Adresse https://gelex.eu/eli/EU/decision/2024/2033@2023-09-21/da

Indhold

1. Indledning
2. (30) a)
3. (38) a)
4. (41) a)
5. (43) a)
6. (46) a)
7. (66) a)
8. 1. Artikel 1
   2. Artikel 2

EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse bestemmelser, under hensyntagen til deres bemærkninger og

ud fra følgende betragtninger: SAGSFORLØB

(1) Kommissionen fik at vide gennem pressen og på webstederne for banken Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo S.p.A (Tercas) og den italienske indskudsgarantiordning (DGS), Fondo interbancario di tutela dei depositi (FITD), at FITD havde taget skridt til at støtte banken (FITD's støtteforanstaltning).

(2) Den 8. august og den 10. oktober 2014 anmodede Kommissionen Italien om oplysninger. Italien besvarede denne anmodning den 16. september og den 14. november 2014.

(3) Ved brev af 27. februar 2015 (åbningsafgørelsen) meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) med hensyn til de pågældende foranstaltninger.

(4) Åbningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til de pågældende foranstaltninger.

(5) Den 2. april 2015 modtog Kommissionen bemærkninger fra Italien.

(6) Den 22. maj 2015 modtog Kommissionen bemærkninger fra to interesserede parter, nemlig Tercas og Banca Popolare di Bari S.C.p.A. (BPB).

(7) Samme dag modtog Kommissionen bemærkninger fra den italienske centralbank (Banca d'Italia) og FITD.

(8) Den 9. juni 2015 fremsendte Kommissionen de i betragtning (6) og (7) omhandlede bemærkninger til Italien, som fik mulighed for at reagere. Italien meddelte Kommissionen, at det ikke havde nogen kommentarer til bemærkningerne.

(9) Den 13. august og den 17. september 2015 blev der afholdt to møder mellem Kommissionen og Italien og de interesserede parter. Italien uddybede på disse møder argumenterne i sine tidligere officielle svar.

(10) Ved Kommissionens afgørelse (EU) 2016/1208 konkluderede Kommissionen, at de foranstaltninger, som FITD havde truffet til fordel for Tercas, udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, og pålagde tilbagesøgning af denne støtte.

(11) Den 4. marts, den 29. april og den 1. maj 2016 anlagde Italien, BPB og FITD med støtte fra Banca d'Italia søgsmål ved Retten med påstand om annullation af afgørelse (EU) 2016/1208.

(12) Ved sin dom af 19. marts 2019 i de forenede sager T-98/16, T-196/16 og T-198/16 annullerede Retten afgørelse (EU) 2016/1208.

(13) Yderligere brevvekslinger mellem Kommissionen og Italien fandt sted den 20. december 2019, den 30. januar 2020 og den 19. februar 2020.

(14) Ved sin dom af 2. marts 2021 i sag C-425/19 P forkastede Domstolen en appel fra Kommissionen mod dommen i de forenede sager T-98/16, T-196/16 og T-198/16.

BAGGRUND OG DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE Tercas

(15) Tercas var holdingselskab for en bankkoncern, der hovedsagelig var aktiv i regionen Abruzzo. I slutningen af 2011 var den største aktionær i holdingselskabet Fondazione Tercas, som på det pågældende tidspunkt havde en ejerandel på 65 % i holdingselskabet.

(16) I slutningen af 2011 omfattede koncernen holdingselskabet og Banca Caripe S.p.A. (Caripe), der var en regional bank, som primært var aktiv i regionen Abruzzo, og som var blevet opkøbt af Tercas i slutningen af 2010 (med en ejerandel på 90 %) og var blevet konsolideret i Tercas' regnskaber.

(17) Tercas havde en samlet balance på 5,3 mia. EUR, nettoudlån på 4,5 mia. EUR, 2,7 mia. EUR i indlån, 165 filialer og 1225 medarbejdere ved udgangen af 2011.

(18) Den 17. april 2012, efter at have udført en inspektion af Tercas, foreslog Banca d'Italia, at det italienske økonomi- og finansministerium satte banken under særlig administration i henhold til § 70 i den italienske banklov (Testo Unico Bancario, TUB).

(19) Den 30. april 2012 udstedte det italienske økonomi- og finansministerium et dekret om, at Tercas skulle sættes under særlig administration. Banca d'Italia udnævnte en særlig administrator, som skulle vurdere situationen, afhjælpe uregelmæssighederne og finde hensigtsmæssige løsninger, der var i indskydernes interesse. Den særlige administrator tiltrådte den 4. maj 2012.

(20) Den særlige administrator for Tercas vurderede forskellige muligheder i sin søgen efter en løsning på Tercas' problemer. Først overvejede den særlige administrator to muligheder for at rekapitalisere Tercas, enten gennem Fondazione Tercas (Tercas' hovedaktionær) eller gennem Credito Valtellinese (en aktionær med en ejerandel på 7,8 %), men gik så bort fra disse muligheder.

(21) I oktober 2013 tog den særlige administrator for Tercas efter aftale med Banca d'Italia kontakt til BPB, som udtrykte interesse i at indskyde kapital i Tercas, med forbehold af en due diligence-undersøgelse af Tercas' og Caripes aktiver og af, at Tercas' negative egenkapital blev dækket fuld ud af FITD.

