Address https://gelex.eu/eli/EU/act/2021/69@2020-02-24/nl

Contents

1. Preamble
2. (15) Tabel 1 Bron:- Evolutie marktaandeel (goederenvervoer per spoor) CFR Marfă 2007-2018
3. (17) Tabel 2 Bron: Het vrachtvolume van CFR Marfă in duizend ton 2007-2017 per categorie
4. (18) Tabel 3 Bron: Werknemers van CFR Marfă in vte in 2009-2018
5. (19) Tabel 4 Bron:———— Voornaamste financiële indicatoren van CFR Marfă in 2009-2016
6. (22) Tabel 5 Bron: Overzicht van de schulden van CFR Marfă in 2010-2016
7. (23) Tabel 6 Bron:—— Overzicht van de handelsschulden van CFR Marfă in 2010-2016
8. (24) Tabel 7 Bron: Overzicht van achterstallige verplichtingen (met inbegrip van rente en boeten) verschuldigd door CFR Marfă aan CFR Infrastructură
9. (27) Tabel 8 Bron: Overzicht van de achterstallige schulden van CFR Marfă (met inbegrip van rente en boeten) ten aanzien van de staatsbegroting sinds 2008 (met inbegrip van ANAF, CNPP, ANOFM en CNAS (sociale bijdragen))
10. (56) a)
11. (64) i)
12. (69) a)
13. (75) a)
14. (88) Tabel 9 Bron: Fiscale verplichtingen en andere schulden aan de staatsbegroting van CFR Marfă na de schulden/aandelenruil van 2013 (miljoen RON)
15. (94)
16. (119) a)
17. (124) a)
18. (163) a)
19. (167) a)
20. (193) Tabel 10 Bron:——————— Terugvorderingsbedrag van ANAF, CNPP, ANOFM, en CNAS in 2010 (bij benadering)
21. (232) Tabel 11 Bron: Overzicht van terugvorderingsbedragen voor de handelsschulden van CFR Marfă in 2010 (bij benadering)
22. (234) Tabel 12 Bron: Het relatieve belang van CFR Marfă als aandeel van de activiteiten van CFR Marfă in het totale spoorwegverkeer en in de inkomsten van CFR Infrastructură van 2009 tot 2018 (gebaseerd op cijfers in ton/km)
23. (244) Tabel 13 Bron: Overzicht van de terugvorderingsbedragen voor de handelsschulden van CFR Marfă in 2014 (bij benadering) (begin van het jaar)
24. (275) Tabel 14 Bron:I.i)ii)II.iii)iv)v)vi) Nadere gegevens over de bedragen aan schuld die zijn afgeschreven via de schulden/aandelenruil van 2013
25. (290) Tabel 15 Bron:——————— Overzicht van de terugvorderingsbedragen onder het liquidatiescenario in het Deloitte-verslag
26. (304)
27. 1. Artikel 1
    2. Artikel 2
    3. Artikel 3
    4. Artikel 4
    5. Artikel 5
    6. Artikel 6
    7. Artikel 7

In de gepubliceerde versie van dit besluit zijn, overeenkomstig de artikelen 30 en 31 van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (niet-openbaarmaking van informatie die onder de geheimhoudingsplicht valt), delen van de tekst weggelaten. De weggelaten delen zijn met vierkante haken […] aangegeven. Dit document wordt uitsluitend ter informatie beschikbaar gesteld. DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien hun opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt: PROCEDURE

(1) Roemenië heeft de Commissie bij schrijven van 24 september 2015 in kennis gesteld van het feit dat het een overheidsschuld van 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR) die door Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR SA (hierna CFR Marfă genoemd), een onderneming voor goederenvervoer per spoor in handen van de staat, verschuldigd is aan CFR Infrastructură, een beheerder van spoorweginfrastructuur die ook in handen is van de staat, verschillende socialezekerheidsinstellingen en belastingdiensten, in juni 2013 heeft omgezet in aandelen. Op basis van de door Roemenië verstrekte informatie heeft de Commissie beslist om ambtshalve een zaak in te leiden met betrekking tot de maatregelen ten gunste van CFR Marfă, die geregistreerd is als staatssteunzaak nr. SA.43549 (2015/CP).

(2) Bij schrijven van 17 november 2015, 6 juli 2016 en 6 april 2017 heeft de Commissie informatie opgevraagd over de maatregelen ten gunste van CFR Marfă. Roemenië heeft gereageerd bij schrijven van 24 december 2015, 10 en 11 augustus 2016 en 12 mei 2017. Roemenië heeft de schulden/aandelenruil vooraf bekendgemaakt op 5 oktober 2016 en de voorafgaande kennisgeving van Roemenië werd samengevoegd met de bovengenoemde ambtshalve ingeleide staatssteunzaak.

(3) Op 6 maart 2017 heeft de Commissie een formele klacht (de klacht) ontvangen van de vereniging van particuliere exploitanten voor goederenvervoer per spoor in Roemenië (de klager of OPSFPR, dat staat voor Organizația Patronală a Societăților Feroviare Private din Romania), die de belangen van particuliere ondernemingen die actief zijn op het gebied van goederenvervoer per spoor in Roemenië vertegenwoordigt. De klacht is op 6 april 2017 samen met een verzoek om nadere technische inlichtingen verzonden aan Roemenië. Roemenië heeft op 12 mei 2017 opmerkingen gemaakt met betrekking tot de klacht.

(4) Op 19 september heeft de klager een addendum bij de klacht ingediend bij de Commissie. De niet-vertrouwelijke versie van het addendum werd voor opmerkingen doorgestuurd aan Roemenië. Roemenië heeft op 6 oktober 2017 gereageerd.

(5) Bij schrijven van 18 december 2017 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van de steun de formele onderzoeksprocedure uit artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden.

(6) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden (hierna het besluit tot inleiding van de procedure genoemd) is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steun/maatregel kenbaar te maken.

(7) De Commissie heeft de aanvankelijke opmerkingen van Roemenië over het besluit tot inleiding van de procedure ontvangen op 20 februari 2018.

(8) De Commissie heeft op 6 juli 2018 ook van belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Op 16 juli 2018 heeft de Commissie deze doorgestuurd aan Roemenië, met de mogelijkheid hierop te reageren. Roemenië heeft bij schrijven van 14 augustus 2018 gereageerd op de door derden gemaakte opmerkingen.

(9) De Commissie heeft later verzoeken om inlichtingen verzonden aan Roemenië, met name op 14 november 2018 en op 15 maart 2019, waarop de Roemeense autoriteiten respectievelijk op 19 december 2018, en op 27 juni, 9 juli, 13 september en 6 november 2019 hebben gereageerd.

(10) De Commissie heeft verschillende bijeenkomsten gehouden met de Roemeense autoriteiten, waarvan de meest recente plaatsvond op 24 juli 2019, waarna Roemenië op 13 september 2019 aanvullende informatie heeft ingediend.

GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN Begunstigde

(11) CFR Marfă is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die volledig in handen is van de staat (overheidsonderneming) die diensten inzake goederenvervoer per spoor aanbiedt en multimodale terminals exploiteert. Roemenië beheert en controleert de onderneming momenteel als enige aandeelhouder (bv. wat de jaarlijkse begroting betreft) via het Ministerie van Vervoer.

(12) CFR Marfă is op 1 oktober 1998 opgericht als een vennootschap op aandelen, na de reorganisatie van de bestaande Roemeense spoorwegexploitant, Societatea Națională Căile Ferate Române (SNCFR), een verticaal geïntegreerde spoorwegmaatschappij die op dat moment werd opgesplitst in vijf onafhankelijke ondernemingen: CFR Infrastructură (of CFR SA, de infrastructuurbeheerder, 100 % in handen van de staat, hierna CFR Infrastructură genoemd), CFR Marfă, CFR Călători (de exploitant voor personenvervoer, 100 % in handen van de staat), CFR Gevaro (die diensten verleent met betrekking tot restauratiewagens en slaapwagons) en Societatea de Administrare Active Feroviare — SAAF (onderneming die het overtollige rollend materieel beheert, dat verkocht, verhuurd of afgedankt wordt).

(13) CFR Marfă verstrekt diensten voor goederenvervoer per spoor van onder meer binnenlandse steenkool, cement, chemische producten, granen en olie, hout, zout en metalen, exploiteert multimodale terminals en verleent ondersteunende diensten, zoals opslagdiensten, brandstofdiensten en logistieke diensten. De belangrijkste klanten van CFR Marfă zijn andere overheidsondernemingen, zoals CE Hunedoara, de voormalige producenten van chemische stoffen Oltchim en Salrom, en ondernemingen voor stadsverwarming.

(14) In 2017 vertegenwoordigde goederenvervoer per spoor 30,2 % van de goederenvervoersmarkt in Roemenië, ten opzichte van 30,7 % in 2013 en slechts 24,9 % in 2007. Het aandeel van wegvervoer was relatief hoger en ging van 53,5 % in 2007 naar 40,3 % in 2013 en 42,4 % in 2017, waarbij het aandeel van vervoer over de binnenwateren varieerde van 25,2 % in 2007 tot 29 % in 2013 en 27,4 % in 2017.

(15) Tabel 1 Bron:- Evolutie marktaandeel (goederenvervoer per spoor) CFR Marfă 2007-2018

Roemenië heeft buitenlandse exploitanten van goederenvervoer per spoor in 1998 toegang verleend tot zijn spoorwegnet. Sinds de toetreding van Roemenië tot de EU in 2007 is het marktaandeel van CFR Marfă in de goederenvervoersector per spoor uitgedrukt in volume (duizend ton vervoerde goederen) geleidelijk gedaald van [70-80] % in 2007 tot [50-60] % in 2014 en tot [40-50] % in 2018. Het aandeel van CFR Marfă uitgedrukt in vervoerde afstand (ton/km) is eveneens afgenomen van [60-70] % in 2007 tot [40-50] % in 2014 en [30-40] % in 2018. Dit weerspiegelt het aandeel van CFR Marfă van [5-10] % van de totale goederenvervoersmarkt in Roemenië, vergeleken met het gecombineerde marktaandeel van de particuliere exploitanten van goederenvervoer per spoor van [10-20] %. Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015; antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 2; antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 29.1; Marktaandeel (%) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 in volume vervoerde goederen CFR Marfă [70-80] [60-70] [50-60] [50-60] [60-70] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] Andere exploitanten van goederenvervoer per spoor [20-30] [30-40] [40-50] [40-50] [30-40] [40-50] [40-50] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] in vervoerde afstand (ton/km) CFR Marfă [60-70] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [30-40] [30-40] [30-40] Andere exploitanten van goederenvervoer per spoor [30-40] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [60-70] [60-70] [60-70] [60-70]

(16) Op het moment van het besluit tot inleiding van de procedure waren er ongeveer twintig exploitanten van goederenvervoer per spoor actief op de Roemeense markt. De belangrijkste concurrenten van CFR Marfă zijn allemaal particuliere exploitanten met de volgende marktaandelen (in ton/km): SC Group Feroviar Roman SA (GFR; [20-30] % in 2012 en [20-30] % in 2016), SC Unifertrans SA ([5-10] % in 2012 en [5-10] % in 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5-10] % in 2012 en [0-5] % in 2016), SC DB Schenker Rail Romania ([5-10] % in 2012 en [10-20] % in 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0-5] % in 2012 en [0-5] % in 2016), en Rail Cargo Carrier Romania ([0-5] % in 2016). Momenteel is het aantal actieve vervoerders op de Roemeense markt voor goederenvervoer per spoor gestegen tot 28.

De financiële moeilijkheden van CFR Marfă vóór de mislukte privatisering in 2013

(17) Tabel 2 Bron: Het vrachtvolume van CFR Marfă in duizend ton 2007-2017 per categorie

Het voorbije decennium is de bedrijfsactiviteit van CFR Marfă geleidelijk afgenomen. Het vrachtvolume dat door CFR Marfă is vervoerd, is gestaag afgenomen van […] duizend ton in 2007 tot […]duizend ton in 2016 (zie tabel 2 hieronder). Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015; antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 1; antwoord van Roemenië van 19 december 2018, deel E, punt 13. In duizend ton 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Vervoerd vrachtvolume […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […]

(18) Tabel 3 Bron: Werknemers van CFR Marfă in vte in 2009-2018

Met de inkrimping van de bedrijfsactiviteit van CFR Marfă is ook het aantal werknemers geleidelijk afgenomen van 15992 werknemers in voltijdequivalenten (vte) in 2009 tot 6508 in 2014, tot 6155 in 2016 en tot 5717 in 2018 (zie tabel 3 hieronder). Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015, antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 1, jaarlijkse balansen van de onderneming, antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 49. In vte 1999 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Aantal werknemers 29289 15992 10813 8257 9053 8767 6508 6454 6155 5995 5717

(19) Tabel 4 Bron:———— Voornaamste financiële indicatoren van CFR Marfă in 2009-2016

De in de overwegingen 15 en 16 hierboven beschreven factoren hebben de financiële situatie van CFR Marfă negatief beïnvloed. Zoals is weergegeven in tabel 4 hieronder, verkeerde CFR Marfă verschillende jaren in financiële moeilijkheden. Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015; antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 1. In miljoen RON 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Totale omzet 1097,30 1056,10 1150,00 1020,60 961,50 954,90 775,94 673,61 Ebitda –186,60 –97,10 25,10 –41,50 –89,70 17,70 27,56 –43,69 Rentelasten 31,40 29,40 27,00 23,10 16,00 12,90 8,98 5,62 Totale schuld 1261,60 1673,40 1891,20 2186,60 666,30 720,20 788,25 868,13 Eigen vermogen aandeelhouders 93,60 –343,50 –471,90 –904,60 566,20 540,50 405,21 302,00 Geplaatst aandelenkapitaal 247,33 248,15 251,60 263,96 1987,54 1988,35 2012,12 2012,12 Overige deelnemingen –153,69 –591,62 –723,50 –1168,58 –1420,20 –1447,69 –1606,91 –1710,13 Herwaarderingsreserves 93,91 120,62 107,98 106,46 114,90 101,99 88,08 88,08 Reserves 236,22 253,62 266,15 279,17 293,50 306,36 201,05 201,05 Gecumuleerde winsten/verliezen –141,84 –430,59 –1004,18 –1149,12 –1565,68 –1828,88 –1736,85 –1844,48 Jaarlijkse winsten/verliezen –341,98 –535,27 –93,45 –405,09 –262,92 –27,16 –159,19 –154,78 % van het verloren aandelenkapitaal – 62 – 238 – 288 – 443 – 71 – 73 – 20 – 15 Ratio schuld/eigen vermogen 13,48 –4,87 –4,01 –2,42 1,18 1,33 1,94 2,87 Ebitda/rentedekkingsratio –5,94 –3,30 0,93 –1,80 –5,61 1,37 3,07 –7,77

(20) CFR Marfă is sinds 2008 verlieslatend. De gecumuleerde jaarlijkse verliezen in de boekjaren 2009 tot en met 2012 bedroegen tot 1149,12 miljoen RON (ongeveer 250 miljoen EUR), wat de belangrijkste factor was voor de daling in het eigen vermogen van de aandeelhouders, van een positieve waarde van 93,6 miljoen RON (ongeveer 20 miljoen EUR) in 2009 tot een negatieve waarde van 904,60 miljoen RON (ongeveer 197 miljoen EUR) in 2012. Het eigen vermogen van de aandeelhouders bereikte in 2013 weer een positieve waarde, met 566,20 miljoen RON (ongeveer 123 miljoen EUR), hoofdzakelijk als gevolg van een door de staat goedgekeurde schulden/aandelenruil van 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR). In 2013 ging de situatie van het eigen vermogen van de aandeelhouders (onmiddellijk na de schulden/aandelenruil van 2013) opnieuw gestaag achteruit en dit duurde voort in 2015 en 2016.

(21) Zoals is samengevat in tabel 5 hieronder, had CFR Marfă in 2010 al aanzienlijke schulden opgebouwd, ten belope van 126 % van de totale activa. Tegen de achtergrond van de verslechterende financiële situatie van de onderneming, stegen de schulden van CFR Marfă tussen 2010 en 2012 met ongeveer 31 %, tot 2186,56 miljoen RON (ongeveer 475 miljoen EUR), d.w.z. 171 % van de totale activa.

(22) Tabel 5 Bron: Overzicht van de schulden van CFR Marfă in 2010-2016

In 2012 vertegenwoordigden de kortlopende verplichtingen (met vervaldata van minder dan een jaar) 87 % van de totale verplichtingen van CFR Marfă; deze bestonden uit handelsschulden, belastingschulden en andere verplichtingen (zie tabel 5 hieronder). Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015; toepassing van het criterium van de particuliere investeerder (* voor handelsschulden), Deloitte, 29 maart 2013; antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 1, financiële verslagen gepubliceerd op de website van CFR Marfă: In miljoen RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Voorzieningen 215,72 96,92 61,1 31,69 1,97 2,68 1,55 Langetermijnleningen 324,74 272,82 223,77 169,95 113,23 57,15 — Uitgestelde opbrengsten 2,24 2,49 2,23 2,49 1,61 1,73 1,4 Langlopende verplichtingen 542,7 372,23 287,1 204,13 116,81 61,56 2,95 Handelsschulden* 556,36 709,55 841,85 301,12 448,10 604,60 731,54 Kortetermijnleningen 97,38 89,06 83,02 67,23 77,55 83,50 81,46 Belastingen 310,86 487,48 631,57 52,15 69,00 14,07 30,79 Andere verplichtingen 166,13 232,86 343,02 36,30 8,25 24,52 21,39 Kortlopende verplichtingen 1130,73 1518,95 1899,46 456,80 602,90 726,69 865,18 Totale schuld 1673,43 1891,18 2186,56 660,93 719,71 788,25 868,13 Totale activa (= eigen vermogen + schulden) 1329,96 1419,28 1281,94 1227,16 1260,21 1193,47 1170,12

(23) Tabel 6 Bron:—— Overzicht van de handelsschulden van CFR Marfă in 2010-2016

Tussen 2010 en 2012 stegen de handelsschulden van CFR Marfă met 53 %, van 562,61 miljoen RON (ongeveer 122 miljoen EUR) tot 862,43 miljoen RON (ongeveer 187 miljoen EUR). Het grootste deel van het bedrag aan uitstaande handelsschulden ([90-100] % van de totale handelsschulden in 2012) kan worden toegeschreven aan overheidsondernemingen, met name CFR Infrastructură, Informatica Feroviară, CFR Călatori en andere (zie tabel 6 hieronder). Opmerkingen van Roemenië van 27 juni 2019, punt 39 en de eigen berekeningen van de Commissie. In miljoen RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Totale handelsschulden 562,61 726,74 862,43 318,72 465,70 607,68 724,17 934,66 991,88 waarvan overheidsondernemingen […] […] […] […] […] […] […] […] […] waarvan CFR Infrastructură 412,68 582,77 716,30 213,47 348,65 505,26 623,54 826,09 860,93 % CFR Infrastructură van de totale handelsschulden 73,35 80,19 83,06 66,98 74,86 83,15 86,10 88,38 86,80

(24) Tabel 7 Bron: Overzicht van achterstallige verplichtingen (met inbegrip van rente en boeten) verschuldigd door CFR Marfă aan CFR Infrastructură

Volgens de door Roemenië verstrekte informatie zijn rente en boeten aangerekend aan CFR Marfă voor de achterstallige schulden jegens CFR Infrastructură (zie tabel 7 hieronder). Antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punten 36 en 39. Miljoen RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Achterstallig bedrag, waarvan 347 515,66 663,96 182,6 314,28 460,57 557,57 777,33 950,08 Rente en boeten (dagelijks) wegens laattijdige betaling % 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,05 0,05 0,03 0,03 Rente en boeten binnen een jaar gefactureerd […] […] […] […] […] […] […] […] […] % van de totale schuld vertegenwoordigd door CFR Infrastructură 30,57 28,08 34,44 34,15 27,65 62,24 61,78 76,57 73,23

(25) De schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting, namelijk uitstaande belastingschulden en sociale bijdragen (sociale zekerheid, bijdrage aan de ziekteverzekering, bijdrage aan het werkloosheidsfonds en aan het bijzonder fonds) zijn meer dan verdubbeld, van 376,21 miljoen EUR (ongeveer 82 miljoen EUR) in 2010 tot 838,47 miljoen RON (ongeveer 183 miljoen EUR) in 2012 (zie tabel 8 hieronder).

(26) Tegelijkertijd zijn de uitstaande particuliere bankleningen gedaald van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) in 2010 tot […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) in 2012 (zie ook overweging 191 hieronder waarin wordt toegelicht dat CFR Marfă voorrang heeft gegeven aan de terugbetaling van particuliere bankleningen, salarissen en verplichtingen aan niet-openbare leveranciers, en de betalingen ten aanzien van de staatsbegroting heeft uitgesteld).

(27) Tabel 8 Bron: Overzicht van de achterstallige schulden van CFR Marfă (met inbegrip van rente en boeten) ten aanzien van de staatsbegroting sinds 2008 (met inbegrip van ANAF, CNPP, ANOFM en CNAS (sociale bijdragen))

Volgens de Roemeense autoriteiten had CFR Marfă vanaf de tweede helft van 2013 geen achterstallige schulden meer aan de staatsbegroting (zie tabel 8 hieronder). Antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punten 18, 19 en 21; ook bijlage 4 bij de opmerkingen van Roemenië over het besluit tot inleiding van de procedure die zijn ingediend op 20 februari 2018 (opmerkingen van Roemenië over het besluit tot inleiding van de procedure). In miljoen RON 2008 2009 2010 2011 2012 Juni 2013 Na juni 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Hoofdsom […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Rente wegens laattijdige betaling […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Boeten wegens laattijdige betaling […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] TOTALE achterstallige schulden aan de staatsbegroting 130,2 309,41 376,21 627,4 838,47 1001,2 0 0 0 0 0 19,9

Geschiedenis van de mislukte pogingen tot privatisering van CFR Marfă en schulden/aandelenruil van 2013

(28) CFR Marfă staat op de lijst van overheidsondernemingen waarop toezicht wordt gehouden door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank, en viel ook onder de tweede en derde programma’s voor financiële betalingsbalanssteun van de EU. De internationale schuldeisers hebben Roemenië in 2010 aanbevolen om zijn meerderheidsdeelnemingen in verschillende overheidsondernemingen, waaronder CFR Marfă, te privatiseren om de uitstaande betalingen en betalingsachterstanden die een negatieve invloed uitoefenen op de staatsbegroting van Roemenië te verminderen.

(29) Volgens openbaar beschikbare informatie was Roemenië ten minste sinds 2007 voornemens om CFR Marfă te privatiseren. In een intentieverklaring van 16 juni 2010 heeft Roemenië verklaard dat het eraan vasthield om CFR Marfă in 2011 te privatiseren.

(30) In het licht van de verbintenissen die Roemenië heeft gemaakt via de intentieverklaring en het technische memorandum van overeenstemming, tegelijkertijd ondertekend met het IMF en de EU, heeft Roemenië de privateringsstrategie voor een meerderheidsdeelneming (51 %) in CFR Marfă goedgekeurd krachtens Besluit nr. 46 van de regering van 13 februari 2013.

(31) Volgens openbaar beschikbare informatie heeft het Roemeense Ministerie van Vervoer op 5 april 2013 een mededeling gepubliceerd over de verkoop van de deelneming van 51 % in CFR Marfă met een startprijs van 797 miljoen RON (ongeveer 173 miljoen EUR). Tegen 8 mei 2013 had Roemenië drie biedingen voor de aandelen van CFR Marfă ontvangen van het in de VS gevestigde OmniTRAX Inc., GFR en een consortium van Transferoviar Grup en Donau-Finanz. Op 15 mei 2013 heeft Roemenië aangekondigd dat de drie aanvragen allemaal waren afgewezen en dat de privateringsprocedure opnieuw zou worden opgestart.

(32) Op 17 mei 2013 heeft Roemenië een mededeling over de verkoop van de aandelen van CFR Marfă gepubliceerd in internationale, nationale en lokale media en op de websites van het Ministerie van Vervoer en van CFR Marfă. De potentiële investeerders werden uitgenodigd om hun blijken van belangstelling voor de aankoop van de meerderheidsdeelneming (51 %) in CFR Marfă tegen 23 mei 2013 kenbaar te maken.

(33) Op 23 mei 2013 waren de ingediende blijken van belangstelling die vergezeld gingen van prekwalificatiedocumenten beoordeeld en was een beperkte lijst met vooraf geselecteerde bieders vastgesteld. De bieders op de lijst, namelijk het consortium Transferoviar Grup en Donau-Finanz, GFR en OmniTRAX Inc., werden hiervan in kennis gesteld bij schrijven van 23 mei 2013.

(34) Tussen 24 mei 2013 en 20 juni 2013 kregen de vooraf geselecteerde bieders toegang tot de dataroom waardoor zij passende zorgvuldigheid aan de dag konden leggen. De vooraf geselecteerde bieders werden bovendien uitgenodigd om niet-bindende voorlopige biedingen in te dienen tegen 5 juni 2013 en bindende biedingen tegen 20 juni 2013. Volgens openbaar beschikbare informatie bleef GFR, nadat de andere vooraf geselecteerde bieders zich uit de transactie hadden teruggetrokken, tegen de uiterste termijn van 20 juni 2013 als enige bieder over met een bod van ongeveer 202 miljoen EUR voor de deelneming van 51 % en beloofde het verdere investeringen te doen voor een bedrag van ongeveer 201,4 miljoen EUR.

(35) Intussen zette Roemenië op 12 juni 2013 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR) schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură en aan de staatsbegroting (in de vorm van socialezekerheids- en belastingschulden) om in aandelen.

(36) Roemenië was van plan om de belangrijkste voorwaarden van de overeenkomst met betrekking tot de aankoop en verkoop van aandelen goed te keuren tussen 25 juni 2013 en 1 augustus 2013, met als doel de transactie af te ronden in oktober 2013. GFR betaalde de aankoopprijs echter niet tegen de vastgestelde uiterste termijn en de privatisering was dus niet geslaagd.

(37) Twee andere bieders — OmniTRAX en het consortium van Transferoviar Grup en Donau-Finanz — die in 2013 naast GFR hun blijk van belangstelling voor de aankoop van CFR Marfă kenbaar hadden gemaakt, trokken zich terug uit de bieding. Vervolgens waren andere privatiseringsplannen voorzien, zoals blijkt uit verschillende persberichten van de regering, maar hiervan werd geen enkel plan uiteindelijk uitgevoerd (zo werd in 2015 bijvoorbeeld een privatisering via IPO aangekondigd, maar het project werd afgeblazen).

De financiële situatie van CFR Marfă na de mislukte privatisering

(38) In 2013 zijn de totale schulden van CFR Marfă aanzienlijk gedaald dankzij de schulden/aandelenruil, maar onmiddellijk daarna zijn ze opnieuw gestegen. Nadat de privatisering van CFR Marfă mislukt was, zijn de totale schulden geleidelijk blijven toenemen: met 9 % in 2014 en 2015, toen ze 788,25 miljoen RON (ongeveer 171 miljoen EUR) hadden bereikt, en met 10 % in 2016, toen ze 868,13 miljoen RON (ongeveer 189 miljoen EUR, zie tabel 4 hierboven) bedroegen. De totale schulden bleven de daaropvolgende jaren geleidelijk toenemen tot 1214,66 miljoen RON (ongeveer 264 miljoen EUR) in 2018, wat overeenkomt met een stijging van 20 % ten opzichte van de schulden van 1013,13 miljoen RON (ongeveer 220 miljoen EUR) in 2017.

(39) Verder bleven de kortlopende verplichtingen van CFR Marfă na de mislukte privatisering in 2014, 2015 en 2016 respectievelijk stijgen met 32 %, 21 % en 19 %, wat het grootste deel van de schulden vertegenwoordigde (92 % in 2015 en 99,7 % in 2016, zie tabel 5 hierboven), terwijl de handelsschulden van CFR Marfă gestaag toenamen van 251,34 miljoen RON (ongeveer 55 miljoen EUR) in 2013 tot 731,54 miljoen RON (ongeveer 159 miljoen EUR) in 2016, waarbij het grootste deel van deze handelsschulden (90 % in 2016) eveneens toe te wijzen was aan de overheidsondernemingen. De handelsschulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură verdrievoudigden bijna van 213,47 miljoen RON (ongeveer 46 miljoen EUR) in 2013 tot 623,5 miljoen RON (ongeveer 135,5 miljoen EUR) in 2016 (zie de tabellen 5 en 6 hierboven).

(40) Na een lichte verbetering in 2014 (een operationeel verlies van 27,16 miljoen RON (ongeveer 6 miljoen EUR) in 2014 ten opzichte van een operationeel verlies van 262,92 miljoen RON (ongeveer 57 miljoen EUR) in 2013, ging de financiële situatie van CFR Marfă nog verder achteruit. Er werden in 2015 en 2016 verliezen van respectievelijk 159,19 miljoen RON (35 miljoen EUR) en 154,78 miljoen RON (ongeveer 34 miljoen EUR) opgetekend. Het eigen vermogen van de aandeelhouders van CFR Marfă nam opnieuw af met 47 %, namelijk van 566,2 miljoen RON (ongeveer 123 miljoen EUR) in 2013 tot 302 miljoen RON (ongeveer 66 miljoen EUR) in 2016 (zie tabel 4 hierboven).

(41) De financiële moeilijkheden van CFR Marfă moeten in een ruimere context van beïnvloedende factoren worden geplaatst, boven op de toenemende mededinging van (nationale en buitenlandse) particuliere spoorwegvervoermaatschappijen en andere vervoerswijzen. Overeenkomstig openbaar beschikbare verslagen omvatten deze bijkomende factoren met name wanbeheer, gebrek aan transparantie en verantwoordingsplicht, enorme kosten, aanzienlijke achterstand van opdrachten met andere overheidsondernemingen (waarvan sommige zich eveneens in moeilijkheden bevinden), verouderd rollend materieel, beheerders die de onderneming verlaten en zich aansluiten bij rechtstreekse concurrenten, evenals corruptie waardoor de onderneming vermoedelijk grote financiële middelen (miljoenen euro) of belangrijke klantenovereenkomsten is misgelopen, zoals gemeld in de pers en in verschillende officiële mededelingen voor de betrokken overheidsinstanties.

Toepassingsgebied van de formele onderzoeksprocedure

(42) Op 18 december 2018, heeft de Commissie formele procedures ingeleid met betrekking tot vijf ondersteuningsmaatregelen: Maatregel 1 Het niet-opeisen van gestaag toenemende schulden aan de staat (socialezekerheidsschulden en verschuldigde belastingen) ten minste sinds 2010 tot de schulden/aandelenruil van 2013 (maatregel 3 hieronder), waarbij alle achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staat zijn omgezet in aandelen van CFR Marfă; Maatregel 2 Het niet-opeisen van gestaag toenemende schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură ten minste sinds 2010 tot de schulden/aandelenruil van 2013 (maatregel 3 hieronder), waarbij 85 % van de achterstallige schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură zijn omgezet in aandelen van CFR Marfă; Maatregel 3 Een schulden/aandelenruil ten belope van 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR) in 2013; Maatregel 4 Het aanhoudend niet-opeisen van schulden aan de staat (socialezekerheidsschulden en verschuldigde belastingen) na de schulden/aandelenruil van 2013; Maatregel 5 Het aanhoudend niet-opeisen van gestaag toenemende schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură na de schulden/aandelenruil van 2013.

(43) In het besluit tot inleiding van de procedure was de voorlopige conclusie van de Commissie dat de hierboven beschreven maatregelen staatsmiddelen vormden en toerekenbaar waren aan de staat. Aangezien het daarnaast onwaarschijnlijk is dat een rationele particuliere marktdeelnemer CFR Marfă deze maatregelen zou hebben verleend, nam de Commissie tevens het voorlopige standpunt in dat de maatregelen CFR Marfă een onrechtmatig voordeel hebben opgeleverd; een voordeel dat selectief zou zijn, aangezien CFR Marfă de enige begunstigde was.

(44) De Commissie heeft ook opgemerkt dat de maatregelen waarschijnlijk invloed zouden hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten aangezien CFR Marfă concurreert met andere ondernemingen voor goederenvervoer per spoor uit andere lidstaten. Als gevolg van de maatregelen kon CFR Marfă zijn bedrijfsactiviteiten voortzetten zonder dat de onderneming, zoals zijn concurrenten, werd geconfronteerd met de gevolgen die gewoonlijk voortvloeien uit tegenvallende financiële resultaten.

(45) Op grond van het bovenstaande was het voorlopige standpunt van de Commissie dat de maatregelen staatssteun leken te vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(46) De Commissie heeft ook twijfels geuit over de verenigbaarheid van de maatregelen, met name omdat de Roemeense autoriteiten geen enkele grond voor verenigbaarheid hebben verstrekt. Het voorlopige standpunt van de Commissie was dat CFR Marfă kon worden beschouwd als een onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (de R&H-richtsnoeren) van 2004 en 2014, onder meer wegens het feit dat de onderneming al minstens sinds 2010 voldeed aan de voorwaarden om insolvent te worden verklaard.

