevet 100 % af de statslige kreditorers fordringer i likvidationsscenariet. I den samme Deloitte-rapports likvidationsscenarie fra 2012 ville CFR Infrastructură ikke have nogen mulighed for inddrivelse (se tabel 15 nedenfor), mens CFR Infrastructură i likvidationsscenariet fra 2010 kunne have forventet at inddrive [40-50] % af sine fordringer (se tabel 11 ovenfor). Det skal imidlertid bemærkes, at ANAF (og andre statslige kreditorer)) og CFR Infrastructură mellem 2010 og 2012 gav CFR Marfă tilladelse til at øge virksomhedens gæld med [90-100] % (ifølge tabel 7 ovenfor).

(290) Tabel 15 Kilde:——————— Inddrivelsesbeløb i likvidationsscenariet i Deloitte-rapporten

Netop denne forøgelse af gælden over tid bevirkede efter Kommissionens opfattelse, at den markedsøkonomiske aktørtest af gældsombytningen i 2013, som er beskrevet i Deloitte-rapporten, blev positiv, selv om den er baseret på den urealistiske antagelse af en privatisering på kort sigt. CFR Marfă øgede gæld til de statslige kreditorer (dvs. ANAF, CNPP, ANOFM og CNAS) og CFR Infrastructură indtil 2013 førte til en lavere inddrivelsesrate i likvidationsscenariet fra 2012 end i gældsombytningsscenariet. Denne højere gæld til statens konsoliderede budget og CFR Infrastructură forøgede derfor det beløb, der skulle inddrives under gældsombytningen efter privatiseringen, under den markedsøkonomiske aktørtest, der blev udført i Deloitte-rapporten, med […] mio. RON (ca. […] mio. EUR), da det under dette scenario blev antaget, at CFR Marfă ville tilbagebetale sin resterende gæld (dvs. gæld, der ikke var omfattet af gældsombytningen). Rumæniens bemærkning af 24. december 2015, og Private Investor Test Application, Deloitte, 29. marts 2013. I mio. RON 31. december 2012 Tilnærmede inddrivelsesbeløb i 2012 Inddrivelsesprocent i 2012 Aktivernes bogførte værdi […] Aktivernes likvidationsværdi […] Likvidationsomkostninger […] […] 100 Lønninger […] […] 100 Garanteret gæld (banklån) […] […] 100 Subtotal […] […] […] Gæld til staten (udestående skatter og socialsikringsbidrag) […] […] [90-100] Gæld til staten efter likvidation […] […] [90-100] Subtotal […] […] […] Leverandørforpligtelser til statsejede virksomheder […] […] [0-5] Leverandørforpligtelser til andre kreditorer […] […] [0-5] Samlet gæld, der ikke aktivernes likvidationsværdi […]

(291) På grundlag af ovenstående overvejelser konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 3 giver CFR Marfă en fordel i form af manglende inddrivelse og afskrivning af akkumuleret gæld ydet på tidspunktet for gældsombytningen. Værdien af denne støtte svarer til det fulde beløb af den gæld, der er afskrevet via gældsombytningen på 1669 mio. RON (ca. 363 mio. EUR). Kommissionen bemærker, at støtten under foranstaltning 3 hidrører fra de samme ressourcer som foranstaltning 1 og fra 85 % af ressourcerne svarende til foranstaltning 2, som indregnes i overensstemmelse hermed ved beregningen af den samlede støtte for at undgå dobbelttælling.

iv) Samlet vurdering af økonomisk fordel af foranstaltning 1, 2, 3 og 5

(292) Efter at have vurderet, om der er tale om en økonomisk fordel, for hver enkelt foranstaltning, foretager Kommissionen også en mere generel vurdering af, om foranstaltningerne kan betragtes som én løbende statslig indgriben i CFR Marfă.

(293) Kommissionen bemærker, at CFR Marfă ikke har haft fortjeneste siden 2008 og været genstand for flere mislykkede privatiseringsforsøg, hvoraf ingen førte til CFR Marfăs likvidation, på trods af virksomhedens stadig forværrede finansielle situation. Foranstaltning 1, 2, 3 og 5, som er beskrevet ovenfor, er endvidere umiddelbart indbyrdes forbundne og deler det samme hovedmål om at støtte og bevare CFR Marfă på markedet i flere år og at sikre arbejdspladserne for CFR Marfăs ansatte gennem manglende inddrivelse af gæld, gældsafskrivning og løbende levering af infrastrukturtjenester.

(294) Denne strategi fra statens side træder endnu tydeligere frem, når følgende tages i betragtning: i) sammenfaldet i identitet mellem de parter, der har indrømmet foranstaltningerne, som alle er statslige organer eller myndigheder, ii) kronologien i de omhandlede foranstaltninger (foranstaltning 1 og 2 blev tildelt i perioden 2010-2013, mens foranstaltning 3 blev tildelt i juni 2013 alene som følge af beslutningen om at tillade en massiv akkumulering af gæld i den foregående periode), iii) deres formål, nemlig at bevare CFR Marfă på markedet for enhver pris og undgå likvidation, og iv) virksomhedens (finansielle og risikomæssige) situation i hele denne periode på mere end otte år.

(295) Foranstaltning 3 ville ikke have eksisteret uden foranstaltning 1 og 2. Den akkumulerede gæld direkte til staten under foranstaltning 1 (direkte indgreb) og til CFR Infrastructură som følge af den fortsatte levering af tjenesteydelser under foranstaltning 2 (indirekte indgreb) blev senere konverteret til foranstaltning 3. Foranstaltning 3 fører til en øget fordel for CFR Marfă i tillæg til foranstaltning 1 og 2 i kombination, som ikke kan adskilles fra fordelen under foranstaltning 1 og 2.

(296) Da foranstaltning 3 udspringer af foranstaltning 1 og 2, og da foranstaltning 5 alene er en videreførelse af foranstaltning 2, udgør alle disse foranstaltninger en række indbyrdes afhængige indgreb, der er knyttet til statens fælles mål om at holde CFR Marfă i gang, om kan derfor tilregnes staten. Kommissionen bemærker også, at der skete en ændring efter 2013, hvorved CFR Marfă ikke længere havde bogførte gæld til staten og i stedet bogførte betydeligt større stigninger i gælden til CFR Infrastructură. Dette forklares ved den omstændighed, at alle tilbudsgivere ikke måtte have udestående gæld til ANAF for at kunne deltage i udbud vedrørende levering af transporttjenester til visse statslige virksomheder.