(22) Den 25. oktober 2013 sendte den særlige administrator for Tercas, på grundlag af § 29 i FITD's vedtægter, en anmodning til FITD om at yde støtte på op til 280 mio. EUR i form af en rekapitalisering til dækning af Tercas' negative egenkapital pr. 30. september 2013 og et tilsagn fra FITD om at overtage værdiforringede aktiver.

(23) På mødet den 28. oktober 2013 besluttede FITD's forretningsudvalg at gribe ind for at støtte Tercas i overensstemmelse med § 96b, stk. 1, litra d), i TUB med et beløb på op til 280 mio. EUR. Indgrebet blev godkendt af FITD's bestyrelse den 29. oktober 2013.

(24) Den 30. oktober 2013 anmodede FITD Banca d'Italia om tilladelse til at gennemføre denne støtteforanstaltning. Den 4. november 2013 gav Banca d'Italia FITD tilladelsen. FITD endte imidlertid med ikke at iværksætte støtteforanstaltningen.

(25) Den 18. marts 2014 blev due diligence-undersøgelsen af Tercas' og Caripes aktiver afsluttet med uenighed mellem eksperterne i FITD og eksperterne i den bankkoncern, som var kontrolleret af holdingselskabet BPB. Spørgsmålet blev afgjort af en voldgiftsmand, som blev udpeget efter forslag fra Banca d'Italia. Due diligence-undersøgelsen afslørede flere værdiforringelser af aktiver.

(26) Den 1. juli 2014 sendte FITD Banca d'Italia endnu en anmodning om tilladelse til at yde støtte til Tercas på ændrede vilkår.

(27) Den 7. juli 2014 gav Banca d'Italia tilladelse til støtten på ændrede vilkår.

(28) Tercas' særlige administrator fik tilladelse af Banca d'Italia til at indkalde til en ekstraordinær generalforsamling den 27. juli 2014, som skulle træffe beslutning om foranstaltninger til dækning af de tab, der var opstået i løbet af den særlige administration, og om en samtidig kapitalforhøjelse på 230 mio. EUR reserveret til BPB.

(29) Tercas' tab i perioden fra den 1. januar 2012 til den 31. marts 2014 beløb sig til 603 mio. EUR. Efter fuld nedskrivning af den resterende kapital på 337 mio. EUR var Tercas' nettoegenkapital pr. 31. marts 2014 negativ og beløb sig til -266 mio. EUR.

(30) Den 27. juli 2014 blev det på Tercas' generalforsamling besluttet:

(30) a)

delvist at dække tabene, bl.a. ved at nedskrive kapitalen til nul ved at trække alle de ordinære aktier i omløb tilbage, og

b)

at hæve kapitalen til 230 mio. EUR ved at udstede nye ordinære aktier, der udelukkende skulle tilbydes til BPB. Denne kapitaltilførsel blev gennemført den 27. juli 2014 og blev delvist betalt ved udligning af BPB's lån til Tercas på 480 mio. EUR (dette svarede til et lån, som BPB bevilgede den 5. november 2013).

(31) I september 2014 rekapitaliserede Tercas sit datterselskab Caripe gennem en kapitalindsprøjtning på 75 mio. EUR.

(32) Den 1. oktober 2014 blev den særlige administration af Tercas ophævet, og BPB udpegede en ny ledelse.

(33) Den 30. september 2014, i slutningen af perioden med den særlige administration, havde Tercas samlede aktiver på 2994 mio. EUR, indlån på 2198 mio. EUR, ikkemisligholdte lån netto på 1766 mio. EUR, hensættelser til misligholdte lån på 716 mio. EUR og en samlet kernekapital på 182 mio. EUR.

(34) BPB indskød i marts 2015 ny kapital i Tercas på 135,4 mio. EUR (heraf 40,4 mio. EUR til datterselskabet Caripe) til dækning af yderligere tab i fjerde kvartal af 2014, til dækning af omstruktureringsomkostninger i 2015 og 2016 og for at forbedre Tercas kapitalprocenter.

BPB

(35) BPB var holdingselskab for en bankkoncern, der hovedsagelig var aktiv i Syditalien. BPB havde ved udgangen af 2013 en samlet balancesum på 10,3 mia. EUR, udlån på 6,9 mia. EUR, 6,6 mia. EUR i indlån, 247 filialer og 2206 medarbejdere, en kernekapitalprocent på 8,1 % og en samlet kapitalprocent på 11 %.

(36) I december 2014 gennemførte BPB en kapitalforhøjelse på 500 mio. EUR, omfattende udstedelse af nye aktier på op til 300 mio. EUR og udstedelse af ansvarlig lånekapital (supplerende kapital) på op til 200 mio. EUR. Kapitalforhøjelsen skulle forbedre BPB's kapitalprocenter, som faldt efter opkøbet af Tercas.

Den italienske lovgivning om indskudsgarantiordninger og FITD

(37) I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/19/EF, som var gældende på tidspunktet for FITD's støtteforanstaltning, må et kreditinstitut ikke tage imod indskud, medmindre det er medlem af en officielt anerkendt indskudsgarantiordning. I henhold til § 96, stk. 1, i TUB skal italienske banker være medlem af en indskudsgarantiordning, som er oprettet og anerkendt i Italien. Andelskasser (banche di credito cooperativo) skal være medlem af den indskudsgarantiordning, der er oprettet inden for deres felt.