(47) Geen van de maatregelen voldeed echter aan de criteria voor verenigbare reddings- en herstructureringssteun in de R&H-richtsnoeren. Bij ontstentenis van een aangemeld herstructureringsplan (de Roemeense autoriteiten stelden niet dat de maatregelen in aanmerking kwamen als herstructureringssteun) kon de Commissie de noodzakelijke onderdelen van de herstructurering, met inbegrip van investerings- en moderniseringsmaatregelen, niet evalueren, en evenmin beoordelen of dergelijke maatregelen de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn zouden kunnen herstellen en tot een minimum zouden worden beperkt, zodat onrechtmatige vervalsingen van de mededinging zouden worden vermeden. Tot slot werden er door de Roemeense autoriteiten geen wezenlijke compensatiemaatregelen voorgesteld.

(48) Aangezien de maatregelen daarnaast zijn toegekend in strijd met de kennisgevings- en opschortingsverplichtingen van artikel 108, lid 3, VWEU, heeft de Commissie opgemerkt dat de maatregelen onrechtmatige staatssteun leken te vormen. Bij ontstentenis van de kennisgeving van het herstructureringsplan en vanwege het feit dat het gedrag van de openbare schuldeisers niet in overeenstemming was met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie en niet voldaan was aan de vereisten van de toepasselijke richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 en 2014, kon niet worden geconcludeerd dat deze vijf maatregelen verenigbaar waren met de interne markt.

OPMERKINGEN OVER HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE Opmerkingen van belanghebbenden

(49) De klager heeft zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure binnen de wettelijke termijn ingediend en heeft ingestemd met de bevindingen van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure. De klager heeft met name verdere opmerkingen verstrekt bij twee aspecten die in het besluit tot inleiding van de procedure naar voren zijn gebracht, namelijk bij het argument van Roemenië dat CFR Marfă een onderneming van strategisch belang is en bij de stellingen van Roemenië dat CFR Infrastructură de schuld van CFR Marfă niet heeft verlicht en tussen 2013 en 2017 zelfs duidelijke stappen heeft gezet om zijn vorderingen ten aanzien van CFR Marfă te doen gelden.

(50) Ten eerste geeft de klager aan dat CFR Marfă, in tegenstelling tot wat Roemenië beweert, niet van strategisch belang is voor de sector van het spoorwegvervoer in Roemenië.

(51) De klager, die een vereniging van exploitanten van goederenvervoer per spoor vertegenwoordigt, meent dat het onjuist is om te stellen dat CFR Marfă de enige exploitant is die over de vereiste middelen en organisatiecapaciteit beschikt om bij crisissen te kunnen optreden en haalt het voorbeeld aan van ten minste tien vervoerders die een brede waaier aan vrachtgoederen vervoeren en die dus wat middelen betreft vergelijkbaar zijn met CFR Marfă.

(52) Met betrekking tot het vervoer van militaire goederen heeft de klager aangegeven dat om het even welke particuliere exploitant een speciale machtiging zoals de machtiging waarover CFR Marfă beschikt, zou kunnen aanvragen. Het gebrek aan interesse om een dergelijke machtiging aan te vragen is volgens de klager het gevolg van de beperkte vraag naar dergelijke vervoersdiensten.

(53) Ten tweede is de klager van mening dat geen enkele van de stellingen die door Roemenië worden aangehaald en volgens welke de schulden van CFR Marfă zijn ingevorderd door de staat juist is.

(54) Hoewel de klager aan de ene kant erkent dat CFR Infrastructură bepaalde procedures heeft ingeleid om een deel van de schulden van CFR Marfă inzake belasting voor het gebruik van de infrastructuur terug te vorderen, merkt hij op dat slechts een deel van de schulden is teruggevorderd. In het bijzonder is, terwijl CFR Infrastructură in het bezit was van executoriale titels (bevelen tot derdenbeslag, d.w.z. bevelen waarbij derden die geld verschuldigd zijn aan CFR Marfă de betalingen van hun schulden aan CFR Infrastructură moeten overdragen) voor een bedrag van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR), slechts […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) teruggevorderd (van een totale achterstallige schuld ten belope van niet minder dan […] RON (ongeveer […] miljoen EUR)).

(55) De klager geeft verder aan dat het bedrag van de schulden voor belastingen inzake het gebruik van infrastructuur (IUT) dat CFR Marfă aan CFR Infrastructură verschuldigd is, sinds de opmerkingen van de klager aan de Commissie in maart 2017 gestaag is gestegen, maar dat CFR Marfă toch gebruik is blijven maken van het netwerk voor goederenvervoer per spoor van CFR Infrastructură.

(56) De klager haalt twee documenten aan die dit standpunt ondersteunen:

(56) a)

nota van de raad van bestuur van CFR Marfă die is gepubliceerd op 23 maart 2018, waarin wordt verklaard dat de schulden met betrekking tot IUT van CFR Marfă aan CFR Infrastructură […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) bedroegen, bestaande uit […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) als hoofdsom en […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) in de vorm van boeten;

b)

een brief van de juridische afdeling van CFR Infrastructură aan CFR Marfă van 26 maart 2018, waarin CFR Infrastructură raamde dat de schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) bedroegen, waarvan een bedrag van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) achterstallig was.

(57) Bijgevolg is de klager van mening dat CFR Marfă, ondanks de aanhoudende niet-betaling en het oplopen van de schulden voor IUT, de door CFR Infrastructură beheerde spoorweginfrastructuur voor goederenvervoer zonder belemmering is blijven gebruiken en derhalve van verdere staatssteun heeft kunnen profiteren. Bovendien licht de klager toe dat CFR Infrastructură uitdrukkelijk heeft bevestigd dat CFR Marfă in staat moest zijn om zijn commerciële activiteiten voort te zetten en dat het geen maatregelen zou nemen die ertoe zouden leiden dat CFR Marfă activiteiten zou moeten stopzetten. Meer specifiek verklaart CFR Infrastructură in een brief aan CFR Marfă dat [in het licht van het voorafgaande, we aantonen dat] in de loop van deze procedures CNCF CFR SA de situatie van de schuldenaar heeft beoordeeld en is overgegaan tot het innen van de uitstaande schulden langs juridische weg, zonder de commerciële activiteiten van SNTFM CFR Marfă SA te blokkeren.

(58) Aan de andere kant houdt de klager ook vol dat de verklaring van Roemenië die wordt geciteerd in het besluit tot inleiding van de procedure dat CFR Marfă vanaf 2017 geen schulden meer had aan de staatsbegroting zowel misleidend als onjuist is. De klager merkt op dat CFR Marfă nog steeds actief blijft op de markt en bijgevolg voortdurend schulden aan de staatsbegroting blijft opstapelen.

(59) De klager maakt ook melding van een nota van CFR Marfă waarin de onderneming erkent dat zij niet in staat is om de huidige schulden te betalen aan werknemers, de staatsbegroting en leveranciers en dat zij met name niet in staat zal zijn om op 29 maart 2018 deel te nemen aan twee belangrijke aanbestedingen inzake vervoer om de inkomsten bijeen te brengen die nodig zijn voor de activiteiten van de onderneming. De twee aanbestedingen betreffen [Oltenia Power Complex] en [SALROM Salt National Company].

(60) Tot slot herhaalt de klager zijn standpunten die al zijn uiteengezet in het addendum bij de klacht van 12 september 2017 over de negatieve effecten van de steun, namelijk dat i) de steun ernstige verstorende effecten heeft gehad op de mededinging in de geliberaliseerde Roemeense markt van goederenvervoer per spoor, door CFR Marfă te begunstigen ten opzichte van zijn concurrenten; ii) de steun heeft geleid tot een zware achteruitgang van de staat van de spoorweginfrastructuur in Roemenië, en dat iii) die verstoringen nog verergerd worden door de inbreuken van de Roemeense staat op de wetgeving inzake overheidsopdrachten met betrekking tot de discriminerende gunning van overheidsopdrachten inzake goederenvervoer per spoor aan CFR Marfă. Wat de laatste punten betreft, erkent de klager dat deze kwesties niet onder het mandaat van de beoordeling van staatssteun door de Commissie vallen.

(61) Tot slot benadrukt de klager in zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure dat de looptijd van de verschillende steunmaatregelen behoorlijk lang was en dat de steun een bijzonder verstorend effect heeft op particuliere exploitanten van goederenvervoer per spoor in Roemenië. Bijgevolg verzoekt hij de Commissie om een bevel tot opschorting uit te spreken teneinde de staatssteun aan CFR Marfă in de vorm van niet-terugbetaling van belastingen voor gebruik van infrastructuur en van opgebouwde schulden aan de staatsbegroting (d.w.z. de maatregelen 4 en 5) stop te zetten.

Opmerkingen van Roemenië

(62) Roemenië is van mening dat geen van de maatregelen die zijn vastgesteld in het besluit van Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden onverenigbare staatssteun vormt en voert hiervoor een aantal redenen aan. Ten eerste voert Roemenië bij wijze van algemene opmerking het argument aan dat de activiteiten die door CFR Marfă zijn uitgevoerd van strategisch belang zijn voor de staat. Ten tweede geeft Roemenië opmerkingen bij elk van de maatregelen die onder het besluit tot inleiding van de procedure vallen, die in de punten 3.2.3 tot en met 3.2.5 zijn samengevat.

Opmerkingen van Roemenië over het strategisch belang van CFR Marfă en de toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, VWEU

(63) Roemenië stelt dat CFR Marfă voor de staat een commerciële onderneming van strategisch belang is, die naast het concurreren op een goederenvervoersmarkt per spoor met particuliere exploitanten ook activiteiten uitvoert die verband houden met de defensiebehoeften van het land en het lidmaatschap van de NAVO, en daarnaast ook betrokken is bij het vervoer van strategische materialen in sectoren die zeer belangrijk zijn voor de economie, de energiesector en de sociale sectoren van het land.

(64) Roemenië voert aan dat CFR Marfă de volgende verplichtingen heeft met betrekking tot de defensiebehoeften in het land:

(64) i)

samen met andere verantwoordelijke belanghebbenden deelnemen aan de opstelling en uitvoering van het mobilisatieplan;

ii)

zorgen voor de reserves en capaciteiten (rollend materieel, veerboten, personeel enz.) die nodig zijn om de mobilisatietaken uit te voeren. Hoewel deze reserves gebruikt mogen worden bij de commerciële activiteiten van CFR Marfă inzake goederenvervoer per spoor, is CFR Marfă verplicht om deze reserves aan te leggen op verschillende punten langs het nationale spoorwegnet en hiervoor verstrekken de autoriteiten geen compensatie. Daarnaast mogen deze reserves, waar deze niet langer noodzakelijk zijn voor commerciële doeleinden omdat er geen vervoersvraag meer bestaat, niet worden afgevoerd en moeten zij worden bewaard en operationeel worden gehouden op kosten van CFR Marfă; dat de kosten dekt die verband houden met de via andere dienstverlening verworven inkomsten. De raming van de kosten om deze reserves tot stand te brengen en operationeel te houden zijn door Roemenië slechts heel laat tijdens de procedure verstrekt doordat de overheidsinstanties in dit verband geen berekeningsmethoden hadden voorbereid en omdat die informatie als staatsgeheim zou worden geclassificeerd. Op basis van de door Roemenië verstrekte informatie zouden de totale geraamde kosten voor de instandhouding van de reserves voor defensiedoeleinden voor de periode van 2008 tot 2018 […] miljoen RON ([…] miljoen EUR) bedragen en voor de periode van 2010 tot 2018 […] miljoen RON ([…] miljoen EUR).

iii)

de documenten opstellen met betrekking tot de aanvulling van het noodzakelijke personeelsbestand;

iv)

bij uitzonderlijke omstandigheden, inclusief rampen de civiele bescherming waarborgen van de eigen personeelsleden, de passagiers en de goederen die moeten worden vervoerd;

v)

militaire verzendingen uitvoeren (zowel op NAVO- als op nationaal niveau) en de continuïteit waarborgen van het vervoer van militaire troepen en materialen in vredestijd evenals bij een crisis, rampen en oorlog of andere bijzondere omstandigheden, alsook wagons, personeel en andere middelen verstrekken op verzoek van het Ministerie van Defensie. Deze verplichtingen worden door CFR Marfă uitgevoerd op basis van de voorschriften in protocollen, gezamenlijke besluiten en overeenkomsten die zijn gesloten tussen het Ministerie van Nationale Defensie en het Ministerie van Vervoer, Bouw en Toerisme, evenals in het kader van de respectieve overeenkomsten tussen Roemenië en de NAVO. Roemenië heeft het aandeel militaire verzendingen geraamd op […] % van de jaarlijkse omzet van CFR Marfă, maar heeft hiervan geen gedetailleerde, gerechtvaardigde berekening verstrekt met als argument dat het om een staatsgeheim ging;

vi)

het opzetten en onderhouden van een veerdienst die ontwikkeld is als uitbreiding van de pan-Europese corridor IV, als verbindingsmogelijkheid tussen Europa en Azië. Roemenië voert aan dat de veerboten die eigendom zijn van CFR Marfă in de zeehaven van Constanța gestationeerd waren en geen commerciële activiteiten hebben uitgevoerd in de periode 2008-2018 aangezien de veerdiensten die Europa en Azië verbinden via de haven van Constanța niet winstgevend zijn en tot verlies leiden. Roemenië licht toe dat de kosten voor het onderhoud van de veerboten (die in de in punt ii) van overweging 64 hierboven verstrekte cijfers zijn opgenomen) […] miljoen RON ([…] miljoen EUR) zouden bedragen voor de periode 2008-2018 en […] miljoen RON ([…] miljoen EUR) voor de periode 2010-2018.

(65) Verder haalt Roemenië aan dat CFR Marfă niet alleen voor de defensiebehoeften van het land van strategisch belang is, maar ook omdat het vervoersdiensten verleent voor steenkool en andere strategische producten aan de grootste industriële klanten (voornamelijk overheidsondernemingen zoals Complexul Energetic Oltenia, Complexul Energetic Hunedoara, CET Govora en andere kolengestookte centrales), die basisvoorzieningen zoals elektriciteit, water en warm water produceren. Volgens Roemenië worden deze verzendingen doorgaans uitgevoerd op basis van overeenkomsten die worden gesloten na een aanbesteding waaraan andere particuliere exploitanten deelnemen en concurreren met CFR Marfă, maar in tijden van crisis (bv. ernstige weersomstandigheden zoals sneeuwval, sneeuwstormen, droogte) kunnen overheidsinstanties ook vragen dat deze verzendingen worden uitgevoerd buiten de bestaande overeenkomsten. Roemenië merkt op dat waterkrachtcentrales en windsystemen niet over de vereiste capaciteit beschikken om het elektriciteitstekort op te vangen dat het gevolg is van een dalende productie van thermische energiecentrales, die de belangrijkste bron van elektriciteit vormen (Complexul Energetic Oltenia alleen staat in voor 20-30 % van de elektriciteitsproductie in Roemenië). Daarom is het volgens Roemenië noodzakelijk om de continuïteit van de voorziening van deze strategische materialen aan deze industriële klanten te waarborgen teneinde de levensstandaard van de bevolking op peil te houden en negatieve effecten op de activiteiten van ondernemers te vermijden; hierdoor vormen deze verzendingen een aangelegenheid van nationale veiligheid, zoals wordt ondersteund door de bevindingen van het grondwettelijk hof van Roemenië in arrest nr. 91 van 28 februari 2018.

(66) Verder stelt Roemenië dat de opstapeling van schulden voor de diensten inzake strategische verzendingen die CFR Marfă verleent aan zijn industriële klanten (voornamelijk overheidsondernemingen, overweging 65) de onderliggende oorzaak is van het feit dat CFR Marfă achterstallige schulden aan ANAF heeft opgebouwd. Roemenië raamt dat de bedragen van de overeenkomstige boeten en rente die het gevolg zijn van de niet-betaling van de schulden van CFR Marfă aan ANAF overeenstemmen met het bedrag van de schulden die door deze overheidsondernemingen zijn opgebouwd voor de diensten inzake strategische verzendingen van CFR Marfă.

(67) Roemenië wijst er ook op dat CFR Marfă en andere overheidsinstellingen verplicht zijn om (kosteloos) deel te nemen aan verschillende oefeningen (bv. simulaties van spoorwegongevallen) die door overheidsinstanties (zoals de algemene inspectiedienst voor noodsituaties) worden georganiseerd, en dat CFR Marfă zonder enige geldelijke vergoeding middelen voor goederenvervoer heeft verstrekt voor of in het belang van bepaalde overheidsinstanties of openbare instellingen (in de vorm van bewaring en opslag van artikelen voor onder meer het Agentschap voor nationale reserve, het verhuren van speciale uitrusting voor specifieke interventies voor het centraal winterbestuur). Roemenië heeft geen berekening verstrekt voor de kosten die gemaakt zijn voor de bovengenoemde activiteiten.

(68) Roemenië merkt op dat CFR Marfă de enige exploitant is die over de capaciteiten beschikt die nodig zijn om een passende en tijdige uitvoering van de bovengenoemde verplichtingen op het gebied van defensie en nationale veiligheid te waarborgen. Bijgevolg voert Roemenië aan dat de terugvordering van de schulden van CFR Marfă via invorderingsprocedures, onmiddellijke liquidatie of het inleiden van insolventieprocedures geen aanvaardbare oplossing is, aangezien hierdoor mogelijk gedurende aanzienlijke perioden geen beroep kan worden gedaan op de middelen die vereist zijn voor de nationale veiligheid en defensie van het land.

(69) Gelet op het bepaalde in artikel 107, lid 1, VWEU, artikel 4, VEU en punt 17 van Mededeling van de Commissie nr. 2016/C 262/01 betreffende het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, voert Roemenië daarom aan dat:

(69) a)

het wegens alle omstandigheden hierboven voor de Roemeense autoriteiten gepermitteerd is om alle maatregelen te nemen die erop gericht zijn de territoriale integriteit te waarborgen, de openbare orde te handhaven en de nationale veiligheid te garanderen, zelfs als die maatregel invloed heeft op de mededinging op een bepaald gebied;

b)

alle maatregelen die worden genomen in het belang en voor de waarborging van de nationale veiligheid, territoriale integriteit en openbare orde, ongeacht of deze als staatssteun worden aangemerkt, verenigbaar zijn met communautaire regelgeving.

(70) Roemenië is met andere woorden van mening dat het bij de vaststelling van de maatregelen 1, 2, 3 en 5 met betrekking tot CFR Marfă om de continuïteit van de militaire verzendingen en de verzendingen van strategische materialen te waarborgen, en om andere verplichtingen in verband met nationale veiligheids- en defensiedoeleinden uit te voeren, zijn overheidsgezag heeft uitgeoefend; om die reden zou artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing zijn uit hoofde van het bepaalde in artikel 4, VEU en punt 17 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun.

Opmerkingen van Roemenië inzake de opmerkingen die door de klager zijn ingediend over het strategisch belang van CFR Marfă

(71) Roemenië merkt op dat de klager om de volgende redenen met de door hem verstrekte informatie niet aantoont dat particuliere ondernemers over de capaciteit beschikken om CFR Marfă te vervangen op de markten van strategische en militaire verzendingen.

(72) Ten eerste meent Roemenië dat het feit dat particuliere ondernemingen niet in staat zijn om de activiteiten van CFR Marfă over te nemen ondersteund wordt door de marktrealiteit. Daartoe geeft Roemenië het voorbeeld van een aanbesteding die in 2014 werd georganiseerd door Complexul Energetic Oltenia waarbij een offerte door een consortium van drie particuliere ondernemers (GFR, Unicom Transit en Servtrans Invest) werd afgewezen omdat de leden niet over de in de specificaties van de aanbestedingsprocedure vereiste technische en operationele capaciteit beschikten, ondanks het voordeligere financiële voorstel van het consortium. De nationale rechtbank heeft het beroep van het consortium verworpen en de juistheid van de bevindingen over de ontoereikende technische en operationele capaciteiten van de leden van het consortium als bedoeld in de aanbestedingsstukken bevestigd.

(73) Roemenië merkt verder op dat het gebrek aan interesse van particuliere ondernemers om diensten inzake militaire verzendingen te verlenen niet alleen verband houdt met de zeer lage vraag naar dit soort vervoersdiensten, maar ook met het feit dat militaire verzendingen en de ermee gepaard gaande eis om snel te reageren op bestellingen voor dergelijke verzendingen (die voorrang hebben op alle particuliere verzendingen) tot gevolg hebben dat er reserves van verschillende hulpbronnen (bv. rollend materieel, veerboten enz.) nodig zijn, langs verschillende punten van het nationale spoorwegnet. Volgens Roemenië vermindert dat de efficiëntie van het gebruik van die hulpbronnen en wordt deze verminderde efficiëntie niet vergoed door de overheid, waardoor het niet aantrekkelijk is voor particuliere ondernemers. Bovendien stelt Roemenië dat CFR Marfă ongeveer 93 % van de nationale wagonvloot in handen heeft en de enige exploitant is die aan de verplichting kan voldoen om de mobilisatiereserves te handhaven, terwijl particuliere ondernemers doorgaans wagons huren van buitenlandse ondernemingen en dus niet voor mobilisatiereserves kunnen zorgen.

(74) Om die reden is Roemenië van mening dat particuliere exploitanten CFR Marfă niet kunnen vervangen op de markt van militaire verzendingen, wat verder bevestigd wordt door het bepaalde in het besluit van de hoge raad voor nationale defensie uit 2013, op grond waarvan clausules moesten worden opgenomen in het privatiseringscontract van CFR Marfă die de overnemende partij zouden verplichten om aan alle strategische verplichtingen op het gebied van nationale veiligheid en defensie te voldoen die op dat moment bij CFR Marfă berustten.

(75) Ten tweede voert Roemenië ook aan dat het verlenen van vervoersdiensten in het belang van de nationale defensie in veel gevallen ook inhoudt dat geheime informatie met verschillende geheimhoudingsniveaus moet worden bekendgemaakt, wat betekent dat particuliere ondernemers die dergelijke vervoersdiensten wensen te verlenen ook in het bezit moeten zijn van bepaalde industriële veiligheidscertificaten. De particuliere spoorwegexploitanten met het grootste marktaandeel in Roemenië (leden van OPSFPR) zouden die industriële veiligheidscertificaten voor de verstrekking van strategische en defensieverzendingen waarschijnlijk niet ontvangen, omdat zij niet zouden voldoen aan de strenge eisen om die certificaten te verwerven. Roemenië haalt verschillende mogelijke gronden aan om de certificaten aan de leden van OPSFPR te weigeren:

(75) a)

aandeelhouders of andere personen met beslissingsbevoegdheid in de onderneming:

1) zijn bij een definitief vonnis veroordeeld voor corruptie;

2) zijn beschuldigd van corruptie;

3) zijn beschuldigd van het oprichten van een criminele groep, belastingontduiking en het witwassen van geld;

4) zijn buitenlandse burgers of ondernemingen;

b)

de desbetreffende exploitanten hebben schulden of hebben aanzienlijke verliezen opgetekend;

c)

de ondernemers doen zaken met entiteiten in staten waarvan de nationale defensiestrategie in Roemenië door middel van regeringssbesluiten heeft vastgesteld dat zij een gevaar vormen voor de veiligheid in Roemenië (namelijk landen in de voormalige Sovjet-Unie).

(76) Daarom voert Roemenië aan dat CFR Marfă de facto de enige ondernemer op de markt is die over de nodige capaciteit beschikt om verzendingen van strategische en militaire materialen uit te voeren, en andere verplichtingen in verband met nationale veiligheids- en defensiedoeleinden te vervullen. In het licht van de voornoemde omstandigheden en gezien het recente conflict nabij de Roemeense grenzen (in Oekraïne), ten gevolge waarvan het aantal door CFR Marfă uitgevoerde militaire verzendingen meer dan vervijfvoudigd is ten opzichte van 2013, meent Roemenië derhalve dat het gerechtigd is de bepalingen in artikel 4, VEU en punt 17 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun in te roepen om aan te voeren dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is op de gehele activiteit van CFR Marfă.

Opmerkingen van Roemenië over de maatregelen 1 en 4

(77) Met betrekking tot maatregel 1 merkt Roemenië op dat ANAF invorderingsprocedures heeft opgestart om in te staan voor de uitstaande belastingschulden. Overeenkomstig de sinds 2004 van kracht zijnde wetgeving worden de door Roemeense ondernemers en andere personen verschuldigde bijdragen niet rechtstreeks geïnd door CNPP (het nationaal bureau voor overheidspensioenen), ANOFM (het nationaal arbeidsbureau) en CNAS (het nationaal bureau voor gezondheidsverzekering); ANAF is het enige agentschap dat voor deze taak verantwoordelijk is en geeft het geld dat in naam van de verschillende agentschappen is geïnd, nadien aan hen door.

(78) Wat de bovengenoemde schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting in het kader van maatregel 1 betreft (zie tabel 8), geeft Roemenië aan dat ANAF als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie optrad omdat het rente en boeten heeft aangerekend voor de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting. Roemenië stelt met name dat de volgende rentevoeten werden aangerekend met betrekking tot de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting: i) dagelijkse rentevoet van 0,1 % tijdens de periode 1.1.2006-30.6.2010; ii) dagelijkse rentevoet van 0,05 % tijdens de periode 1.7.2010-30.9.2010; iii) dagelijkse rentevoet van 0,04 % tijdens de periode 1.10.2010-28.2.2014. Roemenië legt ook uit dat de laattijdige betaling van belastingschulden bijkomend wordt gesanctioneerd met een boete wegens laattijdige betaling, en wel als volgt: i) indien de betaling van achterstallige belastingschulden later dan dertig dagen na de uiterste termijn wordt betaald, maar vóór er negentig dagen zijn verstreken na de uiterste termijn, wordt een boete wegens laattijdige betaling van 5 % van de hoofdsom toegevoegd; ii) na het verstrijken van negentig dagen vanaf de uiterste termijn, wordt een boete wegens laattijdige betaling van 15 % van de hoofdsom toegevoegd. Door een boete voor laattijdige betaling in te lossen, vervalt de verplichting om rente te betalen niet.

(79) Voorts geeft Roemenië aan dat ANAF actief stappen heeft ondernomen om de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting terug te vorderen en een aantal terugvorderingsmaatregelen heeft genomen in de vorm van dwangbevelen en inbeslagnamen van bankrekeningen en roerende en onroerende eigendommen van CFR Marfă.

(80) Roemenië stelt met name dat ANAF in 2009 twaalf dwangbevelen heeft uitgevaardigd om de uitstaande schulden van CFR Marfă terug te vorderen, voor een totaalbedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR). Roemenië licht toe dat een dwangbevel een rechtstreeks afdwingbaar document voor belastingvordering is, wat betekent dat ANAF de invorderingsprocedures zonder tussenkomst van een rechtbank mag voortzetten indien de schuldenaar de uitstaande bedragen niet binnen de in het dwangbevel vermelde termijn betaalt. ANAF mag dan met name de uitvoering van de uitstaande schulden afdwingen door activa en eigendommen van de schuldenaar in beslag te nemen en met de verkoop van die activa en eigendommen te starten.

(81) Deze dwangbevelen werden gevolgd een inbeslagname van de bankrekeningen van CFR Marfă voor een opgeëist bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), dat een terugvordering van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) opleverde, en door 22 inbeslagnamen opgelegd voor onroerende activa van CFR Marfă met een totale boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR). Roemenië licht toe dat de inbeslagname toegepast op roerende en onroerende goederen een wettelijke hypotheek vormt van die activa, wat een preferente vordering oplevert voor de opbrengst van de verkoop van de in beslag genomen activa met als bijkomend gevolg dat de schuldenaar de in beslag genomen activa niet mag verkopen en deze alleen kan gebruiken met goedkeuring van de bevoegde instantie (in dit geval ANAF).

(82) Roemenië stelt verder dat ANAF in 2010 en 2011 24 dwangbevelen heeft uitgevaardigd tegen CFR Marfă en legt uit dat er in 2010 en 2011 geen inbeslagnamen en derdenbeslag ten aanzien van de schuldenaars van CFR Marfă (voornamelijk overheidsondernemingen) zijn afgedwongen teneinde aanzienlijke sociale gevolgen te vermijden. Roemenië stelt verder dat ANAF tegen juni 2013 200 inbeslagnamen voor roerende en onroerende activa van CFR Marfă heeft opgelegd met een totale boekwaarde van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR). Roemenië zet uiteen dat 25 van deze 200 inbeslagnamen zijn opgelegd voor de roerende en onroerende activa van SC de Transport Maritim și de Coastă CFR Ferryboat SA (CFR Ferryboat) met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), terwijl 84 inbeslagnamen zijn opgelegd voor de roerende en onroerende activa van SC Intreținere și Reparații Vagoane SA (Wagon Repair and Maintenance SA) met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR); in beide gevallen zijn de ondernemingen in juni 2012 opgegaan in CFR Marfă (zie overweging 27).

(83) Van de 91 overige inbeslagnamen zijn er 10 opgelegd voor de roerende en onroerende activa van CFR Infrastructură met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), en de resterende 81 inbeslagnamen zijn (in november en december 2012) opgelegd voor de roerende en onroerende activa van CFR Marfă met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR).

(84) Daarnaast merkt Roemenië op dat in totaal 1440 kennisgevingen van derdenbeslag zijn uitgevaardigd voor de beschikbare fondsen op de bankrekeningen van CFR Ferryboat SA, Wagon Repair and Maintenance SA en CFR Infrastructură en dat er 612 bewarende beslagleggingen op bankrekeningen van derden (voor een totaalbedrag van […] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR) zijn uitgevaardigd door ANAF.

(85) Roemenië licht verder toe dat de inbeslagname van roerende activa (hoofdzakelijk wagons en locomotieven) van CFR Marfă met een boekwaarde van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR, 95 % van de totale waarde van 81 inbeslagnamen) pas is opgelegd op 28 november 2012 en niet eerder omdat deze roerende goederen rollend materieel en locomotieven omvatten, roerende goederen die gebruikt worden voor de inkomstengenererende hoofdactiviteiten van CFR Marfă en omdat CFR Marfă activiteiten van nationaal openbaar belang verricht, om openbare diensten inzake goederenvervoer per spoor te verstrekken en diensten te verlenen die vereist zijn voor de nationale defensie.

(86) Roemenië geeft aan dat ANAF, nadat de inbeslagnamen voor de activa van CFR Marfă zijn uitgevaardigd, verzocht heeft om ze te waarderen en de procedure om de activa te gelde te maken op te starten. De tegeldemaking van de activa is echter nooit van start gegaan, aangezien de uitvoerbare titels voor de schulden van CFR Marfă zijn afgewikkeld via de uitvoering van de aandelen/schuldenruil van 2013. Roemenië licht ook toe dat de terugvordering van de schulden van CFR Marfă aan ANAF door middel van invorderingsprocedures, onmiddellijke liquidatie of de inleiding van insolventieprocedures geen aanvaardbare oplossing was aangezien de hulpmiddelen die vereist zijn voor de nationale veiligheid en defensie van het land hierdoor mogelijk gedurende aanzienlijke perioden niet konden worden gebruikt, wat in het licht van de recente conflicten in de regio een bedreiging voor de staat als zodanig zou kunnen vormen ([de] Roemeense staat kan niet zonder een belangrijk instrument en hulpmiddelen, die het wettelijk verplicht is te verstrekken teneinde zijn rol en functies uit te oefenen om de territoriale integriteit te waarborgen, de openbare orde te handhaven en de nationale veiligheid te garanderen, en die onder de huidige omstandigheden niet kan worden vervangen).

(87) Met betrekking tot maatregel 4 merkt Roemenië op dat CFR Marfă zijn bijdragen aan de staatsbegroting tussen 2013 en 2017 volledig heeft betaald en dat de fiscale attesten die ANAF op verschillende momenten in deze periode heeft afgegeven als bewijs dienen dat CFR Marfă in deze periode geen verdere schulden aan de staatsbegroting heeft opgebouwd.

(88) Tabel 9 Bron: Fiscale verplichtingen en andere schulden aan de staatsbegroting van CFR Marfă na de schulden/aandelenruil van 2013 (miljoen RON)

Meer specifiek verklaart Roemenië dat tabel 7 van het besluit tot inleiding van de procedure voor de periode 2013-2016 een overzicht biedt van de fiscale verplichtingen die juist voor het afsluiten van het boekjaar zijn opgebouwd en waarvan de vervaldatum in het volgende jaar lag. Roemenië geeft aan dat de respectieve achterstallige bedragen van CFR Marfă voor alle jaren sinds juni 2013 aan het begin van het volgende jaar zijn betaald, dat wil zeggen tegen de vervaldatum. Roemenië merkt op dat de respectieve bedragen in de jaarlijkse balansen vermeld zijn in overeenstemming met de regels voor de opstelling ervan, rekening houdend met de aanvangs- en betalingsdata voor deze fiscale verplichtingen. Roemenië is van mening dat een beoordeling van het betalingsoverzicht van de fiscale verplichtingen door CFR Marfă op basis van de balansgegevens niet accuraat is en dat de documenten die in aanmerking genomen moeten worden de fiscale attesten zijn die regelmatig door ANAF worden afgegeven. Dienovereenkomstig heeft Roemenië de gegevens die overeenstemmen met de fiscale verplichtingen en andere schulden aan de staatsbegroting als volgt gepresenteerd: Antwoord van Roemenië van 19 december 2018, deel E, punt 21. In miljoen RON 2013 2014 2015 2016 2017 Fiscale verplichtingen en andere schulden aan de staatsbegroting […] […] […] […] […] Bedragen die door ANAF aan CFR Marfă moeten worden terugbetaald/teruggegeven […] […] […] […] […] Fiscaal attest nr./datum 1042215/ 18.12.2013 1356231/ 5.12.2014 107680/ 16.12.2015 90817/ 12.1.2016 78183/ 14.12.2017

(89) Roemenië legt uit dat CFR Marfă voor de fiscale verplichtingen van CFR Marfă voor de jaren 2016 en 2017 juridische stappen heeft ondernomen voor het Hof van Beroep in Boekarest. Met dit beroep heeft CFR Marfă het Hof van Beroep om de nietigverklaring van de beslissing van ANAF gevraagd, waarbij ANAF het verzoek van CFR Marfă heeft geweigerd om de uitstaande belastingschulden van CFR Marfă voor de jaren 2016 en 2017 te verrekenen met de bedragen ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR), die ANAF aan CFR Marfă moest betalen krachtens burgerlijke arrest nr. 1011/2015 van het Hof van Beroep, zoals bevestigd door besluit nr. 998/30.3.2016 van het hoge hof van cassatie en justitie.