(297) Generelt, også under hensyntagen til de tidligere mislykkede forsøg på privatisering, ville en markedsøkonomisk aktør i en situation, der mest svarer til statens, først have forsøgt at maksimere sin gældsinddrivelse fra CFR Marfă ved at udtømme alle tilgængelige muligheder, herunder ved at anmode retten om fuldbyrdelse af de forskellige fordringer i rette tid og efterfølgende udløse CFR likvidation.

(298) Den samlede støtte, som staten tildelte CFR Marfă, svarer derfor til den samlede gæld (herunder hovedstol, renter og strafgebyrer), som CFR Marfă skyldte under foranstaltning 1, 2 og 5, plus differencen mellem de renter og strafgebyrer, som ANAF og CFR Infrastructură opkrævede, og markedsrenten beregnet i overensstemmelse med meddelelsen fra 2008. Støtten til CFR Marfă under foranstaltning 3 i form af gældsombytningen på ca. 363 mio. EUR i 2013 indgår allerede i støttebeløbet under foranstaltning 1 og 2 og lægges derfor ikke til det beløb, der skal inddrives, for at undgå dobbelttælling.

Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(299) Offentlig støtte vil kunne fordreje konkurrencevilkårene, også selv om den ikke hjælper den støttemodtagende virksomhed med at ekspandere eller vinde markedsandele. Det er tilstrækkeligt, at støtten sætter virksomheden i stand til at bevare en stærkere konkurrenceposition, end den ellers ville have haft. Det er i den forbindelse normalt tilstrækkeligt, at støtten giver modtageren en fordel ved at fritage den for udgifter, som den ellers ville have skullet betale i forbindelse med dens daglige drift, for at det kan antages, at støtten fordrejer konkurrencevilkårene.

(300) Offentlig støtte til virksomheder udgør kun statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I den forbindelse er det ikke nødvendigt at fastslå, om støtten rent faktisk påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, blot om den kan antages at kunne påvirke samhandelen. EU-domstolene har statueret, at når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for [Unionen], må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten.

(301) Offentlig støtte vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, selv om modtageren ikke er direkte involveret i grænseoverskridende handel. For eksempel kan støtten gøre det sværere for aktører i andre medlemsstater at komme ind på markedet ved at opretholde eller styrke det lokale udbud.

(302) CFR Marfă er aktiv inden for jernbanegodstransport, dvs. på konkurrenceprægede markeder i Europa (se betragtning 13-16 ovenfor). Ved at give CFR Marfă mulighed for at fortsætte sine aktiviteter og afskrive statslig gæld gennem en gældsombytning kan foranstaltning 1, 2, 3 og 5 efter Kommissionens opfattelse forbedre CFR Marfăs konkurrencevilkår sammenlignet med virksomhedens nationale og internationale konkurrenter på det indre marked.

(303) Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 1, 2, 3 og 5 kan fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte

(304) Idet alle betingelserne for eksistensen af statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF (se afsnit 4.1.2-4.1.6 ovenfor) er opfyldt for fire af fem foranstaltninger, konkluderer Kommissionen, følgende:

(304)

1) Foranstaltning 1 udgør statsstøtte svarende til hovedstolen af CFR Marfăs forfaldne gæld til ANAF (og de øvrige statslige kreditorer) fra 2010 og indtil gældsombytningen i 2013 ([…] mio. RON, ca. […] mio. EUR, se tabel 8) plus den tilsvarende markedsrente (og strafgebyrer). Under alle omstændigheder beløber det samlede støttebeløb under foranstaltning 1 sig til mindst 1001,2 mio. RON (ca. 217,65 mio. EUR) bestående af hovedstolen på […] RON (ca. […] mio. EUR) plus de renter og strafgebyrer, der blev pålagt af ANAF i juni 2013, på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (se betragtning 209), som kan forhøjes med markedsrenten (betragtning 209). Tildelingen af støtte blev indledt i 2010, og datoerne for tildelingen af støtte er forfaldsdatoerne for de fakturaer, der var udstedt af ANAF (og de andre statslige kreditorer, som repræsenteres af ANAF) til CFR Marfă, indtil gældsombytningen i juni 2013.

2) Foranstaltning 2 udgør statsstøtte svarende til hovedstolen af CFR Marfăs forfaldne gæld til CFR Infrastructură umiddelbart inden gældsombytningen i 2013 (ca. […] mio. RON, ca. […] mio. EUR, se fodnote 179, plus beløbet for den forfaldne gæld, der ikke blev afskrevet) og den tilsvarende markedsrente (og strafgebyrer). Det samlede støttebeløb under foranstaltning 2 udgør under alle omstændigheder mindst 783,78 mio. RON (ca. 170,39 mio. EUR) — svarende til den hovedstolsgæld, der blev afskrevet i juni 2013 ([…] mio. RON, ca. […] mio. EUR) plus den forfaldne gæld, der ikke blev afskrevet i juni 2013 (115,79 mio. RON, ca. 25,17 mio. EUR), plus mindst den rente, der faktisk blev opkrævet af CFR Infrastructură, på […] mio. RON (ca. […] mio. EUR) (se betragtning 239), som kan forhøjes med markedsrenten (betragtning 238). Tildelingen af støtte blev indledt i 2010 og varede indtil gældsombytningen i juni 2013, og datoerne for tildelingen af støtte er forfaldsdatoerne for de fakturaer, der var udstedt af CFR Infrastructură til CFR Marfă, indtil gældsombytningen i juni 2013.

3) Foranstaltning 3 udgør statsstøtte svarende til det samlede af gældsombytningen i 2013 på 1669,19 mio. RON (ca. 363 mio. EUR). Som forklaret ovenfor (se betragtning 291) er støtten under foranstaltning 3 allerede omfattet af støtten under foranstaltning 1 og foranstaltning 2, og derfor lægges støtten under foranstaltning 3 ikke til det samlede støttebeløb, for at undgå dobbelttælling af hovedstolsbeløbene og renterne vedrørende foranstaltning 1 og 2, og afskrevet under foranstaltning 3.

4) Foranstaltning 4 udgør ikke statsstøtte efter gældsombytningen i juni 2013 og til og med 2018.