(38) På tidspunktet for FITD's støtteforanstaltning var der oprettet to indskudsgarantiordninger i Italien:

(38) a)

FITD, som var et obligatorisk privatretligt konsortium, og som var den eneste oprettede og anerkendte italienske indskudsgarantiordning, der var åben for andre banker end andelskasser. I henhold til § 2 i FITD's vedtægter, som er godkendt af Banca d'Italia, skal italienske banker være medlem af fonden, bortset fra andelskasser.

b)

Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo, en lovpligtig indskudsgarantiordning, som kun var åben for — og var obligatorisk for — andelskasser.

(39) I henhold til § 96a i TUB og § 29 i FITD's vedtægter kunne FITD under visse betingelser træffe foranstaltninger til at støtte medlemmer, der var omfattet af særlig administration.

(40) Disse foranstaltninger blev efterfølgende finansieret ved hjælp af bidrag fra medlemsbankerne. Størrelsen på de enkelte bidrag blev fastlagt i henhold til de relevante bestemmelser i vedtægterne i forhold til den enkelte banks dækkede indskudsbeløb. Bidragene blev ikke opført direkte på FITD's balance, men blev registreret i et særskilt regnskab for de enkelte berørte støtteforanstaltninger.

(41) Beslutninger om støtteforanstaltninger blev truffet af FITD's to styrende organer:

(41) a)

Bestyrelsen, som traf beslutning med absolut flertal af de tilstedeværende medlemmer på det møde, hvor beslutningen blev truffet. Formanden for bestyrelsen blev udpeget af bestyrelsesmedlemmerne. De almindelige bestyrelsesmedlemmer blev valgt i forhold til hver enkelt banks dækkede indskudsbeløb, hvilket var til fordel for de større bidragydere, men sikrede, at de mindre banker også blev repræsenteret. De almindelige bestyrelsesmedlemmer, som der på daværende tidspunkt var 23 af, var for størstedelens vedkommende repræsentanter for de største medlemsbanker, med to repræsentanter fra henholdsvis Unicredit, Intesa Sanpaolo og Monte dei Paschi di Siena. Formanden for Associazione Bancaria Italiana (ABI) var også medlem af bestyrelsen.

b)

Forretningsudvalget, som traf beslutning med flertal af de tilstedeværende medlemmer på det møde, hvor beslutningen blev truffet. Medlemmerne var bestyrelsesformanden, næstformanden for bestyrelsen, som også var næstformand for udvalget, samt seks andre bestyrelsesmedlemmer.

(42) Forretningsudvalget havde beføjelse til at træffe beslutning om støtteforanstaltninger i form af finansiering og garantier, mens erhvervelse af egenkapitalandele og anden teknisk støtte skulle vedtages af bestyrelsen efter forslag fra forretningsudvalget.

De undersøgte foranstaltninger

(43) FITD's støtteforanstaltning, som blev godkendt af Banca d'Italia den 7. juli 2014, omfattede følgende foranstaltninger (foranstaltninger truffet af FITD):

(43) a)

Foranstaltning 1: 265 mio. EUR som et ikketilbagebetalingspligtigt tilskud til dækning af Tercas' negative egenkapital.

b)

Foranstaltning 2: en garanti på 35 mio. EUR (i op til tre år) til dækning af den kreditrisiko, der var forbundet med visse af Tercas' eksponeringer. Disse eksponeringer (to stående lån, der udløb den 31. marts 2015) blev tilbagebetalt fuldt ud af debitorerne ved udløb, og garantien udløb dermed uden at blive anvendt.

c)

Foranstaltning 3: op til 30 mio. EUR som en garanti til dækning af de yderligere omkostninger forbundet med betaling af skat på foranstaltning 1. Denne skat ville skulle betales, hvis foranstaltning 1 ikke var skattefritaget i henhold til italiensk lov. I henhold til den relevante italienske lov skulle den specifikke skattefritagelse for støtteforanstaltninger fra FITD godkendes af Europa-Kommissionen. FITD udbetalte det fulde beløb på 30 mio. EUR til Tercas på et tidspunkt, hvor Kommissionen ikke havde truffet afgørelse om denne fritagelse.

Afgørelse (EU) 2016/1208

(44) I afgørelse (EU) 2016/1208 konkluderede Kommissionen, at de foranstaltninger, som FITD havde truffet, udgjorde ulovlig statsstøtte til Tercas, og pålagde øjeblikkelig og effektiv tilbagesøgning af denne støtte.

(45) I forbindelse med, at Kommissionen i afgørelse (EU) 2016/1208 navnlig vurderede FITD's foranstaltningers tilregnelse til Italien, mindede Kommissionen om, at Domstolen i sin Stardust Marine-dom havde fastslået, at tilregnelse til staten af en støtteforanstaltning truffet af en virksomhed, som umiddelbart var uafhængig og ikke i sig selv udgjorde en del af staten, kunne antages på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed. Dette kunne bl.a. omfatte, at den pågældende virksomhed ikke kunne træffe den omstridte beslutning uden at tage hensyn til anvisninger eller direktiver fra de offentlige myndigheder, før beslutningen, der angiveligt involverede statsstøtte, blev truffet. Andre indicier kunne under visse omstændigheder være relevante i vurderingen af, om en støtteforanstaltning truffet af en offentlig virksomhed kunne tilregnes staten (betragtning (115) og (116) i afgørelse (EU) 2016/1208).