(90) Op basis van het bovenstaande is Roemenië van mening dat CFR Marfă tussen 2013 en 2017 geen schulden aan de staatsbegroting heeft opgetekend aangezien ANAF de bedragen van […] miljoen RON en […] miljoen RON moest verrekenen/terugbetalen, die lager zouden zijn dan de respectieve schulden van ANAF aan CFR Marfă.

(91) Tot slot heeft Roemenië informatie versterkt over het feit dat de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting (samen met rente en boeten) in 2018 […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) had bereikt, en op 28 maart 2019 meer dan verdrievoudigd was tot […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR). Roemenië benadrukte dat ANAF met betrekking tot deze schulden 16 inbeslagnamen had ingesteld voor de onbezwaarde roerende activa van CFR Marfă voor een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), en 66 inbeslagnamen voor de onbezwaarde onroerende activa van CFR Marfă voor een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR).

Opmerkingen van Roemenië over de maatregelen 2 en 5

(92) Wat de maatregelen 2 en 5 betreft, blijft Roemenië van oordeel dat CFR Infrastructură CFR Marfă niet heeft vrijgesteld van de betaling van de schulden met betrekking tot de belastingen inzake het gebruik van de infrastructuur.

(93) Roemenië verklaart dat de Roemeense wetgeving niet toelaat dat een spoorwegexploitant wordt vrijgesteld van de betaling van de belastingen inzake het gebruik van de infrastructuur, en dat CFR Infrastructură ook geen uitzondering maakt voor CFR Marfă.

(94) Roemenië licht toe dat de volgende drie soorten boeten bestaan voor de niet-betaling van de belastingen inzake het gebruik van de infrastructuur door vervoerders:

(94)

1. voor elke dienst geeft CFR Infrastructură maandelijkse facturen af en indien niet aan de financiële verplichtingen wordt voldaan volgens de voorwaarden die zijn aangegaan in de overeenkomst voor de toegang tot de spoorweginfrastructuur (die jaarlijks wordt afgesloten), berekent en factureert het voor elke dag vertraging op permanente basis rente en boeten voor de niet-betaling van de IUT (eerste vorm van boete voor niet-betaling van IUT). Het percentage voor de rente en boeten is vermeld in tabel 7 (overweging 24). Voor alle vervoersmaatschappijen van goederen (of passagiers) per spoor geldt dezelfde boete, ongeacht hun eigenaarschap;

2. bovendien kent CFR Infrastructură wegens de vertragingen bij de betaling van IUT geen korting van 33 % van IUT toe voor treinen die op het CFR-netwerk rijden en worden beheerd door CFR Marfă, zoals het doet voor particuliere ondernemers (tweede vorm van boete);

3. verder aanvaardt en ontwikkelt CFR Infrastructură geen bijkomende trajecten voor treinen die de belangen van CFR Marfă en zijn klanten dienen, zoals het doet voor particuliere ondernemers (derde vorm van boete).

(95) In dit verband voert Roemenië ook aan dat CFR Infrastructură ook juridische stappen heeft ondernomen tegen CFR Marfă teneinde de schulden van CFR Marfă vanaf 2015 op te eisen. Roemenië stelt met name dat CFR Infrastructură de volgende arbitrage- en gerechtelijke procedures heeft opgestart voor de opeising van de schulden van CFR Marfă: in 2015 arbitrageprocedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR); in 2016 arbitrage- en gerechtelijke procedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR); in 2017 arbitrage- en gerechtelijke procedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR); in 2018 arbitrage- en gerechtelijke procedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR). Volgens Roemenië is voor 100 % van deze bedragen een uitspraak gedaan in het voordeel van CFR Infrastructură bij de respectieve in kracht van gewijsde gegane rechterlijke en arbitrale beslissingen.

(96) Volgens Roemenië heeft CFR Infrastructură nadat deze uitspraken in zijn voordeel zijn genomen, een beroep gedaan op gerechtsdeurwaarders om deze schulden waarover een uitspraak was gedaan terug te vorderen, onder meer via het bevriezen van fondsen op bankrekeningen en derdenbeslag voor bedragen die verschuldigd zijn aan CFR Marfă door zijn klanten, evenals inbeslagname van roerende en onroerende eigendommen van CFR Marfă.

(97) Roemenië licht ook toe dat CFR Infrastructură in 2016 met CFR Marfă een overeenkomst heeft gesloten voor de herschikking van de schuld (de schuldherschikkingsovereenkomst van 2016) met betrekking tot de betaling van het bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), dat de hoofdsom en de rente vertegenwoordigt die CFR Infrastructură was toegekend bij de arbitrageprocedures van 2015 en 2016. Roemenië verklaart dat het bedrag van […] miljoen RON volledig werd teruggevorderd via de gedwongen executie van de schulden nadat CFR Marfă niet had voldaan aan de bepalingen van de schuldherschikkingsovereenkomst van 2016.

(98) Volgens Roemenië is CFR Infrastructură er tot augustus 2018 in geslaagd om via gerechtelijke en buitengerechtelijke maatregelen meer dan […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) van CFR Marfă terug te vorderen, waarvan […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) in de periode van maart tot juli 2018. Verder heeft CFR Infrastructură op 6 december 2018 een overeenkomst gesloten voor de herschikking van de betaling van de door CFR Marfă verschuldigde rente en boeten voor het bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) (de schuldherschikkingsovereenkomst van 2018). In deze overeenkomst is onder meer bepaald dat CFR Marfă op 4 december 2018 een achterstallige schuld aan CFR Infrastructură had voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), waarvan […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) het bedrag is dat in 2017 aan CFR Infrastructură is toegewezen bij zeven civielrechtelijke beslissingen, die worden uitgevoerd. Van dit bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) vertegenwoordigt […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) rente en boeten. In de bepalingen van de schuldherschikkingsovereenkomst van 2018 wordt ook gespecificeerd dat de hoofdsom van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) verder zal worden ingevorderd via de uitvoering van inbeslagnamen die worden opgelegd voor roerende en onroerende eigendommen van CFR Marfă.

(99) Roemenië legt uit dat de invordering door activa in beslag te nemen alleen werd toegepast zolang CFR Marfă voldeed aan de verplichtingen die zijn aangegaan via de schuldherschikkingsovereenkomsten en merkt op dat de schuldherschikkingsovereenkomst van 2018 door CFR Marfă wordt nageleefd.

(100) Volgens Roemenië bevestigt al het voorgaande dat CFR Infrastructură schuldinvorderingsmaatregelen toepast en dat CFR Marfă niet wordt vrijgesteld van de betaling.

(101) Roemenië is van mening dat CFR Marfă geen voorkeursbehandeling krijgt van CFR Infrastructură en niet vrijgesteld is (geweest) van enige juridische verplichting. Roemenië betoogt dat CFR SA [CFR Infrastructură] dezelfde financiële sancties heeft toegepast en toepast voor de niet-betaling van de belastingen voor het gebruik van de infrastructuur door alle spoorwegexploitanten en brengt in herinnering dat [f]inanciële sancties betrekking hebben op sancties voor laattijdige betalingen die worden berekend en toegepast voor de niet-betaling van de kosten die op de vervaldatum verschuldigd zijn, volgens hetzelfde percentage en zonder discriminatie. Roemenië merkt verder op dat [CFR Infrastructură] dezelfde gerechtelijke en buitengerechtelijke maatregelen toepast om de bedragen terug te vorderen die door alle spoorwegexploitanten verschuldigd zijn.

(102) Roemenië voegt hieraan bovendien toe dat het niet-invorderen van IUT van CFR Marfă door CFR Infrastructură een objectieve omstandigheid is die het gevolg is van het feit dat andere overheidsondernemingen of ondernemingen waarvan de staat een aandeelhouder is (waarvan er vele actief zijn in de energiesector) op hun beurt hun schulden aan CFR Marfă niet hebben betaald. Roemenië legt uit dat deze schulden aan CFR Marfă van dezelfde grootteorde zijn als de bedragen die CFR Marfă verschuldigd is aan CFR Infrastructură en dat een onderbreking van de vervoersdiensten van CFR Marfă de activiteiten die door deze particuliere ondernemingen worden uitgevoerd zouden verstoren ten koste van de levensstandaard van mensen en van de economische activiteiten in verschillende gebieden. Roemenië voert aan dat CFR Marfă stappen heeft genomen om die schulden terug te vorderen in overeenstemming met de wettelijke bepalingen op dat gebied.

(103) Verder voegt Roemenië toe dat het niet mogelijk is om striktere maatregelen op te leggen aan CFR Marfă (zoals een insolventieaanvraag), aangezien CFR Infrastructură en de Roemeense autoriteiten rekening moeten houden met het belang van CFR Marfă en met zijn hulpbronnen voor het nationale defensiesysteem, de nationale veiligheid, de openbare veiligheid en orde, voor het vervoer van strategische materialen, voor de nationale economie en voor de bevolking (zie ook de punten 3.2.1 en 3.2.2).

(104) Daartoe brengt Roemenië in herinnering dat de Roemeense autoriteiten en CFR Infrastructură moeten optreden overeenkomstig het voor defensie toepasselijke juridisch kader en maatregelen moeten nemen die niet het risico vormen dat bepaalde hulpbronnen die aan CFR Marfă toebehoren worden verwijderd (negatieve gevolgen voor hulpbronnen die als staatsmiddelen worden beschouwd) en die geen invloed hebben op de militaire verzendingen en het vervoer van strategische materialen door deze strategische onderneming of op de reactie van CFR Marfă bij crisissituaties (zoals de winter van 2016/2017).

(105) In de opmerkingen van 14 augustus 2018 als antwoord op de opmerkingen van derden voert Roemenië verder ook aan dat CFR Infrastructură verplicht is om ervan af te zien invorderingsmaatregelen te nemen die militaire verzendingen zouden kunnen blokkeren en de defensiecapaciteit van het land zouden kunnen verminderen op grond van artikel 34 van de wet inzake de nationale defensie. Roemenië haalt hierbij zijn minister van Vervoer aan die zegt dat we de kip die de eieren legt, niet mogen doden als reden waarom de staat niet alle schulden die CFR Marfă verschuldigd is aan CFR Infrastructură moet opeisen.

Opmerkingen van Roemenië over maatregel 3

(106) Ten eerste betwist Roemenië dat maatregel 3 uit staatsmiddelen wordt gefinancierd. Meer specifiek merkt Roemenië op dat niet voldaan is aan de drie cumulatieve voorwaarden [van artikel 107, lid 1, VWEU] zodat de schulden/aandelenruil met betrekking tot CFR Marfă als staatssteun kan worden beschouwd, aangezien niet voldaan is aan de voorwaarde van punt a) omdat er geen staatsmiddelen zijn gespendeerd en er geen middelen zijn toegewezen uit de staatsbegroting (wat zou betekenen dat de staat directe begrotingsuitgaven heeft gedaan). In feite vertegenwoordigden deze bedragen geen inkomsten meer voor de begroting, wat verder gaat dan de formulering van de VWEU-tekst. Roemenië voert aan dat het heeft gehandeld zoals een eenvoudige aandeelhouder zou handelen en ernaar heeft gestreefd zijn eigen belangen te verstevigen en niet om een bepaalde ondernemer een economisch voordeel te bieden.

(107) Ten tweede voert Roemenië aan dat de schulden/aandelenruil was goedgekeurd door de Raad van de Europese Unie in zijn Besluit van de Raad van 22 oktober 2013 tot verlening van anticiperende financiële bijstand van de Unie op middellange termijn aan Roemenië (het Besluit van de Raad van 22 oktober 2013), ondersteund door de bepalingen van de bij wijze van voorzorg gesloten stand-by-overeenkomst tussen Roemenië en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) ten bedrage van 1751,34 miljoen SDR, zoals overeengekomen in de door de Roemeense autoriteiten op 12 september 2013 in Boekarest ondertekende intentieverklaring, zoals goedgekeurd bij het Besluit van 27 september 2013 van de raad van bestuur van het IMF. Roemenië neemt dit standpunt in op basis van bijlage I bij de stand-by-overeenkomst waarin het volgende is bepaald: Vorig jaar hebben we een aantal belangrijke hervormingen doorgevoerd in verband met overheidsondernemingen en de energie- en vervoerssectoren. Bijvoorbeeld […] door een aantal ondernemingen vrijwillig insolvent te verklaren of te liquideren, via schuldenruil en herstructureringsmaatregelen. (nadruk toegevoegd) […] Belangrijke hervormingen in de energie- en vervoerssectoren zijn onder meer: […] Vervoerssector: we hebben het initiatief genomen voor een koopovereenkomst voor de verkoop van een aandeel van 51 % in de vervoersonderneming [CFR Marfă] die in handen is van de staat voor 905 miljoen RON en hebben een regeringsbesluit genomen tot goedkeuring van de koopovereenkomst. We hebben in juni ook een regeling goedgekeurd voor de aflossing van achterstallige schulden waarbij de betalingsachterstanden van CFR Marfă bij het sluiten van de verkoop met meer dan 90 % zouden worden verminderd […]. We zijn ook van plan om betere betalingen van de kosten voor toegang tot infrastructuur en elektriciteit van de overheidsonderneming voor passagiersvervoer en CFR Marfă mogelijk te maken door deze ondernemingen te hervormen en uitstaande schulden onder de drie belangrijkste spoorwegmaatschappijen te vereffenen. Maatregelen om de operationele en financiële prestaties van deze ondernemingen te verbeteren kunnen het volgende omvatten: […] CFR Marfă: Wij zullen onze verplichtingen in het kader van de koopovereenkomst voor de verkoop van het meerderheidsaandeel van CFR Marfă vervullen en de transactie tegen medio oktober 2013 afsluiten (uitwisseling van de betalingen voor aandelen). In dit verband wordt goedkeuring voor concentratiecontrole gevraagd van de relevante regelgevingsautoriteit. Indien zich bij de privatiseringsprocedure onoverkomelijke belemmeringen voordoen, zullen we de aanbesteding voor de privatisering van het meerderheidsaandeel van CFR Marfă opnieuw uitschrijven volgens een procedure die in overeenstemming is met de beste internationale praktijken.

(108) Roemenië legt uit dat de bovengenoemde stand-by-overeenkomst met inbegrip van de in overweging 107 hierboven genoemde bijlage is goedgekeurd door de Raad van de EU krachtens artikel 1, lid 1 van zijn besluit van 22 oktober 2013, waarin onder meer specifieke economische beleidsvoorwaarden zijn vermeld die in het memorandum van overeenstemming zijn uiteengezet en onder meer het volgende omvatten: de herstructurering van staatsbedrijven, met inbegrip van de verkoop van deelnemingen in het kapitaal ervan, en de versterking van de corporate governance van de staatsbedrijven.

(109) Roemenië stelt dat de privatisering van CFR Marfă en de maatregel voor de schulden/aandelenruil ten gunste van CFR Marfă niet alleen zijn goedgekeurd door de Raad van de EU, maar dat de privatiseringsprocedure van CFR Marfă ook voortdurend is gemonitord door de Europese Commissie.

(110) In verband met de monitoring door de Commissie vermeldt Roemenië met name het verslag van de Commissie Balance of Payments Assistance Programme. Romania, 2013-2015 dat onder meer de status van de privatiseringsprocedure van CFR Marfă weergeeft, met inbegrip van de schulden/aandelenruil. In het bijzonder zou volgens het geciteerde verslag de privatisering onder meer de bezorgdheid over een schulden/aandelenruil die in juni 2013 is uitgevoerd, voorafgaand aan de mislukte poging tot privatisering van oktober 2013, helpen wegnemen.

(111) Ten derde merkt Roemenië op dat de schulden/aandelenruil voldoet aan de standaardtoetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie, en herhaalt het de bevindingen van de Deloitte-studie die het naar voren heeft gebracht en bij de Commissie heeft ingediend.

(112) Roemenië brengt opnieuw naar voren dat het audit- en adviesbureau Deloitte heeft opgedragen om een studie uit te voeren met het oog op de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie. De studie is uitgevoerd door een nieuwe methode toe te passen, met name door de marktwaarde van het aandeel van 51 % op 31 december 2012 te berekenen door de discounted-cashflowmethode (de DCF-methode) toe te passen en de marktwaarde van het overgebleven aandelenbelang (49 %) afzonderlijk te berekenen onder de aanname dat dit aandelenbelang zou worden verkocht in de periode 2015-2018, door de waarderingsmethode van CBIT en het ebitda-veelvoud toe te passen.

(113) Roemenië vestigt de aandacht op de bevindingen van het Deloitte-verslag van 29 maart 2019, waarin wordt gesteld dat de staat als aandeelhouder en schuldeiser een groter bedrag zou kunnen terugvorderen dankzij de schulden/aandelenruil gevolgd door de privatisering van CFR Marfă (gemiddeld 1079,9 miljoen RON of ongeveer 235 miljoen EUR) dan bij een onmiddellijke liquidatie van de onderneming (gemiddeld 916,97 miljoen EUR of ongeveer 199 miljoen EUR).

(114) Roemenië wijst erop dat de schulden/aandelenruil slechts is uitgevoerd na de goedkeuring van een besluit dat in overeenstemming was met de aanbevelingen van de Deloitte-studie, door noodverordening 61/2013 van 12 juni 2013 uit te vaardigen, dat wil zeggen nadat de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie was uitgevoerd.

(115) Roemenië onderstreept bovendien dat de bovengenoemde noodverordening 61/2013 was uitgevaardigd met inachtneming van de adviezen en aanbevelingen van het IMF en de EU (zie ook de overwegingen 107 en volgende hierboven), omdat alle memoranda van overeenstemming die na 2011 met deze internationale organisaties zijn gesloten voor structurele hervormingen (inclusief privatiseringen) zorgen die bestemd zijn voor een groot aantal overheidsondernemingen op verschillende gebieden, inclusief vervoer (CFR Infrastructură, CFR Marfă, Tarom). Roemenië belicht in het bijzonder de beschrijving van een van de hervormingen in een van die memoranda, ondersteund door het besluit van de Raad, waarin staat dat Roemenië in juni ook een regeling heeft goedgekeurd voor de aflossing van achterstallige schulden waarbij de betalingsachterstanden van CFR Marfă bij het sluiten van de verkoop met meer dan 90 % zouden worden verminderd […].

(116) Ten vierde voert Roemenië aan dat de schulden/aandelenruil van 2013 ten gunste van CFR Marfă zeer vergelijkbaar is met andere maatregelen betreffende in andere lidstaten gevestigde exploitanten van spoorwegvervoer waarbij de Commissie tot de conclusie is gekomen dat er geen sprake was van staatssteun of waar de steunmaatregelen verenigbaar zijn bevonden met de interne markt. Roemenië haalt de volgende voorbeelden van precedenten van de Commissie aan: het besluit van 16 juni 2017 betreffende de door Griekenland ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.32544 (2011/C) ten gunste van de Griekse spoorwegmaatschappij TRAINOSE SA, het besluit van 20 juli 2018 inzake de overheidslening SA.29198 — (2010/C) (ex 2009/NN) door Slowakije verstrekt aan Železničná Spoločnosť Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) en het besluit van 19 juni 2017 betreffende steunmaatregel SA.39877 (2017/NN) — Kroatië — Steun aan HŽ Cargo d. o. o. — Schuldkwijtschelding.

(117) Roemenië stelt dat het gemeenschappelijke punt is dat de spoorwegexploitanten in deze staten en CFR Marfă financiële moeilijkheden ondervonden en aanzienlijke verliezen optekenden, en dat de overheidsinstanties hebben besloten om te interveniëren, gezien hun belang voor de nationale economieën. Bijgevolg is het van mening dat Roemenië, Kroatië, Griekenland en Slowakije in dezelfde geest hebben gehandeld met betrekking tot de nationale spoorwegexploitanten, die zich allemaal in moeilijkheden bevonden. Volgens Roemenië zou het resultaat van de beoordeling van deze specifieke schulden/aandelenruil (net als voor de andere maatregelen) voor CFR Marfă niet anders mogen zijn.

(118) Roemenië brengt met name het besluit van de Commissie in herinnering in zaak SA.32544 door Griekenland ten uitvoer gelegd ten gunste van de Griekse spoorwegmaatschappij Trainose SA en in het bijzonder de kapitaalverhoging van 60 miljoen EUR die in 2009 is uitgevoerd met middelen uit de staatsbegroting.

(119) Roemenië merkt op dat, hoewel de Griekse autoriteiten van mening waren dat de desbetreffende maatregel geen staatssteun vormde, de Commissie toch had geconcludeerd dat de maatregel staatssteun vormde en had verklaard dat deze verenigbaar was met de interne markt omdat:

(119) a)

de maatregel erop was gericht ernstige verstoringen in de Griekse economie op te heffen. In dit verband brengt Roemenië in herinnering dat de Commissie de argumenten met betrekking tot de economische situatie van Griekenland (economische crisis) en het feit dat Trainose een essentiële rol speelt in de economie van dit land heeft behouden en aanvaard. De liquidatie ervan zou tot moeilijkheden hebben geleid voor de beheerder van de spoorweginfrastructuur, voor een aantal dochterondernemingen, voor belangrijke ondernemingen in Griekenland en voor de overzeese handelsactiviteiten die door het land worden bedreven. Bovendien zou dit rechtstreeks of onrechtstreeks hebben bijgedragen tot een stijging van de werkloosheid in een land dat zich in een crisis bevindt;

b)

de maatregel geschikt/passend, noodzakelijk en evenredig was. In dit verband herinnert Roemenië eraan dat de Commissie heeft bevestigd dat, afgezien van de situatie van en de voordelen voor Trainose: de maatregel in overeenstemming was met de doelstelling om risico’s voor het Griekse spoorwegsysteem te vermijden en te voorkomen dat de voorziening van spoorwegvervoersdiensten voor de economie en de bevolking zou worden onderbroken; […] beperkt was in de tijd; […] noodzakelijk was voor de privatisering van Trainose, […] en ervoor zorgde dat tijdelijk kon worden overleefd tot de werkelijke privatisering van de onderneming; […] niet gericht was op de vergroting van de capaciteit van de onderneming, en bijgevolg de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten van de EU niet ongunstig beïnvloedde.

(120) Roemenië voert ook aan dat het annuleren van de schulden/aandelenruil na de mislukte privatisering van 2013 en het opdragen van CFR Marfă om het met de ruil verbonden bedrag terug te betalen aanzienlijke operationele moeilijkheden tot gevolg zouden hebben gehad voor CFR Marfă, die geleid zouden hebben tot het onaanvaardbare risico dat de onderneming niet zou kunnen voldoen aan haar verplichtingen in het kader van wetten, overeenkomsten en verdragen op het gebied van nationale defensie of aan de verplichtingen die voortvloeien uit het NAVO-lidmaatschap van Roemenië, gezien het conflict in Oekraïne dat in 2014 is uitgebroken, de belangrijke reactie op deze politieke en militaire omstandigheden en de toename van de vraag naar militaire verzendingen met 562,89 %. De uitzondering die wordt aangehaald op grond van artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 4, VEU is gerechtvaardigd tegen deze achtergrond.

(121) Roemenië legt met name de nadruk op het feit dat “de verkoop van activa als onderdeel van een mogelijke liquidatie van de onderneming in overeenstemming met de geldende wetgeving veel tijd in beslag kan nemen, wat kan leiden dat aanzienlijke perioden waarin de middelen die vereist zijn voor het defensiesysteem van het land en van strategische verzendingen niet kunnen worden gebruikt en de kwaliteit ervan wegens de stalling achteruit zou gaan. Tijdens deze perioden waarin CFR Marfă geen vervoersdiensten kan verlenen en deze middelen nog geen eigendom zijn van een andere spoorwegexploitant, zoals het geval was in 2008 en 2014, kunnen conflicten ontstaan of heropleven, zoals aangegeven in de nationale defensiestrategie […]. In deze omstandigheden vreest Roemenië dat “het niet langer over vervoerscapaciteit zou beschikken en niet naar behoren zou kunnen reageren op mogelijke uitdagingen, wat onaanvaardbaar is.

BEOORDELING VAN DE STEUN

(122) De Commissie onderzoekt eerst of de maatregelen 1 tot en met 5 ten gunste van CFR Marfă staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie punt 4.1 hieronder), of CFR Marfă een onderneming in moeilijkheden was (zie punt 4.2 hieronder), en of de steun al ten uitvoer was gelegd (zie punt 4.3 hieronder). Tot slot beoordeelt de Commissie of die steun verenigbaar kan zijn met de interne markt (zie punt 4.4 hieronder).

Bestaan van steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag

(123) Volgens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(124) De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Om als steun in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt, moet een maatregel bijgevolg aan elk van de volgende voorwaarden voldoen:

(124) a)

de maatregel kan aan de staat worden toegerekend en is met staatsmiddelen bekostigd;

b)

met de maatregel wordt de ontvanger ervan een voordeel toegekend;

c)

dat voordeel is selectief, en

d)

de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

Onderneming

(125) Overeenkomstig vaste rechtspraak moet de Commissie eerst de begunstigde van de te beoordelen maatregelen vaststellen. In artikel 107, lid 1, van het Verdrag wordt verwezen naar het begrip onderneming om de begunstigde van de steunmaatregelen vast te stellen. De rechtbanken van de EU definiëren het begrip onderneming als elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Het enige relevante criterium heeft betrekking op het feit of zij een economische activiteit uitoefent, met name of zij goederen en/of diensten op de markt aanbiedt.

(126) CFR Marfă is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die volledig in handen is van de staat. Ze is op 1 oktober 1998 opgericht als een vennootschap op aandelen, na de reorganisatie van de bestaande Roemeense spoorwegexploitant, en verleent diensten voor goederenvervoer per spoor en andere aanverwante diensten op de markt.

(127) Bijgevolg is CFR Marfă een entiteit voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie beoordeelt vervolgens of de activiteit inzake het verlenen van diensten voor goederenvervoer per spoor en andere aanverwante diensten op de markt door CFR Marfă een economische activiteit vormt.

Economische activiteit

(128) Bij aanvang heeft de Commissie de toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, VWEU beoordeeld in het licht van de Roemeense argumenten dat CFR Marfă overheidsgezag uitoefent.

(129) Roemenië betoogt (zie de overwegingen 63 tot en met 76 hierboven) dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is op CFR Marfă krachtens artikel 4, lid 2, VEU en punt 17 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun, waarin onder meer is bepaald dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is wanneer het bij het handelen van de staat om uitoefening van overheidsgezag gaat of wanneer organen die onder de staat vallen optreden in hun hoedanigheid van overheid. Roemenië voert aan dat het zijn openbaar gezag uitoefende bij de vaststelling van de maatregelen 1, 2, 3 en 5, die erop gericht waren te garanderen dat de verplichtingen van CFR Marfă op het gebied van nationale veiligheid en defensie ononderbroken konden worden uitgevoerd.

(130) De Commissie merkt op dat dit argument tekortkomingen vertoont en wel om de volgende redenen.

(131) Ten eerste berust dit argument op een foutieve interpretatie van de manier waarop de bepalingen van punt 17 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun zijn bedoeld. Deze bepalingen maken deel uit van deel 2 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun, dat regels over de begrippen onderneming en economische activiteit omvat. Artikel 107, lid 1, VWEU is van toepassing op entiteiten die in aanmerking komen als ondernemingen die een economische activiteit uitoefenen overeenkomstig de in deel 2 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun vermelde regels. Bijgevolg moet bij het toetsen van de toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, VWEU ook worden beoordeeld of CFR Marfă een onderneming is die een economische activiteit uitoefent.

(132) Roemenië werpt daarentegen op dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is op CFR Marfă, omdat Roemenië zijn overheidsgezag uitoefende bij het vaststellen van de maatregelen 1, 2, 3 en 5 ten gunste van CFR Marfă om de continuïteit van de verzendingen van strategische en militaire materialen, evenals de uitvoering van andere verplichtingen in verband de nationale veiligheids- en defensiedoeleinden te garanderen. Roemenië werpt met andere woorden op dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is op CFR Marfă, louter wegens de hoedanigheid waarin de Roemeense staat de maatregelen 1, 2, 3 en 5 ten gunste van CFR Marfă heeft vastgesteld.

(133) De Commissie merkt op dat dit argument verband houdt met de vraag of de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is op de acties van Roemenië voor het vaststellen van de maatregelen 1 tot en met 5 en, indien dit het geval is, met de toepassing van de toetsing (de punten 76 en 77 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun) zoals is aangegeven in de overwegingen 179 en 181 hieronder. Bij de toepasselijkheid en de toepassing van de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie wordt echter op geen enkele wijze beoordeeld of CFR Marfă een onderneming is die een economische activiteit uitoefent voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU. Bijgevolg berust het argument van Roemenië op een foutieve interpretatie van het doel van deel 2 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun.

(134) Ten tweede heeft Roemenië geen bewijs geleverd dat de activiteit van CFR Marfă geen economische activiteit is. Roemenië is er met name niet in geslaagd het bewijs te leveren dat het de activiteiten voor de militaire verzendingen en de verzendingen van strategische producten voor de uitoefening van zijn overheidsgezag uit de economische sfeer heeft gehaald, wat kan aantonen dat deze activiteiten inderdaad niet-economisch van aard zijn.

(135) Integendeel, uit de opmerkingen van Roemenië blijkt duidelijk dat het bij de militaire verzendingen om diensten gaat die door CFR Marfă op basis van jaarcontracten en tegen een vergoeding worden verleend. Roemenië erkent bovendien dat de markten voor militaire verzendingen en aanverwante activiteiten openstaan voor alle particuliere spoorwegexploitanten met een geldige licentie, ook al moeten bepaalde veiligheidsmachtigingen worden behaald (zie overweging 75). Dat wordt verder bevestigd door de voorschriften in protocollen, gezamenlijke besluiten en overeenkomsten die zijn gesloten tussen het Ministerie van Nationale Defensie en het Ministerie van Vervoer, Bouw en Toerisme, waarin is vastgesteld dat de verplichtingen om de continuïteit van de militaire verzendingen in tijden van vrede, oorlog, bij natuurrampen, crisissituaties of andere uitzonderlijke omstandigheden te garanderen niet alleen bij CFR Marfă berust, maar ook bij andere gemachtigde spoorwegvervoersmaatschappijen, die op contractuele basis vergoed moeten worden.

(136) Uit het bovenstaande blijkt duidelijk dat deze diensten inzake militaire verzendingen door de staat niet uit de economische sfeer zijn gehaald en door CFR Marfă worden verleend op basis van marktmechanismen, waardoor zij in aanmerking komen als economische activiteiten.

(137) Het feit dat particuliere spoorwegvervoersmaatschappijen geen militaire verzendingen wensen uit te voeren, hetzij wegens de beperkte vraag, hetzij wegens het gebrek aan capaciteit, is niet relevant voor deze conclusie — wat telt is louter het feit dat deze exploitanten de mogelijkheid hebben om met CFR Marfă te concurreren voor deze opdrachten, wat bovendien wordt gewaarborgd door de geest en de formulering van Richtlijn 2009/81/EG van het Europees Parlement en de Raad, in Roemeense wetgeving omgezet via Noodverordening 114/2011 van 21 december 2011.

(138) Verder is de verplichting om de reserves aan te leggen, in stand te houden en te bewaren op verschillende punten langs het spoorwegnet is een voorwaarde voor CFR Marfă om militaire verzendingen tegen een vergoeding en op contractuele basis te kunnen verstrekken, waardoor de Commissie dit als onderdeel beschouwt van de economische activiteit van militaire verzendingen. Het feit dat CFR Marfă de middelen die als mobilisatiereserves zijn aangemerkt voor zijn gebruikelijke commerciële activiteiten inzake spoorwegvervoer mag gebruiken (inclusief militaire verzendingen) vormt een bijkomende bevestiging van deze conclusie. Het feit dat CFR Marfă mogelijk geen passende vergoeding ontvangt voor de kosten die zijn gemaakt bij het tot stand brengen, onderhouden en in stand houden van deze reserves wijzigt deze conclusie evenmin, aangezien elke activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen en/of diensten op een bepaalde markt volgens vaste rechtspraak een economische activiteit is, ongeacht of dit plaatsvindt zonder een winstoogmerk of voor een gepaste vergoeding. Het feit dat CFR Marfă mogelijk niet naar behoren is vergoed voor de verlening van bepaalde diensten zou dus geen gevolgen mogen hebben voor de aanmerking van de diensten als economische activiteit.