5) Foranstaltning 5 udgør statsstøtte svarende til hovedstolen af CFR Marfăs forfaldne gæld til CFR Infrastructură siden gældsombytningen i 2013 ved udgangen af 2018 reduceret med det resterende beløb af CFR Marfăs udestående gæld til CFR Infrastructură, der ikke var omfattet af gældsombytningen i 2013 (i alt 115,79 mio. RON, ca. 25,17 mio. EUR, som er en del af foranstaltning 2) plus den tilsvarende markedsrente (og strafgebyrer). Under alle omstændigheder er støttebeløbet for foranstaltning 5 mindst 834,29 mio. RON (ca. 181,37 mio. EUR), dvs. CFR Marfăs samlede forfaldne gæld til CFR Infrastructură ved udgangen af 2018 reduceret med 115,79 mio. RON (ca. 25,17 mio. EUR), som svarer til de 15 % af foranstaltning 2, som ikke blev afskrevet ved gældsombytningen i 2013 (se betragtning 240 og 263), som kan forhøjes med markedsrenten (betragtning 262. Tildelingen af støtte blev indledt umiddelbart efter gældsombytningen i juni 2013, og datoerne for tildelingen af støtte er forfaldsdatoerne for de fakturaer, der var udstedt af CFR Infrastructură.

Kriseramt virksomhed

(305) I rammebestemmelserne fra 2004 og 2014 gives der en definition af kriseramte virksomheder, som finder anvendelse på forenelighedsvurderingen af rednings- og omstruktureringsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

Anvendelse af rammebestemmelserne fra 2004 og 2014

(306) I følge punkt 137 i rammebestemmelserne fra 2014 vil Kommissionen undersøge, om rednings- eller omstruktureringsstøtte, der er tildelt uden Kommissionens forudgående godkendelse og derfor er i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er forenelig med det indre marked på grundlag af disse rammebestemmelser, hvis al støtten eller en del heraf er blevet ydet efter rammebestemmelsernes offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. (fremhævelse tilføjet).

(307) Ifølge punkt 138 i rammebestemmelserne fra 2014 vil den i alle andre tilfælde (…) foretage undersøgelsen på grundlag af de rammebestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet.

(308) Som det er forklaret i fodnote 27 og i betragtning 24, 77 og 86, blev foranstaltning 1 og 2 (CFR Marfăs gæld til staten og til CFR Infrastructură) generelt konverteret til egenkapital ved foranstaltning 3 i juni 2013. Kommissionen mener derfor, at foranstaltning 1, 2 og 3 blev tildelt inden offentliggørelsen af rammebestemmelserne fra 2014. Med hensyn til foranstaltning 5 fandt den sted efter gennemførelsen af foranstaltning 3 i 2013 og fortsatte efter offentliggørelsen af rammebestemmelserne fra 2014 (dvs. den 31. juli 2014). Eftersom foranstaltning 1, 2, 3 og 5 udgør statsstøtte, var støtten ikke blevet godkendt af Kommissionen. De udgør derfor udgør de ulovlig støtte (se afsnit 4.3 og betragtning 319-320).

(309) I lyset af ovenstående gentager Kommissionen sin konklusion fra åbningsafgørelsen og finder, at rammebestemmelserne fra 2004 finder anvendelse på vurderingen af foranstaltning 1, 2 og 3, og at rammebestemmelserne fra 2014 finder anvendelse på vurderingen af foranstaltning 5.

(310) Konklusionen om, at CFR Marfă er en kriseramt virksomhed, er under alle omstændigheder den samme under rammebestemmelserne fra både 2004 og 2014.

Vurdering af CFR Marfăs finansielle situation i henhold til rammebestemmelserne fra 2004 og 2014

(311) Som nævnt ovenfor finder rammebestemmelserne fra 2004 anvendelse på foranstaltning 1, 2 og 3. I henhold til punkt 10, litra a), i rammebestemmelserne fra 2004 betragtes en virksomhed som kriseramt, hvis der er tale om et selskab med begrænset ansvar, når over halvdelen af den tegnede kapital er forsvundet, og over en fjerdedel af denne kapital er gået tabt i løbet af de sidste tolv måneder.

(312) CFR Marfă er et selskab med begrænset ansvar (se betragtning 11 ovenfor). Som det fremgår af tabel 4, har CFR Marfăs reserver ikke været tilstrækkelige til at dække virksomhedens tab siden 2009. I 2009 mistede CFR Marfă 62 % af sin tegnede kapital som følge af akkumulerede tab på 141,84 mio. RON (ca. 31 mio. EUR) og et årligt tab på 341,98 mio. RON (ca. 74 mio. EUR). I 2012 og 2013 mistede CFR Marfă 443 % og 71 % af sin tegnede kapital som følge af akkumulerede tab på henholdsvis 1149,12 mio. RON (ca. 250 mio. EUR) og 1565,68 mio. RON (ca. 340 mio. EUR) og et årligt tab på henholdsvis 405,09 mio. RON (ca. 88 mio. EUR) og 262,92 mio. RON (ca. 57 mio. EUR).

(313) CFR Marfă synes desuden også at være kriseramt i henhold til bestemmelserne i punkt 11 i rammebestemmelserne fra 2004. Som det specifikt fremgår af tabel 4 ovenfor, har CFR Marfă pådraget sig i) konstante store tab i det mindste fra 2009 (tab på 141,84 mio. RON (ca. 30,83 mio. EUR) i 2009, 535,27 mio. RON (ca. 116,36 mio. EUR) i 2010, 405 mio. RON (ca. 88,04 mio. EUR) i 2012 og 263 mio. RON (ca. 57,17 mio. EUR) i 2013), som resulterede i en negativ egenkapital – 343,5 mio. RON (ca. – 74,67 mio. EUR) i 2010 og – 904,6 mio. RON (ca. – 196,65 mio. EUR) i 2012, ii) stigende gæld (fra 1261,6 mio. RON (ca. 274,26 mio. EUR) i 2009 til 2186,6 mio. RON (ca. 475,35 mio. EUR) i 2012) og iii) faldende indtægter (omsætningen faldt støt fra 1097,3 mio. RON (ca. 238,54 mio. EUR) i 2009 til 1020,6 mio. RON (ca. 221,87 mio. EUR) i 2012). CFR Marfă har derfor været en kriseramt virksomhed siden 2009 i henhold til punkt 10, litra a), og punkt 11 i rammebestemmelserne fra 2004.