(46) Kommissionen var på denne baggrund af den opfattelse, at det bl.a. kunne antages ud fra følgende elementer betragtet som helhed, at FITD's foranstaltninger kunne tilregnes Italien:

(46) a)

FITD havde fået et lovbestemt offentligt mandat, nemlig at beskytte opsparinger og indskydere, hvilket blev afspejlet i forskellige former for indgreb. Bestemmelserne i TUB, som gjorde det muligt for FITD at bruge de midler, der blev indsamlet fra medlemsbankerne, til forskellige typer støtteforanstaltninger, sådan som i den foreliggende sag, skulle fortolkes som et udtryk for dette offentlige mandat (betragtning (117) til (121) i afgørelse (EU) 2016/1208). Selv om FITD var et privatretligt konsortium, kunne den omstændighed, at det var oprettet som organ i henhold til privatretlige regler, ikke betragtes som værende tilstrækkeligt til at udelukke, at en foranstaltning truffet af et sådant organ kunne tilregnes staten. Den autonomi, som en virksomhed har i princippet, betyder ikke, at staten ikke kan være involveret i praksis (betragtning (122) i afgørelse (EU) 2016/1208). Under alle omstændigheder gav EU-lovgivningen og den nationale lovgivning Banca d'Italia beføjelsen og midlerne til at sikre, at alle foranstaltninger truffet af FITD som en indskudsgarantiordning, der var anerkendt i henhold til TUB, opfyldte det offentlige politiske mandat og bidrog til beskyttelsen af indskyderne. Banca d'Italia skulle således godkende alle FITD's foranstaltninger ud fra de foreliggende kendsgerninger og vurdere, hvorvidt de opfyldte FITD's offentlige mandat i henhold til TUB (betragtning (123) og (124) i afgørelse (EU) 2016/1208).

b)

I henhold til TUB havde Banca d'Italia vidtrækkende beføjelser over FITD, og Italiens offentlige myndigheder havde forskellige beføjelser med hensyn til vedtagelsen af foranstaltninger som de pågældende, hvilket kun kunne finde sted for banker under særlig administration. De havde beføjelse til at indlede disse foranstaltninger efter anmodning fra en særlig administrator (en offentlig embedsmand udpeget af Banca d'Italia og underlagt dennes tilsyn) og til at få indflydelse på dem i lyset af Banca d'Italias beføjelse til at godkende dem i det væsentlige og de offentlige myndigheders tilstedeværelse ved alle relevante beslutningstagende møder, hvor de kunne give udtryk for bekymringer (betragtning (127) til (130) i afgørelse (EU) 2016/1208).

c)

Italiens offentlige myndigheder udøvede de beføjelser, de havde i forbindelse med vedtagelsen af de pågældende foranstaltninger. De relevante dokumenter, som Italien havde fremsendt, viste, at Banca d'Italia havde godkendt FITD's foranstaltninger under hensyntagen til indskydernes og kundernes interesser som omhandlet i de relevante bestemmelser i TUB og dermed i henhold til specifikke grundlæggende bestemmelser i den nationale lovgivning. Forhandlingerne mellem Tercas' særlige administrator og BPB blev gennemført i samråd med Banca d'Italia. Banca d'Italia opfordrede desuden FITD til at nå frem til en afbalanceret aftale med BPB (betragtning (131) i afgørelse (EU) 2016/1208). I lyset af disse elementer samt de i litra a) og b) omhandlede elementer bemærkede Kommissionen, at målene og formålene med den pågældende foranstaltning var fastlagt i detaljer gennem FITD's offentlige mandat i henhold til TUB og i det væsentlige blev kontrolleret af de offentlige myndigheder (betragtning (132) i afgørelse (EU) 2016/1208).

(47) Kommissionen konkluderede på denne baggrund, at de pågældende foranstaltningers indhold, rækkevidde og formål var af en sådan karakter, at ovennævnte elementer viste, at det var usandsynligt, at de offentlige myndigheder ikke var involveret i deres vedtagelse, og at der var tilstrækkelige indicier for, at disse foranstaltninger kunne tilregnes staten og blev finansieret med statsmidler. Selv om det i princippet var muligt, at nogle af de ovennævnte elementer hver for sig ikke i sig selv var tilstrækkelige til at konkludere, at foranstaltningerne kunne tilregnes staten, viste disse indicier som helhed betragtet, at foranstaltningerne kunne tilregnes Italien (betragtning (143), (144) og (145) i afgørelse (EU) 2016/1208).

Resumé af relevante retssager Rettens annullation af afgørelse (EU) 2016/1208: dom i de forenede sager T-98/16, T-196/16 og T-198/16

(48) Med sin dom i de forenede sager T-98/16, T-196/16 og T-198/16 annullerede Retten afgørelse (EU) 2016/1208 med den begrundelse, at den første betingelse, der skal opfyldes, for at støtte kan betegnes som statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, nemlig at støtten ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler, ikke var opfyldt.