(139) De Commissie aanvaardt het argument van Roemenië niet dat alleen CFR Marfă, dat 93 % van de nationale wagonvloot in handen heeft, de facto de enige exploitant is die in staat is om volledig aan de verplichting te voldoen om de mobilisatiereserves in stand te houden. Zelfs als dit argument een verschil zou kunnen maken voor de conclusie van de Commissie in overweging 136 (wat niet het geval is aangezien het gebied van de militaire verzendingen door de Roemeense staat niet uit de economische sfeer is gehaald), heeft Roemenië niet met bewijsmateriaal aangetoond waarom andere particuliere exploitanten niet in staat zouden zijn om voor militaire verzendingen te concurreren of om aan de vereisten inzake mobilisatie te voldoen met de overige 7 % van de wagons, of met wagons die daartoe bijkomend zijn aangekocht op de markt (onder meer van CFR Marfă, op reguliere commerciële basis of tijdens de liquidatie van CFR Marfă). De Commissie merkt op dat, hoewel Roemenië aanvoert dat de reserves die in de mobilisatieplannen zijn opgenomen niet van de hand mogen worden gedaan en operationeel moeten worden gehouden op kosten van CFR Marfă (overweging 64, punt ii)), het niet in staat was de Commissie de uitdrukkelijke wettelijke bepaling te verstrekken die dat bevestigt.

(140) De Commissie aanvaardt evenmin het argument van Roemenië dat geen enkele van de andere spoorwegvervoerexploitanten in Roemenië bekwaam is om de noodzakelijke industriële veiligheidscertificaten te behalen. Zelfs als dit argument een verschil zou kunnen maken voor de conclusie van de Commissie in overweging 136 (wat niet het geval is aangezien het gebied van de militaire verzendingen door de Roemeense staat niet uit de economische sfeer is gehaald), merkt de Commissie op dat het aan de respectieve particuliere spoorwegvervoerexploitanten is om de noodzakelijke wijzigingen door te voeren teneinde de respectieve certificaten te behalen. De Commissie wijst ook op het feit dat zelfs een voormalige minister van Vervoer en een voormalige CEO van CFR Marfă door Roemeense nationale rechtbanken zijn veroordeeld voor strafbare activiteiten die neerkomen op corruptie (zie overweging 41 hierboven), wat CFR Marfă eveneens ongeschikt maakt als dienstverlener voor militaire verzendingen.

(141) Wat het argument dat de veerdienstactiviteiten van CFR Marfă niet economisch van aard zijn betreft, neemt de Commissie nota van het argument van Roemenië dat deze veerboten niet zijn gebruikt voor commerciële doeleinden omdat andere veerdiensten die actief waren in de haven van Constanța niet economisch levensvatbaar waren (overweging 64, punt vi)). De Commissie is van mening dat dit een duidelijk aanwijzing is van het feit dat de veerdienstactiviteiten van CFR Marfă binnen de economische bevoegdheid vallen, aangezien elke activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen en/of diensten op een bepaalde markt volgens vaste rechtspraak een economische activiteit is, ongeacht of dit plaatsvindt zonder winstoogmerk of voor een gepaste vergoeding.

(142) Wat de verzendingen van strategische goederen betreft, stelt de Commissie vast dat deze verzendingen door CFR Marfă worden uitgevoerd op basis van overeenkomsten die gewoonlijk worden gesloten na aanbestedingen, waarbij andere particuliere exploitanten deelnemen en concurreren met CFR Marfă (zie overweging 65 hierboven). De in het kader van die overeenkomsten verleende diensten worden vergoed volgens de voorwaarden van de respectieve overeenkomst (overweging 66). De opdrachten voor de verzendingen van strategische goederen worden bijgevolg gegund en de respectieve diensten in het kader van die opdrachten worden duidelijk vergoed volgens de marktvoorwaarden en zijn dus economisch van aard.

(143) Hoewel Roemenië betoogt dat deze diensten bij bepaalde crisissituaties mogelijk vereist zijn door overheidsinstanties buiten de bestaande overeenkomsten, erkent Roemenië dat die verzendingen zijn vergoed tegen de prijzen die zijn vermeld in de overeenkomsten die zijn gegund via aanbestedingsprocedures voordat de moeilijke weersomstandigheden zich voordeden.

(144) Met betrekking tot de onbezoldigde deelname van CFR Marfă in verschillende openbare oefeningen en de verstrekking van hulpmiddelen voor goederenvervoer zonder enige geldelijke compensatie in het belang van/voor bepaalde overheidsinstanties of overheidsinstellingen (zoals vermeld in overweging 67), ziet de Commissie niet in hoe dat gevolgen kan hebben voor het aanmerken van de activiteiten van CFR Marfă bij het uitvoeren van strategische verzendingen op basis van overeenkomsten die zijn gegund volgens de marktvoorwaarden als duidelijk economisch. Verder merkt de Commissie op dat Roemenië geen bewijsmateriaal heeft verstrekt over het feit of de verstrekking van de hulpmiddelen van CFR Marfă zonder enige geldelijke compensatie in het belang van bepaalde overheidsinstanties of overheidsinstellingen was opgelegd krachtens de toepasselijke wetgeving, en in elk geval geen berekening heeft overgelegd van de kosten die voor die activiteiten zijn gemaakt.

(145) Bijgevolg is CFR Marfă onmiskenbaar een onderneming die economische activiteiten uitvoert met betrekking tot al zijn vervoersactiviteiten, die vallen onder artikel 107, lid 1, VWEU.

(146) Ten derde, en subsidiair, brengt de Commissie in herinnering dat het feit dat een entiteit met het oog op de uitoefening van een deel van zijn activiteiten prerogatieven van openbaar gezag uitoefent op zich geen belemmering vormt om te worden aangemerkt als een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU met betrekking tot de mededingingsregels voor de rest van zijn economische activiteiten. Overeenkomstig de rechtspraak moet een entiteit, indien de economische activiteiten van de betrokken entiteit te onderscheiden zijn van de uitoefening van de prerogatieven van openbaar gezag, worden aangemerkt als een onderneming voor dat deel van de activiteiten.

(147) De Commissie is van mening dat Roemenië, zelfs als de activiteiten van CFR Marfă met betrekking tot de militaire verzendingen en de instandhouding van de mobilisatiereserves moeten worden beschouwd als niet-economische activiteiten, geen bewijsmateriaal heeft geleverd om aan te tonen dat de economische activiteiten met betrekking tot het commerciële goederenvervoer per spoor die door CFR Marfă worden uitgevoerd niet kunnen worden onderscheiden van de prerogatieven van openbaar gezag op militair gebied. Het loutere feit dat er een economisch verband kan bestaan tussen beide activiteiten, doordat de niet-economische activiteiten van CFR Marfă in zijn geheel of gedeeltelijk kunnen worden gefinancierd door de economische activiteiten van CFR Marfă, volstaat niet om de onscheidbaarheid van deze activiteiten aan te tonen in de zin van de rechtspraak.

(148) Voorts is de Commissie van mening dat, hoewel artikel 346, lid 2, VWEU dat geldt voor de productie van of handel in wapens, munitie en oorlogsmateriaal niet van toepassing is op vervoersdiensten (en Roemenië zich hier ook niet op beroept), bepaalde beginselen die voortvloeien uit de toepassing van artikel 346, lid 2, VWEU naar analogie hiermee kunnen worden toegepast op de kwestie van de scheiding van economische en niet-economische activiteiten voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie meent met name dat ondernemingen die zowel economische als niet-economische activiteiten uitoefenen zich niet kunnen beroepen op punt 18 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip staatssteun door te betogen dat de economische activiteiten noodzakelijk zijn voor de levensvatbaarheid van de militaire of defensieactiviteiten om aan te voeren dat deze onlosmakelijk verbonden zijn.

(149) Bovendien kunnen de commerciële activiteiten van CFR Marfă in de sector goederenvervoer per spoor duidelijk worden onderscheiden van de uitoefening van de niet-economische activiteiten, eerst en vooral omdat de militaire verzendingen, zoals door Roemenië wordt erkend (zie overweging 64), onderworpen zijn aan andere regels en worden uitgevoerd op grond van afzonderlijke overeenkomsten die onder meer tussen het Ministerie van Defensie en CFR Marfă worden gesloten.

(150) Hoewel Roemenië aanvankelijk weigerde om cijfers te verstrekken over het percentage van de middelen dat gereserveerd was voor nationale defensiedoeleinden (omdat het een staatsgeheim betrof) en aanvoerde dat het onmogelijk was om de door CFR Marfă gemaakte kosten voor het reserveren van middelen weer te geven omdat overheidsdiensten in dat verband geen methodologieën opstelden (zie overweging 64 hierboven), heeft Roemenië er niettemin op gewezen dat militaire verzendingen op onregelmatige wijze worden besteld en dat ze een veel kleiner aandeel uitmaken dan andere vervoersactiviteiten, en aangegeven dat ze ongeveer 2 % van de totale omzet van CFR Marfă vertegenwoordigen. Bovendien heeft Roemenië ook een raming verstrekt van de kosten die door CFR Marfă zijn gemaakt voor het aanleggen en in stand houden van de mobilisatiereserves (zie overweging 64).

(151) De Commissie beschouwt dit als bijkomende aanwijzing dat de activiteiten van CFR Marfă voor militaire verzendingen en de bijbehorende verplichting om de mobilisatiereserves aan te leggen en in stand te houden, zelfs indien deze als niet-economisch worden aangemerkt (wat niet het geval is, zie overweging 145), inderdaad te onderscheiden zijn van de economische activiteiten van CFR Marfă.

(152) Nochtans, en onverminderd de conclusie in overweging 151, is de Commissie van mening dat de raming van de kosten die door CFR Marfă zijn gemaakt om de mobilisatiereserves aan te leggen en in stand te houden, zoals ze door Roemenië zijn verstrekt niet onderbouwd zijn om de volgende redenen.

(153) Ten eerste is de Commissie van oordeel dat de raming van de kosten die door CFR Marfă zijn gemaakt voor het aanleggen en in stand houden van de mobilisatiereserves die door Roemenië zijn verstrekt duidelijk te hoog is. Roemenië geeft alle jaarlijkse uitgaven voor de afschrijving van alle stilstaande locomotieven en wagons van CFR Marfă op als kosten, evenals de jaarlijkse uitgaven voor het onderhouden en herstellen van die wagons. De Commissie meent dat de behoefte aan de mobilisatiereserves niet bepaald wordt (en mag worden) op basis van het aantal en de verscheidenheid van het rollend materieel dat in handen is van een spoorwegvervoersmaatschappij (een verscheidenheid die afhangt van talrijke factoren zoals de geschiedenis en de commerciële beslissingen van de spoorwegexploitant zelf), maar door de werkelijke behoefte aan die reserves, die door het Ministerie van Defensie moet worden vastgesteld. Roemenië heeft echter geen bewijsmateriaal verstrekt om te staven dat al het stilstaande rollend materieel van CFR Marfă dienstdoet als mobilisatiereserve.

(154) Hetzelfde geldt voor de kosten voor het onderhoud van de veerboten die eigendom zijn van CFR Marfă. Roemenië geeft zonder meer alle kosten voor het onderhoud en andere uitgaven die verband houden met deze veerboten op als kosten die door CFR Marfă zijn gemaakt in het kader van zijn verplichting om de mobilisatiereserves in stand te houden. Roemenië slaagt er echter niet in om te motiveren dat deze veerboten inderdaad als mobilisatiereserves zijn aangemerkt, en evenmin om toe te lichten of deze kosten door het Ministerie van Defensie zijn betaald, met name voor bepaalde militaire verzendingsdiensten die door CFR Marfă voor defensiedoeleinden zijn verleend in het kader van de overeenkomst met het Ministerie van Defensie waarvoor veerdiensten nodig waren en waarvoor CFR Marfă facturen heeft afgegeven overeenkomstig zijn tariefbeleid.

(155) Ten tweede heeft Roemenië de Commissie geen documenten bezorgd die de Commissie in staat stellen om de juistheid te controleren van de uitgaven voor het afschrijven, onderhouden en herstellen van dat stilstaand rollend materieel die door Roemenië zijn ingediend, evenals andere uitgaven (voor personeel, brandstof, veerboten, niet-IUT-vergoedingen enz.).

(156) Ten derde heeft Roemenië als aandeel voor de toewijzing van andere kosten (zoals bijvoorbeeld voor personeelsuitgaven, evenals diesel voor bijzondere verplaatsingen van het rollend materieel met betrekking tot de mobilisatiereserves en niet-IUT-vergoedingen voor die verplaatsingen) een factor van 2 % gehanteerd, maar het heeft niet toegelicht op welke basis deze specifieke toewijzingsfactor is vastgesteld. Dit percentage lijkt overeen te stemmen met het aandeel van de militaire verzendingen in de totale omzet van CFR Marfă (zie overweging 64, punt v). Roemenië heeft echter niet toegelicht of dit daadwerkelijk de reden is waarom 2 % is gehanteerd voor de toewijzing van de kosten. In elk geval is het zeer onwaarschijnlijk dat een activiteit van 2 % van de omzet van CFR Marfă ook dat exacte percentage activa of personeel zou vereisen voor het onderhoud van de mobilisatiereserves.

(157) Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat Roemenië de ramingen van de kosten die door CFR Marfă zijn gemaakt in het kader van zijn verplichting om de noodzakelijke reserves en capaciteiten voor de uitvoering van de mobilisatietaken aan te houden en te handhaven, niet voldoende heeft gemotiveerd.

(158) Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat CFR Marfă een onderneming is die een economische activiteit uitvoert met betrekking tot al zijn spoorwegvervoersactiviteiten, en dat om die reden artikel 107, lid 1, VWEU van toepassing is op de gehele activiteit van CFR Marfă. Zelfs als de activiteiten inzake militaire verzendingen en het in stand houden van de mobilisatiereserves erkend zouden worden als een niet-economische activiteit, zijn deze duidelijk te onderscheiden van de economische hoofdactiviteiten van CFR Marfă, namelijk commercieel goederenvervoer per spoor, en is om die reden artikel 107, lid 1, VWEU dus van toepassing op de economische activiteiten van CFR Marfă.

Staatssteun (staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat)

(159) Zoals is gesteld door de EU-rechtbanken (het Hof) moeten de maatregelen, om te kunnen worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag: a) zijn verkregen uit middelen van de staat, direct dan wel indirect via een bemiddelende instantie die handelt op grond van bevoegdheden die eraan zijn verleend, en b) toerekenbaar zijn aan de staat. Het begrip lidstaat omvat alle niveaus van overheidsinstanties, nationaal, regionaal dan wel lokaal.

Maatregelen 1 en 4 — het niet-opeisen van socialezekerheidsschulden en verschuldigde belastingen i) ten minste sinds 2010 tot de schulden/aandelenruil van 2013 en ii) na de schulden/aandelenruil

(160) Zoals is aangegeven in overweging 77 maken ANAF, CNPP, ANOFM en CNAS deel uit van de overheidsdiensten die ondergeschikt zijn aan de Roemeense regering. Het niet-opeisen van de achterstallige schulden (d.w.z. belastingschulden en socialezekerheidsschulden, plus rente en boeten) door deze organen en de verdere opstapeling van schulden die normaal aan hen betaald hadden moeten zijn, zetten de staatsbegroting onder druk en hebben betrekking op staatsmiddelen. Roemenië heeft de toerekenbaarheid in het geval van de bovengenoemde openbare schuldeisers niet betwist.

(161) In het licht van de beschouwingen in overweging 160 concludeert de Commissie dat de maatregelen 1 en 4 toerekenbaar zijn aan de staat en betrekking hebben op een overdracht van staatsmiddelen.

Maatregelen 2 en 5 — het niet-opeisen van schulden aan CFR Infrastructură en het oplopen van schulden aan CFR Infrastructură als gevolg van de voortzetting van de dienstverlening i) ten minste sinds 2010 tot de schulden/aandelenruil van 2013, en ii) na de schulden/aandelenruil

(162) Het Hof van Justitie heeft in de zaak Stardust Marine geoordeeld dat de middelen van een onderneming die privaatrechtelijk is opgericht en waarvan de meerderheid van de aandelen in handen van de overheid is (een openbaar bedrijf) staatsmiddelen zijn.

(163) Volgens artikel 2, onder b), van Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie wordt onder openbare bedrijven verstaan “elk bedrijf waarover overheden rechtstreeks of middellijk een dominerende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelneming of de desbetreffende regels. Dominerende invloed wordt vermoed te kunnen worden uitgeoefend, wanneer de overheden, al dan niet rechtstreeks, ten aanzien van het bedrijf:

(163) a)

de meerderheid van het geplaatste kapitaal van dat bedrijf bezitten, of

b)

over de meerderheid van de stemrechten verbonden aan de door genoemd bedrijf uitgegeven aandelen beschikken, of

c)

meer dan de helft der leden van het orgaan van bestuur, van beheer of van toezicht van genoemd bedrijf kunnen benoemen”.

(164) CFR Infrastructură is een infrastructuurbeheerder die volledig in handen is van de Roemeense staat. Het Ministerie van Vervoer beschikt over alle stemrechten die zijn verbonden aan de door CFR Infrastructură uitgegeven aandelen. Bovendien is het Ministerie van Vervoer de enige instantie die het orgaan van bestuur, van beheer of van toezicht van CFR Infrastructură benoemt. Derhalve is aan ten minste één van de alternatieve voorwaarden voldaan en is CFR Infrastructură onmiskenbaar een openbaar bedrijf in de zin van artikel 2, onder b), van Richtlijn 2006/111/EG. Verder brengen de schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură de staatsbegroting in gevaar, aangezien deze schulden hier rechtstreeks invloed op uitoefenen. CFR Infrastructură ontvangt namelijk rechtstreeks middelen voor infrastructuurbeheer uit de staatsbegroting en gebruikt daarnaast middelen afkomstig van vergoedingen voor het gebruik van de infrastructuur voor zijn onderhoud. Indien de eigen middelen van CFR Infrastructură niet volstaan, zal het meer middelen uit de staatsbegroting moeten ontvangen. Om die reden hebben de schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură betrekking op staatsmiddelen.

(165) In het licht van het bovenstaande is de Commissie van mening dat het niet-opeisen van de schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură en de opstapeling van schulden aan deze overheidsonderneming als gevolg van de voortzetting van de dienstverlening (zie tabel 7) de staatsbegroting onder druk zetten.

(166) Wat de toerekenbaarheid betreft, stelde het Hof in het Stardust Marine-arrest verder dat het feit dat de staat of een overheidsentiteit de enige of grootste aandeelhouder is van een onderneming niet volstaat om vast te stellen dat een overdracht van middelen van die onderneming toerekenbaar is aan haar openbare aandeelhouders. Volgens het Hof mag, zelfs als de staat zich in een positie bevond om een openbaar bedrijf te controleren en een dominerende invloed uit te oefenen over de werking ervan, niet automatisch worden uitgegaan van de werkelijke uitoefening van die controle in een specifiek geval, aangezien een openbaar bedrijf ook min of meer onafhankelijk kan optreden, naargelang de mate van autonomie die de staat aan hen overlaat.

(167) Volgens het Hof zijn de indicatoren waaruit toerekenbaarheid kan worden afgeleid (hierna de Stardust-indicatoren genoemd) de volgende:

(167) a)

het feit dat het betrokken bedrijf het bestreden beslissing niet kon nemen zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen;

b)

het feit dat het bedrijf rekening diende te houden met de door de overheid vastgestelde richtsnoeren;

c)

het feit dat het openbaar bedrijf deel uitmaakt van de structuur van de openbare administratie;

d)

de aard van de activiteiten van het openbaar bedrijf en het feit dat het openbaar bedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers;

e)

het juridische statuut van het bedrijf;

f)

de mate waarin de overheid toezicht uitoefent op het beheer van het bedrijf;

g)

elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel is betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden.

(168) Met betrekking tot CFR Infrastructură stelt de Commissie dat de staat via het Ministerie van Vervoer, als enige aandeelhouder, het bestuur van CFR Infrastructură benoemt (punt f) van de bovengenoemde Stardust-indicatoren). Aangezien CFR Infrastructură bovendien wordt aangemerkt als een openbaar bedrijf, wordt de jaarbegroting ervan vooraf goedgekeurd door het Ministerie van Vervoer, met kennisgeving aan het Ministerie van Financiën (punt c) van de bovengenoemde Stardust-indicatoren). Dezelfde voorafgaande goedkeuring is vereist voor alle wijzigingen aan de jaarbegroting van CFR Infrastructură, die onder meer bestaat uit de handelsvorderingen van klanten van CFR Infrastructură, inclusief CFR Marfă.

(169) Verder heeft Roemenië bevestigd dat CFR Infrastructură er niet van kon afzien om zijn vorderingen ten aanzien van CFR Marfă op te eisen zonder rekening te houden met de eisen van de overheid (de punten a), b) en g) van de bovengenoemde Stardust-indicatoren). Aanwijzingen dat dergelijke invorderingsmaatregelen zijn genomen na instructies van de regering blijken ook uit verschillende persberichten.

(170) Bovendien betoogt Roemenië dat CFR Infrastructură als een overheidsinstantie heeft gehandeld ten aanzien van CFR Marfă, omdat het verplicht is toe te staan dat de commerciële activiteiten van CFR Marfă worden voortgezet en geen maatregelen mag nemen die deze activiteiten blokkeren uit hoofde van artikel 34 van wet nr. 45/1994 betreffende de nationale defensie van Roemenië, zoals gewijzigd (de punten a) en b) van de bovengenoemde Stardust-indicatoren).

(171) Derhalve vat de Commissie het bovenstaande op als een duidelijke aanwijzing van Roemenië dat CFR Infrastructură de maatregelen 2 en 5 heeft goedgekeurd op een manier die toerekenbaar is aan de staat.

(172) In het licht van deze omstandigheden concludeert de Commissie dat er voldoende indicatoren aanwezig zijn om te besluiten dat het niet-opeisen van de schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură ten minste sinds 2010 en de opstapeling van de schulden aan deze overheidsonderneming als gevolg van de voortzetting van de dienstverlening aan CFR Marfă voor en na de schulden/aandelenruil van 2013 toerekenbaar zijn aan de staat.

Maatregel 3 — een schulden/aandelenruil ten belope van 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR)

(173) De schulden van 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR) omgezet in aandelen van CFR Marfă waren afkomstig uit staatsmiddelen aangezien de omgezette schulden (zoals is aangegeven in voetnoot 27 en de overwegingen 24, 77 en 86) zijn gemaakt jegens Roemeense overheidsorganen en jegens CFR Infrastructură, waarbij deze laatste een openbaar bedrijf is in de zin van artikel 2, onder b) van Richtlijn 2006/111/EG.

(174) De beslissing om de schulden van 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR) om te zetten in aandelen viel onder Noodverordening 61/2013 uitgevaardigd door de Roemeense eerste minister en medeondertekend door de minister van Vervoer en de vice-eersteminister en de minister voor Overheidsfinanciën.

(175) Het argument van Roemenië dat de schulden/aandelenruil niet afkomstig is uit staatsmiddelen (zie overweging 106) is niet overtuigend. Het loutere feit dat de verschuldigde bedragen geen directe begrotingsuitgaven betroffen, doet niet ter zake, omdat de overdracht van staatsmiddelen vele vormen kan aannemen, zoals bijvoorbeeld gederfde inkomsten. Bij de schulden/aandelenruil heeft de Roemeense staat er daadwerkelijk van afgezien middelen te innen die hij van de begunstigde had moeten ontvangen via de afdwinging van schuldvorderingen door openbare schuldeisers en CFR Infrastructură. De Commissie stelt vast dat er een aanzienlijke overlapping bestaat tussen de staatsmiddelen die onder de maatregelen 1 en 2 vallen en de staatsmiddelen die onder maatregel 3 vallen, in zoverre dat het volledige bedrag van de niet-geïnde schulden overeenkomstig maatregel 1 evenals 85 % van de niet geïnde schulden overeenkomstig maatregel 2 zijn afgeschreven via de schulden/aandelenruil overeenkomstig maatregel 3 (zie voetnoot 27). Met andere woorden verschillen de staatsmiddelen die onder maatregel 3 vallen niet van de staatsmiddelen die onder maatregel 1 vallen en (het grootste deel van) de staatsmiddelen die onder maatregel 2 vallen.

(176) In het licht van het voorgaande, en in tegenstelling tot het standpunt van Roemenië, concludeert de Commissie dat de schulden/aandelenruil afkomstig is uit staatsmiddelen en toerekenbaar is aan de staat.

Selectiviteit van de toegekende maatregelen

(177) De te beoordelen maatregelen zijn duidelijk selectief, aangezien zij uitsluitend aan CFR Marfă worden verleend. Zoals het Hof heeft verklaard, is in geval van individuele steun de vaststelling van het economische voordeel in beginsel voldoende om het vermoeden te staven dat een maatregel selectief is. Dit is zo ongeacht het feit of er op de desbetreffende markten exploitanten aanwezig zijn die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. In elk geval hebben andere ondernemingen die zich in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden, in het licht van de door de maatregelen nagestreefde doelstellingen, in de sectoren voor goederenvervoer per spoor en andere vervoerssectoren, niet hetzelfde voordeel ontvangen.

Economisch voordeel van de toegekende maatregelen

(178) Overeenkomstig de overwegingen 77 tot en met 87, 95 tot en met 102 en 111 stelt Roemenië dat de maatregelen, in het bijzonder de schulden/aandelenruil geen economisch voordeel heeft opgeleverd voor CFR Marfă omdat deze in overeenstemming waren met de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie zoals is weergegeven in het Deloitte-verslag en de overheid en het openbare bedrijf CFR Infrastructură op dezelfde wijze hebben gehandeld als om het even welke particuliere schuldeiser of investeerder had gedaan om de verliezen tot een minimum te beperken en de winsten te maximaliseren.

Niet-toepasselijkheid van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval

(179) Ten eerste is de Commissie van oordeel dat de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet mag worden toegepast op de desbetreffende maatregel. De Commissie brengt in herinnering dat het Hof eerder heeft geoordeeld dat de toepasselijkheid van het beginsel van de investeerder in een markteconomie uiteindelijk afhangt van de vraag of de staat, in zijn hoedanigheid van aandeelhouder en niet in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie, een economisch voordeel heeft verleend aan een onderneming die hem toebehoort. In dezelfde geest kon het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet worden toegepast op de staat in zijn hoedanigheid van schuldeiser van CFR Marfă via ANAF en andere openbare schuldeisers, of via de infrastructuurbeheerder CFR Infrastructură, omdat de het criterium van particuliere schuldeiser niet van toepassing is op de maatregelen die de staat heeft genomen in zijn hoedanigheid als overheidsinstantie bij de vaststelling dat CFR Marfă een strategische onderneming was waarvoor om veiligheids- en andere niet-economische redenen geen liquidatie mogelijk was.

(180) In dit geval heeft Roemenië net tegengesteld aan een investeerder in een markteconomie gehandeld. In plaats van krachtige maatregelen te nemen voor de invordering van de toenemende schulden heeft de Roemeense staat aanhoudend en duidelijk opgetreden in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie om CFR Marfă te beschermen tegen een faillissement. Evenmin heeft de staat gehandeld als een schuldeiser of, in het geval van de schulden/aandelenruil, als een aandeelhouder die in een onderneming investeert. Dit is blijkt nog sterker het geval aangezien Roemenië onder meer aangeeft dat openbare schuldeisers geen schulden invorderden om CFR Marfă te behoeden voor insolventie/stopzetting van de activiteiten omwille van het strategische belang van CFR Marfă voor de nationale veiligheids- en defensiedoelen van het land. Hierdoor geeft Roemenië toe dat de hoofdreden om niet over te gaan tot liquidatie van CFR Marfă via rechtsmiddelen niet economisch van aard was. Ten slotte stelt de Commissie vast dat de beslissing over het niet-opeisen van de schulden van CFR Marfă is genomen zonder enige voorafgaande onderzoeken om na te gaan of mildheid bij de invordering tot meer inkomsten zou hebben geleid in tegenstelling tot een strenge afdwinging, wat eveneens aangeeft dat het hoofdmotief van de Roemeense staat niet economisch van aard was. Derhalve is de Commissie van mening dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval niet van toepassing is.

(181) Aangezien de activiteit van CFR Marfă niet economisch van aard is (zie overweging 158) en aangezien de staat anders heeft gehandeld jegens CFR Marfă dan hij zou hebben gedaan jegens een andere niet-strategische vervoerder, zoals hierboven al is aangegeven in de overwegingen 179 en 180, zijn de maatregelen selectief en vormen ze staatssteun.

Hypothetische toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval

(182) Voor de volledigheid is de Commissie echter ook nagegaan wat het resultaat zou zijn indien de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval wordt uitgevoerd. Volgens de hypothetische toepassing van de toetsing zou kapitaal dat de staat direct of indirect aan een onderneming verstrekt in omstandigheden die overeenkomen met de normale marktomstandigheden niet als staatssteun worden aangemerkt. Om te bepalen of een transactie is uitgevoerd in overeenstemming met de normale marktomstandigheden, moet het gedrag van een overheidsorgaan worden vergeleken met dat van een hypothetische particuliere marktdeelnemer die zich in een vergelijkbare situatie bevindt (criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie). De rechtbanken in de Unie hebben specifieke soorten toetsingen aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie ontwikkeld voor verschillende soorten economische transacties, met name het criterium van de particuliere schuldeiser in het geval van transacties met schulden en het beginsel van de investeerder in een markteconomie om vast te stellen of er een economisch voordeel bestaat in het geval van overheidsparticipaties.

(183) De beoordeling van de Commissie spitst zich daarom toe op de transactie vanuit het oogpunt van de hypothetische voorzichtige particuliere schuldeiser/investeerder.

(184) In het onderhavige geval heeft de Commissie de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie uitgevoerd aan de hand van het beginsel van de schuldeiser in een markteconomie voor elk van de maatregelen 1, 2, 3 en 5, en aan de hand van een toetsing aan het criterium van een openbare investeerder voor de maatregel met betrekking tot de schulden/aandelenruil, door de Roemeense autoriteiten te verzoeken om aanvullende contemporaire informatie over de verschillende betrokken actoren en hun beslissingen, door zelf informatie uit alle beschikbare publieke bronnen te verzamelen en door eigen schattingsscenario’s uit te voeren op basis van beschikbaar bewijs ten tijde van de te beoordelen maatregelen.

i) Maatregelen 1 en 4 — het niet-opeisen van socialezekerheidsschulden en verschuldigde belastingen voor en na de schulden/aandelenruil van 2013

(185) Ten eerste heeft de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure twijfels geuit over het feit dat ANAF, het staatsagentschap dat belast is met de inning van onbetaalde schulden aan verschillende staatsagentschappen, heeft gehandeld als een marktdeelnemer in een markteconomie door de schulden van CFR Marfă niet in te vorderen en toe te staan dat deze zich opstapelden. Op die manier heeft het de onderneming in moeilijkheden (zie punt 4.2 hieronder) een betalingsregeling toegekend.

(186) Tijdens het onderzoek heeft Roemenië herziene cijfers overgelegd met betrekking tot de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting, met inbegrip van de hoofdsom, de gefactureerde rente, alsook de overeenkomstige boeten. Deze bijgewerkte cijfers zijn weergegeven in tabel 8 hierboven.

(187) Om te bepalen of maatregel 1 een onrechtmatig voordeel heeft opgeleverd voor CFR Marfă, zal de Commissie beoordelen of de desbetreffende openbare schuldeisers, in dit concrete geval ANAF, als staatsagentschap dat belast is met de inning van schulden, de schuldvorderingen met dezelfde zorgvuldigheid heeft trachten terug te vorderen als aan particuliere schuldeiser. Een particuliere schuldeiser streeft gewoonlijk naar volledige betaling van bedragen die door een schuldenaar in financiële moeilijkheden aan hem verschuldigd zijn.

(188) Zoals is aangegeven in de overwegingen 78 tot en met 86 hierboven, is Roemenië van mening dat ANAF heeft gehandeld als een marktdeelnemer in een markteconomie omdat het de nodige stappen heeft ondernomen om de schulden in te vorderen, namelijk door rente en boeten te berekenen, inbeslagnamen op te leggen voor de roerende en onroerende activa van CFR Marfă en derdenbeslag op te leggen. De Commissie is het niet eens met dit standpunt.

(189) Ten eerste heeft Roemenië nagelaten om een contemporair onderzoek of een intern document van ANAF te overleggen waarin wordt toegelicht om welke redenen de door CFR Marfă opgebouwde schulden aan de staatsbegroting niet al tussen 2010 en 2012 zijn ingevorderd.

(190) De Commissie merkt op dat CFR Marfă verschillende jaren geconfronteerd werd met financiële moeilijkheden (zie de tabellen 4 en 5 en de overwegingen 20, 21 en 22 hierboven, en punt 4.2 hieronder). In 2010 bedroegen de totale schulden van CFR Marfă al 126 % van zijn totale vermogen (tabel 5). De totale schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting bedroegen 376,21 miljoen RON (ongeveer 81,78 miljoen EUR, tabel 8), wat 22,5 % van de totale schulden van CFR Marfă uitmaakte. Volgens de Commissie zou een particuliere schuldeiser uiterlijk op dat moment de verwachte opties die beschikbaar waren om de terugvordering te maximaliseren hebben beoordeeld. In plaats daarvan heeft ANAF toegestaan dat de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting met meer dan 100 % bleven toenemen tussen 2010 en 2012 (tabel 8), waardoor het vooruitzicht op terugvordering nog geringer werd.