(314) Som nævnt ovenfor (se betragtning 309) finder rammebestemmelserne fra 2014 anvendelse på foranstaltning 5. I henhold til punkt 20, litra a), i rammebestemmelserne fra 2014 anses en virksomhed for at være kriseramt under følgende omstændigheder: For virksomheder med begrænset ansvar, når over halvdelen af dets tegnede selskabskapital er forsvundet som følge af akkumulerede tab. Dette er tilfældet, når der ved fratrækning af de akkumulerede tab fra reserverne (og alle andre poster, der almindeligvis betragtes som en del af virksomhedens egenkapital) fremkommer et negativt akkumuleret beløb på over halvdelen af den tegnede kapital. I henhold til punkt 20, litra c), i rammebestemmelserne fra 2014 anses en virksomhed for at være kriseramt, når den uden statslig indgriben næsten med sikkerhed vil være nødt til at indstille sin aktivitet på kort eller mellemlang sigt.

(315) Rumænien har anført, at CFR Marfă ikke var og ikke er kriseramt i den forstand, der er fastsat i rammebestemmelserne (meddelelse 2014/C 249/01), efter 2014.

(316) Kommissionen bemærker imidlertid, at CFR Marfăs finansielle situation fortsat forværredes i 2014, året efter gældsombytningen i 2013. CFR Marfă mistede 73 % af sin tegnede kapital som følge af akkumulerede tab på 1828,88 mio. RON (ca. 398 mio. EUR) og et årligt tab på 27,16 mio. RON (ca. 5,9 mio. EUR). Under alle omstændigheder ville CFR Marfăs situation i 2014 og de følgende år have været betydeligt værre uden gældsombytningen i 2013, hvor størstedelen af CFR Marfăs gæld blev afskrevet, og virksomhedens finansielle situation blev kunstigt forbedret.

(317) Kommissionen bemærker også, at CFR Marfă ifølge Rumænien opfyldte kriterierne i rumænsk lovgivning for at blive taget under konkursbehandling på anmodning af sine kreditorer (dvs. havde forfaldne forpligtelser på over 40000 RON, hvor betalingsfristen var overskredet med mere end 60 dage). Kommissionen understreger, at CFR Marfă har opfyldt kriterierne i rumænsk lovgivning for at blive taget under konkursbehandling i det mindste fra 2009 (se betragtning 22-25) og i det mindste fra og med 2014. I modsætning til, hvad Rumænien mener, skal en virksomhed ikke være insolvent for at blive anset for kriseramt. Det er i stedet tilstrækkeligt, at den pågældende virksomhed opfylder betingelserne for at udløse insolvens efter national ret. Dette var bestemt tilfælde for CFR Marfă, også efter gældsombytningen. CFR Marfăs betydelige forfaldne forpligtelser over for CFR Infrastructură (se betragtning 23 og 24 og tilsvarende tabel 7 ovenfor) viser, at tærsklen på 40000 RON (ca. 8695,7 EUR), hvor betalingsfristen var overskredet med mere end 60 dage, generelt var overskredet. Med hensyn til foranstaltning 5 har CFR Marfă derfor været en kriseramt virksomhed siden 2014 i henhold til punkt 20, litra a) og c), i rammebestemmelserne fra 2014.

(318) Kommissionen konkluderer derfor, at CFR Marfă i henhold til punkt 10, litra a), og punkt 11 i rammebestemmelserne fra 2004 og i henhold til punkt 20, litra a) og c), i rammebestemmelserne fra 2014 er en kriseramt virksomhed. CFR Marfă har specifikt været kriseramt i det mindste fra 2009, dvs. også mellem 2010 og juni 2013, inkl., som er den periode, hvor foranstaltning 1, 2 og 3 blev tildelt, samt efter gældsombytningen i juni 2013, hvor foranstaltning 5 blev tildelt. Som nævnt ovenfor blev det rumænske marked for jernbanegodstransport først liberaliseret i 2008. Virkningerne af nye operatører, der udfordrede CFR Marfăs position på det nationale marked, kunne derfor først ses fra 2009.

Støttens lovlighed

(319) Kommissionen bemærker, at foranstaltning 1 og 2 er blevet tildelt i det mindste fra 2010, at foranstaltning 3 blev tildelt i juni 2013, at foranstaltning 5 er blevet tildelt i det mindste fra 2014, og at de alle udgør støtte. Denne støtte var ikke blevet godkendt af Kommissionen, og Rumænien har derfor ikke overholdt standstill-forpligtelsen i traktatens artikel 108, stk. 3.

(320) Statsstøtten blev tildelt og udbetalt uden anmeldelse fra 2010, og da en betydelig del af den samlede støtte blev ydet i forbindelse med gældsombytningen i juni 2013, er den ulovlig.

Støttens forenelighed og retsgrundlaget for vurderingen Indledende betragtninger med hensyn til forenelighedsvurderingen

(321) Som forklaret i betragtning 107 hævder Rumænien, at gældsombytningen blev godkendt af Rådet i Rådets afgørelse af 22. oktober 2013.

(322) Kommissionen bemærker imidlertid, at Rådets afgørelse af 22. oktober 2013 ikke tager stilling til, om de foranstaltninger, som Rumænien har foreslået i bilag I til aftalememorandummet som sådan, er forenelige med statsstøttereglerne. Den tager derfor heller ikke stilling til gældsombytningen i 2013 til fordel for CFR Marfă. Som allerede forklaret i betragtning 265-266 ovenfor har Domstolen med sin afgørelse i Eurallumina-sagen fastslået, at Rådets afgørelse om fritagelse for punktafgifter ikke udgør en godkendelse af statsstøtte, og at Rumænien følgelig ikke kan påberåbe sig Rådets afgørelse af 22. oktober 2013 på baggrund af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning for så vidt angår gældsombytningen.

(323) Kommissionen understreger så meget desto mere, at aftalememorandummet mellem EU og Rumænien, på grundlag af hvilket det udtrykkeligt i Rådets afgørelse af 22. oktober 2013 kræves, at statsstøttereglerne overholdes i forbindelse med de omstruktureringsforanstaltninger, som Rumænien gennemfører. I bilag I (afsnit B, punkt 9) til aftalememorandummet anføres blandt andre specifikke økonomisk-politiske foranstaltninger følgende: nedbringe statsejede virksomheders restancer gennem omstrukturering i overensstemmelse med EU's statsstøtteregler og forebyggelse og forebyggelse af fremtidige tab (…) (fremhævelse tilføjet). Med denne bestemmelse henvises der efter Kommissionens opfattelse specifikt til sager som f.eks. omstruktureringen af CFR Marfă.