(49) Specifikt hvad angår FITD's foranstaltningers tilregnelse til Italien, fandt Retten efter at have analyseret de beviser, som Kommissionen støttede sig på, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at de italienske offentlige myndigheder var implicerede i vedtagelsen af disse foranstaltninger, eller at de kunne tilregnes staten som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(50) Retten vurderede navnlig rækkevidden af det offentlige mandat, som FITD havde fået, og FITD's selvstændighed i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltningerne.

(51) Retten fandt, at FITD's støtteforanstaltninger hovedsagelig havde til formål at fremme FITD's medlemsbankers private interesser, og at selv om disse private interesser kunne være sammenfaldende med den offentlige interesse, var det ikke i sig selv nogen indikation for, om de offentlige myndigheder eventuelt havde været impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning. Retten anførte endvidere, i modsætning til Kommissionens betragtninger i afgørelse (EU) 2016/1208, at FITD's støtteforanstaltninger ikke indebar en gennemførelse af et offentligt mandat, som var tildelt i henhold til italiensk lovgivning. Det offentlige mandat, som FITD fik tildelt, bestod udelukkende i at tilbagebetale indskyderne i sin egenskab af indskudsgarantiordning, når en af FITD's medlemsbanker kom under tvungen administrativ likvidation.

(52) Derudover anførte Retten, at der ikke forelå nogen faktorer med hensyn til FITD's organisation, som forbandt FITD med de italienske offentlige myndigheder, og at Kommissionen ikke havde godtgjort, at de italienske offentlige myndigheder var implicerede i vedtagelsen af de pågældende foranstaltninger.

(53) Med hensyn hertil var Retten for det første af den opfattelse, at Banca d'Italias godkendelse af de foranstaltninger, som FITD havde truffet til fordel for Tercas, ikke udgjorde et indicium for, at de omhandlede foranstaltninger kunne tilregnes Italien, eftersom staten i den forbindelse udelukkende overvågede foranstaltningernes overensstemmelse med reglerne i forbindelse med sin tilsynsopgave. For det andet mente Retten, at tilstedeværelsen af repræsentanter for Banca d'Italia på møderne i FITD's styrende organer ikke var et tilstrækkeligt bevis for, at foranstaltningerne kunne tilregnes staten, eftersom disse repræsentanter blot var observatører uden stemmeret og ikke kunne indtage en rådgivende rolle. For det tredje var Retten af den opfattelse, at Kommissionen ikke havde anført nogen faktorer, der godtgjorde, at Banca d'Italia havde haft afgørende indflydelse på forhandlingerne mellem på den ene side FITD og på den anden side BPB og den særlige administrator, og at Banca d'Italia havde benyttet sine kontakter med FITD til at få afgørende indflydelse på de pågældende foranstaltningers indhold. Retten fandt, at disse kontakter blot havde gjort det muligt for Banca d'Italia at blive oplyst om udviklingen i sin egenskab af kompetent tilsynsmyndighed og ikke havde haft indflydelse på FITD's beslutning om at vedtage foranstaltninger til fordel for Tercas. Endelig mente Retten, at den rolle, som den særlige administrator spillede i denne proces, ikke kunne rejse tvivl om FITD's selvstændige evne til at beslutte, hvorvidt der skulle gribes ind. Desuden var der ikke fremført nogen beviser for, at den særlige administrator fremsatte sin anmodning om, at FITD skulle gribe ind, på Banca d'Italias anvisning.

(54) I lyset heraf fandt Retten, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at de italienske offentlige myndigheder var implicerede i vedtagelsen af FITD's foranstaltninger, og følgelig heller ikke, at disse foranstaltninger kunne tilregnes staten som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(55) Kommissionen appellerede dommen i de forenede sager T-98/16, T-196/16 og T-198/16, som annullerede afgørelse (EU) 2016/1208.

Domstolens dom om forkastelse af Kommissionens appel

(56) Ved sin dom i sag C-425/19 P forkastede Domstolen appellen fra Kommissionen mod dommen i de forenede sager T-98/16, T-196/16 og T-198/16.

(57) Specifikt med hensyn til, hvorvidt FITD's foranstaltninger kunne tilregnes Italien, anførte Domstolen, at Retten ikke begik en fejl ved at finde, at de beviser, som Kommissionen havde fremlagt for at påvise de italienske offentlige myndigheders indflydelse på FITD, ikke gjorde det muligt at tilregne de pågældende foranstaltninger til Italien.

(58) Domstolen var af den opfattelse, at Retten ikke havde pålagt Kommissionen at opfylde et skærpet bevisniveau med hensyn til foranstaltningens tilregnelse til staten, alene fordi FITD var en privat enhed, men havde udledt følgerne af disse objektive forskelle mellem en situation, hvor den enhed, der udbetalte støtten, var en offentlig virksomhed, og en situation, hvor denne enhed var en privat enhed. Domstolen fastslog i den henseende, at de indicier, som var egnede til at godtgøre en støtteforanstaltnings tilregnelse, fremgik af sagens faktiske omstændigheder og den sammenhæng, hvori denne foranstaltning blev truffet, idet manglen på kapitalforhold mellem den pågældende enhed og staten i denne henseende havde en vis betydning.