(191) Ten tweede stelt de Commissie ook vast dat ANAF (en de andere openbare schuldeisers die het vertegenwoordigde — CNPP, ANOFM en CNAS) anders werden behandeld dan de particuliere schuldeisers van CFR Marfă. Tussen 2010 en 2012 daalden de bankleningen van CFR Marfă met 27 % en daalden de handelsschulden aan particuliere ondernemingen met 11 %, terwijl de schulden aan de staatsbegroting met meer dan 100 % omhoog gingen. Ook wordt in het Deloitte-verslag aangegeven dat de handelsschulden stegen tussen 31.12.2010 en 31.12.2012 […] de onderneming [CFR Marfă] stelde de betalingen aan haar leveranciers en aan de staatsbegroting uit om de bankleningen te kunnen terugbetalen. Bovendien staat in het Deloitte-verslag vermeld dat de prioriteit van de onderneming [CFR Marfă] de terugbetaling van bankleningen, salarissen en verplichtingen aan niet-openbare leveranciers was. Dit wijst er duidelijk op dat CFR Marfă niet geïnteresseerd en/of niet in staat was om socialezekerheidsschulden en belastingen te betalen. Bijgevolg had ANAF geen geldige redenen om aan te nemen dat CFR Marfă op korte termijn zijn socialezekerheidsschulden en belastingen zou beginnen te betalen. De Commissie acht het niet aanvaardbaar dat openbare schuldeisers toelaten dat schulden zich over lange perioden opstapelen zonder het minste vooruitzicht op verbetering. In dit verband geeft de Commissie ook aan dat het niet-opeisen van schulden aan de staatsbegroting niet pari passu gerangschikt is met schulden aan particuliere schuldeisers, zoals de banken en particuliere leveranciers en andere bovengenoemde schuldeisers.

(192) De beslissing van ANAF om niet om terugbetaling van de aan hem verschuldigde sommen te vragen door middel van liquidatie van CFR Marfă is niet te rechtvaardigen door het vooruitzicht van privatisering. Hoewel Roemenië al verschillende jaren van plan was om CFR Marfă te privatiseren (zie overweging 28 en volgende hierboven), kon in 2010 redelijkerwijs niet worden verwacht dat die privatisering zou plaatsvinden — in elk geval niet voor CFR Marfă in zijn geheel, en niet in de vorm van de verkoop van een meerderheidsaandeel van de onderneming; een dergelijke privatisering is later ook niet verwezenlijkt.

(193) Tabel 10 Bron:——————— Terugvorderingsbedrag van ANAF, CNPP, ANOFM, en CNAS in 2010 (bij benadering)

In het onderhavige geval zou ANAF naar alle waarschijnlijkheid 100 % van de vorderingen van de openbare schuldeisers (inclusief ANAF zelf en de andere openbare schuldeisers CNPP, ANOFM en CNAS) hebben verworven als het de collectieve vorderingen had ingesteld door middel van de liquidatie van CFR Marfă. Dat komt doordat in dat geval de vorderingen van ANAF (rij F in tabel 10 hieronder, die zowel de achterstallige als de nog niet achterstallige schulden omvat) voorrang zouden krijgen boven de vorderingen van andere niet-gedekte schuldeisers van CFR Marfă (de rijen H en I in tabel 10). A) Financiële overzichten van CFR Marfă voor het jaar 2010; B) Minimale liquidatiewaarde van de activa van CFR Marfă op 31.12.2012 bij de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, Deloitte, 29 maart 2013; C) 5 % van de liquidatiewaarde van de activa, zoals gebruikt bij de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, Deloitte, 29 maart 2013; D) Toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, Deloitte, 29 maart 2013; E) Toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, Deloitte, 29 maart 2013; F) Antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 39; G) Toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, Deloitte, 29 maart 2013; H) Antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 39; I) Antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 39; J) Berekeningen van de Commissie. In miljoen RON 31.12.2010 Boekwaarde van activa (A) […] Liquidatiewaarde van activa (B) […] Liquidatiekosten (C) […] Salarissen (D) […] Gegarandeerde schulden (bankleningen) (E) […] Subtotaal […] Schulden aan de staatsbegroting (belastingschulden en sociale bijdragen) (F) […] Schulden aan de staatsbegroting bij liquidatie (G) […] Subtotaal […] Handelsschulden aan overheidsondernemingen (H) […] Handelsschulden aan andere schuldeisers (I) […] Totaal (verschil tussen de liquidatiewaarde van activa en schulden aan verschillende schuldeisers bij liquidatie) (J) […]

(194) Daarom is de Commissie van oordeel dat ANAF uiterlijk in 2010 had moeten starten met de gedwongen invordering van de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting door de liquidatie van CFR Marfă in te leiden. Dat is zeker het geval omdat ANAF niet eens naar de nationale rechtbanken diende te gaan voor de gedwongen invordering van de schulden, aangezien deze specifieke overheidsinstantie gemachtigd is om inbeslagnamen op te leggen op grond van eigen dwangbevelen en de opgelegde inbeslagnamen nadien rechtstreeks via de gerechtsdeurwaarder kan laten uitvoeren (zie overweging 80).

(195) De Commissie is het niet eens met het standpunt van Roemenië dat het gedrag van ANAF in overeenstemming was met dat van een marktdeelnemer in de markteconomie omdat ANAF dwangbevelen heeft uitgevaardigd en inbeslagnamen heeft opgelegd voor de roerende en onroerende activa van CFR Marfă. De Commissie stelt vast dat geen van deze inbeslagnamen heeft geleid tot het te gelde maken van de door ANAF in beslag genomen activa, terwijl de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting in de jaren 2009-2011 meer dan verdubbelden (tabel 8). De Commissie is van oordeel dat het opleggen van inbeslagnamen voor de activa van CFR Marfă in die omstandigheden duidelijk niet volstond en dat een schuldeiser in de markteconomie uiterlijk in 2010 al zou zijn gestart met de gedwongen invordering van de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting door de liquidatie van CFR Marfă in te leiden. De argumenten van Roemenië dat een dergelijke gedwongen invordering van de schulden van CFR Marfă geen haalbare oplossing was wegens het strategisch belang van CFR Marfă voor het land (zie de overwegingen 85 en 86) is een reden die door een schuldeiser in de markteconomie niet in aanmerking zou zijn genomen, wat erop wijst dat ANAF niet heeft gehandeld als een schuldeiser in de markteconomie ten aanzien van de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting.

(196) Bovendien merkt de Commissie op dat ANAF tot 2012 slechts 22 inbeslagnemingen heeft opgelegd voor de onroerende activa van CFR Marfă met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) (zie overweging 81), wat slechts 14 % bedraagt van het totaalbedrag van de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting in 2009 (309,41 miljoen RON, ongeveer 67,26 miljoen EUR), toen deze 22 inbeslagnemingen zijn opgelegd (zie tabel 8). Bovendien heeft ANAF, ondanks het feit dat de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting in de jaren 2010 en 2011 meer dan verdubbelden tot 627,4 miljoen RON (136,4 miljoen EUR, tabel 8), geen bijkomende inbeslagnamen of andere maatregelen opgelegd voor de activa van CFR Marfă om zijn vorderingen te vrijwaren. Roemenië legt uit dat inbeslagnamen en derdenbeslagen ten aanzien van de schuldenaars van CFR Marfă (voornamelijk overheidsondernemingen) in 2010 en 2011 niet zijn afgedwongen teneinde aanzienlijke sociale gevolgen te vermijden (overweging 82). De Commissie stelt vast dat een particuliere schuldeiser in de markteconomie geen rekening zou hebben gehouden met dergelijke beschouwingen bij het opeisen van zijn vorderingen ten aanzien van zijn schuldenaars. Dit wijst er nogmaals op dat ANAF ten aanzien van de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting niet heeft gehandeld als een schuldeiser in de markteconomie.

(197) Het argument van Roemenië (overweging 82) dat ANAF in 2012 200 inbeslagnamen heeft opgelegd voor de roerende en onroerende activa van CFR Marfă met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) is evenmin overtuigend aangezien geen enkele van deze inbeslagnemingen uiteindelijk te gelde is gemaakt. Roemenië verklaart dat ANAF heeft verzocht om de waardering van de in beslag genomen activa om de procedure voor het te gelde maken van de activa op te starten, maar toen zijn de dagvaardingen van de uitvoering voor de achterstallige schulden van CFR Marfă vereffend door middel van de uitvoering van de schulden/aandelenruil van juni 2013 (overweging 86). De Commissie is van mening dat het onwaarschijnlijk was dat ANAF de in beslag genomen activa te gelde zou maken aangezien Roemenië heeft erkend dat de schulden van CFR Marfă niet zijn ingevorderd via de liquidatieprocedure en verkoop van de activa van CFR Marfă omwille van de status van strategische onderneming (zie de overwegingen 85 en 86).

(198) De Commissie is evenmin overtuigd door de toelichting van Roemenië dat er in november-december 2012 slechts 81 inbeslagnamen zijn opgelegd voor de roerende en onroerende activa van CFR Marfă omdat de in beslag genomen activa voornamelijk wagons en locomotieven waren, dat wil zeggen roerende activa die bestemd zijn om de activiteiten uit te voeren die de primaire bron van inkomsten vormen van CFR Marfă (zie overweging 85). De Commissie ziet niet in hoe dit specifieke aspect ertoe geleid kan hebben dat ANAF ervan afziet om eerder inbeslagname op te leggen voor de roerende goederen van CFR Marfă, vooral omdat het verdere gebruik van die roerende goederen bij de activiteiten van CFR Marfă mogelijk zou zijn geweest met toestemming van ANAF (zie overweging 81).

(199) Tot slot bereikten de achterstallige schulden vóór de schulden/aandelenruil 1001,2 miljoen RON (ongeveer 217,65 miljoen EUR, tabel 8), terwijl de boekwaarde van de activa die onder de 200 inbeslagnamen vielen […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) bedroegen. Van deze 200 inbeslagnamen zijn er 10 opgelegd voor de activa van CFR Infrastructură met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR, zie overweging 83). Roemenië voert aan dat deze inbeslagnamen beschouwd moeten worden als inbeslagnemingen voor de activa van CFR Marfă, omdat CFR Marfă de onderliggende schulden van CFR Infrastructură heeft overgenomen uit hoofde van de schulden/aandelenruil van juni 2013. De Commissie is het hier niet mee eens en is van oordeel dat deze tien inbeslagnamen duidelijk geen verband houden met maatregel 1, aangezien maatregel 1 uitsluitend betrekking heeft op het niet-opeisen van opgebouwde schulden van CFR Marfă door ANAF. Het feit dat een bepaald bedrag van de schulden van CFR Infrastructură aan de staatsbegroting ([…] miljoen RON) in het kader van de schulden/aandelenruil in 2013 is omgezet in schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting is niet relevant om te beoordelen of het gedrag van ANAF ten aanzien van CFR Marfă in overeenstemming was met het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie.

(200) Hetzelfde geldt voor de kennisgevingen voor derdenbeslag met betrekking tot de activa van CFR Infrastructură en van zijn schuldenaars voor een totaalbedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR, overweging 84), aangezien deze betrekking hadden op de schulden van CFR Infrastructură die in het kader van de schulden/aandelenruil waren overgenomen door CFR Marfă en niet op maatregel 1.

(201) Dienovereenkomstig waren de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting voor een bedrag van 1001,2 miljoen RON in 2013 (ongeveer 217,65 miljoen EUR, tabel 8) slechts gedeeltelijk gedekt door invorderingsmaatregelen met een totale boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), bestaande uit 190 inbeslagnamen voor activa van CFR Marfă ten bedrage van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), en derdenbeslag op bankrekeningen van CFR Ferryboat SA, Wagon Repair and Maintenance SA (en hun respectieve schuldenaars) voor een waarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR, overweging 84). De Commissie beschouwt dit als een bijkomende aanwijzing dat ANAF niet heeft gehandeld als een schuldeiser in een markteconomie bij het invorderen van de schulden van CFR Marfă.

(202) In het licht van het bovenstaande is de Commissie van mening dat maatregel 1 steun vormt. De Commissie meent met name dat ANAF de schulden van CFR Marfă al in 2010 had moeten afdwingen via de liquidatie van CFR Marfă, en dat ANAF CFR Marfă (een onderneming in moeilijkheden — zie punt 4.2) door hiervan af te zien een voordeel heeft toegekend, dat heeft voortgeduurd tot de schulden/aandelenruil van juni 2013 (zie overweging 292 en tabel 14).

(203) De Commissie stelt ook vast dat het, gezien de financiële situatie en voorgeschiedenis van de onderneming, in de voor maatregel 1 te beoordelen jaren niet mogelijk was om een langetermijnfinanciering te verwerven op de markt voor de betaling van de achterstallige schulden. De laatste langetermijnlening die CFR Marfă heeft ondertekend dateert van 28 november 2007, toen de onderneming met een aantal banken een consortiale lening over tien jaar heeft gesloten voor een bedrag van […] miljoen EUR. De initiële rente voor de lening bedroeg Euribor zes maanden + […] % per jaar, wat later werd verhoogd tot […] % vanaf 1 juli 2009. De lening was aanvankelijk gedekt door een onderpand van 276 locomotieven en bepaalde vorderingen van CFR Marfă. Nadien is er geen langetermijnfinanciering geregistreerd door de onderneming. De Commissie stelt ook vast dat CFR Marfă in 2007, het jaar waarin de consortiale lening werd afgesloten, nog steeds winst maakte (zie overweging 15), en was zijn marktaandeel behoorlijk hoog ([70-80] % in volume van vervoerde goederen en [60-70] % in ton/km).

(204) Gezien de financiële moeilijkheden van CFR Marfă in de voor maatregel 1 te beoordelen jaren en het feit dat CFR Marfă op de markt geen langetermijnfinanciering kon ontvangen om zijn achterstallige schulden te dekken, is de Commissie van mening dat het bedrag van het voordeel overeenkomt met de volledige gecumuleerde hoofdsom van de achterstallige schulden van CFR Marfă vóór de schulden/aandelenruil in juni 2013 (437,68 miljoen RON, ongeveer 95,15 miljoen EUR, tabel 8) plus de overeenkomstige rente gebaseerd op de marktrentevoet.

(205) De marktrentevoet moet worden berekend in overeenstemming met de mededeling van de Commissie over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld (de mededeling van 2008). De Commissie merkt echter op dat ANAF al rente en boeten heeft aangerekend voor achterstallige schulden van CFR Marfă (overweging 78), die vóór de schulden/aandelenruil van juni 2013 […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) bedroegen. Om die reden is de Commissie van oordeel dat, als het percentage van de rente en boeten dat door ANAF is toegepast op de achterstallige hoofdsom gelijk is aan of groter is dan de marktrentevoet die voor achterstallige schulden van CFR Marfă moest worden aangerekend op basis van de mededeling van 2008, het bedrag van de rente en boeten dat werkelijk door ANAF is aangerekend bij het bedrag van de hoofdsom moet worden gevoegd.

(206) Zoals is vermeld in overweging 78, zijn de volgende rentevoeten door ANAF berekend met betrekking tot de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting: i) dagelijkse rentevoet van 0,1 % tijdens de periode 1.1.2006-30.6.2010; ii) dagelijkse rentevoet van 0,05 % tijdens de periode 1.7.2010-30.9.2010; iii) dagelijkse rentevoet van 0,04 % tijdens de periode 1.10.2010-28.2.2014. Daarbovenop heeft ANAF een boete wegens laattijdige betaling aangerekend, en wel als volgt: i) indien de betaling van achterstallige belastingschulden later dan dertig dagen na de uiterste termijn wordt betaald, maar vóór er negentig dagen zijn verstreken na de uiterste termijn, wordt een boete wegens laattijdige betaling van 5 % van de hoofdsom toegevoegd; ii) na het verstrijken van negentig dagen vanaf de uiterste termijn wordt een boete wegens laattijdige betaling van 15 % van de hoofdsom toegevoegd.

(207) Dienovereenkomstig bedroeg de door ANAF toegepaste jaarlijkse rentevoet tot 30.6.2010 36 % (0,1 % rente per dag × 360), was de rentevoet die in de periode 1.7.2010-30.9.2010 werd toegepast 18 % (0,05 % × 360) en bedroeg de toegepaste rentevoet vanaf 1.10.2010 tot de schulden/aandelenruil in 2013 14,4 % (0,04 % × 360). Uit tabel 8 blijkt ook dat in 2011-2012 door ANAF boeten wegens laattijdige betaling zijn toegepast boven op de aangerekende rente voor de achterstallige hoofdsom, wat betekent dat de daadwerkelijk aangerekende rentevoet in deze jaren zelfs nog hoger lag.

(208) Tegelijkertijd moet de kredietwaardigheid (rating) van CFR Marfă, gezien de financiële situatie van CFR Marfă sinds 2010, zoals weergegeven in de financiële gegevens van CFR Marfă in tabel 4, worden beschouwd als de laagste van de vijf mogelijke ratings die in de mededeling van 2008 zijn verstrekt, namelijk “slecht/financiële moeilijkheden (CCC en lager). Verder waren de desbetreffende achterstallige schulden tot laat in 2012 nagenoeg niet gedekt, toen ANAF 81 inbeslagnamen heeft opgelegd voor de activa van CFR Marfă met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR, overweging 84), en moeten ze derhalve als “lage zekerheid worden aangemerkt op de driestapsschaal die in de mededeling van 2008 is verstrekt. De marktrentevoet moet bijgevolg worden berekend voor de gecumuleerde schulden als de som van de Robor van één jaar op het moment dat de lening is toegekend plus 1000 basispunten zoals bedoeld in de mededeling van 2008.

(209) Volgens de berekeningen van de Commissie lag de relevante Robor + 1000 punten in de jaren 2010-2012 niet altijd onder de door ANAF toegepaste rentevoeten. Bijgevolg is het bedrag van het voordeel het volledige bedrag van de achterstallige hoofdsom ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR, tabel 8) plus door ANAF aangerekende rente en boeten voor de termijnen waarbij die rente en boeten de Robor + 1000 punten overschreden; voor de jaren waar de door ANAF aangerekende rente lager lag dan de Robor + 1000 punten, is het bedrag van het voordeel het volledige bedrag van de achterstallige hoofdsom ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR, tabel 8) plus de Robor + 1000 punten. In elk geval bedraagt het totale bedrag van de steun voor maatregel 1 ten minste 1001,2 miljoen RON (ongeveer 217,65 miljoen EUR), bestaande uit de hoofdsom aan schulden van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) plus ten minste de door ANAF in juni 2013 aangerekende rente en boeten van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR). De toekenning van de steun begint in 2010 en de toekenningsdata van de steun zijn de data waarop de facturen die door ANAF (en door de andere door ANAF vertegenwoordigde staatsschuldeisers) zijn afgegeven door CFR Marfă moesten worden betaald.

(210) Met betrekking tot maatregel 4 stelt de Commissie vast dat de termijn voor de betaling van de schulden aan de staatsbegroting inderdaad niet noodzakelijk samenvalt met het einde van het boekjaar, waardoor het overeenkomstige bedrag van de schulden aan de staatsbegroting dat in de balans van CFR Marfă is weergegeven mogelijk geen nauwkeurige afspiegeling is van de werkelijk opgebouwde schulden.

(211) In dit verband is de Commissie van mening dat de fiscale attesten van ANAF een betrouwbare informatiebron zijn en een nauwkeurige weergave vormen van de schuldensituatie van CFR Marfă ten aanzien van ANAF (inclusief achterstallige schulden aan de begroting met betrekking tot andere openbare schuldeisers). Meer specifiek heeft de betalingsverplichting die in deze fiscale attesten van ANAF is gerapporteerd betrekking op de achterstallige fiscale schulden, waarin het volgende is opgenomen: i) betalingsverplichtingen bestaande uit de hoofdsom en bijkomende achterstallige bedragen (inclusief boeten en andere achterstallige schulden vastgesteld door andere bevoegde agentschappen en ter terugvordering overgedragen aan ANAF), en ii) bedragen die aan CFR Marfă moeten worden terugbetaald.

(212) De Commissie merkt op dat de verschillende documenten die afkomstig zijn van ANAF en die momentopnamen zijn van de schuldensituatie van CFR Marfă ten aanzien van de staatsbegroting (zie overweging 88 en tabel 9) aantonen dat er geen schulden aan ANAF uitstonden tot en met 2015 (zie overweging 88 en tabel 9).

(213) Wat de uitstaande schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting voor de jaren 2016 en 2017 betreft, is de Commissie van oordeel dat het afzien van de gedwongen invordering van die schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting behoort tot de sfeer van hoe een particuliere schuldeiser zou hebben gehandeld, aangezien deze schulden mogelijk konden worden verrekend met de tegenvorderingen van CFR Marfă aan ANAF (een aangelegenheid die op dat moment moest worden beslecht door het Roemeense gerecht, zie overweging 89).

(214) Wat de uitstaande schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting voor het jaar 2018 en tot en met 28 maart 2019 betreft ([…] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) in totaal, zie overweging 91), neemt de Commissie nota van het feit dat de waarde van de vrijwaringsmaatregelen die tot dusver door ANAF zijn genomen (inbeslagnamen van onbezwaarde roerende en onroerende eigendommen van CFR Marfă met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR, zie overweging 91) het bedrag van de achterstallige schulden bijna tweemaal overschrijdt, wat aangeeft dat ANAF de vorderingen met meer zorgvuldigheid heeft trachten in te vorderen dan vóór juni 2013. Om die reden en rekening houdend met de relatief lange termijn dat de achterstallige schulden van CFR Marfă ontbraken in de staatsbegroting (vanaf juni 2013), is de Commissie van oordeel dat het optreden van ANAF met betrekking tot de invordering van de bovengenoemde achterstallige schulden van CFR Marfă voor de desbetreffende periode marktconform is.

(215) In het licht van het voorgaande meent de Commissie dat het verdere niet-opeisen van de schulden aan de staatsbegroting na de schulden/aandelenruil in 2013 tot 2017 niet is aangetoond, terwijl het optreden van ANAF bij het invorderen van de schulden voor 2018 voldoet aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie. De Commissie concludeert derhalve dat maatregel 4 geen steun vormt.

ii) Maatregelen 2 en 5 — het niet-opeisen van schulden aan CFR Infrastructură en het oplopen van schulden aan CFR Infrastructură als gevolg van de voortzetting van de dienstverlening i) ten minste sinds 2010 en tot de schulden/aandelenruil van 2013, en ii) na de schulden/aandelenruil

(216) Ten eerste is de Commissie ook met betrekking tot de maatregelen 2 en 5 van mening dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing is, zoals al is vermeld in punt 4.1.5.1.

(217) Dit blijkt uit de opmerkingen van Roemenië, volgens welke het niet mogelijk is om striktere maatregelen op te leggen (bijvoorbeeld een insolventieaanvraag), zoals is weergegeven in eerdere correspondentie, aangezien CFR Infrastructură en de Roemeense autoriteiten rekening moeten houden met het belang van CFR Marfă en zijn middelen voor het nationale defensiesysteem, de nationale veiligheid, de openbare veiligheid en orde, voor het vervoer van strategische materialen, voor de nationale economie en voor de bevolking. (nadruk toegevoegd)

(218) Het voornemen van de Roemeense autoriteiten om ervoor te zorgen dat CFR Marfă het hoofd boven water kon houden en te vermijden dat de invordering van schulden een faillissementsprocedure op gang zou brengen, blijkt uit verschillende openbare verklaringen, zoals de toespraak van de minister van Vervoer die werd gegeven bij de persconferentie van het Ministerie van Vervoer op 2 augustus 2018: Uiteraard, invordering is mogelijk, maar op de activa die geen negatieve invloed hebben op de lopende activiteiten van CFR Marfă. Laten we de kip die de eieren legt niet doden, laten we de invorderingsmaatregelen uitvoeren onder billijke en coherente voorwaarden.; De activiteiten van CFR Marfă kunnen en moeten worden voortgezet, ook in deze omstandigheden, omdat deze onderneming belangrijk is voor het energiesysteem.

(219) Dit komt nog sterker naar voren in de opmerkingen van de voormalige minister van Vervoer tijdens de Capital-conferentie over Vervoer en Infrastructuur van 2018, die als volgt werd geciteerd: CFR Marfă heeft een te grote, een veel te grote schuld opgebouwd ten aanzien van CFR Infrastructură. Als er sprake was geweest van een particuliere onderneming, geloof ik dat we niet in die situatie hadden gezeten.

(220) Zoals is aangegeven in overweging 103 hield Roemenië vol dat het niet mogelijk was om striktere maatregelen op te leggen aan CFR Marfă (zoals een insolventieaanvraag), aangezien CFR Infrastructură en de Roemeense autoriteiten rekening moeten houden met het belang van CFR Marfă en zijn middelen voor het nationale defensiesysteem en de nationale veiligheid. In dit verband stelt de Commissie vast dat uit verschillende presentaties/verslagen van de algemene vergadering van de raad van aandeelhouders (en de daaropvolgende goedkeuring van de verschillende voorstellen in deze verslagen door het Ministerie van Vervoer als enige aandeelhouder van CFR Infrastructură) duidelijk is gebleken dat CFR Infrastructură niet-marktoverwegingen in aanmerking heeft genomen bij de beslissing om de toegang tot zijn spoorwegen niet te beperken voor CFR Marfă als een mogelijke schuldinvorderingsmaatregel, ondanks het feit dat de achterstallige schulden de zestig dagen overschreden. Die beslissingen om af te zien van invordering zijn genomen ondanks het feit dat door CFR Infrastructură zelf was erkend (in een aantal eerdere verslagen) dat het opleggen van beperkingen een doeltreffendere manier was om achterstallige schulden in te vorderen van de vervoerders.

(221) In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat CFR Infrastructură eerder heeft gehandeld als een overheidsinstantie die haar overheidsgezag uitoefent omwille van de strategische rol van CFR Marfă als verstrekker van onder meer spoorwegvervoersdiensten met betrekking tot defensie en nationale veiligheid, dan als een marktdeelnemer. Bijgevolg meent de Commissie dat het niet-opeisen van de schulden van CFR Infrastructură een economisch voordeel oplevert voor CFR Marfă.

(222) Voor de volledigheid voert de Commissie echter ook de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie uit zoals hieronder is toegelicht.

(223) In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie haar twijfels geuit over het feit of CFR Infrastructură als een marktdeelnemer in een markteconomie heeft gehandeld door de handelsschulden van CFR Marfă niet op te eisen en deze te laten oplopen door de voorzetting van de dienstverlening aan CFR Marfă. Op die manier heeft het de onderneming in moeilijkheden (zie punt 4.2) een betalingsregeling toegekend.

(224) Zoals is vermeld in de overwegingen 92 tot en met 105 hierboven geeft Roemenië aan dat CFR Infrastructură CFR Marfă op geen enkele manier heeft bevoordeeld ten opzichte van andere exploitanten. Roemenië stelt verder dat CFR Infrastructură als een marktdeelnemer in een markteconomie heeft gehandeld en de invordering van de schulden van CFR Marfă heeft nagestreefd door arbitrage- en gerechtelijke procedures op te starten.

(225) Om vast te stellen of maatregel 2 een onrechtmatig voordeel oplevert voor CFR Marfă, zal de Commissie beoordelen of CFR Infrastructură zijn vorderingen met dezelfde zorgvuldigheid heeft trachten te innen als een particuliere schuldeiser. Een marktdeelnemer in een markteconomie streeft gewoonlijk naar volledige betaling van bedragen die door een schuldenaar in financiële moeilijkheden aan hem verschuldigd zijn.

(226) Bij de toepassing van het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie moet de Commissie rekening houden met de gegevens en informatie die beschikbaar waren op het moment dat de afzonderlijke beslissingen om af te zien van onmiddellijke terugvordering van de schulden en de dienstverlening aan CFR Marfă voort te zetten zijn genomen.

(227) Zoals is vermeld in de overwegingen 20 tot en met 22 hierboven verkeerde CFR Marfă verschillende jaren in financiële moeilijkheden. Reeds in 2010 vertegenwoordigden de totale schulden van CFR Marfă 126 % van zijn totale vermogen. De totale schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură bedroegen 412,67 miljoen RON (ongeveer 90 miljoen EUR), wat 25 % van de totale schulden van CFR Marfă uitmaakte. Volgens de Commissie zou een particuliere schuldeiser uiterlijk op dat moment, namelijk in 2010, de verwachte opties die beschikbaar waren om de inning van zijn vordering te maximaliseren hebben beoordeeld. In plaats daarvan heeft CFR Infrastructură de dienstverlening aan CFR Marfă voortgezet en heeft het toegestaan dat de handelsschulden van CFR Marfă tussen 2010 en 2012 met 74 % bleven toenemen, waardoor het vooruitzicht op terugvordering nog geringer werd.

(228) Ten eerste heeft Roemenië nagelaten om een onderzoek of contemporaire informatie te overleggen op basis waarvan CFR Infrastructură al in 2010 heeft besloten om de liquidatie van CFR Marfă niet via de rechtbank na te streven. Er zijn dus geen aanwijzingen dat CFR Infrastructură een beoordeling heeft uitgevoerd van de opties voor een mogelijke aanpak en voor het vooruitzicht van de privatisering van CFR Marfă, wat uiterlijk in 2010 had moeten gebeuren. De enige documentatie die Roemenië in dit verband beschikbaar heeft gesteld, bevat alleen de beslissingen van de raad met betrekking tot de niet-toepassing van alternatieve sancties op CFR Marfă door CFR Infrastructură, zoals het beperken of opschorten van de toegang van CFR Marfă tot de spoorweginfrastructuur voor bepaalde van zijn treinen, maar niet de verschillende scenario’s of de beoordeling van liquidatie als mogelijke stap voor de effectieve invordering van de schulden van CFR Marfă.

(229) Ten tweede merkt de Commissie verder op dat CFR Infrastructură anders werd behandeld dan de particuliere schuldeisers van CFR Marfă. De handelsschulden van CFR Marfă aan particuliere ondernemingen zijn tussen 2010 en 2012 met 12 % gestegen, terwijl de handelsschulden aan CFR Infrastructură met 74 % zijn toegenomen (op basis van de in tabel 6 vermelde gegevens). Ook wordt in het Deloitte-verslag erkend dat tussen 31.12.2010 en 31.12.2012 […] de onderneming [CFR Marfă] de betalingen aan haar leveranciers en aan de staatsbegroting heeft uitgesteld om de bankleningen te kunnen terugbetalen. Dit specifieke Deloitte-verslag is opgesteld in opdracht van Roemenië om de vooruitzichten van de privatisering van CFR Marfă in 2013 te beoordelen, dus het kan niet worden beschouwd als contemporaire informatie voor de beoordeling van maatregel 2. Het is echter achteraf relevant, aangezien het de geschiedenis en situatie van CFR Marfă beschrijft tijdens die periode die overeenstemt met maatregel 2. In het bijzonder wordt in het Deloitte-verslag met betrekking tot de periode tussen 2010 en 2012 toegelicht dat de prioriteit van de onderneming [CFR Marfă] de terugbetaling van bankleningen, salarissen en verplichtingen aan niet-openbare leveranciers was. Dit wijst er duidelijk op dat CFR Marfă niet geïnteresseerd en/of niet in staat was om schulden aan CFR Infrastructură te betalen. In elk geval had CFR Infrastructură geen geldige redenen om aan te nemen dat CFR Marfă op korte termijn zijn schulden zou beginnen te betalen. De Commissie acht het niet aanvaardbaar dat openbare schuldeisers toelaten dat schulden zich over lange perioden opstapelen zonder het minste vooruitzicht op verbetering.

(230) Ten derde meent de Commissie dat de individuele beslissing van CFR Infrastructură om niet om terugbetaling van de aan hem verschuldigde sommen te vragen door middel van liquidatie van CFR Marfă niet te rechtvaardigen is door het vooruitzicht van privatisering. Zoals is aangegeven in overweging 192 was het in 2010 onduidelijk of CFR Marfă inderdaad op korte termijn zou worden geprivatiseerd. Tegen deze achtergrond is de Commissie van oordeel dat een marktdeelnemer in een markteconomie een beoordeling zou hebben uitgevoerd van de opties voor een mogelijke aanpak, met inbegrip van het vooruitzicht van de liquidatie van CFR Marfă. Roemenië heeft nagelaten enig document te overleggen dat aantoont dat een dergelijke beoordeling door CFR Infrastructură is uitgevoerd in 2010.

(231) Om een dergelijke beoordeling uit te voeren en de liquidatiewaarde van de activa van CFR Marfă in 2010 zelf te ramen, heeft de Commissie Roemenië uitdrukkelijk verzocht om haar de contemporaire wettelijke liquidatiefactoren te bezorgen. Roemenië heeft bevestigd dat dergelijke wettelijke liquidatiefactoren niet bestaan (zie overweging 287). Derhalve heeft de Commissie gebruikgemaakt van de liquidatiewaarden in het Deloitte-verslag (zie overweging 193 en tabel 10 daarin).

(232) Tabel 11 Bron: Overzicht van terugvorderingsbedragen voor de handelsschulden van CFR Marfă in 2010 (bij benadering)

De Commissie is van mening dat CFR Infrastructură uiterlijk in 2010 om een onmiddellijke terugbetaling van zijn handelsschulden had moeten vragen. In het onderhavige geval zou CFR Infrastructură de terugvordering van ongeveer 44,4 % van zijn vorderingen hebben verworven (zie tabel 11 hieronder), als het zijn vorderingen in 2010 had ingesteld via de liquidatie van CFR Marfă. Bovendien zou een dergelijke liquidatie ervoor hebben gezorgd dat geen verdere schulden werden opgebouwd. Opmerkingen van Roemenië, 24 december 2015, toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, Deloitte, 29 maart 2013, antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 39, berekeningen van de Commissie. In 2010 (miljoen RON) Aandeel van totaal (%) Terugvorderingsbedragen voor de handelsschulden in 2010 (bij benadering) (miljoen RON) Aandeel van totaal (%) Handelsschulden aan CFR Infrastructură 412,68 73,35 183,19 44,4 Totale handelsschulden 562,6 100 249,75 44,4

(233) Ten vierde is het argument van Roemenië dat de […] maatregelen die door CFR Infrastructură zijn genomen erop gericht waren de negatieve gevolgen voor de nationale veiligheid en het defensiesysteem van het land tot een minimum te beperken […]. Alle andere maatregelen (bijvoorbeeld liquidatie of insolventie) hielden het gevaar dat aanzienlijke middelen en competenties verloren zouden gaan een erkenning van Roemenië dat het werkelijke motief van CFR Infrastructură om de schulden niet op te eisen niet-economisch van aard was (zie de overwegingen 179, 180 en 181).