(324) Kommissionen konkluderer derfor, at Rumæniens påstand om, at gældsombytningen var blevet godkendt ved Rådets afgørelse af 22. oktober 2013, er ubegrundet.

Forenelighed med rammebestemmelserne for redning og omstrukturering fra 2004 og 2014

(325) Som det fremgår af punkt 4.2.1. ovenfor, var CFR Marfă uden tvivl en kriseramt virksomhed, og foreneligheden af den støtte, der er konstateret af Kommissionen i denne afgørelse, skal derfor vurderes på grundlag af betingelserne i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering.

(326) Ifølge fast retspraksis skal en medlemsstat, der anmoder om at kunne bevilge støtte under fravigelse af traktatens regler, samarbejde med Kommissionen. I medfør af denne forpligtelse skal den bl.a. forelægge alle oplysninger, der gør det muligt for Kommissionen at kontrollere, at betingelserne for den ansøgte fravigelse er opfyldt.

(327) I den foreliggende sag har de rumænske myndigheder ikke udtrykkeligt påberåbt sig noget retsgrundlag for forenelighedsvurderingen, da de omhandlede foranstaltninger efter deres opfattelse ikke udgør støtte. Rumænien har imidlertid gjort gældende, at der er visse ligheder med Kommissionens tidligere afgørelser, hvor støtte blev anses for forenelig, herunder omstruktureringsstøtten i form af gældsombytning til fordel for det græske jernbaneselskab TRAINOSE, som blev godkendt i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF (se betragtning 116-121). Anvendelsen af dette retsgrundlag er omhandlet i betragtning 332 nedenfor.

(328) Eftersom CFR Marfă anses for en kriseramt virksomhed (se betragtning 318 ovenfor), var den eneste grund til forenelighed, som Kommissionen har identificeret i åbningsafgørelsen, rednings- og omstruktureringsstøtte baseret på rammebestemmelserne fra 2004 for foranstaltning 1, 2 og 3 og rammebestemmelserne fra 2014 for foranstaltning 5. I følge punkt 137 i rammebestemmelserne fra 2014 vil Kommissionen undersøge, om rednings- eller omstruktureringsstøtte, der er tildelt uden Kommissionens forudgående godkendelse og derfor er i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er forenelig med det indre marked på grundlag af disse rammebestemmelser, hvis al støtten eller en del heraf er blevet ydet efter rammebestemmelsernes offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Ifølge punkt 138 i rammebestemmelserne fra 2014 vil den i alle andre tilfælde (…) foretage undersøgelsen på grundlag af de rammebestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet.

(329) Som det er forklaret i betragtning 275 og fodnote 27, blev foranstaltning 1 og 2 (CFR Marfăs gæld til staten og til CFR Infrastructură) generelt konverteret til egenkapital ved foranstaltning 3 i juni 2013. Kommissionen mener derfor, at foranstaltning 1, 2 og 3 blev tildelt inden offentliggørelsen af rammebestemmelserne fra 2014. Med hensyn til foranstaltning 5 fandt den sted efter gennemførelsen af foranstaltning 3 i 2013 og fortsatte efter offentliggørelsen af rammebestemmelserne fra 2014 (dvs. den 31. juli 2014). Eftersom foranstaltning 4 blev anset for ikke at udgøre støtte (se betragtning 215 og 304 ovenfor), vurderes foreneligheden af denne foranstaltning 4 ikke.

(330) Der er ifølge Rumænien stærke ligheder mellem foranstaltningerne til fordel for CFR Marfă og andre sager, der vedrører omstrukturering af jernbanetransportører i EU, hvor Kommissionen har anset støtte for forenelig (se betragtning 117 ff. ovenfor).

(331) I denne forbindelse finder Kommissionen imidlertid, at der er en række betydelige forskelle mellem CFR Marfăs situation og de græske og slovakiske jernbaneselskabers situation, som bevirker, at støtten til CFR Marfă ikke nødvendigvis er forenelig, som det er tilfældet for de græske og slovakiske jernbaneselskaber. De særlige forhold i disse sager er opsummeret nedenfor.

(332) Kommissionens positive afgørelser om godkendelse af omstruktureringsstøtten til TRAINOSE og OSE i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF på mere end 15 mia. EUR blev vedtaget den 16. juni 2017. Begge fortilfælde skal ses i sammenhæng med det igangværende makroøkonomiske genopretningsprogram for Grækenland, hvor OSE (forvalteren af jernbaneinfrastruktur) og TRAINOSE (jernbaneoperatøren) blev udpeget som enheder, der havde behov for omstrukturering. Inden for rammerne af det græske økonomiske tilpasningsprogram skulle Grækenland omstrukturere sin statsligt ejede jernbaneinfrastrukturforvalter OSE. I februar 2011 anmeldte Grækenland tre foranstaltninger til fordel for OSE. Med hensyn til TRAINOSE krævede aftalememorandummet med trojkaen, at TRAINOSE blev privatiseret i 2010. Grækenland har omstruktureret og omorganiseret TRAINOSE for at øge dens effektivitet. Eftersom TRAINOSE i modsætning til CFR Marfă er den eneste jernbaneoperatør og eftersom OSE er den eneste jernbaneinfrastrukturforvalter, ville risikoen for afbrydelser, fordi TRAINOSE ikke kunne fortsætte med at leveringen af jernbanetransporttjenester, igen medføre en risiko for kontinuiteten af leveringen af jernbanetransport til passagerer og gods i Grækenland og dermed OSE's evne til at vedligeholde jernbaneinfrastrukturen.

(333) Med privatiseringen af TRAINOSE til TRENITALIA har Grækenland endeligt skåret båndene mellem jernbaneinfrastrukturforvalteren og jernbaneoperatøren over. Kommissionen fandt endvidere, at støtten til TRAINOSE var hensigtsmæssig til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den græske økonomi, i lyset af de ekstraordinære og særlige omstændigheder inden for den græske jernbanesektor. TRAINOSE var nemlig en meget vigtig direkte og indirekte arbejdsgiver i Grækenland, hvor over 99 % af virksomhederne er SMV'er. Ledigheden var historisk høj i Grækenland og var den mest udfordrende variabel, der skulle løses (den varierede fra 17,9 % i 2011 til 27,5 % i 2013 og lå konstant over 20 % i perioden 2010-2017). I Grækenland står SMV'er over for en usædvanlig risiko for volatilitet som følge af den ustabile økonomiske situation i landet og navnlig den virkning, som situationen har for adgangen til finansiering, som er afgørende for SMV'er.