(59) Domstolen påpegede også, at dens retspraksis for begrebet statsligt organ, der blev afklaret for at give borgerne mulighed for at støtte sig på ubetingede og tilstrækkeligt præcise bestemmelser i et direktiv, der ikke er blevet gennemført eller ikke er blevet gennemført korrekt, over for organer eller enheder, som er undergivet statens myndighed eller kontrol, ikke kunne anvendes på spørgsmålet om, hvorvidt staten kan tilregnes støtteforanstaltninger i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(60) Endvidere bemærkede Domstolen, at Retten ikke havde undladt at foretage en samlet analyse af de indicier, som Kommissionen havde fremlagt. Det var på grundlag af en analyse af samtlige de indicier, som Kommissionen havde lagt til grund, stillet i deres sammenhæng, at Retten fastslog, at Kommissionen havde begået en retlig fejl ved at finde, at den havde påvist, at de italienske myndigheder havde udøvet betydelig offentlig kontrol i forbindelse med de foranstaltninger, som FITD havde truffet til fordel for Tercas.

RELEVANTE BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(61) De interesserede parter fremsendte bemærkninger efter vedtagelsen af åbningsafgørelsen. Dette afsnit indeholder udelukkende et resumé af de bemærkninger, der vedrører vurderingen af de pågældende foranstaltningers tilregnelse til staten, og afspejler således ikke alle de modtagne bemærkninger.

Bemærkninger fra Italien

(62) Hvad angår FITD's foranstaltningers tilregnelse til Italien, baserede Italien sin analyse på den test af tilregnelse til staten, der blev udarbejdet i Stardust Marine-dommen, og som ifølge Italien ikke var opfyldt i denne sag af følgende grunde.

(63) For det første var FITD en privatretlig institution, hvor alle beslutninger blev truffet af de styrende organer, hvis medlemmer var repræsentanter for medlemsbankerne og var fuldstændigt uafhængige. Beslutningsprocessen for sådanne støtteforanstaltninger var helt uafhængig, og der var ikke krav om, at Banca d'Italia eller et andet offentligt organ skulle involveres aktivt. Det, at en repræsentant for Banca d'Italia deltog i møderne i FITD's styrende organer, kunne ikke betragtes som en omstændighed, der indikerede, at Banca d'Italia deltog aktivt i beslutningsprocessen, eftersom repræsentanten udelukkende var passiv observatør.

(64) Italien gjorde også gældende, at Banca d'Italias beføjelse til at godkende FITD's vedtægter og ændringer dertil samt til at give tilladelse til de enkelte foranstaltninger ikke påvirkede FITD's selvstændige beslutningsproces, eftersom Banca d'Italia blot efterfølgende gav tilladelse i sin egenskab af myndighed, der fører tilsyn med og leder krisestyringen i henhold til TUB. Banca d'Italias beslutning var en ratificeringsbeslutning, som blot udgjorde en formel efterfølgende kontrol af lovligheden af en privat beslutning, der allerede var fuldt ud færdiggjort. Denne analyse blev bekræftet af sagens kendsgerninger og navnlig af begrundelsen i Banca d'Italias beslutning om godkendelse af FITD's foranstaltninger, hvor Banca d'Italia anerkendte, at den ikke havde foretaget en undersøgelse af grundlaget for de valg, FITD havde truffet. For at understøtte dette argument gjorde Italien gældende, at denne sag havde klare fællestræk med Sicilcassa-sagen, hvor Kommissionen havde konkluderet, at den pågældende foranstaltning ikke udgjorde statsstøtte som følge af private virksomheders betydelige medvirken.

(65) Med hensyn til de beviser, som Kommissionen henviste til i åbningsafgørelsen, gjorde Italien gældende, at de ikke påviste, at Banca d'Italia havde blandet sig i FITD's beslutningsproces. Selv om Banca d'Italia udpegede den særlige administrator, havde han eller hun ifølge Italien ikke beføjelse til direkte at påvirke FITD's beslutning om at yde støtte til en kriseramt bank. Han eller hun fungerede derimod som leder og retlig repræsentant for den bank, der var under særlig administration, og handlede ikke på vegne af Banca d'Italia, dvs. han eller hun overtog alle de opløste styrende organers privatretlige beføjelser. Desuden bestred Italien, at der var nogen beviser for Banca d'Italias indblanding. Det afsnit i et notat fra generaldirektøren for FITD dateret den 28. maj 2014, hvor der stod, at repræsentanten for Banca d'Italia havde opfordret FITD til at nå frem til en afbalanceret aftale med BPB om dækningen af Tercas' kapitalunderskud, skulle fortolkes som et håb og på ingen måde som et krav. Endvidere bemærkede Italien, at ingen af referaterne af de beslutninger, der blev truffet af FITD's styrende organer vedrørende foranstaltningerne til fordel for Tercas, indeholdt nogen oplysninger om, at Banca d'Italia skulle have sagt noget, der kunne antyde, at den udøvede indflydelse på FITD.