(234) Tabel 12 Bron: Het relatieve belang van CFR Marfă als aandeel van de activiteiten van CFR Marfă in het totale spoorwegverkeer en in de inkomsten van CFR Infrastructură van 2009 tot 2018 (gebaseerd op cijfers in ton/km)

Tot slot is de Commissie van mening dat CFR Infrastructură niet kan worden beschouwd als een gebonden leverancier van CFR Marfă, en dus volledig afhankelijk van CFR Marfă als primaire bron van inkomsten. Zoals blijkt uit tabel 12 hieronder vertegenwoordigde CFR Marfă wat het goederenverkeer per spoor betreft weliswaar bijna de helft van de markt tijdens de beoordelingsperiode voor maatregel 2, maar vertegenwoordigde het slechts ongeveer één vijfde van de inkomsten van CFR Infrastructură. Ook op het gebied van dynamiek merkt de Commissie op dat het aandeel van de inkomsten voor rekening van CFR Marfă in het totale goederenvervoer per spoor gestaag daalde, net als het aandeel van de inkomsten van CFR Infrastructură dat afkomstig was van CFR Marfă. Derhalve kan moeilijk in stand worden gehouden dat CFR Infrastructură wezenlijk afhankelijk is van leveringen aan CFR Marfă. Antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 29. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 % van het goederenvervoer per spoor met betrekking tot CFR Marfă [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [30-40] [30-40] [30-40] [30-40] % van de inkomsten van CFR Infrastructură vertegenwoordigd door CFR Marfă [10-20] [10-20] [20-30] [10-20] [10-20] [10-20] [10-20] [10-20] [10-20] [10-20]

(235) Zelfs bij liquidatie van CFR Marfă na de invordering van schulden via een gerechtelijke procedure die in 2010 is ingeleid door CFR Infrastructură, was het zeer onwaarschijnlijk dat het goederenvervoer met betrekking tot CFR Marfă volledig zou zijn verdwenen, aangezien de vervoersovereenkomsten en de activa van CFR Marfă nog steeds aanwezig zouden zijn op de markt en waarschijnlijk bediend zouden zijn door zijn concurrenten, vervoerders die al meer dan de helft van de markt bedienden ([60-70] % in ton/km) en die gemiddeld de overige [80-90] % van de inkomsten van CFR Infrastructură vertegenwoordigden in de periode na 2010 en tot de schulden/aandelenruil in 2013.

(236) Op basis van de voorgaande beschouwingen concludeert de Commissie dat maatregel 2 een selectief voordeel oplevert voor CFR Marfă via niet-opeising en, dienovereenkomstig, door CFR Marfă een betalingsregeling te bieden, vanaf 2010 tot de schulden/aandelenruil van 2013 onder voorwaarden die het elders op de markt niet had aangetroffen.

(237) Zoals al uitvoerig is toegelicht in de overwegingen 203 en 204 hierboven en zoals achteraf is erkend in het Deloitte-verslag, kon CFR Marfă in de beoordelingsperiode voor maatregel 2 onmogelijk een langetermijnfinanciering verwerven. Om die reden is de Commissie van mening dat het bedrag van het voordeel dat verband houdt met de financiering die door de overheidsonderneming CFR Infrastructură is toegekend in de vorm van de niet-ingevorderde, opgebouwde schulden van CFR Marfă aan haar, gelijk is aan het bedrag van de achterstallige hoofdsom ([…] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) op het moment van de schulden/aandelenruil van 2013, plus het bedrag van de achterstallige schulden die niet zijn afgeschreven via de schulden/aandelenruil van 2013 (zie tabel 14), plus de overeenkomstige marktrente. De marktrente moet worden vastgesteld door de marktrentevoet toe te passen op de achterstallige hoofdsom. De toekenning van de steun begint in 2010 en de toekenningsdata van de steun zijn de data waarop de facturen die door CFR Infrastructură zijn afgegeven door CFR Marfă moesten worden betaald.

(238) De Commissie stelt vast dat CFR Infrastructură al rente en boeten heeft aangerekend voor de achterstallige schulden van CFR Marfă (zie tabel 7 hierboven), die op het moment van de schulden/aandelenruil van 2013 […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR, zie tabel 14 en voetnoot 179) bedroegen. De marktrentevoet is derhalve de grootste waarde van i) de rentevoet berekend volgens de mededeling van 2008 voor de voor maatregel 2 relevante periode, en ii) de rentevoet en boeten die door CFR Infrastructură in dezelfde periode zijn aangerekend en toegepast. Om die reden moet het bedrag van de rente en boeten dat werkelijk door CFR Infrastructură is aangerekend bij het bedrag van de hoofdsom worden gevoegd, als het percentage van de rente en boeten dat door CFR Infrastructură is toegepast op de achterstallige hoofdsom gelijk is aan of groter is dan de marktrentevoet die voor de achterstallige schulden van CFR Marfă moest worden aangerekend op basis van de mededeling van 2008. Indien de door CFR Infrastructură toegepaste rente en boeten lager liggen dan de marktrentevoet op basis van de mededeling van 2008, dan moet de marktrentevoet op basis van de mededeling van 2008 worden toegepast.

(239) In elk geval bedraagt het bedrag van de steun dat overeenkomt met maatregel 2 ten minste 783,78 miljoen RON (ongeveer 170,39 miljoen EUR) — wat overeenkomt met de hoofdsom die is afgeschreven in juni 2013 ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR), plus de achterstallige schulden die niet zijn afgeschreven in 2013 (115,79 miljoen RON, ongeveer 25,17 miljoen EUR), plus ten minste de rente die daadwerkelijk is aangerekend door CFR Infrastructură ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR) (zie tabel 14 hieronder).

(240) Net als voor maatregel 2 (zie overweging 225 en volgende) beoordeelt de Commissie, om vast te stellen of maatregel 5 een onrechtmatig voordeel oplevert voor CFR Marfă, of CFR Infrastructură na de schulden/aandelenruil van 2013 tot en met 2018 zijn vorderingen met dezelfde zorgvuldigheid heeft trachten te innen als een particuliere schuldeiser. De Commissie brengt in herinnering dat de schulden/aandelenruil van 2013 een bedrag van 667,99 miljoen RON (ongeveer 145,21 miljoen EUR) omvatte van de achterstallige verplichtingen van CFR Infrastructură, waarvan een hoofdsom van ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR) en ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR) aan rente en boeten. Dit totaalbedrag vertegenwoordigde 85 % van de achterstallige verplichtingen van CFR Marfă aan CFR Infrastructură. Maatregel 5 heeft dus betrekking op de aanhoudende opstapeling van de achterstallige schulden van CFR Marfă na de schulden/aandelenruil van 2013, echter zonder de 15 % van de schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură voor een bedrag van 115,79 miljoen RON (ongeveer 25,17 miljoen EUR, zie overweging 239), die niet was afgeschreven door de schulden/aandelenruil van 2013 en reeds is opgenomen in het bedrag van de steunmaatregelen van maatregel 2 (zie overweging 239 hierboven).

(241) Vanaf het begin stelt de Commissie vast dat de financiële situatie van CFR Marfă, ondanks een verbetering in de rekeningen van de onderneming wat aandelen betreft dankzij de schulden/aandelenruil in 2013, moeilijkheden bleef ondervinden: verder opstapelende verliezen, sterk oplopende schulden en een verslechterende marktpositie (zie de tabellen 1 en 4, en punt 2.4). Na de schulden/aandelenruil van 2013 bleven de handelsschulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură oplopen, verdrievoudigden ze bijna van 213,47 miljoen RON (ongeveer 46 miljoen EUR) eind 2013 tot 622,03 miljoen RON (ongeveer 135 miljoen EUR) in 2016 en liepen ze in 2018 op tot 860,93 miljoen RON (ongeveer 187 miljoen EUR) (zie tabel 7 hierboven). De achterstallige verplichtingen van CFR Marfă bleven na de schulden/aandelenruil ook gestaag stijgen (met 72 % in 2014, 46 % in 2015, 21 % in 2016 en 39 % in 2017, gebaseerd op de in tabel 7 weergegeven cijfers).

(242) Aangezien het Deloitte-verslag gebaseerd was op het slagen van de geplande privatisering kon Roemenië de daaropvolgende aanhoudende steun aan CFR Marfă in de vorm van de voortzetting van de terbeschikkingstelling van de infrastructuur en andere aanverwante diensten door CFR Infrastructură niet rechtvaardigen nadat de privatisering mislukte in oktober 2013.

(243) Roemenië heeft nagelaten om een onderzoek of intern verslag van CFR Infrastructură te overleggen op basis waarvan CFR Infrastructură heeft besloten om ervan af te zien om onmiddellijk na de mislukte privatisering in 2013 de liquidatie van CFR Marfă te vragen in de rechtbank of om de terugvordering van de schulden af te dwingen via een gerechtelijke procedure. In dezelfde geest als voor maatregel 2 heeft de Commissie daarom een evaluatie uitgevoerd van de vooruitzichten van de liquidatie van CFR Marfă vergeleken met de voortzetting van de milde houding bij de invordering van de schulden ten aanzien van CFR Marfă. Daartoe heeft de Commissie Roemenië uitdrukkelijk verzocht om haar de contemporaire wettelijke liquidatiefactoren te bezorgen om de liquidatiewaarde van de activa van CFR Marfă in 2014 zelf te kunnen ramen. Roemenië heeft bevestigd dat dergelijke wettelijke liquidatiefactoren niet bestaan (zie overweging 287). Derhalve heeft de Commissie gebruikgemaakt van de liquidatiewaarden in het Deloitte-verslag (zie overweging 193 en tabel 10 daarin).

(244) Tabel 13 Bron: Overzicht van de terugvorderingsbedragen voor de handelsschulden van CFR Marfă in 2014 (bij benadering) (begin van het jaar)

Ten eerste is de Commissie van oordeel dat een voorzichtige marktdeelnemer in de situatie van CFR Infrastructură zijn schulden onmiddellijk na de mislukte privatisering zou hebben proberen in te vorderen, toen het duidelijk was dat het vooruitzicht van een verkoop van de onderneming in één geheel of een deel van de aandelen op korte termijn zeer onwaarschijnlijk was. Sterker nog, aan het einde van 2013 had CFR Marfă geen achterstallige verplichtingen meer aan de staatsbegroting, voornamelijk als gevolg van de schulden/aandelenruil. Bovendien was het bedrag van de handelsschulden die CFR Marfă verschuldigd was aan CFR Infrastructură aan het einde van 2013 klein genoeg om te worden gedekt door de ontvangsten van een liquidatie (zie tabel 13 hieronder). Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015, toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, Deloitte, 29 maart 2013, antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 39, berekeningen van de Commissie. 1 januari 2014 (miljoen RON) Aandeel van totaal (%) Terugvorderingsbedragen voor de handelsschulden in 2014 (bij benadering) (miljoen RON) Aandeel van totaal (%) Handelsschulden aan CFR Infrastructură 213,47 67 213,47 100 Totale handelsschulden 318,72 100 318,72 100

(245) Zoals is weergegeven in tabel 13 hierboven zou CFR Infrastructură zijn verplichtingen van CFR Marfă volledig hebben ingevorderd via een liquidatie in de vorm van een verkoop van activa (afzonderlijk of in bundels, teneinde de ontvangsten van de verkoop te maximaliseren). Door te wachten, konden de schulden echter nog verder toenemen en daalde de kans op een geslaagde terugvordering. De totale schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură liepen op tot 155,99 miljoen RON (ongeveer 33,91 miljoen EUR) in 2013 en tot 166,94 miljoen RON (ongeveer 36,3 miljoen EUR) in 2014. CFR Marfă zag zijn achterstallige schulden aan CFR Infrastructură in 2015 daarentegen meer dan verdubbelen (tot 452,42 miljoen RON, ongeveer 98,35 miljoen EUR).

(246) Ten tweede licht Roemenië toe dat CFR Infrastructură in 2013-2018 een aantal stappen heeft ondernomen om zijn vorderingen ten aanzien van CFR Marfă in te vorderen, onder meer via betalingsopdrachten en/of arbitrageprocedures, en na 2016 via rechtshandhaving. De Commissie is echter van mening dat deze stappen uitsluitend betrekking hadden op delen van de schuld en duidelijk ontoereikend waren om de volledige schuld terug te vorderen.

(247) Meer specifiek had CFR Infrastructură geen dergelijke invorderingsmaatregelen getroffen in 2014, het jaar na de schulden/aandelenruil en de mislukte privatisering van 2013. In de daaropvolgende jaren vertegenwoordigden de bedragen waarvoor CFR Infrastructură arbitrage- en gerechtelijke procedures had opgestart als krachtige maatregelen om de schulden van CFR Marfă in te vorderen, slechts kleine aandelen van de totale handelsschulden die door CFR Marfă verschuldigd waren, namelijk als volgt: in 2015 vertegenwoordigden de arbitrageprocedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) slechts 4,74 % van de handelsschulden; in 2016 vertegenwoordigden de arbitrage- en gerechtelijke procedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) slechts 15,5 % van de totale handelsschulden van CFR Marfă.

(248) Het is pas later, in de tweede helft van 2017, dat CFR Marfă zijn invorderingsinspanningen opdrijft door middel van de arbitrage- en gerechtelijke procedures. In 2017 bestreken deze procedures een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) en vertegenwoordigden ze 49,34 % van de handelsschulden. In 2018 liepen de bedragen voor de arbitrage- en gerechtelijke procedures op tot […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), en bestreken ze 42,61 % van de handelsschulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură. Roemenië betoogt dat voor de volledige bedragen die overeenstemmen met deze arbitrage- en gerechtelijke procedures een uitspraak is gedaan ten gunste van CFR Infrastructură bij de in kracht van gewijsde gegane rechterlijk en arbitragebeslissingen.

(249) Op basis van de door Roemenië verstrekte informatie (zie overweging 98 en volgende) stelt de Commissie echter vast dat CFR Infrastructură er tot augustus 2018 slechts in geslaagd is om een gedeelte van de schulden van CFR Marfă in te vorderen via gerechtelijke en buitengerechtelijke maatregelen (ongeveer […] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR), waardoor CFR Infrastructură nog achterbleef met een aanzienlijke achterstallige schuld van ongeveer […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), zoals is weergegeven in tabel 7 hierboven. Van dit bedrag was slechts ongeveer […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) gedekt door rechterlijke beslissingen (zie overweging 98 hierboven). Een aanzienlijk deel van de achterstallige schulden van CFR Marfă was dus niet gedekt door door CFR Infrastructură ingeleide gerechtelijke en buitengerechtelijke maatregelen, en een nog kleiner deel werd ook daadwerkelijk ingevorderd (zie overweging 96).

(250) Wat het deel van de achterstallige schulden dat gedekt was door rechterlijke beslissingen betreft, had de schuldherschikkingsovereenkomst van 2018 bovendien alleen betrekking op het herschikken van de betaling van rente en boeten op de hoofdsom van CFR Marfă, terwijl er geen bewijsmateriaal werd ingediend door Roemenië met betrekking tot de stappen die werden genomen om de hoofdsom terug te vorderen. Hoewel in de bepalingen van de schuldherschikkingsovereenkomst van 2018 wordt gespecificeerd dat de hoofdsom van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) verder zal worden ingevorderd via inbeslagnamen die worden opgelegd voor de roerende en onroerende eigendommen van CFR Marfă, heeft Roemenië geen bewijsmateriaal verstrekt over het aantal en de aard van deze inbeslagnamen, hun waarde en de mate van realisatie ervan, ondanks het feit dat de Commissie hier uitdrukkelijk om heeft verzocht.

(251) Ten derde heeft Roemenië niet gedocumenteerd of gemotiveerd waarom de bovengenoemde invorderingsmaatregelen die door CFR Infrastructură zijn uitgevoerd zo laat na de mislukte privatisering in 2013 zijn opgestart. Roemenië heeft toegelicht noch gedocumenteerd waarom de ingeleide arbitrage- en gerechtelijke invorderingsprocedures niet het volledige bedrag dat CFR Marfă nog verschuldigd was aan CFR Infrastructură bestreken.

(252) De Commissie is daarom van oordeel dat uit een dergelijke mildheid bij de invordering van de schulden van CFR Marfă blijkt dat CFR Infrastructură zelfs in 2017 en 2018, lang na de mislukte privatisering van CFR Marfă in 2013, niet als een marktdeelnemer in een markteconomie heeft gehandeld bij het invorderen van de schulden van CFR Marfă.

(253) Ten vierde voert Roemenië aan dat CFR Infrastructură geen invordering kon eisen die tot een liquidatie van CFR Marfă zou leiden wegens de strategische aard van de onderneming (zie overweging 233 hierboven). Net als voor maatregel 2, geldt ook voor maatregel 5 dat Roemenië met dit argument erkent dat het werkelijke motief van CFR SA voor het niet opeisen van de schulden niet-economisch van aard was (zie de overwegingen 179, 180 en 181).

(254) Naast de bovengenoemde argumenten meent de Commissie dat een voorzichtige particuliere marktdeelnemer die zich in de situatie van CFR Infrastructură bevond ook om de volgende redenen niet nog jarenlang diensten was blijven verstrekken aan CFR Marfă zonder te trachten de schulden terug te vorderen, en zich jarenlang slechts te beperken tot de eenvoudige berekening van rente en boeten.

(255) Ten eerste stelt de Commissie vast dat CFR Infrastructură al sinds 2010 goed op de hoogte was van de moeilijke en gestaag verslechterende financiële situatie van CFR Marfă. Derhalve had CFR Infrastructură voldoende tijd om maatregelen voor te bereiden, intern te beoordelen en uit te voeren om zijn vorderingen te innen mocht zich in 2013 opnieuw een mislukte privatisering voordoen. In plaats van onmiddellijk invorderingsmaatregelen te treffen, onder meer door te trachten de door CFR Marfă verschuldigde bedragen via de rechtbank terug te vorderen, heeft CFR Infrastructură pas in 2017 dergelijke procedures voor een aanzienlijk bedrag van de schuld opgestart, dus pas op het moment dat de Commissie op het punt stond een formele procedure in te leiden. Meer specifiek heeft de commissaris voor Mededinging Roemenië in mei 2017 bezocht en de Roemeense autoriteiten ingelicht dat het waarschijnlijk was dat er in de zaak van CFR Marfă een besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure zou worden genomen. Volgens de Commissie zou een voorzichtige particuliere marktdeelnemer derhalve niet zo lang hebben gewacht om zijn schulden in te vorderen.

(256) Ten tweede heeft Roemenië op verzoek van de Commissie een aantal interne documenten overgelegd, zoals de notulen van de relevante aandeelhoudersvergaderingen van CFR Infrastructură en de presentaties/verslagen van de raad van bestuur die eraan ten grondslag liggen, waarbij CFR Infrastructură nota heeft genomen van de oplopende schulden van CFR Marfă, en besloten heeft geen gedwongen uitvoeringsmaatregelen te nemen of de toegang tot zijn spoorwegnet voor CFR Marfă te beperken. Roemenië heeft echter geen (intern opgestelde of aan externe adviseurs uitbestede) studies overgelegd op basis waarvan de beslissingen met betrekking tot het opeisen, of eerder het niet-opeisen, van de schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură in de periode na de schulden/aandelenruil van 2013 zijn genomen, en die vanuit economisch oogpunt een zeer milde aanpak van CFR Infrastructură ten aanzien van het terugvorderen van de schulden van CFR Marfă rechtvaardigen.

(257) Ten derde stelt de Commissie, zoals al is toegelicht met betrekking tot maatregel 2 hierboven (zie tabel 12 en de overwegingen 234 en 235), dat CFR Infrastructură niet kan worden beschouwd als een gebonden leverancier van CFR Marfă, en dus volledig afhankelijk van CFR Marfă als primaire bron van inkomsten in de periode na de schulden/aandelenruil van 2013. Hoewel CFR Marfă wat het goederenverkeer per spoor betreft bijna de helft van de markt vertegenwoordigde, vertegenwoordigde het minder dan een vijfde van de inkomsten van CFR Infrastructură vanaf de schulden/aandelenruil van 2013. Ook op het gebied van dynamiek bleef het aandeel van de inkomsten voor rekening van CFR Marfă in het totale goederenvervoer per spoor vanaf de schulden/aandelenruil van 2013 gestaag dalen. Tot slot was het, zelfs bij liquidatie van CFR Marfă na de invordering van schulden via een gerechtelijke procedure ingeleid door CFR Infrastructură in de periode na de mislukte privatisering van 2013, zeer onwaarschijnlijk dat het goederenvervoer met betrekking tot CFR Marfă volledig zou zijn verdwenen, aangezien de vervoersovereenkomsten en de activa van CFR Marfă nog steeds aanwezig zouden zijn op de markt en waarschijnlijk bediend zouden zijn door zijn concurrenten.

(258) Op basis van de voorgaande beschouwingen concludeert de Commissie dat maatregel 5 een voordeel oplevert voor CFR Marfă via niet-opeising van zijn schulden en, dienovereenkomstig, door CFR Marfă een betalingsregeling te bieden die het elders op de markt niet had aangetroffen, in de periode na de schulden/aandelenruil van 2013 en zolang de steunmaatregel van kracht is.

(259) Om het voordeel te bepalen dat verband houdt met de door de overheidsonderneming CFR Infrastructură aan CFR Marfă toegekende financiering in de vorm van niet-geïnde, opgebouwde schulden, herinnert de Commissie eraan dat particuliere banken en andere financiële instellingen al ruim vóór de schulden/aandelenruil van 2013 en na de daaropvolgende mislukte privatisering goed op de hoogte waren van de moeilijke situatie van CFR Marfă. Terwijl de financiële situatie even verbeterde na deze aanzienlijke afschrijving van schulden, bleef CFR Marfă niettemin verdere schulden opbouwen, met name ten aanzien van zijn belangrijkste leverancier — CFR Infrastructură — en de daaropvolgende jaren zonder uitzondering verliezen optekenen (zie overweging 241 hierboven). Er waren bijgevolg geen redenen om aan te nemen dat de kredietwaardigheid van CFR Marfă na de mislukte privatisering gewijzigd zou zijn. Integendeel, het stond zo goed als vast dat de onderneming geen langetermijnfinanciering zou kunnen verwerven op de markt.

(260) Om die reden en in dezelfde geest als de methodologie voor de maatregelen 1 en 2 (zie de overwegingen 203 tot en met 209 en 237, 238 en 239 hierboven) is het bedrag van het voordeel dat verband houdt met de door CFR Infrastructură toegekende financiering in de vorm van niet-geïnde, opgebouwde schulden van CFR Marfă na de schulden/aandelenruil van 2013 in het kader van maatregel 5 gelijk aan de hoofdsom van de achterstallige schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură tot en met 2018, verminderd met het bedrag van 115,79 miljoen RON (ongeveer 25,17 miljoen EUR), wat overeenkomt met de 15 % van maatregel 2 die niet is afgeschreven bij de schulden/aandelenruil van 2013 (zie overweging 240), en vermeerderd met de overeenkomstige marktrente tot en met 2018. De toekenning van de steun begint onmiddellijk na de schulden/aandelenruil van juni 2013 en de toekenningsdata van de steun zijn de data waarop de facturen die door CFR Infrastructură zijn afgegeven door CFR Marfă moesten worden betaald.

(261) De marktrente moet worden vastgesteld door de marktrentevoet toe te passen op de achterstallige hoofdsom.

(262) De Commissie stelt vast dat CFR Infrastructură al rente en boeten heeft aangerekend voor de achterstallige schulden van CFR Marfă (zie tabel 7 hierboven), die voor het jaar 2018 alleen […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) bedroegen. Wat de rente betreft: deze kan niet lager zijn dan de rente die overeenkomstig de mededeling van 2008 is berekend. De marktrentevoet is derhalve de grootste waarde van i) de rentevoet berekend volgens de mededeling van 2008 voor de voor maatregel 5 relevante periode, en ii) de rentevoet en boeten die door CFR Infrastructură voor de relevante periode na de schulden/aandelenruil van 2013 en tot en met 2018 zijn aangerekend en toegepast. Om die reden moet het bedrag van de rente en boeten dat werkelijk door CFR Infrastructură is aangerekend bij het bedrag van de hoofdsom worden gevoegd, als het percentage van de rente en boeten dat door CFR Infrastructură is toegepast op de achterstallige hoofdsom gelijk is aan of groter is dan de marktrentevoet die voor de achterstallige schulden van CFR Marfă moest worden aangerekend op basis van de mededeling van 2008. Indien de door CFR Infrastructură toegepaste rente en boeten lager liggen dan de marktrentevoet op basis van de mededeling van 2008, dan moet de marktrentevoet op basis van de mededeling van 2008 worden toegepast.

(263) In elk geval is het bedrag van de steun voor maatregel 5 ten minste 834,29 miljoen RON (ongeveer 181,37 miljoen EUR), wat het bedrag is van de totale achterstallige schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură aan het einde van 2018, verminderd met het bedrag van 115,79 miljoen RON (ongeveer 25,17 miljoen EUR), wat overeenkomt met de 15 % van maatregel 2 die niet is afgeschreven bij de schulden/aandelenruil van 2013 (zie overweging 240).

iii) Maatregel 3 — een schulden/aandelenruil ten belope van 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR)

(264) Volgens Roemenië (zie overweging 107 hierboven) was de schulden/aandelenruil goedgekeurd in het besluit van de Raad van 22 oktober 2013. Zoals hieronder in overweging 322 en volgende echter verder wordt toegelicht, is de Commissie van mening dat het bovengenoemde besluit van de Raad niet in de plaats treedt van de controle van de staatssteun; integendeel, in het memorandum van overeenstemming dat bij het besluit van de Raad is goedgekeurd, wordt vereist dat de regels inzake staatssteun voor de herstructureringsmaatregelen die door Roemenië moeten worden genomen worden nageleefd.

(265) In dit verband merkt de Commissie ook op dat de privatiseringsprocedure voor verschillende overheidsondernemingen waarnaar in het memorandum van overeenstemming met Roemenië wordt verwezen, werd gemonitord en weerspiegeld in verschillende verslagen van de Commissie, met inbegrip het verslag over Balance of Payments Assistance Programme. Romania, 2013-2015. In tegenstelling tot het standpunt van Roemenië (zie de overwegingen 107 tot en met 110 hierboven) is de Commissie echter van mening dat het aangehaalde verslag net de nadruk legt op het bestaan van bezorgdheden uit het oogpunt van staatssteun met betrekking tot de schulden/aandelenruil van 2013 ten gunste van CFR Marfă. Dit blijkt duidelijk uit de manier waarop de Commissie in het verslag toelicht dat dergelijke bezorgdheden inzake staatssteun zouden worden weggenomen door de beloofde en langverwachte privatisering. In elk geval werd de privatiseringsprocedure van CFR Marfă, ondanks de beloften van Roemenië in de verschillende memoranda van overeenstemming met de EU, na de mislukte poging tot privatisering in 2013 in feite nooit officieel opgestart, laat staan met succes afgerond, zelfs niet zes jaar na de schulden/aandelenruil van 2013. In het bijzonder brengt de Commissie in herinnering dat de besluiten van de Raad op basis waarvan een lidstaat gemachtigd is om een (belasting)vrijstelling in te voeren, de Commissie niet verhinderen om te onderzoeken of die vrijstelling staatssteun vormt. In dezelfde geest kan het bestaan van het door Roemenië aangehaalde besluit van de Raad niet door Roemenië worden ingeroepen voor legitieme verwachtingen (zie ook overweging 323 hieronder).

(266) In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat het argument van Roemenië dat de schulden/aandelenruil werd goedgekeurd met het oog op staatssteun bij het besluit van de Raad van 22 oktober 2013, ongegrond is.

(267) Verder is de Commissie, zoals is toegelicht in de overwegingen 179 tot en met 181 hierboven, van mening dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie evenmin van toepassing is met betrekking tot maatregel 3.

(268) Toch wordt eraan herinnerd dat de Commissie een dergelijke toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie heeft uitgevoerd in het besluit tot inleiding van de procedure. In het bijzonder betwijfelde de Commissie dat de openbare schuldeisers van CFR Marfă (namelijk ANAF en CFR Infrastructură) door de schulden/aandelenruil van 363 miljoen EUR goed te keuren, op dezelfde manier hebben gehandeld als een marktdeelnemer in een markteconomie zou doen en bijgevolg een voordeel hebben toegekend aan CFR Marfă. Meer specifiek betwijfelde de Commissie dat noodverordening nr. 61/2013 (zoals is vermeld in voetnoot 27 hierboven) om 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR) van de schulden van CFR Marfă in juni 2013 om te zetten in aandelen en op die manier de schulden van CFR Marfă aanzienlijk te verminderen, voldeed aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie.

(269) In het licht van het voorgaande zal de Commissie, ook al is ze van mening dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing is, de uitkomst van een hypothetische toetsing aan dit criterium toch ook nagaan voor maatregel 3.

(270) Om vast te stellen of maatregel 3 een onrechtmatig voordeel oplevert voor CFR Marfă, beoordeelt de Commissie of ANAF, eveneens de vertegenwoordiger van de andere openbare schuldeisers CNPP, ANOFM, CNAS, en CFR Infrastructură, de openbare schulden met dezelfde zorgvuldigheid heeft trachten terug te vorderen als een particuliere schuldeiser die ernaar streeft om de terugvordering van de aan hem verschuldigde schulden te maximaliseren.

(271) Wanneer een onderneming waarvan de financiële situatie aanzienlijk is verslechterd haar schuldeisers een akkoord of een reeks akkoorden voorstelt tot sanering van haar schulden om haar situatie te verbeteren en haar faillissement te voorkomen,,moet elke schuldeiser in dit verband wel een keuze maken tussen het bedrag dat hem in het kader van het voorgestelde akkoord wordt geboden en het bedrag dat hij na de eventuele liquidatie van de onderneming meent te kunnen verhalen. Zijn keuze wordt beïnvloed door een reeks factoren, zoals de omstandigheid of hij een hypothecaire, preferente of gewone schuldeiser is, de aard en de omvang van zijn eventuele zekerheden, zijn beoordeling van de kansen op herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming en de opbrengst die de liquidatie hem zou opleveren. Bovendien vereist de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie een realistische beoordeling van een faillissement ten aanzien van een herstructurering, wat betekent dat het bedrag dat hij zou ontvangen in geval van liquidatie vergeleken moet worden met de beoordeling van de kansen op herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming.

(272) Zoals is beschreven in de overwegingen 116 en 117 heeft Roemenië vastgesteld dat er sterke gelijkenissen bestonden tussen de maatregelen ten gunste van CFR Marfă en deze eerdere zaken met betrekking tot spoorwegmaatschappijen in handen van de staat waarbij de Commissie de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie heeft uitgevoerd en heeft vastgesteld dat de maatregelen geen staatssteun vormden.

(273) De Commissie voert aan dat het door Roemenië aangehaalde besluit inzake ZSSK Cargo (zie overweging 116 hierboven) betrekking heeft op een lening van 166 miljoen EUR die door Slowakije is toegekend aan de spoorwegvervoersexploitant Železničná Spoločnosť Cargo Slovakiathe Slovak. In dat specifieke geval heeft de Commissie vastgesteld dat: 1) er tegelijkertijd vergelijkbare indicatieve aanbiedingen van banken zijn gedaan; 2) de aangerekende rente op basis van een benchmarking grotendeels overeenstemde met de rentevoeten die door ondernemingen in een vergelijkbare financiële situatie zijn betaald; 3) de lening was toegekend op basis van een studie die aantoonde dat de onderneming in staat zou zijn om de lening terug te betalen.

(274) De Commissie brengt in herinnering dat de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie per geval wordt uitgevoerd, met de nodige aandacht voor de specifieke kenmerken van elke situatie. De beoordeling en de bevinding dat de lening marktconform was in de Slowaakse zaak verschilt sterk van de situatie bij CFR Marfă, waar de maatregelen de vorm aannemen van een jarenlange niet-opeising van schulden en een aanzienlijke schuldafschrijving voor reguliere commerciële activiteiten. Bijgevolg is de beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie bij deze specifieke zaak gebaseerd op een ander kader en leidt deze niet noodzakelijk tot dezelfde conclusie.