(334) Situationen for den græske økonomi og det etablerede jernbaneselskabs rolle i Grækenland, som beskrevet i sagen vedrørende TRAINOSE, adskiller sig fuldstændigt fra den økonomiske situation i Rumænien og CFR Marfăs rolle i landets økonomi i den foreliggende sag af flere grunde. Som Kommissionen bemærkede i sin afgørelse om at anvende artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF på foranstaltninger, der skal løse situationen i Grækenland, rækker omfanget og varigheden af den økonomiske nedgang i Grækenland langt ud over de udfordringer, som medlemsstaternes økonomier er udsat for i forbindelse med en almindelig erhvervscyklus, hvor økonomisk lavkonjunktur skal accepteres som en del af det sædvanlige mønster for vækst og udvikling. Kommissionen anerkendte de usædvanlige virkninger af krisen for forskellige sektorer i økonomien. I denne sammenhæng anså Kommissionen forlængelsen af statsstøtten til den græske finansielle sektor indtil den 30. juni 2017 for nødvendig for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den græske økonomi i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF. Disse konklusioner vedrørende situationen i den græske økonomi siden december 2011 er fortsat gældende for så vidt angår anvendelsen af statsstøttereglerne. Denne situation har haft en indvirkning på den græske jernbanesektor og medført en række forstyrrelser såsom faldende efterspørgsel efter jernbanetransportydelser, både passagerbefordring og godsfragt, som følge af lukning af visse virksomheder og nedskæringer i de økonomiske aktiviteter (f.eks. FYROM eller EBZ) og nogle virksomheders manglende evne til at betale deres regninger med deraf følgende likviditetsproblemer for TRAINOSE. Mellem 2008 og 2012 faldt antallet af betjente passager-km med 49 %, og antallet af ton-km faldt med hele 64 % ifølge Kommissionen.

(335) I modsætning dertil betjenes mere end halvdelen (ca. 64 % målt i ton-km) af markedet for jernbanegodstransport i Rumænien allerede af konkurrenter. Arbejdsløshedssituationen i Rumænien adskiller sig markant fra situationen i Grækenland, idet Rumæniens ledighed i de sidste ti år uden undtagelse har været lavere end EU-gennemsnittet (den højeste årlige arbejdsløshedsprocent i Rumænien siden 2009 var 7,2 % i 2011, og den faldt støt til 4,9 % i 2017 og 4,2 % i 2018). På denne baggrund kan CFR Marfăs ikke anses for at have afgørende betydning for hverken den direkte eller den indirekte beskæftigelse i Rumænien. Det er endvidere meget usandsynligt, at SMV'erne som en kategori af økonomiske aktører ville blive særligt hårdt ramt af CFR Marfăs potentielle udtræden af markedet, eftersom mere end 50 % af markedet allerede betjenes af CFR Marfăs konkurrenter, og eftersom en betydelig del af CFR Marfăs kunder repræsenteres af store statsejede virksomheder.

(336) En yderligere sag, som nævnes af Rumænien (se betragtning 116), vedrører støtte til HŽ Cargo d. o. o. i form af en gældsannullering på 975 mio. HRK til fordel for den nationale jernbaneoperatør HZ Cargo og en tilsvarende gældsombytning i 2015, som også medførte en forhøjelse af HZ Cargos kapital. Rumænien minder om, at statsstøtten i sagen vedrørende HZ Cargo blev anses for ulovlig, men alligevel forenelighed med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvorfor HZ Cargo ikke skulle tilbagebetale støttebeløbet. HZ Cargos situation er imidlertid også meget forskellig fra CFR Marfăs situation. Den foranstaltning, der blev tildelt HZ Cargo, havde til formål at udligne klart fastlagte og individuelle gældsposter, der var opstået inden datoen for Kroatiens tiltrædelse af Den Europæiske Union (dvs. den 1. juli 2013), hvilket tydeligvis ikke er tilfældet for CFR Marfă, idet Rumænien tiltrådte EU i 2007, tre år før den periode, der er omhandlet i den foreliggende sag.

(337) For fuldstændighedens skyld minder Kommissionen om, at der var endnu en sag om godkendelse af støtte til et jernbaneselskab, som vedrørte et tilskud på 96,5 mio. EUR til den slovakiske 100 % statsejede jernbaneoperatør til opførelse af nye værksteder til let vedligeholdelse af passagertog (f.eks. rengøring af rullende materiel, vandpåfyldning eller mindre reparationer). I den nævnte sag fandt Kommissionen, at tilskuddet udgjorde støtte, men erklærede støtten forenelig med den begrundelse, at foranstaltningen ville bidrage til EU's mål af fælles interesse, herunder en omlægning fra vej- til jernbanetransport, fremme af miljøbeskyttelse og bekæmpelse af trængsel på vejene. Kommissionen minder om, at Slovakiets tilsagn (navnlig åben og ikkediskriminerende adgang) sammen med bidraget til EU's mål af fælles interesse var afgørende faktorer for Kommissionens afgørelse om, at foranstaltningen ikke ville medføre urimelige konkurrencefordrejninger, og den blev derfor blev godkendt i henhold til artikel 93 i TEUF.

(338) Det er tydeligt, at ovennævnte sager adskiller sig væsentligt fra den foreliggende sag vedrørende CFR Marfă.

(339) Rumænien har ikke anmeldt en relevant omstruktureringsplan, der opfylder de standarder, der kræves i rammebestemmelserne.

(340) Rumænien har blot efterfølgende i maj 2017 henvist til forskellige omstruktureringsforanstaltninger, der har til formål at forbedre CFR Marfăs finansielle situation, herunder en liste over foranstaltninger for perioden 2017-2020. Sammen med sine bemærkninger til åbningsafgørelsen indgav Rumænien dokumentet Restructuring and reorganisation plan vedrørende CFR Marfă, som blev vedtaget på CFR Marfăs generalforsamling i juni 2014, og en ledsagende årlig liste over foranstaltninger, der har til formål at forbedre indtægterne og reducere omkostningerne for årene 2014-2017. Disse dokumenter opfylder imidlertid i det væsentlige ikke den standard, der er fastsat i rammebestemmelserne, for at blive betragtet som en en realistisk, sammenhængende og vidtrækkende omstruktureringsplan. Der mangler indikatorer for fremtidig rentabilitet og afkast, en prognose for de næste 3-5 år, estimater af fremtidig efterspørgsel, sammenligning af forskellige omstruktureringsscenarier (baseline, pessimistisk osv.), SWOT-analyse, detaljerede oplysninger om den pågældende statsstøtte, eget bidrag osv. Sidst, men ikke mindst, har de forskellige omstruktureringsforanstaltninger, der er omhandlet i dokumentet fra 2014 (uanset om de blev gennemført eller ej), tilsyneladende ikke skabt hverken stabilitet eller rentabilitet i CFR Marfă, heller ikke i 2018, hvor virksomheden stadig akkumulerede gæld til CFR Infrastructură og havde underskud.