Bemærkninger fra Banca d'Italia

(66) I sine bemærkninger til åbningsafgørelsen bestred Banca d'Italia, at FITD's støtteforanstaltninger kunne tilregnes staten, af følgende grunde:

(66) a)

FITD opfyldte ikke et offentligt politisk mandat i sin støtte til kreditinstitutter. Indskudsgarantiordningers eneste offentlige politiske mandat var at godtgøre indskyderne. Sidste punktum i § 96a, stk. 1, i TUB, hvor FITD blev bemyndiget til at gribe ind på andre måder end ved direkte godtgørelse til de dækkede indskydere i tilfælde af likvidation, kunne ikke anses for at bevise, at FITD's foranstaltninger, ud over at godtgøre indskyderne, kunne tilregnes staten, eller at de gav FITD et offentligt mandat. Denne bestemmelse åbnede alene mulighed for andre former for indgreb.

b)

Banca d'Italia besluttede ikke i fællesskab med FITD at gribe ind til støtte for en virksomhed, hverken generelt eller i denne sag, ligesom den ikke kontrollerede, at FITD handlede i overensstemmelse med et offentligt politisk mandat, den havde fået tildelt. Banca d'Italia udøvede kun tilsynsbeføjelser med hensyn til beskyttelse af indskyderne, banksystemets stabilitet samt fornuftig og forsigtig forvaltning af banken. Endvidere gjorde Banca d'Italia gældende, at den ikke bidrog til udformningen eller gennemførelsen af FITD's støtteforanstaltning, og at enhver kontakt mellem den og FITD før den formelle indsendelse af FITD's ansøgning om Banca d'Italias godkendelse ikke kunne kategoriseres som et bidrag fra Banca d'Italia til disse foranstaltninger. Banca d'Italia vejledte blot FITD i starten og kun på grundlag af de lovgivningsmæssige parametre, som var gældende for den efterfølgende godkendelsesprocedure. Den kendsgerning, at Banca d'Italia havde udpeget og førte tilsyn med den særlige administrator, betød ikke noget for den foreliggende sag, idet den særlige administrators opgaver og mål ikke afveg meget fra en normal leder i en privat kriseramt virksomhed. Den særlige administrator handlede ikke på vegne af Banca d'Italia. Banca d'Italias repræsentant, som deltog i møderne i FITD's bestyrelse og forretningsudvalg, var kun observatør og havde ikke stemmeret. Det var irrelevant, at en tvist mellem FITD og BPB om beløbet på Tercas' negative egenkapital blev afgjort af en voldgiftsdommer, der var udpeget af Banca d'Italia, eftersom det var parterne, som helt uafhængigt og ved gensidig aftale havde bedt Banca d'Italia om at foreslå en person, som de derefter udpegede som voldgiftsdommer.

c)

Denne sag adskilte sig væsentligt fra de statsstøtteforanstaltninger, som Danmark, Spanien og Polen havde truffet, og som var nævnt i fodnote 28 til åbningsafgørelsen, hvor Kommissionen fandt, at de midler, der var brugt til foranstaltninger vedrørende indskudsgarantiordninger, var til de offentlige myndigheders rådighed, og at foranstaltningerne derfor kunne tilregnes staten.

Bemærkninger fra andre interesserede parter

(67) De andre interesserede parter, nemlig FITD, BPB og Tercas, gjorde gældende, at Kommissionen tog fejl, når den anførte, at det var meget sandsynligt, at indskudsgarantiordninger ydede statsstøtte, eftersom de handlede under et offentligt mandat og under de offentlige myndigheders kontrol. De mente, at Kommissionen var nået frem til den foreløbige konklusion, at de foranstaltninger, FITD havde truffet, kunne tilregnes staten alene på det grundlag, at de var påkrævet ved lov. De henviste til § 96a i TUB, hvor der stod, at indskudsgarantiordninger kan anvende andre typer og former for støtteforanstaltninger, og de gjorde bl.a. gældende, at den ikkeobligatoriske karakter af FITD's foranstaltninger betød, at der ikke var nogen forbindelse mellem FITD's foranstaltninger og missionen ifølge dens vedtægter.

(68) FITD gjorde gældende, at den var en privatretlig virksomhed, som blev kontrolleret og forvaltet af sine medlemsbanker, og at den fungerede som formidler for gennemførelsen af foranstaltninger, der direkte kunne henføres til medlemsbankerne. FITD's styrende organ besluttede helt selv, hvorvidt, hvornår og hvordan der skulle træffes støtteforanstaltninger, og det eneste krav var, at foranstaltningerne skulle koste mindre end godtgørelse af indskyderne. FITD handlede ikke i overensstemmelse med noget offentligt mandat, når den traf støtteforanstaltninger, og ingen offentlige organer kunne forpligte FITD til at gribe ind. Banca d'Italias efterfølgende godkendelse blev kun givet for at verificere, at foranstaltningerne var passende ud fra et tilsynsmæssigt perspektiv, og at de var forenelige med behovet for at beskytte indskyderne og med banksystemets stabilitet.

(69) De andre interesserede parter påpegede endvidere, at medlemskab af FITD ikke var obligatorisk, og at staten ikke blandede sig hverken i udnævnelsen af medlemmerne af FITD's styrende organer eller i dens beslutningsproces. Det, at Banca d'Italia deltog som observatør uden stemmeret, betød ikke, at FITD ikke traf uafhængige beslutninger. De henviste til EARL Salvat père et fils-dommen og var af den opfattelse, at der kun kunne være tale om statsstøtte, hvis staten var repræsenteret i en organisations besluttende organer og kunne gennemtvinge sine egne beslutninger.