(275) Tabel 14 Bron:I.i)ii)II.iii)iv)v)vi) Nadere gegevens over de bedragen aan schuld die zijn afgeschreven via de schulden/aandelenruil van 2013

De Commissie stelt vast dat de schulden/aandelenruil gebaseerd was op eerdere opgebouwde verplichtingen van CFR Marfă ten aanzien van ANAF en CFR Infrastructură, zoals is weergegeven in de onderstaande tabel. Berekeningen van de Commissie gebaseerd op bijlage 4 van de opmerkingen van Roemenië over het besluit tot inleiding van de procedure, blz. 3 en het antwoord van Roemenië van mei 2017, punt 17. Verplichtingen die onder de schulden/aandelenruil vallen Vóór de schulden/aandelenruil van juni 2013 Schulden/aandelenruil van juni 2013 Bedrag aan schuld omgezet in aandelen Aandeel van de schuld omgezet in aandelen (%) Miljoen RON Miljoen EUR Miljoen RON Miljoen EUR Verplichtingen jegens de staatsbegroting waarvan 1001,2 217,65 1001,2 217,65 100 hoofdsom […] […] […] […] rente en boeten […] […] […] […] Uitstaande schulden jegens CFR Infrastructură waarvan: 783,78 170,39 667,99 145,22 85 uit hoofde van OUG 32/2013 waarvan: 527,20 114,61 67 hoofdsom […] […] rente en boeten […] […] uit hoofde van OUG 61/2013 waarvan: 140,79 30,61 18 hoofdsom […] […] rente en boeten […] […] TOTAAL 1784,98 388,04 1669,19 362,87 94

(276) In zijn opmerkingen tijdens het onderzoek heeft Roemenië, ondanks de uitdrukkelijke uitnodiging hiertoe van de Commissie in overweging 132 van het besluit tot inleiding van de procedure, geen nieuwe relevante informatie verstrekt over en als aanvulling op het Deloitte-verslag, met betrekking tot de geschiktheid van de schulden/aandelenruil van 2013 en de manier waarop die is uitgevoerd. In plaats daarvan heeft Roemenië de conclusies van het Deloitte-verslag herhaald, die al in het besluit tot inleiding van de procedure waren bekritiseerd.

(277) Roemenië heeft evenmin enige beschikbare contemporaire informatie verstrekt op basis waarvan het de schulden/aandelenruil van 2013 heeft goedgekeurd, onder meer informatie die beschikbaar was tijdens de due diligence-procedure en verslagen over de waarde van de activa van CFR Marfă die zijn opgesteld voor een volgende privatisering na de mislukte privatisering in 2013, gegevens over de hypothesen en benchmarks ter ondersteuning van de in het Deloitte-verslag toegepaste disconteringspercentages, de waarde en motivering van de liquidatiefactoren die zijn gebruikt om de maximaal mogelijke opbrengsten van een verkoop van de activa van CFR Marfă te bepalen in het kader van een faillissementsprocedure en alle andere informatie zodat aanvullende afschrijvingen in aanmerking kunnen worden genomen in het geval van een uitgesteld faillissement.

(278) Ondanks het uitdrukkelijke verzoek van de Commissie in overweging 132 van het besluit tot inleiding van de procedure heeft Roemenië geen raming gegeven van het door de Roemeense staat verwachte rendement van het investeren in een onderneming met een zware schuldenlast zoals CFR Marfă op het moment van de schulden/aandelenruil van 2013, noch een behoorlijke motivering hiervoor.

(279) Ten eerste is de Commissie van oordeel dat het scenario van de schulden/aandelenruil enkel levensvatbaar was indien deze onmiddellijk gevolgd werd door een privatisering van CFR Marfă, die echter niet plaatsvond. De openbare schuldeisers en CFR Infrastructură waren al jaren op de hoogte van de moeilijke financiële situatie van CFR Marfă, en de vooruitzichten van een privatisering van de onderneming waren risicovol, ook in het licht van de eerdere mislukte pogingen om de onderneming te privatiseren. Bovendien was het duidelijk dat zeer weinig potentiële kopers in de periode vlak vóór de schulden/aandelenruil interesse vertoonden in de onderneming en dat de kans op een geslaagde privatisering niet gegarandeerd was. De Commissie is van mening dat geen enkele verstandige marktdeelnemer in een markteconomie zou zijn overeengekomen om dergelijke aanzienlijke bedragen aan schuld af te schrijven van een onderneming in moeilijkheden, zoals CFR Marfă op dat moment, zonder te verzekeren dat deze schulden opnieuw verschuldigd worden bij het niet-slagen van de privatisering (bv. via een terugvorderingsmechanisme en met aanvullende garanties voor de door CFR Marfă aan hen verschuldigde bedragen in het geval van een liquidatie als gevolg van een mislukte privatisering). In dit geval hebben de Roemeense autoriteiten de ruil uitgevoerd zonder dergelijke voorzorgsmaatregelen, wat bevestigt dat de schulden/aandelenruil van 2013 niet aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie voldeed.

(280) Ten tweede is de Commissie van mening dat bij het besluit van de staat om de schulden/aandelenruil te ondernemen factoren in aanmerking zijn genomen die gewoonlijk geen invloed hebben op het gedrag van een marktdeelnemer. Zoals Roemenië erkent in zijn talrijke opmerkingen tijdens het onderzoektijdvak is een liquidatie van de onderneming nooit een deugdelijke optie geweest voor de verschillende openbare schuldeisers. In feite werd aangenomen dat alle invorderingsmaatregelen die zouden leiden tot de blokkering van de activiteiten van CFR Marfă de nationale veiligheid en de nationale economie zouden ondermijnen, en aanzienlijke sociale gevolgen zouden hebben (zie de bovenstaande overwegingen 78, 82, 169 en 170).

(281) Ten derde, en naast de afschrijving zonder enige securitisatie van die schulden, is de Commissie ook van mening dat, hoewel het Deloitte-verslag is opgesteld in 2013, slechts enkele maanden voordat Roemenië besloot om zijn schulden om te zetten in aandelen van CFR Marfă (d.w.z. in juni 2013), de studie zelf onvoldoende grond bood voor het besluit van Roemenië.

(282) Meer specifiek voert de Commissie op de eerste plaats aan dat de belangrijkste bijdrage aan de ramingsmethode voor de inkomsten in feite is verstrekt door CFR Marfă zelf en niet is gecontroleerd door een onafhankelijke adviseur. Zoals is toegelicht in recente rechtspraak, ligt de bewijslast bij de lidstaat die betoogt dat hij als een particuliere investeerder heeft gehandeld om al het nodige bewijsmateriaal te leveren om aan te tonen dat hij heeft gehandeld als een particuliere investeerder die winst nastreeft op lange termijn. Studies die gebaseerd zijn op niet-gecontroleerde ramingen afkomstig van de onderneming zelf zijn in dit verband niet betrouwbaar. Verder stelt de Commissie ook dat de Roemeense autoriteiten weliswaar op de hoogte zijn van de zwakke punten van dergelijke prognoses en ramingen, maar niet de moeite hebben genomen om een gevoeligheidsanalyse uit te voeren van de prognoses en van de onderliggende aannamen, en evenmin de waarschijnlijkheid van de resultaten en de gebeurtenissen hebben beoordeeld. Zo waren de prognoses bij het scenario van privatisering bijvoorbeeld gebaseerd op de te optimistische aanname dat de bedrijfsopbrengsten van CFR Marfă tussen 2013 en 2017 met […] % zouden stijgen, voornamelijk als gevolg van een stijging van […] % in ton/kilometer. Uit de gegevens uit het verleden blijkt echter dat de activiteiten van CFR Marfă in de tien jaar voorafgaand aan de geplande privatisering consistent verminderd zijn (zie de evolutie van de marktaandelen van CFR Marfă in tabel 1 en een voortdurende, aanzienlijke daling van de inkomsten van CFR Marfă in de bovenstaande tabel 4).

(283) In dit verband merkt de Commissie verder op dat het positieve resultaat van het Deloitte-verslag ter ondersteuning van de schulden/aandelenruil berustte op een daaropvolgende geslaagde privatisering. In het Deloitte-verslag wordt bevestigd dat gezien de economische situatie van de onderneming [CFR Marfă] en de evolutie van de begrotingsschulden van CFR Marfă, zou dit er toe leiden dat die schulden zouden blijven stijgen als gevolg van de voortzetting van de activiteiten van CFR Marfă zonder liquidatie of privatisering, met zelfs slechtere vooruitzichten op terugvordering dan de huidige vooruitzichten [2013].

(284) Het Deloitte-verslag bevat echter geen beoordeling van de vooruitzichten van een tweefasige privatisering van CFR Marfă (d.w.z. een 1e fase in 2013 met de privatisering van een meerderheidsaandeel van 51 %, en een 2e fase in 2017 met de privatisering van een minderheidsaandeel van 49 %). Op het moment dat onherroepelijk tot de schulden/aandelenruil was besloten (d.w.z. op 13 juni 2013), waren er geen bindende biedingen ingediend en was het nog steeds niet duidelijk of de privatisering zou slagen. Volgens openbaar beschikbare informatie was de eerste poging om CFR Marfă te privatiseren in 2013 geannuleerd en opnieuw bekendgemaakt (zie de bovenstaande overwegingen 31 tot en met 33). Hoewel er drie vooraf geselecteerde bieders waren, hadden deze bieders alleen hun niet-bindende blijken van belangstelling ingediend, zonder een vaste verbintenis. Daarnaast hebben alle vooraf geselecteerde bieders, met uitzondering van GFR, zich volgens openbaar beschikbare informatie in juni 2013 uit de transactie teruggetrokken (zie bovenstaande overweging 37). Bovendien is de privatisering, ondanks het feit dat GFR een bindende bieding had ingediend, niet geslaagd.

(285) De Commissie stelt verder vast dat de staat bij het gematigde scenario van de geplande privatisering van het meerderheidsaandeel van 51 % in CFR Marfă in 2013 verwachtte […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) te verdienen, en dat de overige […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) naar verwachting zou worden verworven bij een tweede fase van de privatisering in 2017 (zie de bovenstaande overwegingen 30 tot en met 34). Dit moet worden vergeleken met de resultaten van een relatief zekere uitkomst van het liquidatiescenario, die (in het beste geval) slechts 88,22 miljoen RON (ongeveer 19 miljoen EUR) lager zouden zijn dan bij het zeer onzeker scenario van een tweefasige privatisering.

(286) Daarnaast werd in het liquidatiescenario een korting op de marktwaarde van de activa ([…] miljoen RON) toegepast, gemiddeld tussen […] % en […] %. Indien een lagere korting op de marktwaarde van de activa was toegepast, waren de resultaten van het liquidatiescenario zelfs nog hoger geweest. Zoals hierboven is vermeld, heeft Roemenië echter geen motivering voor de gekozen liquidatiefactoren verstrekt of een benchmark die de accountantskantoren tijdens de desbetreffende periode daadwerkelijk hebben gebruikt voor vergelijkbare ramingen.

(287) De Commissie heeft haar verzoek herhaald en Roemenië gevraagd om de niveaus van de toepasselijke wettelijke liquidatiefactoren tijdens de beoordelingsperiode te verstrekken. Als reactie hierop heeft Roemenië aangevoerd dat de wet met betrekking tot de waardering van de activa van de schuldenaar bij de invorderings- of insolventieprocedures, ongeacht of het om roerende en/of onroerende activa gaat, niet uitdrukkelijk een verlaging voorziet bij de liquidatie, maar dat dit wordt ingegeven door verschillende factoren, zoals: de door de schuldeisers goedgekeurde waarderingsmethode, afzonderlijk of in groep; de aard van de activa; marktaantrekkelijkheid; mate van slijtage; de interesse van potentiële bieders enz. Daarom is het, aangezien er in die hypothese een waaier aan variabele factoren bestaan, […] niet mogelijk om de uitkomst van de waardering in te schatten.

(288) Tegen deze achtergrond is de Commissie van mening dat de resultaten van het liquidatiescenario relatief zeker lijken, aangezien het succes van een liquidatieprocedure niet afhangt van de beschikbaarheid van één enkele koper en gezien de beperkende aannamen betreffende de verkoopprijs van de afzonderlijke activa in het privatiseringsscenario.

(289) Wat de vorderingen van ANAF (en andere openbare schuldeisers — CNPP, ANOFM en CNAS) en CFR Infrastructură ten aanzien van CFR Marfă betreft, oordeelt de Commissie dat de schulden/aandelenruil van 2013 niet de best beschikbare optie was om de aan hen verschuldigde bedragen terug te vorderen. Uitgaande van het liquidatiescenario in het Deloitte-verslag had ANAF [90-100] % van de vorderingen van de openbare schuldeisers kunnen terugvorderen, terwijl ANAF in 2010 100 % van de vorderingen van openbare schuldeisers had kunnen terugvorderen in een liquidatiescenario. Uitgaande van het liquidatiescenario voor 2012 uit hetzelfde Deloitte-verslag had CFR Infrastructură geen vooruitzicht op terugvordering (zie onderstaande tabel 15), terwijl CFR Infrastructură in het liquidatiescenario voor 2010 naar verwachting [40-50] % van zijn vorderingen had kunnen innen (zie bovenstaande tabel 11). Er moet echter worden opgemerkt dat ANAF (en andere openbare schuldeisers) en CFR Infrastructură tussen 2010 en 2012 hebben toegestaan dat CFR Marfă de schulden jegens hen liet oplopen met [90-100] % (gebaseerd op de bovenstaande tabel 7).

(290) Tabel 15 Bron:——————— Overzicht van de terugvorderingsbedragen onder het liquidatiescenario in het Deloitte-verslag

De Commissie is van mening dat juist deze stijging van de schulden in de loop van de tijd ervoor gezorgd heeft dat de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in 2013 voor de schulden/aandelenruil zoals is beschreven in het Deloitte-verslag positief was, zij het gebaseerd op de onrealistische aanname van een privatisering op korte termijn. De hogere schuldenlast van CFR Marfă aan de geconsolideerde staatsbegroting (namelijk ANAF, CNPP, ANOFM en CNAS) en CFR Infrastructură tot 2013 heeft geleid tot een lager terugvorderingspercentage in het liquidatiescenario van 2012 dan in het scenario van de schulden/aandelenruil. Bijgevolg heeft deze hogere schuld aan de geconsolideerde staatsbegroting en CFR Infrastructură gezorgd voor een toename van het bedrag dat moest worden ingevorderd bij de schulden/aandelenruil gevolgd door privatisering, op grond van de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie zoals is uitgevoerd in het Deloitte-verslag, met […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), aangezien in dit scenario werd aangenomen dat CFR Marfă al zijn resterende uitstaande schulden (d.w.z. de schulden die niet onder de schulden/aandelenruil vielen) zou terugbetalen. Opmerkingen van Roemenië, 24 december 2015, toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, Deloitte, 29 maart 2013. In miljoen RON 31.12.2012 Terugvorderingsbedragen in 2012 (bij benadering) Terugvordering % in 2012 Boekwaarde van activa […] Liquidatiewaarde van activa […] Liquidatiekosten […] […] 100 % Salarissen […] […] 100 % Gegarandeerde schulden (bankleningen) […] […] 100 % Subtotaal […] […] […] Schulden aan de staatsbegroting (belastingschulden en sociale bijdragen) […] […] [90-100] Schulden aan de staatsbegroting bij liquidatie […] […] [90-100] Subtotaal […] […] […] Handelsschulden aan overheidsondernemingen […] […] [0-5] Handelsschulden aan andere schuldeisers […] […] [0-5] Totale schuld die niet onder de liquidatiewaarde van activa valt […]

(291) Op basis van de voorgaande overwegingen concludeert de Commissie dat maatregel 3 een voordeel oplevert voor CFR Marfă via de niet-opeising en afschrijving van opgebouwde schulden dat is toegekend op het moment van de schulden/aandelenruil. De waarde van deze steun komt overeen met het volledige bedrag van de schulden die zijn afgeschreven via de schulden/aandelenruil, namelijk 1669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR). De Commissie stelt vast dat de steun in het kader van maatregel 3 afkomstig is uit dezelfde middelen van maatregel 1 en uit 85 % van de middelen van maatregel 2, die dienovereenkomstig in aanmerking wordt genomen bij de vaststelling van het totaalbedrag van de steun om dubbeltelling te voorkomen.

iv) Algemene beoordeling van het economische voordeel van de maatregelen 1, 2, 3 en 5

(292) Nadat de aanwezigheid van het economisch voordeel met betrekking tot elke maatregel afzonderlijk is vastgesteld, zal de Commissie ook een algemenere beoordeling uitvoeren over het feit of de maatregelen kunnen worden beschouwd als een aanhoudend staatsingrijpen in CFR Marfă.

(293) De Commissie stelt dat CFR Marfă sinds 2008 geen winst heeft gemaakt en het voorwerp was van meerdere mislukte pogingen tot privatisering, waarvan geen enkele heeft geleid tot de liquidatie van CFR Marfă, ondanks de voortdurend verslechterende financiële situatie. Verder lijken de hierboven beschreven maatregelen 1, 2, 3 en 5 onlosmakelijk met elkaar verbonden te zijn en maken zij deel uit van hetzelfde hoofddoel om CFR Marfă jarenlang te ondersteunen en op de markt te houden, evenals het veiligstellen van banen voor de werknemers van CFR Marfă, via het niet-opeisen van schulden, het afschrijven van schulden en het voortzetten van de verlening van infrastructuurdiensten.

(294) Deze strategie van de staat om er met alle beschikbare middelen voor te zorgen dat CFR Marfă het hoofd boven water kan houden, komt nog duidelijker naar voren wanneer de volgende aspecten in aanmerking worden genomen: i) dezelfde identiteit van de verleners van de maatregelen, die allemaal overheidsagentschappen of -organen zijn; ii) de chronologie van de desbetreffende maatregelen (de maatregelen 1 en 2 zijn toegekend in de periode 2010-2013, terwijl maatregel 3 in juni 2013 is toegekend, louter als gevolg van de beslissing om een enorme schuldopbouw toe te staan in de voorgaande periode); iii) de doelstellingen ervan, namelijk CFR Marfă te allen prijze actief houden op de markt en liquidatie vermijden, en iv) de (risico- en financiële) situatie van de onderneming in deze hele periode die meer dan acht jaar duurt.

(295) Bovendien zou maatregel 3 zonder de maatregelen 1 en 2 niet hebben bestaan. De gecumuleerde schulden aan de staatsbegroting in het kader van maatregel 1 (directe interventie) en aan CFR Infrastructură als gevolg van de voortzetting van de dienstverlening in het kader van maatregel 2 (indirecte interventie) zijn later omgezet in maatregel 3. Maatregel 3 leidt tot een versterkt voordeel voor CFR Marfă naast de maatregelen 1 en 2 samen en kan niet los worden gezien van het voordeel in het kader van de maatregelen 1 en 2.

(296) Aangezien maatregel 3 voortvloeit uit de maatregelen 1 en 2 en aangezien maatregel 5 louter een voortzetting is van maatregel 2, vormen al deze maatregelen een reeks van elkaar afhankelijke interventies die verbonden zijn door de gemeenschappelijke doelstelling van de staat om te zorgen dat CFR Marfă het hoofd boven water houdt en die dus toerekenbaar zijn aan de staat. De Commissie stelt ook vast dat er na een 2013 een verschuiving plaatsvond waarbij CFR Marfă niet langer schulden optekende ten aanzien van de staatsbegroting, maar in plaats daarvan aanzienlijke hogere schulden ten aanzien van CFR Infrastructură optekende. Dat wordt verklaard door het feit dat de afwezigheid van uitstaande schulden jegens ANAF een voorwaarde was voor alle bieders om te kunnen deelnemen aan oproepen tot inschrijvingen met betrekking tot het verlenen van vervoersdiensten voor bepaalde overheidsondernemingen.

(297) In het algemeen zou een marktdeelnemer in een markteconomie, ook omwille van de eerdere mislukte pogingen tot privatisering, in een situatie die het nauwst aansluit bij die van de staat eerst getracht hebben zijn schuldinvordering van CFR Marfă te maximaliseren door alle mogelijke beschikbare middelen uit te putten, met inbegrip van manieren om het Hof te verzoeken om de verschillende vorderingen tijdig in te vorderen en bijgevolg de liquidatie van CFR Marfă op gang te brengen.

(298) De totale steun die door de staat aan CFR Marfă is toegekend is derhalve gelijk aan het totaalbedrag van de schulden (inclusief hoofdsom, rente en boeten) die CFR Marfă verschuldigd is in het kader van de maatregelen 1, 2 en 5 plus het verschil tussen de rente en boeten die door ANAF en CFR Infrastructură zijn aangerekend en de marktrentevoet die is berekend overeenkomstig de mededeling van 2008. De aan CFR Marfă toegekende steun in het kader van maatregel 3 in de vorm van de schulden/aandelenruil van ongeveer 363 miljoen EUR in 2013 is al vervat in het bedrag van de steun in het kader van de maatregelen 1 en 2 en bijgevolg wordt deze niet bij het in te vorderen bedrag gerekend om dubbeltelling te vermijden.

Vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten

(299) Overheidssteun houdt het risico in dat de mededinging wordt vervalst, zelfs indien de begunstigde onderneming met die steun niet wordt geholpen te groeien en haar marktaandeel te vergroten. Het is voldoende dat de onderneming dankzij de steun een sterkere concurrentiepositie kan behouden dan het geval was geweest indien de steun niet was verschaft. In dat verband is het, wil steun geacht worden de mededinging te vervalsen, doorgaans voldoende dat steun de begunstigde ervan een voordeel verleent door de onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen.

(300) Overheidssteun voor ondernemingen vormt alleen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. In dat verband hoeft niet te worden vastgesteld dat de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten daadwerkelijk heeft beïnvloed, maar moet enkel worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden. De Unierechter heeft met name geoordeeld dat wanneer steun van een lidstaat de positie van bepaalde ondernemingen in het handelsverkeer [binnen de Unie] versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed.

(301) Overheidssteun kan ook worden geacht het handelsverkeer tussen de lidstaten te kunnen beïnvloeden indien de begunstigde onderneming niet direct in het grensoverschrijdende handelsverkeer actief is. Zo kan de subsidie het voor marktdeelnemers uit andere lidstaten moeilijker maken om de markt te betreden, omdat het lokale aanbod in stand wordt gehouden of wordt verruimd.

(302) CFR Marfă is actief op het gebied van goederenvervoer per spoor, d.w.z. op concurrerende markten in Europa (zie de bovenstaande overwegingen 13 tot en met 16). De Commissie is van oordeel dat de maatregelen 1, 2, 3 en 5 de concurrentiepositie van CFR Marfă ten opzichte van zijn nationale en internationale concurrenten op de interne markt kan verbeteren door CFR Marfă de kans te bieden om zijn activiteiten voort te zetten en openbare schulden via een schulden/aandelenruil af te schrijven.

(303) Op grond hiervan concludeert de Commissie dat de maatregelen 1, 2, 3 en 5 de mededinging kunnen of te dreigen te vervalsen en dat zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

Conclusie inzake het bestaan van steun

(304) Aangezien voor vier van de vijf maatregelen is voldaan aan alle voorwaarden voor het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie de punten 4.1.2. tot en met 4.1.6 hierboven) luidt de conclusie van de Commissie dat:

(304)

1) maatregel 1 staatssteun vormt die gelijk is aan de hoofdsom van de achterstallige schulden die CFR Marfă aan ANAF (en de andere openbare schuldeisers) verschuldigd is tussen en tussen 2010 en de aandelen/schuldenruil van 2013 ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR, zie tabel 8) plus de overeenkomstige marktrente (en boeten). In elk geval bedraagt het totaalbedrag van de steun voor maatregel 1 ten minste 1001,2 miljoen RON (ongeveer 217,65 miljoen EUR), bestaande uit de hoofdsom aan schulden van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) en de door ANAF tot juni 2013 aangerekende rente en boeten van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR, zie overweging 209), waaraan de marktrentevoet nog kan worden toegevoegd (overweging 209). De toekenning van de steun begint in 2010 en de toekenningsdata van de steun zijn de data waarop de facturen die door ANAF (en door de andere door ANAF vertegenwoordigde openbare schuldeisers) zijn afgegeven door CFR Marfă moesten worden betaald, tot de schulden/aandelenruil in juni 2013;

2) maatregel 2 staatssteun vormt die gelijk is aan de hoofdsom van de achterstallige schulden die CFR Marfă aan CFR Infrastructură verschuldigd is vlak vóór de aandelen/schuldenruil van 2013 (ongeveer […] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR, zie voetnoot 179, plus de hoofdsom van de niet-afgeschreven achterstallige schulden) en de overeenkomstige marktrente (en boeten). In elk geval bedraagt het totaalbedrag van de steun voor maatregel 2 ten minste 783,78 miljoen RON (ongeveer 170,39 miljoen EUR) — wat overeenkomt met de hoofdsom die is afgeschreven in juni 2013 ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR), plus de achterstallige schulden die niet zijn afgeschreven in 2013 (115,79 miljoen RON, ongeveer 25,17 miljoen EUR), plus ten minste de rente die daadwerkelijk is aangerekend door CFR Infrastructură ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR) (zie overweging 239), waaraan de marktrentevoet nog kan worden toegevoegd (overweging 238). De toekenning van de steun begint in 2010 en duurt tot de schulden/aandelenruil van juni 2013, en de toekenningsdata van de steun zijn de data waarop de facturen die door CFR Infrastructură zijn afgegeven door CFR Marfă moesten worden betaald, tot de schulden/aandelenruil in juni 2013;

3) maatregel 3 staatssteun vormt voor het totaalbedrag van de schulden/aandelenruil van juni 2013, namelijk 1669,19 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR). Zoals hierboven uiteengezet is (zie overweging 291) is de steun in het kader van maatregel 3 al vervat in de steun in het kader van maatregel 1 en maatregel 2, en moet de steun in het kader van maatregel 3 derhalve niet bij een totaal steunbedrag worden gevoegd om dubbeltelling van de hoofdsommen en rente met betrekking tot de maatregelen 1 en 2 en afgeschreven in het kader van maatregel 3 te vermijden;

4) maatregel 4 geen staatssteun vormt, aangezien de schulden/aandelenruil van juni 2013 tot 2018 hierin is opgenomen;

5) maatregel 5 staatssteun vormt die gelijk is aan de hoofdsom van de achterstallige schulden vanaf de schulden/aandelenruil van juni 2013 tot eind 2018 verminderd met het resterende bedrag van de achterstallige schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură die niet onder de schulden/aandelenruil van juni 2013 vielen (in totaal een bedrag van 115,79 miljoen RON, ongeveer 25,17 miljoen EUR, dat onderdeel vormt van maatregel 2) plus de overeenkomstige marktrente (en boeten). In elk geval is het bedrag van de steun voor maatregel 5 ten minste 834,29 miljoen RON (ongeveer 181,37 miljoen EUR), wat het bedrag is van de totale achterstallige schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură aan het einde van 2018, verminderd met het bedrag van 115,79 miljoen RON (ongeveer 25,17 miljoen EUR), wat overeenkomt met de 15 % van maatregel 2 die niet is afgeschreven bij de schulden/aandelenruil van 2013 (zie de overwegingen 240 en 263), waaraan de marktrentevoet nog kan worden toegevoegd (overweging 262). De toekenning van de steun begint onmiddellijk na de schulden/aandelenruil van juni 2013 en de toekenningsdata van de steun zijn de data waarop de facturen die door CFR Infrastructură zijn afgegeven door CFR Marfă moesten worden betaald.

Onderneming in moeilijkheden

(305) In de R&H-richtsnoeren van 2004 en 2014 wordt een definitie gegeven van ondernemingen in moeilijkheden om de verenigbaarheid in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag te kunnen beoordelen.

Toepasselijkheid van de R&H-richtsnoeren van 2004 en 2014

(306) Volgens punt 137 van de R&H-richtsnoeren van 2014 zal de Commissie reddings- of herstructureringssteun die zonder haar toestemming — en dus in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag — is toegekend, op grond van deze richtsnoeren onderzoeken op zijn verenigbaarheid met de interne markt wanneer die steun geheel of gedeeltelijk na de bekendmaking van deze richtsnoeren in het Publicatieblad van de Europese Unie is toegekend. (nadruk toegevoegd)

(307) Verder zal de Commissie volgens punt 138 van de R&H-richtsnoeren van 2014 in alle overige gevallen het onderzoek uitvoeren op basis van de op het tijdstip van de toekenning van de steun geldende richtsnoeren.

(308) Zoals is toegelicht in voetnoot 27 en in de overwegingen 24, 77 en 86, zijn de maatregelen 1 en 2 (de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting en aan CFR Infrastructură) in 2013 grotendeels in aandelen omgezet via maatregel 3. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat de maatregelen 1, 2 en 3 vóór de publicatie van de R&H-richtsnoeren van 2014 zijn toegekend. Maatregel 5 vond plaats nadat maatregel 3 was uitgevoerd in 2013, en duurde voort na de bekendmaking van de R&H-richtsnoeren van 2014 (d.w.z. op 31 juli 2014). Aangezien de maatregelen 1, 2, 3 en 5 staatssteun vormen, was de steun niet onderworpen aan goedkeuring door de Commissie. Bijgevolg vormen ze onrechtmatige steun (zie punt 4.3 en de overwegingen 319 en 320).

(309) In het licht van het voorgaande herhaalt de Commissie haar conclusies van het besluit tot inleiding van de procedure en stelt zij dat de R&H-richtsnoeren van 2004 van toepassing zijn voor de beoordeling van de maatregelen 1, 2 en 3 en dat de R&H-richtsnoeren van 2014 van toepassing zijn voor de beoordeling van maatregel 5.

(310) Hoe dan ook zou de conclusie dat CFR Marfă een onderneming in moeilijkheden is hetzelfde zijn op grond van de R&H-richtsnoeren van 2004 en die van 2014.

Beoordeling van de financiële situatie van CFR Marfă op grond van de R&H-richtsnoeren van 2004 en 2014

(311) Zoals hierboven is aangegeven, zijn de R&H-richtsnoeren van 2004 van toepassing op de maatregelen 1, 2 en 3. Volgens punt 10, onder a), van de R&H-richtsnoeren van 2004 verkeert een onderneming in moeilijkheden wanneer in het geval van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid: wanneer meer dan de helft van het maatschappelijk kapitaal is verdwenen en meer dan een kwart van dit kapitaal tijdens de afgelopen twaalf maanden is verloren gegaan.

(312) CFR Marfă is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (zie overweging 11 hierboven). Zoals is weergegeven in tabel 4, waren de reserves van CFR Marfă sinds 2009 ontoereikend om zijn verliezen op te vangen. In 2009 raakte CFR Marfă 62 % van zijn geplaatst aandelenkapitaal kwijt als gevolg van de gecumuleerde verliezen ten belope van 141,84 miljoen RON (ongeveer 31 miljoen EUR) en een jaarlijks verlies van 341,98 miljoen RON (ongeveer 74 miljoen EUR). In 2012 en 2013 raakte CFR Marfă 443 % en 71 % van zijn geplaatst aandelenkapitaal kwijt als gevolg van de gecumuleerde verliezen ten belope van respectievelijk 1149,12 miljoen RON (ongeveer 250 miljoen EUR) en 1565,68 miljoen RON (ongeveer 340 miljoen EUR), en een jaarlijks verlies van respectievelijk 405,09 miljoen RON (ongeveer 88 miljoen EUR) en 262,92 miljoen RON (ongeveer 57 miljoen EUR).

(313) Daarnaast blijkt CFR Marfă ook in moeilijkheden te verkeren op grond van de bepalingen van punt 11 van de R&H-richtsnoeren van 2004. Meer specifiek werd CFR Marfă, zoals is weergegeven in tabel 4 hierboven, geconfronteerd met: i) aanhoudende zware verliezen, ten minste sinds 2009 (verliezen van 141,84 miljoen RON (ongeveer 30,83 miljoen EUR) in 2009, 535,27 miljoen RON (116,36 miljoen EUR) in 2010, 405 miljoen RON (ongeveer 88,04 miljoen EUR) in 2012 en 263 miljoen RON (ongeveer 57,17 miljoen EUR) in 2013, wat heeft geleid tot een negatief eigen vermogen (– 343,5 miljoen RON (ongeveer – 74,67 miljoen EUR) in 2010 en – 904,6 miljoen RON (ongeveer – 196,65 miljoen EUR) in 2012); ii) een toenemende schuldenlast (van 1261,6 miljoen RON (ongeveer 274,26 miljoen EUR) in 2009 die gestaag is gestegen tot 2186,6 miljoen RON (ongeveer 475,35 miljoen EUR) in 2012), en iii) dalende inkomsten (omzet die gestaag is gedaald van 1097,3 miljoen RON (ongeveer 238,54 miljoen EUR) in 2009 tot 1020,6 miljoen RON (ongeveer 221,87 miljoen EUR) in 2012). Bijgevolg is CFR Marfă overeenkomstig de punt 10, onder a), en punt 11 van de R&H-richtsnoeren van 2004 sinds 2009 een onderneming in moeilijkheden.

(314) Zoals hierboven is aangegeven (zie overweging 309), zijn de R&H-richtsnoeren van 2014 van toepassing op maatregel 5. Volgens punt 20, onder a), van de R&H-richtsnoeren van 2014 verkeert een onderneming in moeilijkheden wanneer in het geval van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid: meer dan de helft van haar geplaatste aandelenkapitaal is verdwenen door de opgebouwde verliezen. Dit is het geval wanneer het in mindering brengen van de opgebouwde verliezen op de reserves (en alle andere elementen die doorgaans worden beschouwd als een onderdeel van het eigen vermogen van de onderneming), een negatief cumulatief bedrag oplevert dat hoger is dan de helft van het geplaatste aandelenkapitaal. Daarnaast wordt een onderneming volgens punt 20, onder c), van de R&H-richtsnoeren van 2014 beschouwd als een onderneming in moeilijkheden wanneer zij, zonder overheidsingrijpen, op korte of middellange termijn vrijwel zeker gedoemd is te verdwijnen.