(341) Mere specifikt havde CFR Marfă i 2018 et underskud på 158,05 mio. RON (ca. 34 mio. EUR) og en betydelig samlet (kortfristet) gæld på omkring […] mio. RON (ca. […] mio. EUR). Mere end 70 % af dette beløb var gæld til CFR Infrastructură (samlet gæld ved årets udgang på 884,3 mio. RON (ca. 192 mio. EUR), heraf udestående gæld på 792,33 mio. RON (ca. 172 mio. EUR).

(342) Rumænien har således ikke fremlagt væsentlige og overbevisende oplysninger, som godtgør, at der er iværksat omstruktureringsforanstaltninger for at sikre genopretning af virksomhedens levedygtighed. Meget sent i forløbet (på et møde med Kommissionens tjenestegrene den 24. juli 2019) nævnte de rumænske myndigheder, at virksomheden arbejdede på en rapport om CFR Marfăs udviklingsstrategi. Under alle omstændigheder ville en hypotetisk ajourført liste over foranstaltninger, der kunne være blevet udformet efter åbningsafgørelsen, være fremadrettet, mens afgørelsen omhandler statslige foranstaltninger i fortiden, dvs. i det mindste fra 2010.

(343) I denne sammenhæng, hvor CFR Marfă har været underskudsgivende siden 2009, er rammebestemmelsernes betingelser for forenelighed ikke opfyldt. I betragtning af den betydelige støtte på mindst 2619,27 mio. RON (ca. 569,41 mio. EUR) og CFR Marfă aktuelle finansielle situation med en udestående gæld på mindst 792 mio. RON (ca. 172 mio. EUR) til CFR Infrastructură er der ingen mulighed for, at CFR Marfă kan rejse et reelt og faktisk egetbidrag. Der er ligeledes ingen mulighed for levedygtighed uden yderligere statsstøtte.

(344) I betragtning af CFR Marfăs vigtige position i jernbanegodssektoren i Rumænien og virksomhedens betydelige markedsandele på de forskellige produktmarkeder, hvor den er aktiv, og ifølge rammebestemmelsernes afsnit 3.6.2 burde CFR Marfă have gennemført foranstaltninger for at afbøde de konkurrencefordrejninger, som støtten forårsagede. I denne sammenhæng bemærker Kommissionen, at Rumænien ikke har fremsat forslag til strukturelle eller adfærdsmæssige kompensationsforanstaltninger.

(345) I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen efter undersøgelsesfasen, at rammebestemmelsernes kriterier for forenelig rednings- eller omstruktureringsstøtte ikke er opfyldt af nogen af foranstaltningerne.

(346) Med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF er der efter Kommissionen opfattelse ikke nogen rammer eller retningslinjer vedrørende anvendelsen af artikel 107, stk. 3, som finder anvendelse på de omhandlede foranstaltninger, som forklaret i det følgende.

(347) I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner betragtes som forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. I denne henseende opstilles der i afsnit 4 i retningslinjerne for statsstøtte til jernbaneselskaber en ramme for vurderingen af, om støtte til jernbaneselskaber til eftergivelse af gæld kan erklæres forenelig i henhold til traktatens statsstøtteregler. I henhold til punkt 53 i retningslinjerne for statsstøtte til jernbaneselskaber undersøges støttens forenelighed i de tilfælde, hvor den eftergivne gæld udelukkende vedrører samordning af transport, kompensation for forpligtelse til offentlig tjeneste eller regnskabsnormalisering, på grundlag af traktatens artikel 93.

(348) I punkt 54 i retningslinjerne for statsstøtte til jernbaneselskaber bestemmes følgende: På grundlag af artikel 9 i direktiv 91/440/EØF finder Kommissionen bl.a., at [stats]støtte i visse tilfælde kan godkendes, selv om der ikke er tale om en finansiel omstrukturering, nemlig hvis eftergivelsen vedrører gammel gæld, som er opstået før ikrafttrædelsen af direktiv 2001/12/EF, som fastsætter vilkårene for åbning af konkurrence i sektoren.

(349) For medlemsstater, der har tiltrådt EU efter ikrafttrædelsen af direktiv 2001/12/EF den 15. marts 2001, er tiltrædelsesdatoen den relevante skæringsdato, jf. punkt 56 i retningslinjerne for statsstøtte til jernbaneselskaber. I denne henseende er den relevante skæringsdato datoen for Rumæniens tiltrædelse af EU, dvs. den 1. januar 2007.

(350) Kommissionen bemærker, at det ikke er nødvendigt at vurdere, om de kumulative betingelser, der er fastsat i punkt 55-60 i retningslinjerne for statsstøtte til jernbaneselskaber, er opfyldt, for at støtte tildelt CFR Marfă kan anses for forenelig i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), fordi alle de foranstaltninger, der er omhandlet i denne afgørelse, blev truffet senere end tiltrædelsesdatoen.

(351) På denne baggrund konkluderer Kommissionen, at de statsstøtteforanstaltninger, der er ydet til CFR Marfă, er uforenelige med det indre marked.

TILBAGESØGNING

(352) I henhold til TEUF og EU-domstolenes faste retspraksis har Kommissionen, når den har fundet støtte uforenelig med det indre marked, kompetence til at beslutte, at den pågældende medlemsstat skal ophæve eller ændre den. Ifølge EU-domstolenes faste praksis har en medlemsstats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, til formål at genoprette den situation, der eksisterede, før den blev ydet.

(353) I den sammenhæng har EU-domstolene fastslået, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der er tildelt som ulovlig støtte plus tilbagebetalingsrenter, hvorved modtageren mister den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne på det indre marked.

(354) I overensstemmelse med retspraksis fastsættes følgende i artikel 16, stk. 1, i Rådets forordning (EU) 2015/1589: I negative afgørelser om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren.