(70) De andre interesserede parter gjorde desuden gældende, at FITD var et organ, der varetog sine medlemsbankers interesser, og at de beføjelser, som Banca d'Italia havde i forhold til FITD's foranstaltninger, var begrænset til Banca d'Italias generelle tilsynsmæssige beføjelser og mere specifikt overvågningen af, at virksomheder under dens tilsyn forvaltes fornuftigt og forsigtigt, og beskyttelsen af indskydernes interesser. Den omstændighed, at Banca d'Italia havde udpeget en særlig administrator for kriseramte banker, betød ikke, at der var en forbindelse til staten. FITD påpegede også, at den særlige administrator godt nok blev udpeget af Banca d'Italia, men ikke var en repræsentant for tilsynsmyndigheden. Den særlige administrator havde vide skønsbeføjelser, handlede på eget initiativ og kunne kun anmode FITD om at træffe foranstaltninger, idet FITD frit kunne beslutte at træffe alternative foranstaltninger for at varetage medlemsbankernes interesser. I denne sag erstattede den særlige administrator ikke bankens generalforsamling, som var det eneste organ med beføjelse til at godkende ekstraordinære dispositioner. Hvad angår Banca d'Italias godkendelse af FITD's foranstaltninger, gjorde FITD gældende, at godkendelsen først var blevet givet, efter at FITD selv havde truffet beslutning om at gribe ind, og at det var en del af Banca d'Italias normale tilsynsopgaver. Desuden var Banca d'Italias repræsentant, som deltog i møderne i FITD's bestyrelse og forretningsudvalg, kun observatør og havde ikke stemmeret. Ligesom Italien gjorde de andre interesserede parter også gældende, at de sager vedrørende indskudsgarantiordninger, som Kommissionen henviste til i åbningsafgørelsen, ikke kunne sammenlignes med denne sag.

VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGERNE Forekomsten af støtte

(71) For at vurdere, om en foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen fastlægge: i) om foranstaltningen ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler, ii) om foranstaltningen giver en økonomisk fordel, iii) om foranstaltningen kan fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, iv) om foranstaltningen påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Alle disse betingelser skal være opfyldt, for at en foranstaltning kan udgøre statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(72) Ved sin dom i de forenede sager T-98/16, T-196/16 og T-198/16 annullerede Retten afgørelse (EU) 2016/1208. Retten var navnlig af den opfattelse, i modsætning til Kommissionens betragtninger i afgørelse (EU) 2016/1208, at FITD's støtteforanstaltninger ikke indebar en gennemførelse af et offentligt mandat, som var tildelt i henhold til italiensk lovgivning. Den vurderede endvidere de beviser, som Kommissionen støttede sig på i afgørelse (EU) 2016/1208, og fandt i lyset af disse beviser, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at de italienske offentlige myndigheder var implicerede i vedtagelsen af FITD's foranstaltninger, eller at disse foranstaltninger kunne tilregnes staten som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(73) Denne dom blev stadfæstet efter appel ved Domstolen, som med sin dom (Store Afdeling) præciserede sin retspraksis for tilregnelse til staten af foranstaltninger ydet af en privatretlig enhed, der hverken er en statslig organisation eller en offentlig virksomhed.

(74) Som Domstolen fastslog, forholder det sig navnlig således, at de indicier, som i en situation, hvor en privat enhed har udbetalt støtten, er egnede til at godtgøre, at foranstaltningen kan tilregnes staten, er anderledes end de indicier, der kræves, såfremt den enhed, der udbetaler støtten, er en offentlig virksomhed, og manglen på kapitalforhold mellem den pågældende enhed og staten i denne henseende har en vis betydning. Domstolen er af den opfattelse, at Kommissionen ikke kan støtte sig på kapitalforholdet mellem en sådan enhed og staten, eftersom et sådant forhold ikke foreligger i et tilfælde af denne art. Derfor er Kommissionen i sådanne situationer så meget desto mere forpligtet til at præcisere indicierne for, at den omhandlede støtteforanstaltning var blevet truffet under de offentlige myndigheders reelle indflydelse eller kontrol.

(75) Domstolen anførte endvidere, at det var på grundlag af en analyse af samtlige de indicier, som Kommissionen havde lagt til grund i afgørelse (EU) 2016/1208, stillet i deres sammenhæng, at Retten konkluderede, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at FITD's foranstaltninger kunne tilregnes Italien.

(76) Eftersom Kommissionen ikke er i besiddelse af yderligere relevante indicier, som i tilstrækkelig grad godtgør, at de omhandlede foranstaltninger var blevet truffet af FITD under de italienske myndigheders reelle indflydelse eller kontrol, må det på denne baggrund konkluderes, at på grundlag af de indicier, Kommissionen har til rådighed, kan disse foranstaltninger ikke tilregnes Italien.

Konklusion

(77) I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at de indicier, den er i besiddelse af, ikke er tilstrækkelige til at bevise, at FITD's foranstaltninger indebærer statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

KONKLUSION

(78) Kommissionen konkluderer, at de foranstaltninger, som FITD traf til fordel for Tercas i 2014, ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF —

VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:

Artikel 1

De foranstaltninger, som den italienske indskudsgarantiordning Fondo interbancario di tutela dei depositi traf til fordel for Tercas i 2014, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.

Artikel 2

Denne afgørelse er rettet til Den Italienske Republik.

Udfærdiget i Bruxelles, den 21. september 2023. På Kommissionens vegne Didier Reynders Medlem af Kommissionen

Versioner

1. 2023-09-21