(315) Roemenië heeft aangevoerd dat CFR Marfă na 2014 niet in moeilijkheden verkeerde en verkeert zoals is bedoeld in de R&H-richtsnoeren (mededeling 2014/C 249/01).

(316) De Commissie stelt echter dat de financiële situatie van CFR Marfă in 2014, het jaar na de schulden/aandelenruil van 2013, bleef verslechteren. CFR Marfă raakt 73 % van zijn geplaatst aandelenkapitaal kwijt als gevolg van de gecumuleerde verliezen ten belope van 1828,88 miljoen RON (ongeveer 398 miljoen EUR) en een jaarlijks verlies van 27,16 miljoen RON (ongeveer 5,9 miljoen EUR). Hoe dan ook zou de situatie van CFR Marfă in 2014 en de daaropvolgende jaren nog veel slechter zijn geweest zonder de schulden/aandelenruil van 2013, waarbij het grootste deel van de schulden van CFR Marfă werden afgeschreven en de financiële situatie kunstmatig werd verbeterd.

(317) De Commissie merkt ook op dat CFR Marfă volgens Roemenië op grond van nationale wetgeving aan de criteria beantwoordt om op verzoek van de schuldeisers aan een collectieve procedure wegens insolventie te worden onderworpen (d.w.z. geconfronteerd worden met achterstallige verplichtingen van meer dan 40000 RON die 60 dagen overschrijden). De Commissie benadrukt dat CFR Marfă op grond van de nationale wetgeving inderdaad niet alleen sinds 2009 (zie de overwegingen 22 tot en met 25) voldoet aan de criteria om aan een collectieve procedure wegens insolventie te worden onderworpen,maar ook vanaf 2014. In tegenstelling tot het standpunt van Roemenië hoeft een onderneming echter niet insolvent te zijn om als een onderneming in moeilijkheden te worden beschouwd. Het is voldoende dat de desbetreffende onderneming volgens nationale wetgeving voldoet aan de voorwaarden om insolventie op gang te brengen. Dat was onmiskenbaar het geval voor CFR Marfă, zelfs na de schulden/aandelenruil. Het enorme bedrag aan achterstallige verplichtingen van CFR Marfă ten aanzien van CFR Infrastructură (zie de overwegingen 23 en 24 en bijbehorende tabel 7 hierboven) geven aan dat ruimschoots is voldaan aan de drempel van 40000 RON (ongeveer 8695,7 EUR) die meer dan 60 dagen achterstallig is. Bijgevolg is CFR Marfă overeenkomstig punt 20, onder a) en c), van de R&H-richtsnoeren van 2014, sinds 2014 een onderneming in moeilijkheden met betrekking tot maatregel 5.

(318) Bijgevolg concludeert de Commissie dat CFR Marfă een onderneming in moeilijkheden is, overeenkomstig punt 10, onder a), en punt 11 van de R&H-richtsnoeren van 2004, en overeenkomstig punt 20, onder a) en c), van de R&H-richtsnoeren van 2014. Meer specifiek verkeert CFR Marfă ten minste sinds 2009 in moeilijkheden, dus ook tussen 2010 en juni 2013, de periode waarin de maatregelen 1, 2 en 3 zijn toegekend, evenals na de schulden/aandelenruil van 2013 toen maatregel 5 is toegekend. Zoals hierboven is vermeld, is de Roemeense markt voor goederenvervoer per spoor pas in 2008 vrijgemaakt; daarom konden de gevolgen van de nieuwe exploitanten die een bedreiging vormden voor de positie van CFR Marfă op de nationale markt pas vanaf 2009 worden waargenomen.

Rechtmatigheid van de steun

(319) De Commissie stelt dat de maatregelen 1 en 2 ten minste sinds 2010 zijn toegekend, dat maatregel 3 in juni 2013 is toegekend, dat maatregel 5 ten minste sinds 2014 is toegekend en dat ze allemaal steun vormen. Deze steun is niet door de Commissie goedgekeurd en dus heeft Roemenië de standstill-verplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag niet in acht genomen.

(320) De staatssteun sinds 2010 zonder kennisgeving toegekend en uitgekeerd, waarbij een aanzienlijk bedrag van de totale steun is toegekend tijdens de schulden/aandelenruil van 2013, en is deze bijgevolg onrechtmatig.

Verenigbaarheid van de steun en rechtsgrond voor de beoordeling Inleidende overwegingen met betrekking tot de beoordeling van de verenigbaarheid

(321) Zoals uiteengezet is in overweging 107 hierboven, betoogt Roemenië dat de schulden/aandelenruil was goedgekeurd door de Raad van de Europese Unie in het besluit van de Raad van 22 oktober 2013.

(322) De Commissie geeft echter aan dat in het besluit van de Raad van 22 oktober 2013 geen uitspraak wordt gedaan over de verenigbaarheid van de door Roemenië voorgestelde maatregelen in bijlage I bij het memorandum van overeenstemming op grond van de staatssteunregels als zodanig; om die reden doet het evenmin een uitspraak voer de schulden/aandelenruil van 2013 ten gunste van CFR Marfă. Zoals reeds uiteengezet is in de overwegingen 265 en 266 hierboven, blijkt uit de rechtspraak van het Hof in de zaak Eurallumina dat het besluit van de Raad betreffende een belastingvrijstelling geen goedkeuring van staatssteun inhoudt en, naar analogie hiermee, kan het besluit van de Raad van 22 oktober 2013 evenmin worden ingeroepen voor de legitieme verwachtingen van Roemenië met betrekking tot de schulden/aandelenruil.

(323) Sterker nog, de Commissie benadrukt dat krachtens het memorandum van overeenstemming tussen de EU en Roemenië op basis waarvan het besluit van de Raad van 22 oktober 2013 is genomen, uitdrukkelijk vereist is dat de regels inzake staatssteun worden nageleefd voor de herstructureringsmaatregelen die door Roemenië worden genomen. Concreet worden in bijlage I (deel B, punt 9) van het memorandum van overeenstemming onder meer de volgende specifieke economische beleidsmaatregelen vermeld: betalingsachterstanden van overheidsondernemingen verminderen via herstructureringsmaatregelen die moeten worden genomen in overeenstemming met de EU-regels inzake staatssteunen en het voorkomen van toekomstige verliezen […] (nadruk toegevoegd). In het standpunt van de Commissie heeft deze bepaling specifiek betrekking op zaken zoals de herstructurering van CFR Marfă.

(324) Bijgevolg concludeert de Commissie dat het argument van Roemenië dat het besluit van de Raad van 22 oktober 2013 de schulden/aandelenruil heeft goedgekeurd, ongegrond is.

Verenigbaarheid met de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 en 2014

(325) Zoals is aangetoond in punt 4.2.1. hierboven, was CFR Marfă ongetwijfeld een onderneming in moeilijkheden waardoor de verenigbaarheid van de steun die door de Commissie in dit besluit is geïdentificeerd, moet worden beoordeeld volgens de voorwaarden van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun.

(326) Volgens vaste rechtspraak heeft een lidstaat die steun wenst te verlenen in afwijking van de regels van het Verdrag, de verplichting om met de Commissie mee te werken. Ingevolge deze verplichting dient de lidstaat met name alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan de Commissie kan nagaan of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan.

(327) In dit geval beriepen de Roemeense autoriteiten zich niet uitdrukkelijk op een rechtsgrond voor de beoordeling van de verenigbaarheid, aangezien de te beoordelen maatregelen naar hun mening geen staatssteun vormden. Roemenië betoogde niettemin dat er gelijkenissen bestonden met eerdere zaken van de Commissie waarbij de steun verenigbaar was bevonden, met name de herstructureringssteun in de vorm van een schulden/aandelenruil ten gunste van de Griekse spoorwegmaatschappij Trainose, door de Commissie goedgekeurd op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU (zie de overwegingen 116 tot en met 121). De toepasselijkheid van deze rechtsgrond wordt behandeld in overweging 332 hieronder.

(328) Aangezien CFR Marfă in aanmerking komt als onderneming in moeilijkheden (zie overweging 318 hierboven), was de enige grondslag voor verenigbaarheid die door de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure was vastgesteld de reddings- en herstructureringssteun gebaseerd op de R&H-richtsnoeren van 2004 voor de maatregelen 1, 2 en 3 en de R&H-richtsnoeren van 2014 voor maatregel 5. Volgens punt 137 van de richtsnoeren van 2014 zal de Commissie reddings- of herstructureringssteun die zonder haar toestemming — en dus in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag — is toegekend, op grond van deze richtsnoeren onderzoeken op zijn verenigbaarheid met de interne markt wanneer die steun geheel of gedeeltelijk na de bekendmaking van deze richtsnoeren in het Publicatieblad van de Europese Unie is toegekend. Volgens punt 138 van de R&H-richtsnoeren van 2014 zal de Commissie in alle overige gevallen het onderzoek uitvoeren op basis van de op het tijdstip van de toekenning van de steun geldende richtsnoeren.

(329) Zoals is toegelicht in overweging 275 en voetnoot 27, zijn de maatregelen 1 en 2 (de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting en aan CFR Infrastructură) in juni 2013 grotendeels in aandelen omgezet via maatregel 3. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat de maatregelen 1, 2 en 3 vóór de publicatie van de R&H-richtsnoeren van 2014 zijn toegekend. Maatregel 5 vond plaats nadat maatregel 3 was uitgevoerd in 2013, en duurde voort na de bekendmaking van de R&H-richtsnoeren van 2014 (d.w.z. op 31 juli 2014). Tot slot is de verenigbaarheid voor maatregel 4 niet beoordeeld, omdat voor maatregel 4 was vastgesteld dat deze geen steun vormde (zie de overwegingen 215 en 304).

(330) Roemenië voert aan dat er sterke gelijkenissen bestaan tussen de maatregelen voor CFR Marfă en andere zaken met betrekking tot de herstructurering van spoorwegvervoerders in de EU waarbij de Commissie had vastgesteld dat de steun verenigbaar was (zie overweging 117 en volgende hierboven).

(331) Volgens de Commissie bestaan er in dit verband echter een aantal belangrijke verschillen tussen de situatie van CFR Marfă en die van de Griekse en Slowaakse spoorwegmaatschappijen, waardoor de verenigbaarheid van de steun aan CFR Marfă niet gerechtvaardigd is zoals bij de Griekse en Slowaakse spoorwegexploitanten. De specifieke kenmerken van deze concrete zaken zijn hieronder vermeld.

(332) De positieve beslissingen van de Commissie ter goedkeuring van de herstructureringssteun op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU aan Trainose en OSE voor een hoger bedrag dan 15 miljard EUR zijn vastgesteld op 16 juni 2017. Beide precedenten moeten worden geïnterpreteerd in het licht van het lopende macro-economische herstelprogramma voor Griekenland, waarin was vastgesteld dat OSE (beheerder van spoorweginfrastructuur) en Trainose (spoorwegexploitant) moesten worden geherstructureerd. In het kader van het Griekse aanpassingsprogramma moest Griekenland zijn openbare spoorweginfrastructuurbeheerder OSE herstructureren. In februari 2011 heeft Griekenland drie maatregelen bekendgemaakt ten gunste van OSE. Wat Trainose betreft, was in het memorandum van overeenstemming met de Troika vereist dat Trainose vanaf 2010 geprivatiseerd moest worden. Griekenland heeft Trainose geherstructureerd en gereorganiseerd om de doeltreffendheid ervan te vergroten. Gezien het feit dat Trainose, in tegenstelling tot CFR Marfă, de enige spoorwegexploitant is en OSE de enige spoorweginfrastructuurbeheerder, zou het risico op onderbreking dat kon voortvloeien uit het feit dat Trainose niet langer spoorwegvervoersdiensten zou kunnen leveren op zijn beurt de continuïteit van de verlening van spoorwegvervoersdiensten voor passagiers en goederen in Griekenland in gevaar kunnen brengen, en bijgevolg ook het vermogen van OSE om de spoorweginfrastructuur te onderhouden.

(333) Met de privatisering van Trainose dat in handen kwam van Trenitalia, heeft Griekenland de banden tussen zijn spoorweginfrastructuurbeheerder en zijn spoorwegexploitant definitief verbroken. Bovendien was de Commissie van mening dat de steun aan Trainose in het licht van de buitengewone en specifieke omstandigheden binnen de Griekse spoorwegsector passend was om een ernstige verstoring van de Griekse economie op te heffen. Trainose was namelijk een zeer belangrijke directe en indirecte werkgever in Griekenland, waar meer dan 99 % van de ondernemingen kmo’s zijn. De werkloosheidspercentages bereikten een historisch hoogtepunt en vormden de moeilijkste variabele om op te lossen (ze stegen van 17,9 % in 2011 tot 27,5 % in 2013, en daalden niet meer onder 20 % tussen 2010 en 2017). In Griekenland worden kmo’s geconfronteerd met abnormale risicos op het gebied van economische volatiliteit als gevolg van de instabiele economische omgeving in het land en met name het effect ervan op de toegang tot financiering, die essentieel is voor kmos.

(334) De situatie van de Griekse economie en de rol van de gevestigde spoorwegmaatschappij in Griekenland zoals beschreven in de Trainose-zaak is om verschillende redenen geheel anders dan de economische situatie van Roemenië en de rol van CFR Marfă in de economie van het land in de onderhavige zaak. Zoals de Commissie heeft aangegeven bij de toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU op maatregelen om de situatie in Griekenland aan te pakken, gaan de omvang en de duur van de economische neergang die Griekenland ervaart veel verder dan de uitdagingen die de economieën van de lidstaten ervaren in het kader van de standaardbedrijfscyclus, waarbij economische vertraging als onderdeel van het normale patroon van groei en ontwikkeling moet worden aanvaard. De Commissie heeft de uitzonderlijke gevolgen van de crisis op verschillende sectoren van de economie erkend. In dat verband achtte de Commissie de verlenging van de staatssteun aan de Griekse financiële sector tot 30 juni 2017 noodzakelijk om een ernstige verstoring van de Griekse economie op te heffen, in toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU. Deze conclusies met betrekking tot de situatie van de Griekse economie sinds december 2011 bleef voor de toepassing van de regels inzake staatssteun nog steeds geldig. Deze situatie heeft gevolgen gehad voor de Griekse spoorwegsector en heeft een aantal verstoringen teweeggebracht, zoals een daling van de vraag naar spoorwegvervoersdiensten voor zowel passagiers als goederen, wegens de stopzetting van bepaalde ondernemingen en de vermindering van de economische activiteiten (zoals voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en EBZ), evenals het onvermogen van bepaalde ondernemingen om hun rekeningen te betalen en de daaruit voortvloeiende liquiditeitsproblemen van Trainose. De Commissie heeft opgemerkt dat de bediende passagierskilometers tussen 2008 en 2012 met 49 % waren gedaald en dat het goederenvervoer in ton/km zelfs met 64 % was teruggelopen.

(335) Daarentegen wordt meer dan de helft (ongeveer 64 % in ton/km) van de markt voor goederenvervoer per spoor in Roemenië al bediend door concurrenten. De situatie op het gebied van werkloosheid in Roemenië is ook zeer verschillend van die in Griekenland, omdat de werkloosheidscijfers de voorbije tien jaar zonder uitzondering onder het EU-gemiddelde lagen (het hoogste werkloosheidspercentage in Roemenië sinds 2009 bedroeg 7,2 % in 2011 en daalde gestaag tot 4,9 % in 2017 en 4,2 % in 2018). In dat verband kan de positie van CFR Marfă niet als cruciaal worden beschouwd, noch op het gebied van directe of indirecte werkgelegenheid in Roemenië. Bovendien is het hoogst onwaarschijnlijk dat de kmo’s als categorie economische actoren als zodanig uitzonderlijk getroffen zouden worden door een potentiële terugtreding van CFR Marfă uit de markt, omdat meer dan 50 % van de markt al door concurrenten van CFR Marfă wordt bediend en een belangrijk deel van de klanten van CFR Marfă vertegenwoordigd wordt door grote overheidsondernemingen.

(336) Een bijkomende zaak die door Roemenië wordt aangehaald (zie overweging 116) heeft betrekking op steun aan HŽ Cargo d. o. o. in de vorm van een schudkwijtschelding van 975 miljoen HRK voor de nationale spoorwegexploitant HZ Cargo en een daarmee gepaard gaande omzetting in aandelen uit 2015, die ook heeft geleid tot een stijging van het kapitaal van HZ Cargo. Roemenië brengt in herinnering dat de staatssteun in de zaak van HZ Cargo onrechtmatig is bevonden, maar desondanks toch verenigbaar is met de interen markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en HZ Cargo het bedrag van de steun daarom niet terug hoefde te betalen. Ook de situatie van HZ Cargo is echter zeer verschillend van die van CFR Marfă. De aan HZ Cargo toegekende maatregelen waren met name bestemd om duidelijk vastgestelde en geïndividualiseerde schulden te compenseren die waren aangegaan voor de datum van de toetreding van Kroatië tot de Europese Unie (d.w.z. 1 juli 2013), wat duidelijk niet geldt voor CFR Marfă, aangezien Roemenië in 2007 is toegetreden tot de EU, drie jaar vóór de beoordelingsperiode in de onderhavige zaak.

(337) Voor de volledigheid herinnert de Commissie eraan dat er een bijkomende zaak was waarbij steun werd goedgekeurd voor een spoorwegmaatschappij, en een subsidie van 96,5 miljoen EUR werd toegekend aan de Slowaakse spoorwegexploitant die volledig in handen was van de staat, om nieuwe werkplaatsen voor klein onderhoud van passagierstreinen te bouwen (bv. reinigen van voertuigen, bijvullen van de watervoorziening of andere kleine herstellingen). In dat concrete geval heeft de Commissie vastgesteld dat de subsidie steun vormde, maar achtte ze de steun verenigbaar op grond van het feit dat de maatregel zou bijdragen aan de doelstellingen van het algemeen belang van de Unie, met name een verschuiving in de vervoerssector van weg- naar spoorvervoer, en tegelijkertijd de milieubescherming zou bevorderen en de verkeersdrukte zou verminderen. De Commissie wijst erop dat de door Slowakije aangegane verbintenissen (met name open en niet-discriminerende toegang), in combinatie met de bijdrage van de steun aan de doelstellingen van algemeen belang voor de Unie, doorslaggevende factoren waren om te besluiten dat de maatregel geen onrechtmatige verstoring van de mededinging zou opleveren, en zij keurden ze bijgevolg goed op grond van artikel 93, VWEU.

(338) Het is duidelijk dat de bovengenoemde zaken wezenlijk verschillen van de onderhavige zaak met betrekking tot CFR Marfă.

(339) Roemenië heeft geen betekenisvol herstructureringsplan bekendgemaakt dat voldeed aan de krachtens de R&H-richtsnoeren vereiste normen.

(340) Roemenië verwees alleen achteraf, in mei 2017, naar verschillende herstructureringsmaatregelen om de financiële situatie van CFR Marfă te verbeteren, onder meer een lijst van maatregelen voor de periode 2017-2020. Daarnaast heeft Roemenië in zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure een document verstrekt met als titel Herstructurerings- en reorganisatieplan voor CFR Marfă, zoals goedgekeurd door de aandeelhoudersvergadering van de onderneming in juni 2014, en een bijbehorende jaarlijkse lijst van maatregelen om de inkomsten te verhogen en de kosten te verminderen voor de jaren 2014-2017. Al deze documenten samen voldoen echter niet aan de in de R&H-richtsnoeren vereiste normen om als een haalbaar, samenhangend en ingrijpend herstructureringsplan te worden beschouwd. Alle indicatoren voor toekomstige winst- en rendementspercentages, prognoses voor de komende 3-5 jaar, vergelijkingen van verschillende herstructureringsscenario’s (basis, pessimistisch), SWOT-analyses, uitvoerige inlichtingen over de betrokken staatssteun, eigen bijdragen enz. ontbreken immers. Tot slot blijken de verschillende (al dan niet uitgevoerde) maatregelen voor herstructurering die in het document van 2014 zijn voorzien niet tot stabiliteit of winst te hebben geleid voor de onderneming, ook niet in 2018, een jaar waarin de onderneming schulden is blijven opbouwen ten aanzien van CFR Infrastructură en verliezen heeft opgetekend.

(341) Meer specifiek heeft CFR Marfă in 2018 verliezen van 158,05 miljoen RON (ongeveer 34 miljoen EUR) geboekt en aanzienlijke totale (kortetermijn)schulden opgetekend van ongeveer […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR). Meer dan 70 % hiervan betrof schulden aan CFR Infrastructură (een totale schuld aan het eind van het jaar van 884,3 miljoen RON (ongeveer 192 miljoen EUR), waarvan een uitstaande schuld van 792,33 miljoen RON (ongeveer 172 miljoen EUR).

(342) Roemenië heeft dus geen betekenisvolle en overtuigende informatie overgelegd waaruit blijkt dat herstructureringsmaatregelen zijn ingevoerd om ervoor te zorgen dat de onderneming opnieuw levensvatbaar wordt. Zeer laat in de procedure (tijdens een bijeenkomst met de diensten van de Commissie op 24 juli 2019) hebben de Roemeense autoriteiten vermeld dat de onderneming werkte aan een verslag over de ontwikkelingsstrategie van CFR Marfă. Hoe dan ook zou, een bijgewerkte lijst van maatregelen die mogelijk na het besluit tot inleiding van de procedure kon worden opgesteld, per definitie toekomstgericht zijn, terwijl het besluit de staatsmaatregelen in het verleden beoordeelt, ten minste sinds 2010.

(343) Onder deze specifieke omstandigheden, waarbij CFR Marfă sinds 2009 verlieslatend is, is niet aan de voorwaarden inzake verenigbaarheid van de R&H-richtsnoeren voldaan. In het bijzonder heeft CFR Infrastructură, gezien het aanzienlijke steunbedrag van ten minste 2619,27 miljoen RON (ongeveer 569,41 miljoen EUR) en de huidige financiële situatie van de onderneming, met een uitstaande schuld van ten minste 792 miljoen RON (ongeveer 172 miljoen EUR) geen vooruitzicht om een wezenlijke en feitelijke eigen bijdrage bijeen te brengen; in dezelfde geest is er geen vooruitzicht op levensvatbaarheid zonder bijkomende staatssteun.

(344) Ten slotte had CFR Marfă, gezien zijn leidende positie in de spoorwegvervoerssector in Roemenië en zijn aanzienlijke marktaandeel in de verschillende productmarkten waar de onderneming actief is, en overeenkomstig punt 3.6.2 van de R&H-richtsnoeren, maatregelen moeten nemen om verstoringen van de mededinging als gevolg van de steun te beperken. In dit verband merkt de Commissie op dat Roemenië heeft nagelaten structurele of gedragsmaatregelen ter compensatie voor te stellen.

(345) Bijgevolg concludeert de Commissie in het licht van het voorgaande en na de onderzoeksfase, dat geen van de maatregelen aan de criteria voor verenigbare reddings- en herstructureringssteun in de R&H-richtsnoeren voldeed.

(346) Wat artikel 107, lid 3, onder c), VWEU betreft, is volgens de Commissie geen sprake van kaderregelingen of richtsnoeren voor de toepassing van artikel 107, lid 3, die van toepassing zouden kunnen zijn op de onderzochte maatregelen, zoals hieronder uiteengezet is.

(347) In artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag is bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd. In dit verband biedt punt 4 van de spoorwegrichtsnoeren een kader om te beoordelen of steun aan spoorwegondernemingen voor schuldkwijtschelding als verenigbaar kan worden aangemerkt op grond van de verdragsregels inzake staatssteun. In punt 53 van de spoorwegrichtsnoeren is bepaald dat de verenigbaarheid van de steun in specifieke gevallen (wanneer de afgeloste schulden uitsluitend betrekking hebben op coördinatie van vervoersactiviteiten, compensaties voor openbaredienstverplichtingen of de normalisatie van de rekeningen) moet worden beoordeeld op grond van artikel 93 van het Verdrag.

(348) Overeenkomstig punt 54 van de spoorwegrichtsnoeren is de Commissie bovendien van oordeel, dat in bepaalde gevallen toestemming moet kunnen worden verleend voor dergelijke [staats]steun zonder dat er een financiële herstructurering is, namelijk wanneer de aflossing betrekking heeft op oude schulden die zijn aangegaan voor de inwerkingtreding van Richtlijn 2001/12/EG, die de voorwaarden voor openstelling van de sector voor concurrentie vaststelt.

(349) De Commissie merkt op dat, overeenkomstig punt 56 van de spoorwegrichtsnoeren, voor lidstaten die na de inwerkingtreding van Richtlijn 2001/12/EG op 15 maart 2001 tot de Unie zijn toegetreden, de toetredingsdatum als de relevante datum kan worden aangemerkt. In dit verband is de relevante datum bij het onderhavige besluit de datum waarop Roemenië tot de EU is toegetreden, namelijk 1 januari 2007.

(350) De Commissie voert verder aan dat het niet nodig is om te beoordelen of aan de in de punten 55 tot en met 60 van de spoorwegrichtsnoeren vermelde cumulatieve voorwaarden is voldaan om de door CFR Marfă ontvangen steun als verenigbaar aan te merken op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, omdat alle in het onderhavige besluit onderzochte maatregelen na de toetredingsdatum hebben plaatsgevonden.

(351) In het licht van het bovenstaande concludeert de Commissie dat de staatssteunmaatregelen ten gunste van CFR Marfă niet verenigbaar zijn met de interne markt.

TERUGVORDERING

(352) Krachtens het VWEU en de vaste rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie is de Commissie bevoegd te beslissen dat de betrokken lidstaat de steunmaatregel moet intrekken of wijzigen wanneer zij heeft vastgesteld dat deze onverenigbaar is met de interne markt. De Unierechters hebben verder steeds geoordeeld dat de verplichting van een lidstaat om steun die door de Commissie als onverenigbaar met de interne markt wordt beschouwd, ongedaan te maken, bedoeld is om de toestand voorafgaand aan de toekenning van de steun te herstellen.

(353) In dit verband hebben de Unierechters vastgesteld dat deze doelstelling is bereikt wanneer de ontvanger de via onrechtmatige steun ontvangen bedragen heeft terugbetaald, samen met de terugvorderingsrente, en derhalve afziet van het voordeel dat hij genoot ten opzichte van zijn concurrenten op de interne markt.

(354) Aansluitend bij de rechtspraak is in artikel 16, lid 1, van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad het volgende bepaald: Indien negatieve besluiten worden genomen in gevallen van onrechtmatige steun besluit de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen.

(355) Aangezien de maatregelen 1, 2, 3 en 5 dus zijn uitgevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en als onrechtmatige en onverenigbare steun moeten worden aangemerkt, worden zij teruggevorderd om de situatie die op de markt bestond vóór de toekenning ervan te herstellen. De terugvordering beslaat de periode vanaf de datum waarop de steun de begunstigde ter beschikking werd gesteld tot de feitelijke terugbetaling ervan. Het terug te vorderen bedrag is rentedragend totdat het daadwerkelijk is terugbetaald.

(356) Zoals is aangetoond in de overwegingen 326 tot en met 351 was de aan CFR Marfă toegekende steun in het kader van de vier maatregelen (1, 2, 3 en 5) samen ten belope van ten minste 2619,27 miljoen RON (ongeveer 569,41 miljoen EUR), dat wil zeggen het bedrag van de steun in het kader van maatregel 1 van ten minste 1001,2 miljoen RON (ongeveer 217,65 miljoen EUR), plus het bedrag van de steun in het kader van maatregel 2 van ten minste 783,78 miljoen RON (ongeveer 170,39 miljoen EUR), plus het bedrag van de steun dat overeenstemt met maatregel 5 van ten minste 834,29 miljoen RON (ongeveer 181,37 miljoen EUR), plus het overeenkomstige bedrag aan rente — tot de marktrente — voor alle achterstallige schulden (berekend volgens de in de overwegingen 204 tot en met 209, 237 en 238 en 260, 261 en 262 hierboven beschreven methodologie), uitgevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, en moet deze als onrechtmatige en onverenigbare steun worden aangemerkt, en moet deze worden teruggevorderd om de situatie die op de interne markt bestond vóór de toekenning ervan te herstellen.

(357) In overeenstemming met vaste rechtspraak vormen de insolventie van de begunstigde en het onvermogen van de begunstigde om de steun terug te betalen geen geldige reden om de begunstigde te vrijwaren van zijn verplichting om de steun terug te betalen. In dit geval kan het herstellen van de situatie voorafgaand aan de betaling van de steun en het wegnemen van de verstoring van de mededinging in beginsel worden verwezenlijkt door de schuldverplichting met betrekking tot de terugbetaling van de steun bij te schrijven op de lijst van schuldvorderingen als onderdeel van de door de rechtbank begeleide liquidatieprocedure. Indien het bedrag van de steun niet volledig door de lidstaat kan worden teruggevorderd, kan door bijschrijving van de schuldverplichting worden voldaan aan de verplichting tot terugbetaling, mits de insolventieprocedure leidt tot de ontbinding (dat wil zeggen de definitieve beëindiging van de activiteiten) van de onderneming die de onrechtmatige steun heeft ontvangen.

CONCLUSIE

(358) De Commissie stelt vast dat de maatregelen 1, 2, 3, en 5 samen en afzonderlijk staatssteun aan CFR Marfă vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(359) De Commissie stelt vast dat maatregel 4 geen staatssteun aan CFR Marfă vormt.

(360) De Commissie oordeelt dat Roemenië de steun in het kader van de maatregelen 1, 2, 3 en 5 onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie heeft toegekend.

(361) De Commissie concludeert dat de steunelementen in het kader van de maatregelen 1, 2, 3 en 5 onverenigbaar zijn met de interne markt omdat niet aan de relevante voorwaarden van de R&H-richtsnoeren van 2004 en 2014 is voldaan en geen andere gronden voor verenigbaarheid zijn geïdentificeerd. Bijgevolg moet de onrechtmatige steun van de begunstigde worden teruggevorderd, samen met de terugvorderingsrente,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De volgende maatregelen die onder dit besluit vallen en door Roemenië onrechtmatig ten uitvoer zijn gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, vormen, samen dan wel afzonderlijk, staatssteun:

a) het niet-opeisen en verder laten aangroeien van schulden verschuldigd door CFR Marfă aan de staatsbegroting tussen 2010 en de schulden/aandelenruil van 2013;

b) het niet-opeisen en verder laten aangroeien van schulden verschuldigd door CFR Marfă aan CFR Infrastructură tussen 2010 en de schulden/aandelenruil van 2013;

c) de schulden/aandelenruil van 2013;

d) het niet-opeisen en verder laten aangroeien van schulden verschuldigd door CFR Marfă aan CFR Infrastructură na de schulden/aandelenruil van 2013 tot en met 2018.

Artikel 2

De volgende maatregelen die onder dit besluit vallen, vormen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU:

a) het niet-opeisen en verder laten aangroeien van schulden verschuldigd door CFR Marfă aan de staatsbegroting na de schulden/aandelenruil van 2013 tot en met 2018.

Artikel 3

De staatssteun in het kader van maatregel 3 is al vervat in de steun in het kader van maatregel 1 en maatregel 2, en om die reden wordt de steun in het kader van maatregel 3 niet toegevoegd aan het totaalbedrag om dubbeltelling van de steun te vermijden. De staatssteun ten belope van ten minste 2619,27 miljoen RON (ongeveer 569,41 miljoen EUR), dat wil zeggen het bedrag van de steun in het kader van maatregel 1 (ten minste 1001,2 miljoen RON, ongeveer 217,65 miljoen EUR), plus het bedrag van de steun in het kader van maatregel 2 (ten minste 783,78 miljoen RON, ongeveer 170,39 miljoen EUR), plus het bedrag van de steun dat overeenstemt met maatregel 5 (ten minste 834,29 miljoen RON, ongeveer 181,37 miljoen EUR), plus, voor de gehele en afzonderlijke achterstallige schulden in het kader van de maatregelen 1, 2 en 5, de overeenkomstige marktrente (die moet worden vastgesteld volgens de beschreven berekeningsmethode), die door Roemenië onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is toegekend ten gunste van CFR Marfă is onverenigbaar met de interne markt.

Artikel 4

1. Roemenië vordert de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde terug.

2. Over de terug te vorderen bedragen is rente verschuldigd vanaf de datum waarop zij ter beschikking van de begunstigde werden gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.

3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie en Verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.

4. Roemenië maakt een einde aan alle verdere niet-opeising van de in artikel 1 bedoelde schulden met ingang van de datum waarop dit besluit wordt vastgesteld.

Artikel 5

1. De in artikel 1 bedoelde steun wordt onverwijld en daadwerkelijk teruggevorderd.

2. Roemenië ziet erop toe dat dit besluit binnen zes maanden na de datum van kennisgeving ervan wordt uitgevoerd.

Artikel 6

1. Binnen twee maanden na de kennisgeving van dit besluit verstrekt Roemenië de volgende informatie aan de Commissie:

a) het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);

b) een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;

c) documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.

2. Roemenië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit uit te voeren, en dit tot de in artikel 1 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt eveneens nadere inlichtingen over de reeds van de begunstigde teruggevorderde steunbedragen en terugvorderingsrente.

Artikel 7

Dit besluit is gericht tot Roemenië. De Commissie kan de uit hoofde van de toepassing van dit besluit teruggevorderde bedragen van de steun en terugvorderingsrente bekendmaken, onverminderd artikel 30 van Verordening (EU) 2015/1589.

Gedaan te Brussel, 24 februari 2020. Voor de Commissie Margrethe Vestager Uitvoerend vicevoorzitter

Versions

1. 2020-02-24