(355) Eftersom foranstaltning 1, 2, 3 og 5 blev gennemført i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og skal betragtes som ulovlig og uforenelig støtte, skal de tilbagesøges med henblik på at genoprette den situation, der eksisterede på det indre marked, før de blev ydet. Tilbagesøgningen skal omfatte perioden fra det tidspunkt, hvor modtageren fik fordelen, og frem til beløbets faktiske tilbagebetaling. Det beløb, der skal tilbagebetales, pålægges renter, indtil det faktisk er tilbagebetalt.

(356) Som det er påvist i betragtning 326-351, blev støtten til CFR Marfă under de fire foranstaltninger (foranstaltning 1, 2, 3 og 5), som samlet beløber sig til mindst 2619,27 mio. RON (ca. 569,41 mio. EUR), dvs. støttebeløbet under foranstaltning 1 på mindst 1001,2 mio. RON (ca. 217,65 mio. EUR) plus støttebeløbet under foranstaltning 2 på mindst 783,78 mio. RON (ca. 170,39 mio. EUR) plus støttebeløbet svarende til foranstaltning 5 på mindst 834,29 mio. RON (ca. 181,37 mio. EUR) plus den tilsvarende difference mellem renten og markedsrenten for hele den forfaldne gæld (beregnet efter den metode, der er beskrevet i betragtning 204-209, 237-238 og 260-262 ovenfor), gennemført i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF og skal anses for ulovlig og uforenelig støtte, som skal tilbagesøges med henblik på at genoprette den situation, der eksisterede på det indre marked, før den blev ydet.

(357) Ifølge fast retspraksis udgør støttemodtagerens insolvens og manglende evne til at tilbagebetale støtten ikke en gyldig grund til at fritage vedkommende for sin forpligtelse til at tilbagebetale støtten. I så fald kan genopretningen af den situation, der bestod inden udbetalingen af støtten, og fjernelsen af konkurrenceforvridningen i princippet opnås ved at opføre kravet om tilbagebetaling af støtten under passiver som en del af den domstolsovervågede likvidationsprocedure. Hvis medlemsstaten ikke er i stand til at tilbagesøge hele støttebeløbet, kan opførelsen af kravet om tilbagebetaling opfylde tilbagesøgningspligten, såfremt konkursbehandlingen fører til opløsning af den virksomhed, der modtog den ulovlige støtte, dvs. det endelige ophør af dens aktivitet.

KONKLUSION

(358) Kommissionen finder, at foranstaltning 1, 2, 3 og 5 under ét og hver for sig udgør statsstøtte til CFR Marfă i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(359) Kommissionen finder, at foranstaltning 4 ikke udgør statsstøtte til CFR Marfă.

(360) Kommissionen finder, at Rumænien ulovligt har gennemført foranstaltning 1, 2, 3 og 5 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

(361) Kommissionen konkluderer, at støtteelementerne under foranstaltning 1, 2, 3 og 5 er uforenelige med det indre marked, fordi de relevante betingelser i rammebestemmelserne fra 2004 og 2014 ikke var opfyldt, og andre forenelighedsgrunde ikke blev identificeret. Den ulovlige og uforenelige støtte skal derfor tilbagesøges fra modtageren sammen med tilbagebetalingsrente —

VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:

Artikel 1

Følgende foranstaltninger, der er genstand for denne afgørelse, som er gennemført ulovligt af Rumænien i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, udgør samlet og hver for sig statsstøtte:

a) manglende fuldbyrdelse og yderligere akkumulering af gæld, som CFR Marfă skylder staten, mellem 2010 og gældsombytningen i 2013

b) manglende fuldbyrdelse og yderligere akkumulering af gæld, som CFR Marfă skylder CFR Infrastructură, mellem 2010 og gældsombytningen i 2013

c) gældsombytningen i 2013

d) manglende fuldbyrdelse og yderligere akkumulering af gæld, som CFR Marfă skylder CFR Infrastructură, efter gældsombytningen i 2013 til og med 2018.

Artikel 2

Følgende foranstaltning, som er genstand for denne afgørelse, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF:

a) manglende fuldbyrdelse og yderligere akkumulering af gæld, som CFR Marfă skylder staten, efter gældsombytningen i 2013 til og med 2018.

Artikel 3

Statsstøtten under foranstaltning 3 er allerede omfattet af støtten under foranstaltning 1 og foranstaltning 2, og derfor lægges støtten under foranstaltning 3 ikke til det samlede støttebeløb for at undgå dobbelttælling af støtte. Statsstøtten på mindst 2619,27 mio. RON (ca. 569,41 mio. EUR), som er støttebeløbet under foranstaltning 1 (på mindst 1001,2 mio. RON, ca. 217,65 mio. EUR) plus støttebeløbet under foranstaltning 2 (på mindst 783,78 mio. RON, ca. 170,39 mio. EUR) plus støttebeløbet svarende til foranstaltning 5 (på mindst 834,29 mio. RON, ca. 181,37 mio. EUR) plus, for hver og alle forfaldne fordringer under foranstaltning 1, 2 og 5, den tilsvarende markedsrente (som beregnes efter den beskrevne beregningsmetode), som alle er ydet ulovligt af Rumænien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde til fordel for CFR Marfă, er uforenelig med det indre marked.

Artikel 4

1. Rumænien skal tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte fra støttemodtageren.

2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil de faktisk er tilbagebetalt.

3. Rentebeløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 og Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.

4. Rumænien indstiller enhver yderligere manglende fuldbyrdelse af den i artikel 1 omhandlede gæld med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.

Artikel 5

1. Tilbagesøgning af den støtte, der henvises til i artikel 1, skal være øjeblikkelig og effektiv.

2. Rumænien sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest seks måneder efter dens meddelelse.

Artikel 6

1. Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse forelægger Rumænien følgende oplysninger for Kommissionen:

a) det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale

b) en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse

c) dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.

2. Rumænien underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagesøgningen af den i artikel 1 nævnte støtte er afsluttet. Rumænien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Rumænien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.

Artikel 7

Denne afgørelse er rettet til Rumænien. Kommissionen kan offentliggøre støtte- og rentebeløb, der er tilbagesøgt i overensstemmelse med denne afgørelse, jf. dog artikel 30 i forordning (EU) 2015/1589.

Udfærdiget i Bruxelles, den 24. februar 2020. På Kommissionens vegne Margrethe Vestager Ledende næstformand

Versioner

1. 2020-02-24